Alapvető Jogok Biztosának Hivatala

Állásfoglalás

az újságírók közterületen tartott demonstráción való jelenlétéről

Hivatalomhoz érkezett beadványban Budapest egyik terén 2007. november 17-én zajlott, előre be nem jelentett tüntetésen a munkáját végző újságírók jelenlétével, igazoltatásával, két újságíró rendőrségre való előállításával kapcsolatban kérték állásfoglalásomat.

1. Válaszlevelemben mindenek előtt röviden összefoglaltam a véleménynyilvánítás szabadságával kapcsolatos – az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatán alapuló – jogi álláspontot.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 61. §-át. Az Alkotmánybíróság e szabadságjognak kitüntetett szerepet biztosított az alapjogok között, „megemelte" a véleménynyilvánítás szabadságának védelmi szintjét. A véleménynyilvánítási szabadság az alkotmánybírósági határozatok szerint a kommunikációs alapjogok anyajogaként fogható fel.

Az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.) AB határozatában tette fel azt a – valamennyi alkotmányos alapjog tekintetében fontos – kérdést, hogy azokat lehet-e, ha igen milyen feltételekkel megszorítani, korlátozni, kollíziójuk (összeütközésük) esetén milyen szempontok alapján kell a prioritást meghatározni. A véleménynyilvánítás, illetve az ebbe beletartozó sajtószabadság esetén ez a kérdés kiemelt jelentőséget kap, mivel e szabadságok a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak.

A hivatkozott AB határozat szerint „a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között, tulajdonképpen „anyajoga" többféle szabadságjognak, az ún. „kommunikációs" alapjogoknak. Ebből eredő külön nevesített jogok a szólás és a sajtószabadság, amely utóbbi felöleli valamennyi médium szabadságát, továbbá az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát. … A véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik a lelkiismereti és vallásszabadság (60. §), valamint a gyülekezési jog is (62. §).

Ez a jogegyüttes teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét a társadalmi és politikai folyamatokban. Történelmi tapasztalat, hogy mindannyiszor, amikor a véleménynyilvánítás szabadságát korlátozták, sérelmet szenvedett a társadalmi igazságosság, az emberi kreativitás, csökkent az emberben rejlő képességek kibontakozásának lehetősége. … Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. … A szabad véleménynyilvánításhoz való jog objektív, intézményes oldala nemcsak a sajtószabadságra, oktatási szabadságra stb. vonatkozik, hanem az intézményrendszernek arra az oldalára is, amely a véleménynyilvánítási szabadságot általánosságban a többi védett érték közé illeszti. …"

Alapjog elsősorban tehát azért korlátozható, mert más alkotmányos jog védelme ezt kívánja, nem pedig azért, mert valamilyen elvont társadalmi vagy állami érdek – így különösen közérdek – ezt szükségessé teszi.

Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Egyezmény a véleménynyilvánítási jog korlátozásának mikéntjét szabályozza.

Az Egyezmény 10. cikke szerint:

„1. Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. E jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék megismerésének és átadásának szabadságát országhatárokra tekintet nélkül, és anélkül, hogy ebbe hatósági szervnek joga lenne beavatkozni. …

2. E kötelezettségekkel és felelősséggel együttjáró szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi integritás, a közbiztonság, a zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas információ közlésének megakadályozása, a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából."

A témával kapcsolatban kiemeltem a magyar gyülekezési törvény tárgyában (Bukta és társai v. Magyarország, 25691/04. sz.) 2007. július 17-én a strasbourgi Európai Emberi Jogok Bírósága által hozott ítéletet.

A strasbourgi bíróság a Bukta és társai kontra Magyarország-ügyben azért marasztalta el a magyar államot, mert a rendőrség 2002. decemberében feloszlatta a Kempinski szálloda előtt demonstrálók be nem jelentett, spontán gyülekezését. A Bukta-ügy felperesei a magyar bíróságok előtt nem voltak sikeresek. Érvelésük szerint objektív okok miatt nem tudtak eleget tenni a gyülekezési törvény által előírt háromnapos előzetes bejelentési kötelezettségüknek, hiszen előző este derült ki, hogy Magyarország miniszterelnöke el kíván menni a román miniszterelnök Románia nemzeti ünnepén, december 1-jén tartandó fogadásra. A magyar bíróságok ezt a körülményt nem vették figyelembe, a felperesek felülvizsgálati kérelmét a Legfelsőbb Bíróság – formai okokra hivatkozva – elutasította.

Ezt követően 2004. április 13-án a felperesek Strasbourghoz fordultak. Annak megállapítását kérték a bíróságtól, hogy a spontán tüntetés rendőrség által történt feloszlatása az Emberi Jogok Európai Egyezménye véleménynyilvánítási szabadságot védő és a gyülekezés szabadságát biztosító cikkeibe ütközik. A bíróság helyt adott a felperesek kérelmének, megállapította, hogy a tüntetés feloszlatása az egyezmény 11. cikkébe ütközött. A véleménynyilvánítás sérelméről nem döntött a bíróság. A bíróság a jogsértés megállapításán felül nem ítélt meg kártérítést, a magyar államot kétezer euró perköltség kifizetésére kötelezte.

A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. Egyedül ez felel meg annak az ideológiai semlegességnek, amelyet az Alkotmánynak az 1990. évi XL. törvénnyel való módosítása azzal fejezett ki, hogy törölte az Alkotmány 2. §-ából az 1989. októberében – éppen a pluralizmus példájaként – szerepeltetett fő eszmei irányzatokat is. A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga.

Az ún. kommunikációs jogok – köztük a véleményszabadság joga mellett a sajtószabadság, a gyülekezési szabadság, valamint a véleményalkotást lehetővé tevő tájékozódás, információszerzés joga – tehát a demokratikus társadalom alapértékei, a demokrácia legfontosabb garanciái közé tartoznak. Ebből következik ezen alkotmányos alapjogok kiemelt védelme is.

A kommunikációs jogok körében a sajtószabadság többes funkcióval bír: nemcsak a véleménynyilvánítás, hanem egyúttal a véleményalkotáshoz szükséges információszerzés egyik, kitüntetett fontosságú eszköze. Továbbá a sajtó a hatalom ellenőrzését, ezáltal a hatalom korlátozását is szolgálja. Az újságírók munkája e szerepükre tekintettel érdemel védelmet.

A rendőrség nem lehetetlenítheti el az újságírók (fentiek miatt alapjogi védelmet élvező) munkáját, ugyanakkor az újságírói minőség sem jelent jogon kívüliséget, a rendőrségi intézkedések őket is érinthetik. E konfliktus eldöntése, iránymutatások, szabályok kidolgozása azonban hazánkban alig kezdődött el, kidolgozása pedig hosszabb előkészítést igényel. Ezért felhívtam a figyelmet az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) 2007. június 21-én, „A média kezelése politikai tüntetések során" címmel kiadott rendkívüli jelentésére, melyet a média dolgozók tüntetéseken való részvételével kapcsolatos elvárások jellemzik. A jelentés többek között rámutat a következőkre:

„Rendfenntartók és újságírók egyaránt különös felelősséggel bírnak köztéri tüntetések alkalmával. A rendfenntartók kötelesek biztosítani az állampolgárok számára a békés gyülekezés jogának gyakorlását, védelmezni az újságírók jogát az esemény közvetítéséhez jogi helyzetre való tekintet nélkül, felelnek továbbá az erőszak terjedésének békés úton történő megfékezéséért. Az újságírók felelősek azért, hogy egyértelműen azonosíthatók legyenek, továbbá hogy a helyzet további szítása nélkül tudósítsanak, és ne kerüljenek bevonásra magába a tüntetésbe. … A rendfenntartók alkotmányos felelőssége, hogy ne hiúsítsák meg vagy ne akadályozzák az újságírók köztéri tüntetések során végzett munkáját és az újságíróknak joguk van a fair és visszafogott bánásmódhoz a rendőrség részéről. … A rendőrség magatartásáért felelős vezető tisztek feladata annak biztosítása, hogy a rendfenntartók megfelelően tisztában legyenek az újságírók szerepével és funkciójával, különösen a tüntetések során játszott szerepével. Túlzott rendőri reakció esetén, az újságírókkal szembeni rendőri magatartás kérdését elkülönülten kell kezelni, tekintet nélkül arra, hogy a tüntetés engedélyezett volt-e vagy sem. Szükséges a rendőrségi vezetők részéről a gyors és adekvát válasz, annak biztosítása érdekében, hogy ne ismétlődjön meg efféle túlzott reakció a jövőben, és határozottan jelezni kellene, hogy az efféle magatartás a jövőben nem tolerálható. … Nincs szükség külön meghatalmazásra a tüntetések közvetítéséhez, kivéve olyan körülmények esetén, ahol a rendelkezésre álló források – mint az idő és a tér – bizonyos események tekintetében korlátozottak. Nem engedélyezett tüntetést közvetíteni kívánó újságíróknak ugyanazt a tiszteletet és rendőri védelmet kellene biztosítani, mint amelyet egyéb nyilvános események során is megkapnak. … Elkobzásra, újságírói felszerelés megkárosítására irányuló szándékos kísérlet a közvetítés elhallgattatása érdekében bűncselekménynek minősül, és az elkövetőket a törvény alapján felelősségre kellene vonni. Nyomtatott anyag, filmszalag, hangfelvétel vagy más anyag hatósági elkobzása közvetlen cenzúra cselekmény és mint olyan nemzetközi mércék által tilalmazott gyakorlatnak minősül. A média szerepe, funkciója kötelezettsége és jogai szerves részét kellene, hogy képezzék azon rendfenntartók képzési tananyagának, akiknek feladat körébe tartozik tömeg kezelése. … Az újságíróknak világosan azonosítani kell magukat, tartózkodniuk kell a tüntetés eseményeiben való részvételtől és objektíven kell tudósítaniuk a kibontakozó eseményekről, különösen élő vagy internetes adás esetén. Az Újságírószövetségnek és a rendfenntartó szerveknek meg kellene egyezniük az azonosítás elfogadható módjában és megtenni a szükséges lépéseket e követelménynek a média munkatársaival való megismertetése érdekében. Az újságíróknak megfelelő lépéseket kellene tenniük annak érdekében, hogy megismertessék egymással azokat a rendőrségi intézkedéseket, amelyek zavargások esetén alkalmazandók. … A rendvédelmi szervek és a média munkatársainak kötelessége a magatartási szabályoknak megfelelő eljárás tanúsítása, melyeket a rendőrségi vezetőknek és a főszerkesztőknek kell kikényszeríteniük. A rendőrségi vezetők abban nyújthatnak segítséget, hogy tájékoztatják munkatársaikat az újságírók szerepéről és funkciójáról. Közvetlen lépéseket is tehetnek, amennyiben beosztottjaik, túllépik feladat- és hatáskörüket. A média munkatársai abban segíthetnek, ha kívül maradnak a tüntetés eseményeiből és egyértelműen azonosítják magukat újságíróként…"

2. A rendőrségnek az Alkotmány 40/A. § (2) bek. értelmében alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme. A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény e feladat teljesítése érdekében számos intézkedés megtételére jogosítja fel a testületet, amelyek többsége – a dolog természetéből eredően – az állampolgárok bizonyos alkotmányos jogainak korlátozásával is együtt jár. A közbiztonságot veszélyeztető cselekmények megelőzése érdekében tehető intézkedések körében említhető az igazoltatás és előállítás. Mindezek alapján megállapítható, hogy a rendőrség – a törvényes feltételek fennállása esetén – jogosult közterületen bárkit igazoltatni, és onnan előállítani. Az igazoltatás gyakorlásának azonban alapvető feltétele, hogy a közbiztonság és a közrend fenntartása érdekében a személyazonosság megállapítása szükséges legyen. Az előállításra – kivéve a kötelező eseteit – ugyancsak a közbiztonság érdekében van lehetőség. Mind az igazoltatás, mind az előállítás esetében a rendőrség akkor és olyan mértékben jogosult az állampolgárok jogait korlátozó intézkedéseket hozni (arányosság követelménye), amikor és amilyen mértékben a közbiztonság, közrend fenyegetettsége fennáll. A fenyegetettség tényét és mértékét nyilvánvaló és közvetlen bizonyítékok alapján kell megállapítani.

Az újságíróknak a szóban forgó 2007. november 17-i, be nem jelentett demonstráción való igazoltatása, majd előállítása – az előzőek szerint – akkor mondható törvényesnek, ha meghatározható, hogy arra a közrend, a közbiztonság milyen és mekkora mértékű fenyegetettsége miatt került sor, vagyis ha megfelelt a szükségesség és az arányosság követelményének, ha minden körülményt figyelembe véve, nem volt önkényes.

A szóban forgó igazoltatás és előállítás tehát csakis akkor minősülhet törvényesnek, ha annak indokai nyilvánvalóan, közvetlenül és időszerűen fennálltak. E három feltételnek együttesen kellett teljesülnie mindkét rendőri intézkedésnél.

A szóban forgó rendőri intézkedések részleteit nem vizsgáltam, ezért nem tudtam megállapítani, hogy az újságírók igazoltatásának és a helyszín elhagyására való felszólításuknak, majd előállításuknak a törvényes indokai fennálltak-e. A jogszabályok a közrend, a közbiztonság veszélyeztetettségét írják elő az intézkedés indokaként. A közrend veszélyeztetettségét a rendőrségnek igazolnia kell, mégpedig úgy, hogy az a valóságnak megfeleljen és abból az intézkedés – jelen esetben az igazoltatás és a helyszín elhagyására való felszólítás, valamint előállítás – szükségessége is megállapítható legyen. Ezek ismeretében lehet kétséget kizáróan kimondani azt, hogy az újságírókkal szembeni rendőri intézkedés arányban állt az elérni kívánt céllal, és az alkalmas volt a cél elérésére. Addig, amíg a rendőrség erre nem ad egyértelmű választ, az újságírók elleni, szóban forgó rendőri (parancsnoki) intézkedés alkotmányosan aggályosnak tekinthető.

Budapest, 2007. november 27.

Dr. Szabó Máté sk.