Vissza

Az alapvető jogok biztosának a védettségi igazolvány alapjogi értékeléséről kialakított állásfoglalása és a jogi szabályozás felülvizsgálatára tett javaslatai

A járványhelyzet az oltásban részesültek számának emelkedésével kedvezőbbé vált és lehetőség nyílt a korlátozó intézkedések részleges enyhítésére. Ennek a folyamatnak egyik elemeként vezette be a Kormány a védettségi igazolványt, amely egyes szolgáltatások igénybe vételére jogosítja fel az oltottakat, illetve a Covid-19 vírus fertőzésen átesett személyeket. 

A védettségi igazolvány alkalmazása több alkotmányossági, illetve gyakorlati kérdést is felvet. Ezt mutatja az is, hogy néhány nap alatt több száz panasz érkezett az alapvető jogok biztosához ebben a tárgyban, amelyek egy része nem tekinthető megalapozottnak, más része azonban megfontolásra érdemes észrevételeket fogalmaz meg. 

Miután a társadalom egészét (védettségi igazolvánnyal rendelkezőket és nem rendelkezőket egyaránt) érintő kérdésről van szó, az alapvető jogok biztosa nemcsak e beadványok nagy száma miatt, hanem alapjogvédelmi feladatköréből adódóan hivatalból is fontosnak tartotta, hogy jelezze a jogalkotó felé azokat az anomáliákat, amelyek a szabályozás pontosításával rövid úton orvosolhatók lehetnek. 

A korlátozások lépcsőzetes feloldására az egészségügyi, gazdasági és társadalompolitikai szempontok mélyreható elemzése alapján kerülhet sor. E folyamatot az alapvető jogok biztosa azzal segítette elő, hogy az Operatív Törzset vezető belügyminiszter és az emberi erőforrások minisztere részére 2021. május 13-án megküldött levelében összegezte a védettségi igazolványok alkalmazása során érvényesítendő alkotmányossági követelményeket, illetve az operativitás jegyében gyakorlati jellegű javaslatokat is megfogalmazott.
 
1. A védettségi igazolvány alkalmazásának alapjogi kérdései

Figyelemmel arra, hogy a védettségi igazolvány egyik, közvetett célja a társadalom átoltottságának növelése, vagyis a koronavírus fertőzés visszaszorítása az oltások ösztönzésével, az alapvető jogok biztosa áttekintette az Alkotmánybíróság illetve az Emberi Jogok Európai Bíróságának a védőoltásokkal összefüggő gyakorlatát. 

1.1. Az Alkotmánybíróság (továbbiakban: AB) a kötelező védőoltások tekintetében hangsúlyozta, hogy „az alkotmánybírósági eljárás során nem kérdőjelezhető meg, hogy a védőoltások […] az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni ellenálló képességének fokozását és a fertőző megbetegedések elterjedésének megelőzését szolgálják. Tehát egyfelől az egyént […] védik a fertőzéstől, másfelől az egész társadalmat a járványok megjelenésétől”. Rámutatott arra is, „a védőoltások az érintett egyén és a társadalom többi tagjának egészségét védik”; továbbá a gyermekközösségek tagjainak érdekük fűződik ahhoz, hogy „a közösség tagjai minél nagyobb számban legyenek immunizáltak”. [3080/2019. (IV. 17.) AB.határozat; 39/2007. (VI. 20.) AB határozat]. 

Az AB tehát megkérdőjelezhetetlen elvként kezeli, hogy a védőoltások nem kizárólag az oltott személy, hanem az egész társadalom, az érintett közösség védelmét szolgálják. A „természettudományos előfeltevések” alapján (tehát jogilag felül nem bírálható módon) került megállapításra, hogy az oltások „alkalmas és szükséges eszköznek minősülnek […] az egész társadalom fertőző betegségekkel, járványokkal szembeni védelméhez”. 
1.2. A Magyarország által is elismert, nemzetközi egyezményben rögzített szabadságjogok közvetlen érintettsége miatt a védettségi igazolványra vonatkozó jogalkotás során irányadó az Emberi Jogok Európai Bíróságának (továbbiakban: EJEB) vonatkozó gyakorlata is, amelyet az alapvető jogok biztosa az alábbiakban foglalt össze. 

Az EJEB egyik vonatkozó döntésében kiemelte, hogy a kötelező védőoltás – mint nem önkéntes alapú orvosi kezelés – a magánélethez való jogba történő beavatkozásnak minősül, azonban hangsúlyozta, hogy ez a beavatkozás egyértelműen jog által előírt és legitim célt követ (egészségvédelem), és nem aránytalan. Az EJEB véleménye szerint a beavatkozást a közegészségügyi megfontolások és a fertőző betegségek térségben történő terjedésének ellenőrzésének szükségessége indokolhatja. [Solomakhin kontra Ukrajna, no. 24429/03, 2012. március 15.] 

Más releváns döntésében az EJEB is hivatkozott arra a tudományos konszenzusra, miszerint a magas átoltottság a járványok elleni védekezés egyik leghatékonyabb formája, ezért az államoknak törekednie kell annak biztosítására. A testület a témakört érintő legfrissebb döntésében hangsúlyozta: a kötelező oltás mellett releváns és elégséges indokok állnak, ez a közpolitika, az önrendelkezési jogba való beavatkozás nem önkényes. [Vavřička and mások kontra Cseh Köztársaság, nos. 47621/13, 2021. április 8.]

Ami az átoltottság biztosításának megvalósításához igénybe vehető eszközök körét érinti, az EJEB rögzítette, hogy a tagállamok széles mozgástérrel rendelkeznek a tekintetben, hogy az egészségvédelmi kötelezettségüknek miként tesznek eleget (Vavřička and mások kontra Cseh Köztársaság, ld. fent).  Ez a mozgástér természetesen nem korlátlan, eltérő megítélésben részesülhetne pl., ha a szabály alapján fizikailag lehetne az érintettet oltásra kényszeríteni.

1.3. A védettségi igazolvány alkalmazása kapcsán tehető alapjogi megállapítások 

A Magyarországon bevezetett intézkedések nem teszik a Covid-19 védőoltásokat kötelezővé, hanem csupán ösztönzik azt. 

Az eddigi AB és EJEB gyakorlatból levezethető, hogy a védőoltások kötelező előírása nem kizárólag az érintett egészségét, hanem e személyek és mások alapvető jogait is érinti; az oltással érintett személy önrendelkezése így korlátozható. A fentiekből következően, a kevésbé beavatkozó jellegű, a Covid-19 elleni oltásra nem kötelező, azt csupán ösztönző magyarországi szabályozás mindaddig nem kifogásolható alapjaiban alkotmányossági szempontból, ameddig elvben a teljes beoltható lakosság beoltására elegendő vakcina rendelkezésre áll, azaz az érintettek saját döntésén múlik a vakcina felvétele, illetve, amíg az nem alapvető jogok gyakorlását/alapvető szükségletek kielégítését köti a védettség igazolásához.

2021. május 1-jével a veszélyhelyzetre tekintettel korábban bevezetett egyes korlátozások, tilalmak a védettségi igazolvánnyal rendelkező személyek esetében feloldásra kerültek, az azzal nem rendelkező személyek esetében viszont ezek továbbra is érvényesek. 

Az Alaptörvény 54.§ (1) bekezdése értelmében különleges jogrendben az alapvető jogok gyakorlása – a II. és a III. cikkben, valamint a XXVIII. cikk (2)-(6) bekezdésében megállapított alapvető jogok kivételével – felfüggeszthető vagy az I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl korlátozható.
Az AB megállapítása szerint: „a rendkívüli helyzet rendkívüli intézkedések meghozatalát teszi lehetővé, de az alkotmányozónak nem volt célja a különleges jogrendi jogalkotót felhatalmazni sem arra, hogy a veszély leküzdésével össze nem függő alapjog-korlátozást vezessen be, sem arra, hogy egyes alapjogokat jobban korlátozzon, mint amennyire a rendkívüli körülmény indokolja.” [IV/00100/2021. sz. AB határozat]

Az alapjogok a különleges jogrend időszakában történő korlátozásának értékelésekor tehát a főszabály szerint irányadó korlátozási tesztekre szükséges támaszkodni, az ennél nagyobb mértékű alapjog-korlátozásra csak szűk körben, a veszély leküzdésével összefüggésben kerülhet sor. Amennyiben azonban egy intézkedést a különleges jogrend megszűnésével is fenntartana a jogalkotó, ez esetben annak maradéktalanul meg kell felelnie az alapjogok korlátozására irányadó teszteknek. 

A jelen esetben érintett szabályok alapvetően a szabadidő aktív eltöltését szolgáló programokon való részvételt - sportrendezvényen, kulturális eseményen nézőként, vendéglátó üzlet belső terében, szálláshelyen vendégként való tartózkodást – kötik a védettség az e célra szolgáló okmánnyal történő igazolásához. 

Ezekkel kapcsolatban megállapítható, hogy az e szabályozási körbe tartozó szabadidős tevékenységet a személyek nagy számban (akár tömegesen) megvalósuló együttes jelenléte, a jelen lévők elkülönítésének nehézsége jellemzi. A fertőzéstől vélelmezhetően védettek számára nyitva álló szabadidős tevékenységekből a védettnek nem tekinthető személyek kizárására ténylegesen a humánjárvány megelőzése, kezelése, felszámolása, káros hatásainak megelőzése, illetve elhárítása céljából került sor, járványügyi szempontból indokolt intézkedésként, amely alapjogi szempontból e tekintetben nem kifogásolható megoldás. 

Eltérő alkotmányossági megítélése lenne ugyanakkor annak, ha a jogalkotó vagy jogalkalmazó szervek esetlegesen alapvető jogok gyakorlását vagy a mindennapi élet viteléhez szükséges tevékenységek folytatását kötnék a védettség igazolásához. 

A társadalombiztosítás által finanszírozott egészségügyi ellátások védettségi igazolványhoz kötése olyan kérdés, amelyet a belügyminiszternek címzett megkeresés csak felvetés szintjén érintett, a felmerülő alkotmányossági aggályok e tárgyban külön vizsgálat indítását tehetik szükségessé.
 
A fentieken túlmenően, a beérkezett panaszok alapján szükséges volt a jogi szabályozást az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében rögzített hátrányos megkülönböztetés tilalma érvényesülése szempontjából is megvizsgálni. 

A lakosság a Covid-19 elleni védettség szempontjából összességében két nagy csoportra osztható: akiknél orvosi szempontok alapján valószínűsíthető a védettség valamilyen foka (volt már oltásuk az engedélyezett vakcinák valamelyikével, illetve átestek a fertőzésen és igazolhatóan rendelkeznek antitestekkel) és akiknél ilyen védettség objektív okok alapján nem valószínűsíthető.

Az AB konzekvens gyakorlata szerint a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelme „akkor állapítható meg, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos - homogén - csoportba tartozó (egymással összehasonlítható helyzetben lévő) jogalanyok között tesz különbséget, és a különbségtétel nem igazolható: az eltérő szabályozásnak nincs észszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka, vagyis önkényes” [pl. 25/2019. (VII. 23.) AB határozat]. 
Nem tekinthető viszont hátrányos megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás különböző tulajdonságokkal bíró alanyi körre eltérő rendelkezéseket állapít meg [pl. 3062/2012. (VII. 26.) AB határozat; 3/2014. (I. 21.) AB határozat].

Elvi szinten megállapítható, hogy tömeges járvány esetén nem észszerűtlen a sokak együttes jelenlétét feltételező/lehetővé tévő szolgáltatások igénybevételét olyan feltételhez kötni, amely figyelembe veszi annak kockázatát, hogy a szolgáltatást igénybe venni kívánó személy a közelmúltban mekkora eséllyel kaphatta el a fertőzést és fertőzhet meg aktuálisan másokat. 

Az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint azon személyek, akiknél jelenleg elfogadható mértékben valószínűsíthető valamilyen szintű védettség, az adott tárgyú szabályozás szempontjából nem képeznek az AB gyakorlat értelmében vett homogén csoportot azon személyekkel, akik a védettség implikációjával nem rendelkeznek. 

A védettségi igazolvány hatályos szabályozása tehát – annak alapjait tekintve – alapjogi szempontból nem visszás, mindazonáltal az egyes részletszabályokkal összefüggésben felmerülhetnek alapjogi szempontú korrekciós igények.  A vonatkozó rendelkezések mindenkire kötelező vizsgálatát az Alkotmánybíróság fogja elvégezni a magánszemélyek által benyújtott alkotmányjogi panaszok kapcsán. 

2. Az általános alkotmányossági követelményekre való felhívás mellett az alapvető jogok biztosa azzal is segíteni kívánta a jogalkotást, hogy a hozzá érkező panaszok alapján jelezte a jogi szabályozás alkalmazásakor felmerült alapjogi és gyakorlati problémákat és jobbító szándékkal az alábbi javaslatokat ajánlotta a jogalkotó figyelmébe.

2.1. A védettségi igazolvány kiállítása 

A védettségi igazolvány elnevezéséből adódóan arra a feltevésre adhat alapot, hogy az érintett személy teljes védettségét igazolja a koronavírussal szemben. Valójában azonban a védettségi igazolvány azt valószínűsíti, hogy az érintett személy esetében kialakult a védettség valamilyen szintje, és így számos egyéni tényező – életkor, meglévő betegség, immunrendszer állapota stb. – függvényében kisebb a kockázata a koronavírus súlyosabb szövődményeinek illetve annak, hogy a fertőzést környezetében továbbadja. 

A hatályos jogi szabályozás alapján a Fővárosi Kormányhivatal (továbbiakban: Kormányhivatal) hivatalból állítja ki a védettségi igazolványt azoknak, akiket a Magyarországon elfogadott vakcinával oltottak, valamint akik felgyógyultnak minősülnek. A Kormányhivatal kérelemre állítja ki a védettségi igazolványt azoknak, akik a vonatkozó szabályozásnak megfelelő módon igazolják szervezetükben a koronavírus elleni ellenanyag jelenlétét. 2021. március 1. napjától a védettségi igazolványt az oltást vagy a felgyógyulás napját követő 8 napon belül, illetve a fenti kérelem benyújtását követően szintén 8 napon belül kell kiállítani. 

A védettségi igazolvány szabályait kiadó Kormány feladata és felelőssége, hogy ha az egyes szabadidős létesítmények látogatását védettségi igazolványhoz kívánja kötni, akkor az igazolvány kiállítására abban az időpontban kerülhessen sor, amikor az orvostudomány mai állása szerint már vélhetően kialakult az egyéni védettség, illetve az oltottal kapcsolatba kerülő más személyek megfertőzése elleni védelem szükséges szintje. 

Az állam objektív életvédelmi kötelezettségéből az vezethető le, hogy a Kormánynak a lakosság védelme érdekében orvos-szakmailag alátámasztott és az érintett vakcinák engedélyezési dokumentációjával összhangban lévő döntést kell hoznia a védettségi igazolványra való jogosultság feltételeinek szabályozásakor, beleértve a kiállítás időpontjának meghatározását is. 

A koronavírus elleni oltás önkéntes alapon történik. Minél nagyobb az oltásban részt vevők száma, annál nagyobb társadalmi szinten a védettség. Az oltási hajlandóság növelése tehát össztársadalmi érdek, amelyet tájékoztatással, tényszerű kommunikációval és az oltást népszerűsítő kampánnyal is erősíteni lehet. 

Az oltás felvétele tehát társadalmi felelősségvállalás is egyben, amelyre ösztönözheti is a lakosságot a jogalkotó. Egyes szolgáltatások védettségi igazolványhoz kötésének lehet tehát olyan közvetett hatása is, hogy az igazolvány megszerzése érdekében azok is oltatást kérnek, akik saját egészségük, környezetük védelme érdekében azt nem tartanák magukra nézve szükségesnek (például abban a feltevésben vannak, hogy erős immunrendszerűk miatt rájuk nem veszélyes a koronavírus) E hatás ellenében hathat azonban, hogy azok, akik azt oltás járványvédelmi hatását kevéssé tartják ösztönzőnek, hanem azt kizárólag „pragmatikus okokból”, az egyes szabadidős szolgáltatások igénybe vételéhez szükséges védettségi igazolvány megszerzése érdekében igénylik, ha azt az első oltást követően kézhez kapják, úgy a magasabb szintű, hosszabb ideig tartó védettséget biztosító második oltáson már meg sem jelennek. 
Ebből a szempontból tehát az első oltást követően kiállított védettségi igazolvány kontraproduktív lehet, a jogalkotó szándékával ellentétben csökkentheti a második oltás – ezáltal az orvostudomány jelenlegi állása szerint megszerezhető maximális immunitás kialakítása – iránti hajlandóságot.

Az alapvető jogok biztosa a fenti szempontokra figyelemmel javasolta ebben a tárgykörben a koronavírus elleni védettség igazolásáról szóló 60/2021. (II. 12.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) a védettségi igazolvány kiállításáról szóló rendelkezéseinek áttekintését és szükség szerinti felülvizsgálatát 

2.2. A védettségi igazolvány érvényessége

A Korm rendelet előírásai szerint a kiállított védettségi igazolvány érvényessége a fertőzésből történő felgyógyulás napját követő hatodik hónap azonos napjáig, illetve ha az adott hónapban nincs ilyen nap, a hónap utolsó napjáig tart. Az ellenanyag igazolt jelenléte esetén, kérelemre kiállított védettségi igazolvány érvényessége az ellenanyag jelenlétét kimutató vizsgálat dátumát követő negyedik hónap azonos napja, ha pedig a hónapban nincs ilyen nap, a hónap utolsó napja. Az oltást követően kiállított védettségi igazolvány érvényességi idejét nem határozta meg a jogalkotó.

A szabályozás ezen elemével kapcsolatban is hangsúlyozni szükséges, hogy a Kormány által megítélendő szakkérdés, hogy a kiállított védettségi igazolvány érvényességét milyen időtartamban határozza meg. Követelmény azonban, hogy ennek meghatározása úgy történjen, hogy az érvényesség az orvostudomány jelenlegi állása szerint valószínűsíthetően fennálló védettségi időszakra terjedjen ki. Olyan szakkérdésről van tehát szó, amely nem statikusan, hanem az újabb és újabb ismeretek, oltási tapasztalatok függvényében válaszolható meg. 

Az alapvető jogok biztosa a fenti szemponkra figyelemmel javasolta, hogy a jogalkotó a veszélyhelyzet fennállása alatt folyamatosan vizsgálja, felmerül-e olyan új és releváns körülmény, amely szükségessé teszi a Korm. rendelet a védettségi igazolvány érvényességi idejére vonatkozó rendelkezéseinek felülvizsgálatát. 

2.3. Az oltásban nem részesíthető személyek jogainak védelme

A védőoltásokra vonatkozó alapszabályokat a fertőző betegségek és a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998. (VI. 3.) NM (továbbiakban: NM rendelet) rendelet tartalmazza. 

Az NM rendeletben a Covid vírus elleni oltásokra vonatkozó közvetlen rendelkezés nincs, és a nyilvánosság számára megismerhető dokumentumok szerint a 2021-es évre vonatkozóan az országos tisztifőorvos sem adta még ki az egyébként évente kiadott, az adott év védőoltási tevékenységére vonatkozó módszertani levelét (a továbbiakban: VML).

Konkrét jogszabályi rendelkezés és a védőoltási tevékenységre vonatkozó szakmai ismeretek, iránymutatás, VML hiányában csak annyi állapítható meg az NM rendelet 4. § (1) bekezdésére figyelemmel, hogy a Covid védőoltás végrehajthatóságának megítéléséről a kezelőorvos dönt.

Az alapvető jogok biztosa fontosnak tartja e személyi kör vonatkozásában elsődlegesen a szakmai protokolloknak a WHO ajánlásainak megfelelő, folyamatos frissítését, megfelelő orvosszakmai szempontok naprakész hozzáférhetővé tételét arról (mind az egészségügyi alkalmazottak, mind az érintett lakosság számára), hogy mely alapbetegség esetén mely vakcina-típus tekinthető a legmegfelelőbbnek, illetve mely alapbetegségek esetén kizárt a COVID19-el szembeni védőoltás bármely típusának felvétele. Ez egyrészt naprakész információkat nyújtana a kezelőorvosok és háziorvosok számára, másrészt pedig elkerülhetné az információhiányból adódó, esetlegesen indokolatlan félelemből adódó kimaradást a védőoltásokkal járó valamennyi közvetlen és járulékos előnyből.  

Figyelemmel továbbá arra, hogy e személyi kör esetén a védőoltások igénybevétele nem egyéni döntés kérdése, különös tekintettel kell lenni  e személyek egészségének védelmére és alapjogainak érvényesülésére. Azon személyek esetében tehát, akik a felmerülő egészségügyi kockázatok miatt nem kaphatnak védőoltást, a védettségi igazolvány csak a fertőzésből való felgyógyultságukra tekintettel állítható ki. Fontos, és az egymás iránti szolidaritásból és felelősségvállalásból is következő követelmény, hogy a fertőzés visszaszorítása érdekében tett intézkedések (különös tekintettel egyes jogosultságok védettségi igazolványhoz kötése) ne járjanak  a társadalom sérülékeny csoportjába tartozó ezen személyek alapvető jogainak korlátozásával.

2.4. A nem Magyarországon oltottak védettségének igazolása 

A Magyarországon végzett oltások – a hatályos jogszabályok értelmében – az Elektronikus Egészségügyi Szolgáltatási Tér (a továbbiakba: EESZT) rendszerben kerülnek rögzítésre és ez alapján állítja ki az illetékes kormányhivatal a védettségi igazolványt. Az EESZT rendszere kizárólag a magyarországi közfinanszírozott és a magánegészségügyi szolgáltatóknál keletkezett adatokat jeleníti meg, erre figyelemmel a védettségi igazolványra a jelenlegi szabályozás szerint az jogosult, aki az oltást Magyarországon vette fel, vagy igazoltan – EESZT-ben nyilvántartott adatok szerint – átesett a koronavírus-fertőzésen. 

A Korm. rendelet alapján tehát védettségi igazolványra nem jogosult az a magyar állampolgár, aki igazoltan külföldön kapta meg az oltást, illetve az a külföldi állampolgár sem, aki igazoltan szintén külföldön kapott oltást. 

Ezt a problémát csak részlegesen orvosolhatja, hogy viszonossági alapon lehetőség nyílhat a külföldön kiállított védettségi igazolványok kölcsönös elismerésére. Jelenleg a következő hat ország tartozik ebbe a csoportba: Törökország, Szlovénia, Szerbia, Montenegró, Horvátország és Bahreini Királyság.

 Azon személyek, akik esetében az oltás tényére figyelemmel igazolt a védettség, az adott tárgyú szabályozás szempontjából az alkotmánybírósági gyakorlat értelmében homogén csoportot képeznek, függetlenül attól, hogy az oltást Magyarországon vagy külföldön vették fel. 

Az alapvető jogok biztosa jelezte ezért, hogy a Korm. rendelet kapcsán felmerül az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerinti jogegyenlőség sérelmének lehetősége, figyelemmel arra, hogy a jogi szabályozás a külföldön beoltott személyek részére nem biztosít azonos jogokat a Magyarországon ugyanolyan engedélyezett vakcinával oltottakhoz képest, miközben ennek észszerű indoka nem állapítható meg. 

Az alapvető jogok biztosa javasolta ezért, hogy a jogalkotó tekintse át, milyen módon biztosítható, hogy a külföldön (különösen, de nem kizárólagosan az Európai Unió területén) igazolt módon oltott személyek gyakorolhassák azokat a jogokat, amelyekre a Magyarországon azonos típusú Covid-19 elleni vakcinával oltott személyek részére kiállított védettségi igazolvány feljogosít.