3.2.A jogbiztonság, a tisztességes eljárás és az állam alapjogvédelmi kötelezettségének követelménye

Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Alkotmány 57. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.

Alkotmány 8. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű köteles­sége.

 

A bevezetőben utaltunk már arra, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kitüntetett helyet foglal el az országgyűlési biztosok gyakorlatában. Az összes megállapított visszásság 31,64 százaléka hozható összefüggésbe a jogállamiság és jogbiztonság alkotmányos alapelvével. A korábbi évekhez hasonlóan most is hangsúlyozni szeretnénk, hogy önmagában a jogállamiság, jogbiztonság nem fogható fel alkotmányos alanyi jogként.

Az országgyűlési biztosok 1995-től követett gyakorlata azonban világosan bizonyítja, hogy ennek az elvnek a vizsgálata elengedhetetlenül fontos a polgárok jogainak érvényesülése szempontjából.

Az említett elv helyes értelmezése fokozatosan alakult ki az országgyűlési biztosok gyakorlatában. Már az 1998-as beszámolóban részletesen kifejtettük, hogy a biztosok korábban követett gyakorlata az Alkotmánybíróság útmutatásán alapult. Feltétlenül követendőnek tartjuk többek között azokat a megállapításokat, mely szerint a jogállamiság leglényegesebb eleme a jogbiztonság, amely egyben a szerzett jogok védelmének elvi alapja. A jogbiztonság az állam s az Alkotmánybíróság meghatározása szerint elsősorban a jogalkotó, de a megfogalmazásból eredően a jogalkalmazó kötelességévé is teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előre láthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Ebből következik az is, hogy a közhatalmi eljárásban önkényes döntésekre nem kerülhet sor.

Az 1998. évi beszámolóban már jeleztük, hogy a jogalkalmazáson belül milyen körben értékeli az országgyűlési biztos alkotmányos joggal összefüggő visszásságként a 2. § (1) bekezdésében foglaltak sérelmét vagy közvetlen veszélyeztetését. Így kimondta, hogy minden esetben meg kell állapítani a visszásságot, ha a hatóság tevékenységével vagy mulasztásával a szerzett jogok sérelmét, a szolgáltatás-ellenszolgáltatás aránytalanságát okozza, illetve a mérlegelési jogkörét túllépi vagy méltánytalanul elfogult. Ebből egyértelműen következik, hogy nem elegendő a visszásság megállapításához az a tény, hogy valamely hatóság vagy közszolgáltató jogszabályt sért. Ezen túlmenően elengedhetetlen valamely a 2. § (1) bekezdés keretébe tartozó jogos érdek sérelme is. A jogos érdekek körének kialakítása és az adott ügyre történő alkalmazása az országgyűlési biztosok értelmezési és mérlegelési feladata.

Az 1999. évben a tisztességtelen eljárás fogalomkörének kidolgozását és alkalmazását oldottuk meg a hatósági döntések vizsgálata során. A tisztességes és méltányos eljárás követelményét kifejezetten deklarálja az Alkotmány 57. § (1) bekezdése. Ezt rögzíti, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely szerzett jogait vagy kötelességeit a törvény által felállított törvényes és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Hasonló rendelkezést találunk az Európai Emberi Jogi Konvenció 6. cikkelyében. E szerint mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság méltányosan, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja. Mind a két idézett rendelkezés kifejezetten a bírósági ügyekre vonatkoztatható, tehát a polgári jogi és büntetőjogi törvénykezés elengedhetetlen követelménye. Az előbb idézettek azonban nem jelentik azt, hogy a tisztességes eljárás követelménye a közigazgatási ügyekben ne lenne számonkérhető. Ennek alkotmányos alapját éppen a 2. § (1) bekezdésben találjuk meg.

A tisztességes eljárás fogalmi definíciója részben hasonlóságot mutat a hagyományos ombudsmani hatáskörbe tartozó közigazgatási hiba fogalmával. Tapasztalataink alapján a következő hatósági magatartások tartoznak ebbe a körbe:

 

1. a mérlegelési jogkör alkotmánysértő túllépése,

2. a jogszabályok méltánytalan alkalmazása,

3. a hatalommal való visszaélés, önkényesség,

4. az elkerülhető késedelem,

5. a hátrányos megkülönböztetés,

6. az ügyfél nem megfelelő felvilágosítása,

7. az udvariasság elemi szabályainak megsértése.

 

A felsorolt magatartásformák egy-egy ügyben halmozottan is előfordulhatnak, de egy is elegendő közülük a jogállamisággal, jogbiztonsággal összefüggő visszásság megállapításához.

A mérlegelési jogkör alkotmánysértő túllépése jelentkezhet kifejezett jogszabályi tilalom megsértésével együtt, de anélkül is. Ilyen túllépésnek tekintettük az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium Energetikai Főcsoportjának a gázelosztó vezetékre vonatkozó, hálózatfejlesztési hozzájárulásról szóló rendeletének, olyan értelmezését, mely szerint a rendeletben írtakon túl, a hatályba lépés előtt való gázelosztó vezetékekre épített utólagos csatlakozás esetén is kötelezni kell a később csatlakozókat hozzájárulás fizetésére.

Hasonló a helyzet olyan esetben, amikor a hatóság egy kérelem elutasítását nem a jogszabályban foglalt feltételek hiányára és ennek bizonyítására alapítja, hanem csupán valószínűsíthető körülményre. Egy ügyben például a rendszeres szociális segélyre vonatkozó kérelmet a hatóság azért utasította el, mert szerinte bár kimutatható jövedelemmel a kérelmező nem rendelkezett, mégis elfogadható életszínvonalon élt. Ugyanakkor a hatóság nem tért ki panaszos és családja kimutatható jövedelmére, illetve a létfenntartást biztosító vagyonára és azt sem vizsgálta, hogy az meghaladja-e a jogszabályban előírtakat. Előfordult a társadalombiztosításról szóló törvény téves jogértelmezése is, mely szerint a korengedményes nyugdíjas panaszosok kiegészítő tevékenységük vállalkozói jogviszonyát visszamenőlegesen főfoglalkozásúvá minősítették, és ezért a Megyei Egészségbiztosítási Pénztár számukra késedelmi pótlékkal terhelt, járulékfizetési kötelezettséget írt elő.

Tipikus problémának tekinthető a hatóságok bizonyítás felvétele körében tapasztalt, a tisztességes eljárás követelményét sértő magatartása. A kötelező felelősségbiztosítási ügyeket vizsgálva megállapítottuk, hogy visszás a jogszabály olyan értelmezése, mely szerint a felelősségbiztosítás alapján érvényesített károsulti igény teljesítését a biztosító a károsult bizonyításától teszi függővé, noha egyébként a bizonyítási teher a károkozót illeti. Helyenként a rendkívül széles mérlegelési jogkör önmagában is olyan helyzetet teremt, amely visszássághoz vezethet. Így például a súlyos fogyatékosság és a tartós betegség fogalma meghatározásának elmulasztásával a jogalkotó olyan széles mérlegelési jogkört biztosított a jogalkalmazónak, mely az ápolási díj megállapítása iránti igény elbírálását teljes mértékben kiszámíthatatlanná tette, mivel az eltérő joghatású rendelkezések közötti választáshoz nem nyújtott megfelelő alapot. Ebből egyenesen következett a megalapozatlan és a jogosultak alkotmányos jogait sértő vagy veszélyeztető döntés.

A hatalommal visszaélés, az önkényes eljárás súlyosan sérti a hatósághoz forduló polgár érdekeit még abban az esetben is, ha formailag az eljárás jogszerűnek tűnik. Több olyan ügyet vizsgáltunk, amelyben a panaszos sérelmezte a hatóság ügyintézőjével szemben benyújtott elfogultsági kifogásának elbírálását. Ezekben az ügyekben megállapítottuk, hogy az olyan kizárási indítványt elutasító határozat, amelyből nem derül ki, hogy a hatóság mire alapozza az indítvány elutasítására vonatkozó döntését, éppúgy sérti a jogbiztonság részeként értelmezett tisztességes eljáráshoz való jogot, mint bármely más, az érdemi tényállás felderítését szolgáló jogszabályi rendelkezés figyelmen kívül hagyása.

Jelentéseinkben már többször állást foglaltunk abban a kérdésben, hogy az Alkotmány nem biztosít alanyi jogot az anyagi igazság érvényesülésére, ugyanakkor erősíteni kell azokat a körülményeket, amelyek a jogbiztonság fenntartása mellett elősegítik az igazságosság érvényesülését. Ebben a körben ismételten felmerül a szükségszerű és arányos jogkorlátozás dilemmája. Eljárásainkban minden esetben visszásnak tekintettük az olyan hatósági magatartást, amely az adott jogkorlátozásoknál nem vette figyelembe ezt az alapelvet. Szükségtelennek és ezért önkényesnek minősítettük azt a nyomozóhatósági gyakorlatot, mely a sértett ügyvédjének a sértett tanúkénti kihallgatása során való részvételét megtiltotta.

Részben mérlegelési jogkör túllépéséhez, részben viszont az önkényes eljárásokhoz kapcsolódnak azok az ügyek, amelyekben a visszásságot azért állapítottuk meg, mert jogerős bírósági vagy hatósági határozatok végrehajtására a hatóság hibájából nem került sor. Így előfordult, hogy építési ügyben az építési hatóság a bontási határozat végrehajtásához rendőrségi közreműködést kért, a helyszínen a rendőrök megjelentek, a munkaterületre való bejutásukat azonban az építtető nem tette lehetővé. A végrehajtásra kirendelt rendőrök minden további nélkül tudomásul vették a történteket, a helyszínről eltávoztak, amit az ellenérdekű panaszos tisztességes eljáráshoz való jogának megsértéseként értékeltünk.

A szakszerűséget nem nevesítettük külön, mint a tisztességes eljárás körébe tartozó feltételt. A szakszerűtlenség ugyanakkor gyakran vezet önkényes döntésekhez. Így például ha a rendőrségen valaki feljelentést kíván tenni, de azt nem hajlandók felvenni, bejelentését nem foglalják jegyzőkönyvbe arra való hivatkozással, hogy az adott birtokvédelmi üggyel a bíróság döntéséig nem foglalkoznak, ez mind olyan szakszerűtlenség, amely a hatóság önkényes mulasztásának tekinthető és ezért visszás.

A hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmányban külön szabályozott elvként jelenik meg és a beszámoló is külön címben tárgyalja. Esetenként azonban előfordul, hogy a hatósági jogalkalmazásban e hátrányos megkülönböztetés olyan elfogultságként jelentkezik, amely nem az Alkotmány 70/A. §-ába ütközik, hanem a 2. § (1) bekezdésbe foglalt tisztességes eljáráshoz való jogot sérti. Különösen nagy figyelmet kell fordítani a büntetőügyekre, tekintettel az ilyen ügyekben elszenvedhető hátrányokra.

Idetartozik azonban az az eset is, amikor a helyi önkormányzati képviselők közötti hozzátartozói viszony veti fel a hozott döntések objektivitásának kérdését.

Az eljárások időszerűsége jelentős mértékben befolyásolja a polgárok jogainak alakulását. Az Európai Emberi Jogi Bíróság a Konvenció alapján számos ügyben marasztalta el a nemzeti hatóságokat az ésszerű határidő túllépése miatt. Az Emberi Jogi Bírósághoz hasonlóan az országgyűlési biztosok sem határozzák meg általában az ésszerű határidő tartamát, hanem azt esetről esetre vizsgálják. Nem vitás azonban, hogy a visszásságot meg lehet állapítani minden olyan esetben, amikor a hatóságok nem is törekednek arra, hogy olyan eljárási cselekményeket foganatosítsanak, amelyektől az ügy befejezése várható. Különösen büntetőügyekben van jelentősége az eltelt időnek, hiszen maga a büntetőeljárás is súlyos hátrányt jelent a terhelt, de az ügyben részt vevő egyéb személyek számára is. Mindennek figyelembevételével nyilvánítottuk a Vám- és Pénzügyőrség Fővárosi Nyomozó Hivatalának eljárását visszásnak, amikor az általa indított nyomozást több mint négy éven keresztül nem fejezte be.

Súlyos mulasztásként értékeltük az olyan hatósági magatartást, amelynek következtében egy, a hatóság előtt folyamatban lévő ügyben a felelősségre vonásra azért nem kerülhet sor, mert a hatóság hibájából az ügy elévült. A feljelentőknek és a sértetteknek elemi érdekük fűződik ahhoz, hogy a sérelmükre megvalósított cselekmény elkövetőit felderítsék és az eljárás eredményéhez képest megbüntessék. Elfogadhatatlan az olyan hatósági magyarázat, mely szerint a feladatok nagy száma és a rendelkezésre álló köztisztviselői létszám nem áll egymással olyan arányban, hogy minden ügyet be tudjanak fejezni és ezért fordulhat elő egyes ügyek elévülése. Az ilyen hatósági magatartás egyértelműen visszás és sérti a tisztességes eljárás követelményét.

A megfelelő felvilágosítás, magyarázat hiánya sok esetben érinti az ügyfelek egyéb alkotmányos jogait. Ilyen jog lehet a panaszhoz, kérelemhez vagy a jogorvoslathoz való jog. Más esetben a tájékoztatás elmaradása viszont közvetlenül, egyéb joghoz nem kapcsolhatóan okoz érdeksérelmet és ilyenkor a tisztességes eljárás követelménye sérül. Így nyilvánvalóan hibázik az adóhatóság, ha tájékoztatási kötelezettségeinek elmulasztása miatt az adózó jóhiszeműen bízik abban, hogy mentességet élvez és ezért nem nyújt be bevallást.

Az ügyfeleket olyan esetben is érheti érdeksérelem, ha a hatósághoz benyújtott kérelem nem teljesíthető, de a hatóság nem ad felvilágosítást arról, hogy milyen törvényes indokok akadályozzák a panaszos kérésének teljesítését.

A határozat indokolásának hiányai vagy teljes elmaradása minden esetben megalapozza a visszásság megállapítását. Már korábbi jelentéseinkben is észrevételeztük azt, hogy a hatóságoknál kiállított határozatok ún. blanketta indokolást tartalmaznak, amelyek előre nyomtatott szövegét nem módosítják, illetve nem egészítik ki az adott ügy természetének megfelelően. Az ügyfelek számára így nem lehet világos az, hogy mely körülmények alapozták meg az adott döntést. A sablonszöveg gyakran egyébként is teljesen félrevezető.

Az ügyfél és hatóság kapcsolatában igen fontos szerepe van a hatósági eljárás kulturáltságának, az ügyek udvarias, figyelmes elintézésének. Az ezzel ellentétes magatartás – a körülményektől függően – sértheti a tisztességes eljáráshoz való jogot függetlenül attól, hogy érdemben megfelelő-e a hatóság eljárása vagy sem. Visszásságot állapítottunk meg például akkor, amikor tiltott helyen várakozó gépjármű elszállítására irányuló intézkedése során a rendőr ugyan jogszerűen járt el, de indulatos módon olyan megengedhetetlen kifejezéseket használt, amelyek nem egyeztethetők össze a 2. § (1) bekezdés szabta követelményekkel.