1.29.
Egyes kiemelt jelentőségű ügyek

1.29.1.
Kiemelt ügyek

OBH 6208/2001.

A jogbiztonsághoz és a tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásságot okozott, hogy sem a távhőszolgáltatásról szóló törvény, sem a Fővárosi Önkormányzat rendelete nem rendelkezett arról, hogy a mérés szerinti elszámolás feltételeinek megteremtése a szolgáltató feladata, továbbá, hogy a FŐTÁV Rt. a mérés szerinti elszámolásra való áttérést megelőzően nem minden esetben kötött közüzemi szerződést, illetve a vitás kérdésekben az álláspontok egyeztetésére nem tett kísérletet.

Ugyanilyen visszásságot okoz, hogy a fogyasztói érdekképviseleti szervezetek nem teljes körűen és nem az elvárható időben kapják kézhez a meghívót és a megvitatandó előterjesztést, és nincsenek birtokában azoknak az információknak, melyek véleményalkotásukat segítik, és a szolgáltatás árát átláthatóvá teszik.

A fogyasztók tulajdonhoz való alkotmányos jogát sérti a FŐTÁV-Komfort Kft.-nek a visszamenőleges elszámolásra tett ajánlata azzal, hogy csak akkor téríti vissza a túlfizetéseket, ha az adós tulajdonostársak valamennyien hiánytalanul befizették tartozásaikat.

Az országgyűlési biztos a 2001-től 2003-ig a hivatalához érkezett 18 lakossági panasz alapján 2003 márciusában összegezte az egyes panaszok vizsgálta alap­ján a távhőszolgáltatás helyzetével kapcsolatosan kialakított álláspontját, majd azt novemberben kiegészítette. Az állampolgári panaszok főbb elemei a következők voltak: a FŐTÁV-Komfort Kft.-nek az egyetemleges felelősséget érvényesítő elszámolási gyakorlata; a melegvíz elszámolására vonatkozó szerződések felmondása; a szolgáltatói hőközpontokhoz kapcsolt épületek mérés szerinti elszámolásával kapcsolatos sérelmek; a magas szolgáltatási díj, különösen annak alapdíj-tartalma.

Az országgyűlési biztos valamennyi panaszt alaposnak találta, és megállapította az említett alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot. A gazdálkodó szervezetek és a fogyasztók jogviszonyában az alkotmányos működést a Polgári törvénykönyv alapelvei, rendelkezései és a közszolgáltatásra vonatkozó külön sza­bályok hivatottak biztosítani. A Ptk. a közüzemi szerződés meghatározásakor nem tesz különbséget fogyasztó és díjfizető személye között, ebből következően, ha a közgyűlés meghatalmazása alapján a közös képviselő köt szerződést, a jog­viszony valójában az épületrész tulajdonosa és a szolgáltató között jön létre. Ezért nem lehet vitás, hogy a szolgáltató köteles elszámolni az épületrész tulajdonosával.

Az alkotmányos joggal összefüggő visszásságok megszüntetése érdekében az országgyűlési biztos ajánlást tett a gazdasági és közlekedési miniszternek a távhőtörvény és végrehajtási rendeletének módosítására annak érdekében, hogy a fogyasztó és szolgáltatói berendezések tulajdonjoga és a fogyasztó (egyéni vagy lakóközösségi) és a díjfizető (egyéni) fogalma a mérés szerinti elszámolásban is pontosan meghatározható legyen. Kezdeményezte a szolgáltatói hőközpontok fogyasztói hőközpontokra alakításának állami támogatását, a főjegyzőnél a fogyasztóvédelmi feladatok végrehajtásának ellenőrzését, a főpolgármesternél ár­ha­tósági vizsgálat lefolytatását, a FŐTÁV Rt. vezérigazgatójánál a közüzemi szer­ződés megkötése során az alkotmányos és polgári jogi jogelvek figyelembe-vételét.

A miniszter a jogszabályok módosítására vonatkozó ajánlásokat nem fogadta el. Állami támogatásként a Nemzeti Energia Program keretében meghirdetett pályázatokat jelölte meg. Egyetértett a fogyasztóvédelem erősítésével, és indokoltnak tartotta a központi fogyasztóvédelmi szervek hatáskörének bővítését, melyre az önkormányzati törvény, a fogyasztóvédelmi törvény és a távfűtési törvény esetleges módosítása során kerülhet sor.

A főjegyző az ajánlást elfogadta, álláspontja szerint a fogyasztói érdekképviseleti szervek bevonása a jogalkotásba eddig is megtörtént, és ezután is figyelemmel kíséri az ezzel kapcsolatos rendelkezések teljesítését. A főpolgármester az árhatósági vizsgálattal nem értett egyet arra hivatkozással, hogy az előterjesztést minden esetben független szakérők vizsgálják és ezek a jelentések már a testületi döntések meghozatala előtt rendelkezésre állnak.

A FŐTÁV Rt. vezérigazgatója azt a tájékoztatást adta, hogy az elszámolás 2002. április 1-jétől a módosított Díjrendelet alapján történik, mely szerint a FŐTÁV Rt. évente kétszer díjmentesen köteles újból felosztani a fogyasztást a díjfizetők között, ha a költségmegosztók, és a melegvízmérő órák a lakások legalább 90%-ában fel vannak szerelve. Egyéb esetben az Rt. a fogyasztói közösség által megadott arányok szerint számol el, vagy ennek hiányában a lakások légköbméterét veszi figyelembe.

A jelentés kiadását követően a fogyasztói érdekképviseleti szervezetek észrevételei, valamint az ajánlásra adott válaszok alapján az országgyűlési biztos értékelte a tapasztalatokat és azokat kiegészítő jelentésben összefoglalva újabb megállapításokat tett, a korábbi ajánlásokat módosította, és újabb ajánlásokat fogalmazott meg:

Megállapította, hogy az 1999-ben hatályba lépett távhőszolgáltatási törvény ellenére, amely előírta a mérés szerinti elszámolásra való áttérés határidejét, ennek feltételeit a szolgáltató és a tulajdonos Fővárosi Önkormányzat nem tudta megvalósítani. A fogyasztói hőközpontokban a mérés szerinti elszámolás feltételei megvalósultak, de a távhő-ellátásban részesülő lakások több mint egyharmada az ún. szolgáltatói hőközponthoz kapcsolt épületekben található, melyekben a mérés szerinti elszámolás feltételei – kevés kivétellel – nem teljesültek. Sem a törvény, sem az önkormányzat rendelete nem határozza meg a szolgáltatót mint a mérés szerinti elszámolás feltételeinek megteremtésért felelős személyt. Az önkormányzat rendelete ugyan előírta, hogy ott, ahol lehetséges meg kell valósítani a hőfogadó-állomási mérést költségmegosztók felszerelésével, de azon épületek esetében, ahol ez nem lehetséges, csak önálló fogyasztói hő­köz­pont kiépítésével, erre vonatkozó előírást nem fogalmazott meg. A fogyasztói hő­központok kiépítését ugyan a szolgáltató megkezdte, de az önkormányzati rendelet módosítása szerint a közüzemi szerződés felmondásának korlátozásához köti. A rendelkezés nyilvánvalóan ütközik a törvény előírásaival, mely pontosan meghatározza a közüzemi szerződés fogyasztó általi felmondásának feltételeit. E törvényi feltételeken kívül további feltételek megállapítására alacsonyabb szintű rendeletben nincs lehetőség. Megállapította továbbá, hogy a törvény fogyasztóvédelmi előírásai nem teljesülnek maradéktalanul, mert az önkormányzat tulajdonosi, ugyanakkor árhatósági és fogyasztóvédelmi szerepe ellentmondásos. Ez a helyzet akadályozza a fogyasztók említett alkotmányos jogainak érvé­nye­sülését.

Az országgyűlési biztos a gazdasági és közlekedési miniszternek tett ajánlás­ban szorgalmazta a távhőszolgáltatási törvény olyan módosítását, mely a szolgáltatói hőközpontok kiépítését határidő megjelölésével a szolgáltató feladatává teszi, és felhatalmazást ad valamely állami szerv részére a szolgáltatási ár felülvizsgálatára, ezzel összefüggésben az árcsökkentő korszerűsítési feladatok meg­határozására és ütemezésére. Ennek érdekében az országgyűlési biztos olyan intézkedéseket kezdeményezett, mely a jelenlegi pályázati rendszernél hatékonyabb állami támogatást valósítanak meg.

A főpolgármesternek tett javaslat szerint a díjalkalmazási feltételekről szóló közgyűlési rendelet kötelezze a szolgáltatót olyan számla kibocsátására, mely a melegvízmérő órák adatait figyelembe veszi. A törvény végrehajtására kiadott rendeletből töröljék a fogyasztói hőközpontok kiépítésének azon feltételét, mely a fogyasztó felmondási jogát korlátozza, és egészítsék ki azokkal a szabályokkal, amelyek az érdekképviseleti szervezetek jogalkotásba való bevonásának módját határozzák meg.

A FŐTÁV Rt. vezérigazgatójánál az országgyűlési biztos kezdeményezte, hogy a közüzemi szerződés megkötése előtt a szolgáltató minden esetben kérje a köz­gyűlési határozatot, mely tartalmazza a közös képviselő számára a szerződéskötésre szóló felhatalmazást.

A kiegészítő jelentésben tett ajánlásra eddig a főpolgármester-helyettes és a FŐTÁV Rt. vezérigazgatója válaszolt. A főpolgármester jelezte, hogy az ajánlásra tekintettel 2004-ben a fővárosi önkormányzat újból felülvizsgálja a távfűtéssel kapcsolatos fővárosi rendeleteket, és indokolt esetben jogalkotási tervében szerepelteti. A FŐTÁV Rt. vezérigazgatója az ajánlásokkal és kezdeményezésekkel, kivéve a hatékonyabb állami támogatási rendszerre vonatkozókat, nem értett egyet. A gazdasági és közlekedési miniszter még nem válaszolt, de a válaszra nyitva álló határidő sem telt még el. Az ajánlásokkal érintettek állásfoglalásaival kapcsolatban az országgyűlési biztos a miniszter válaszát követően fejti ki véleményét.

Kapcsolódó ügyek: OBH 3590/2001., 5882/2001., 5915/2001., 3105/2002., 3388/
2002., 4618/2002., 3371/2003., 3402/2003., 3650/2003., 3762/2003., 3882/2003., 3964/2003., 3979/2003., 4095/2003., 4181/2003., 4370/2003., 4900/2003.

OBH 3155/2002.

A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggő visszásságot okoznak a betegjogi képviselő jogintézményének működésében tapasztalható ellentmondások és hiányosságok.

A Győr-Moson-Sopron megyei munkalátogatás alkalmával, az országgyűlési biztos önálló vizsgálatot folytatott a megyei ÁNTSZ-nél a megyében működő betegjogi képviselők bevonásával. A megyei vizsgálat alkalmával szerzett tapasztalatok arra indították, hogy a vizsgálatot kiterjessze a többi megyére is, és országos szinten felmérje az immár több mint két éve működő jogintézménnyel kapcsolatos gyakorlatot és az esetleges problémákat.

A betegjogi képviselőktől kapott tájékoztatás alapján országosan elmondható, hogy az egészségügyi törvényben biztosított betegjogok közül a leggyakrabban az emberi méltósághoz való joggal, a tájékoztatáshoz való joggal és az egészségügyi dokumentáció megismerésének a jogával összefüggésben érkeznek panaszok a betegjogi képviselőkhöz. A legtipikusabb betegjogokat érintő esetek dominánsan az orvos–beteg kapcsolat nem megfelelő kialakítására vezethető vissza. Jellemző, hogy az ún. „visszatérő” osztályokkal szemben megfogalmazott panaszok anonimek, a betegek félnek az esetleges retorzióktól.

Jellemző és leggyakoribb panaszok közé sorolható az egészségügyi törvényben biztosított emberi méltósághoz való jog megsértése. Az ezzel összefüggésbe hozható panaszok zömében az indokolatlan, túlzott várakoztatást, a durva megalázó hangnemet, bánásmódot, és a vizsgálatok alkalmával elszenvedett szemé­remsértést sérelmezik a betegek. Az emberi méltósághoz való jog megsértésének egyik tipikus esetköre a szeméremérzet megsértése. Ezekben az ese­tekben felmerül az orvosi titoktartáshoz való jog sérelme is.

A munkaképesség csökkenés mértékének megállapítása során a betegek egy­szerűen megalázónak tartják a „bizottságok” eljárását. Ezt a jelenséget például a Veszprém megyei betegjogi képviselők az OOSZI Főigazgatója felé már jelez­ték, az illetékesek a problémát ismerik, ennek ellenére ezen a téren semmi változás nem tapasztalható.

A személyi szabadságot – ezen belül a mozgásszabadságot – korlátozó mód­szerek, eljárások alkalmazása, illetve az erre irányuló intézkedések miatti panaszok a korlátozottan cselekvőképes pszichiátriai betegeknél fordultak elő a leggyakrabban, mert jogaik gyakorlása a cselekvőképtelenekkel azonos megítélés alap­ján történik. Általános tapasztalat az is, hogy a pszichiátriai osztályokon vég­zett bírói szemlék teljesen formális jellegűek. A cselekvőképtelen és a korlátozottan cselekvőképes beteg között nem tesznek különbséget.

Az emberi méltóság megsértése – utólag – soha nem bizonyítható. Tanúk ál­talában nincsenek, a bizonyításbeli nehézségek az ilyen jellegű ügyek kimenetelét eleve kétségessé teszik. Többnyire az elutasító válasszal az ügy abbamarad, néhányan esetleg az Orvosi Kamarához fordulnak. Az esetek sokfélesége mellett is megállapítható, hogy az emberi méltóság sérelme a betegek által a legnehezebben tolerálható jogsértés, mivel abban mindig a nem megfelelő emberi hozzáállás és a bizalmi viszony hiánya nyilvánul meg. A tájékoztatáshoz való joggal kapcsolatosan a betegek különösen azt sérelmezik, hogy az egyes beavatkozások megkezdése előtti tájékoztatás nem megfelelő, csak aláíratják velük a beleegyező nyilatkozatot, elszemélytelenedett az orvos–beteg kapcsolat. A kom­munikációs zavar, a tájékoztatás hiánya a gyógykezelés teljes időtartamában jellemző probléma. Nincs kommunikáció a beteg és a szolgáltató között, nem tekintik partnernek a beteget. Sok per elkerülhető lenne, ha elsősorban az orvos szánna időt betegére. A tájékoztatáshoz való joggal szinte együtt jelentkeznek az egészségügyi dokumentáció megismerésének jogával összefüggésben a pa­naszok. A betegek gyakran a betegjogi képviselőkön keresztül kérik az egészség­ügyi dokumentáció másolatának beszerezését.

Jelentős számban fordultak panaszosok a betegjogi képviselőkhöz az egészségügyi ellátáshoz való jog sérelmével. Panaszként jelentkezik az egészségügyi szolgáltatók személyi és tárgyi működési feltételeinek helyenkénti elégtelensége. Az önrendelkezési jog a gyakorlatban a megfelelő ismeretek hiánya miatt mindkét fél – beteg és szolgáltató – esetében hiányosan valósul meg. A beleegyező nyilatkozatok nagy része alakilag nem felelt meg a követelményeknek. Több ízben felmerült, hogy a beteg tájékoztatás nélkül írta alá a felvételhez és gyógykezeléshez, valamint az ápolásához szükséges beleegyező nyilatkozatokat.

A betegjogi képviselőkhöz benyújtott panaszokat és az azokból adódó feladatokat, hasznosítható tanulságokat az országgyűlési biztos a sajtó útján a nyil­vánosság elé tárta. A betegjogi képviselők vizsgálati gyakorlatában nyomon követhető az a tendencia, hogy növekszik azoknak az eseteknek a száma, amikor sikerül az orvos–beteg, intézmény–beteg között békés, kompromisszumos meg­oldást létrehozni. Általános tapasztalat, hogy az intézményvezetők a betegjogi képviselő észrevételeit kedvezően fogadják, a jobbítási szándékkal tett javaslatokat elfogadják, az ezzel kapcsolatos hatáskörükbe tartozó intézkedéseket meg­teszik. A kölcsönös együttműködés során kialakulónak látszik az a kapcsolatrendszer, amelyben a betegjogi képviselő konfliktusoldó képességével a „híd” szerepét töltheti be a szolgáltató és betege között.

Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény deklarálja az egészségügyi ellátás során a betegeket megillető betegjogokat. A betegjogok érvényesítésének jogintézményei között külön nevesíti a törvény a betegjogi képviselő jogintézményét, amelyről bátran mondhatjuk, hogy mérföldkő a magyar egészségügyben, mégpedig azért, mert szemben a többi jogintézménnyel, amelyek mindig konkrét, személyhez kötött panasz kivizsgálására szorítkoznak, a betegjogi képviselők mozgástere, és feladata ennél lényegesen szélesebb skálán mozog.

Az immár több mint két éve beindult intézmény működésével kapcsolatosan pozitív tapasztalatok jelennek meg. Mára elmondható, hogy az egészségügyi szolgáltatóknál a betegjogi képviselők jelenléte ismertté vált a betegek körében, mindazokkal a panaszokkal, amelyeket helyben lehet kezelni, a betegek felkeresik a betegjogi képviselőket. Ez a tendencia megmutatkozik az országgyűlési biztos gyakorlatában is, ugyanis a korábbi évekhez viszonyítva a betegjogi képviselő jogintézményének a gyakorlati életben való beindulásával párhuzamosan egyre kevesebb az olyan típusú beadvány, amelyet az országgyűlési biztos nem, vagy csak nagy nehézségek árán tudott vizsgálni. Ezek a panaszok többnyire helyi szinten jól kezelhetők, illetve megoldhatók. Ez a tapasztalat alátámasztja azt a tényt is, hogy a betegek bizalommal és megelégedéssel fordulnak betegjogi képviselőikhez. A betegjogi képviselők működése óta nem érkezett olyan panasz az országgyűlési biztoshoz, amely a betegjogi képviselők munkáját, vagy az ügyükben megtett intézkedéseiket sérelmezte volna. Ennek folyományaként a panaszosok már valóban fajsúlyosabb problémákkal fordulnak az országgyűlési biztoshoz, amelyek gyakran akár az egész egészségügyet is érintő problémákra hívják fel a figyelmet. Meglepő tapasztalat azonban az is, hogy ez idáig még egyetlen betegjogi képviselő sem fordult az országgyűlési biztoshoz olyan esetben, amikor olyan problémával kellett szembenéznie, amely felvetheti az Alkotmányban biztosított alapvető jogok sérelmét, avagy a betegjogi képviselő korlátozott intézkedési lehetőségei miatt nincs módja a megfelelő intézkedés megtételére. Ilyen eset lehet, amikor egy probléma akár a jogszabály nem megfelelő voltára, vagy hiányára vezethető vissza, avagy éppen az ő intézkedésének a nem megfelelő végrehajtása, illetve annak elmaradása okozza a sérelmet.

        Összegezve a vizsgálat eredményét megállapítható, hogy a betegjogi képviselőknek jó a kapcsolatuk a betegekkel, és az egészségügyi szolgáltatókkal is, munkájukat hasznosnak és eredményesnek ítélik. Számtalan problémával, meg­oldatlan kérdéssel küszködnek, ami a jogintézmény zavartalan működését, sőt létét is veszélyezteti.

Két és fél év eltelte és a rendszer felépítése és beüzemelése után már látható, hogy ez a munka komoly személyi és tárgyi feltételeket igényel. Azóta eltelt időben a megkeresések számában lényeges emelkedés tapasztalható. Miután a lakosság körében az elkövetkezendő időkben fog tudatosulni a rendszerhez való fordulás lehetősége, várhatóan ez a tendencia tovább fog emelkedni. Mivel a társadalomban meglévő, fontos szükségleteket kielégítő tevékenység végzéséről van szó, a tapasztalatokban gazdag, megfelelő minőségű munkaerő meg­tartása érdekében indokoltnak látszik státusuk átfogó rendezése, mivel a megbízási díj nem arányos a munka mennyiségével, minőségével és a vele járó felelősséggel. A kezdeti lelkesedés és kitartás után a nem megfelelő anyagi megbecsülés fogja e területről eltávolítani az elhivatott szakembereket, amelynek oka a vállalkozási szerződésre vezethető vissza. Természetesen ezen lehet változtatni, mert ha a díjazás és a dologi kiadások tekintetében nem történik mielőbb változtatás, elképzelhető, hogy a betegjogi képviseleti rendszer működésképtelenné válhat.

Az átfogó vizsgálat lehetőséget nyújtott arra, hogy az országgyűlési biztos rávilágítson azokra az országos szinten tapasztalható hiányosságokra, és ellentmondásokra, amely a jogintézmény meggyökeresedését, további fejlődését lassítják, avagy akadályozzák.

Mindezekre figyelemmel az országgyűlési biztos felhívta az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter figyelmét, hogy vizsgálja felül a betegjogi képviselő jogintézményének működésében tapasztalható hiányosságokat és ellent­mondásokat, és kiküszöbölésük érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket.

A betegjogi képviselők azóta a Betegjogi és Ellátottjogi Közalapítvány szervezésében és finanszírozásában működnek. Ennek újabb tapasztalatai még nem ismeretesek.

OBH 3197/2002.

Súlyos alkotmányos visszásságot okoz az ugyanazon ügyben („Citadella-ügy”) eljáró hatóságok közötti együttműködés és összhang hiánya egy engedély nélküli építkezés során.

A jogbiztonság követelményével, valamint az egészséges környezethez való joggal összefüggő súlyos visszásságot okoz a természetvédelmi őrszolgálat, ha a természetvédelmi hatóság határozatainak nem szerez érvényt.

A tisztességes eljáráshoz való jogot sérti a rendőr, ha a hatáskörét túllépve természet- és környezetvédelmi szakkérdésben dönt. Ugyanilyen visszásságot okoz a rendőrkapitányság, ha nem használja ki az engedély nélkül folyó építési munkák leállítására, a jogszabályok által számára biztosított valamennyi eljárási és intézkedési lehetőséget. Hasonló visszásságot okoz a felettes rendőri szerv is, ha e mulasztást nem észleli, vagy ha más elfoglaltságra hivatkozva nem küld rendőrjárőrt az engedély nélkül folyó építkezéshez, valamint akkor is, ha a bizonyíthatóan átvett jelentés alapján nem vizsgálja ki a természetvédelmi őr intézkedését, és nem hoz indokolt határozatot annak jogszerűségéről, ezzel megakadályozza az eset­leges szabálysértési vagy büntetőeljárás lefolytatását.

A jogbiztonság követelményét és a tisztességes eljáráshoz való jogot sértik a jegyző mulasztásai: ha a rendelkezésére álló elegendő információ ellenére helytelenül ítéli meg a birtokállapotot; ha nem tesz eleget a határozathozatalhoz szükséges tényállás tisztázási kötelezettségének; vagy ha az engedély nélkül üzemelő vendéglátó egység bezárásáról szóló határozata nem tartalmaz rendelkezéseket az azonnali végrehajtásról; továbbá, ha nem él a határozat saját hatáskörben történő felülvizsgálat lehetőségével, amikor az ügyfél fellebbezése nyomán az azonnali végrehajthatóság kimondásának hiányát észleli; vagy amikor a végrehajtási eljárás során a végrehajtási módok közül nem azt választja, ami az ügy körülményeit figyelembe véve, a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.

Nem okoz alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal eljárása, ha az engedély nélkül építővel szemben igénybe veszi a rendelkezésére álló valamennyi jogi eszközt.

Az országgyűlési biztos hivatalból indított eljárást a Citadella melletti Lő­dom­bon 2002-ben folytatott engedély nélküli építkezés ügyében tett hatósági intézkedések, döntések felülvizsgálatára. A sajtóból szerzett információk alapján ugyan­is felmerült a tulajdonhoz, az egészséges környezethez, a lehető legmagasabb színtű testi és lelki egészséghez, a művelődéshez, az épített és a természetes környezet védelméhez, valamint a jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja.

Vizsgálata során a biztos azt igyekezett feltárni, hogy miként fordulhatott az elő, hogy bár az illetékes hatóságok már korai fázisában észlelték a jogellenes építkezést, de az építtető e tevékenységét a folyamatos eljárási cselekmények ellenére tovább folytatta, az építmények elkészültek, majd huzamosabb ideig üze­melhettek.

A biztos eljárása során vizsgálat lefolytatására és állásfoglalásra kérte fel az országos rendőrfőkapitányt, továbbá iratokat szerzett be a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumtól (KvVM), a Kulturális Örökségvédelmi Hivataltól, a Duna-Ipoly Nemzeti Park Igazgatóságtól és a Bp. XI. kerületi Önkormányzattól.

A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal Igazgatási és Hatósági Igazgatóság Budapest Fővárosi Iroda (KÖH) 2002. március 27. napján helyszíni szemlén észlelte, hogy a Citadella 4U Kft. a Citadella Lődombján, engedély nélkül építési mun­kákat végez. A munkákat leállította, és újabb hatósági intézkedésig minden további munkavégzést megtiltott. A határozat azonnali végrehajtását elrendelte.

A leállítás ellenére a Kft. tovább folytatta a munkavégzést, majd fennmaradási és továbbépítési engedély iránti kérelmet terjesztett elő. Azt a KÖH elutasította, és kötelezte a Kft.-t a szabálytalan építés előtti állapot 5 napon belüli visszaállítására.

A másodfokú hatóság a határozatot helybenhagyta, elrendelte a határozat azonnali végrehajtását is. A KÖH végül is fél év elteltével hatósági úton rendelte el a bontást.

1. A biztos vizsgálatának kezdetén két bírósági eljárás is folyamatban volt az ügyben, mindkettőt az engedély nélkül építkező indította. Az egyiket a kultuszminiszter, a másikat a Kincstári Vagyoni Igazgatóság (KVI) ellen. Az országgyű­lési biztos nem vizsgálhatja a bíróságok döntését vagy eljárását, azonban a bírósági eljárások és az országgyűlési biztos alapjogvédelmi vizsgálata nem zárja ki egymást. A biztos hatásköre ugyanis magában foglalja annak megállapítását, hogy a jogalkalmazás számára az érintett alkotmányos jogokból milyen követel­mények adódnak. A biztos a bíróság ítéletét követő, a végrehajtást kikényszerítő műemlékvédelmi eljárásról megállapította, hogy a KÖH több ízben bírságot sza­bott ki, eredménytelenségét követően a bontási munkálatok hatósági elvégzését elrendelte. A hatóság 20 millió Ft örökségvédelmi bírsággal is sújtotta az építtetőt, aki a bírósághoz fordult. Az országgyűlési biztos a műemlékvédelmi hatóság eljárásával összefüggésben megállapította, hogy a KÖH eljárása során a ren­delkezésére álló valamennyi jogi eszközt igénybe vette az engedély nélkül építővel szemben.

2. Az 1/1997. (I. 8.) KTM rendelet (R.) szerint a Gellérthegy Citadella Sétány a Gellérthegy Természetvédelmi Terület része, melynek őrzése, fenntartása és karbantartása a Duna-Ipoly Nemzeti Park Igazgatóság (Igazgatóság) feladata. A biztos a természetvédelmi hatóság eljárásával összefüggésben azt vizsgálta, hogy – a jogellenes tevékenységről való tudomásszerzést követően milyen eljárási cselekményeket tett, illetve milyet állt módjában tenni az engedély nélküli építkezés továbbfolytatásának megakadályozása érdekében. A biztos megállapította, hogy védett természeti területek esetében a más jogszabályok alapján kiadásra kerülő engedélyeket meg kell előznie a természetvédelmi hatóság engedélyének (szakhatósági hozzájárulásának). A szakhatósági engedély hiányában a területen folyó építkezésre, a terület átalakítására stb. magánjogi szerződés érvényesen nem köthető, ilyen tevékenység nem kezdhető el és nem folytatható. Az ügyben egyébként döntésre jogosult közigazgatási szerv a szakhatósági döntést nem változtathatja meg, nem bírálhatja felül, attól nem térhet el. A természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (Ttv.) értelmében védett természeti területre közvetlen kihatással lévő vagy azt közvetlenül érintő más hatósági eljárás során a természetvédelmi hatóság szakhatóságként működik közre, így különösen telekalakítás, területfelhasználás, építés, létesítés és hasz­nálatbavétel engedélyezésekor. Miután a védett területen történt jogellenes tevékenységek építési munkálatok voltak, az Igazgatóság az eljárásban szakhatóságként vett részt, a Terasz fennmaradásához és továbbépítéséhez nem járult hozzá. A biztos megállapította, hogy az Igazgatóság feladatának maradéktalanul eleget tett. Az országgyűlési biztos a természetvédelmi hatóság eljárásával összefüggésben azt is vizsgálta, hogy a jogszabályok adta lehetőségek között – a műemlékvédelmi eljárástól függetlenül, milyen eljárási lépéseket tett, illetve tehetett a Ttv. alapján a munkálatok megakadályozása érdekében, mivel sajátos helyzet adódik abból, hogy az érintett terület többszörös védelem alatt állt. A biz­tos kifejtette, hogy elsőként értelmezendő kérdés, hogy az Igazgatóság milyen jogszabályi felhatalmazás alapján járhatott el önálló hatáskörben, amikor az épít­kezés azonnali leállítását rendelte el. A határozat hozatalához kellő hatáskört biztosított a Ttv. 23. § (2) bekezdése, amely szerint a barlangok ex officio védett területek, illetve a Ttv. 78. §-a is, amely értelmében az igazgatóság korlátozhatja, felfüggesztheti vagy megtilthatja a védett természeti értéket és területet károsító vagy súlyosan veszélyeztető tevékenységeket. A határozat – a védett természeti érték, terület közvetlen vagy súlyos sérelme, illetve veszélyeztetése ese­tében – a jogorvoslatra tekintet nélkül azonnal végrehajthatóvá nyilvánítható. A biz­tos álláspontja szerint az önálló hatáskörben hozott döntést követően – az önkéntes teljesítés elmaradásakor –, amikor az egyéb eszközök (például a természetvédelmi őrök eljárásai) nem vezetnek célra – az államigazgatási törvényben szabályozott végrehajtási eljárási cselekményeket lehet foganatosítani. Az Igazgatóság a Kft. és a Görföl Kft. ellen természetkárosítás bűncselekmény alapos gyanúja miatt feljelentést tett, valamint a Ttv. alapján természetvédelmi bírsággal is sújtotta a jogellenes építtetőt. A biztos a természetvédelmi hatóság szervezetében működő Természetvédelmi Őrszolgálat (Őrszolgálat) tevékenységével kapcsolatban azt vizsgálta, hogy mint a természeti területek őrzéséért felelős hatóság, megfelelően járt-e el, voltak-e megfelelő jogi eszközei a történtek kezeléséhez, illetve ezeket a jogi eszközöket tudta-e használni. A tájegységvezető által készített jelentés kitért arra, hogy a helyszíni tapasztalatok alapján természetkárosítás bűntettének alapos gyanúja miatt telefonon rendőri intézkedést kért. Az Őrszolgálatnak jogában állt a munkálatok azonnali leállítása, amelyre a jegyzőkönyvek tanúsága szerint többször kísérletet is tett, de miután az Őrszolgálat munkatársai elhagyták a helyszínt, az engedély nélküli építkezés továbbfolyatódhatott. Ennek megakadályozásához az építkezéssel érintett terület folytonos őrzésének biztosítására lett volna szükség a rendőrség, vagy az Őrszolgálat részéről. Az Őrszolgált rendszeresen ellenőrizte az érintett területet, jegyzőkönyveket készített a helyszínen tapasztalt cselekményekről, és folyamatosan megkísérelte az együttműködést a rendőrség szerveivel. Annak ellenére, hogy a ter­mészetvédelmi őr jogosult lett volna kényszerítő eszközt alkalmazni, azt nem alkalmazott. A biztos rámutatott arra, hogy az Őrszolgálat intézkedései csak a ren­dőrség kellően gyors és hatékony együttműködésével lehettek volna hatékonyak. Az Őrszolgálat a gyakorlatban tehát nem volt képes élni a jogszabályban biztosított hatásköreivel.

3. A biztos a rendőri szervek eljárásával összefüggésben azt vizsgálta, hogy a kapitányság jogszerűen járt-e el, illetve mulasztott-e azzal, hogy más elfoglaltságra hivatkozva nem küldött rendőrjárőrt az engedély nélküli építkezéshez, va­lamint azt, hogy az Őrszolgálat jelentése alapján a kapitányság eleget tett-e kötelezettségének, miszerint az illetékes rendőrkapitányság köteles a természetvédelmi őr intézkedését kivizsgálni és indokolt határozattal dönteni annak jogszerűségéről. A biztos megkeresésére az országos rendőrfőkapitány – szemben az Őrszolgálat ügyben eljárt tagjaival – azt közölte, hogy a kapitányság ügyeletére az Igazgatóság természetvédelmi őrei rendőri intézkedésre okot adó bejelentést nem tettek Az Őrszolgálat által foganatosított kényszerítő eszköz használatáról írásbeli jelentést az illetékes rendőrkapitányságra az Igazgatóság nem tett. A főkapitány arról is tájékoztatta a biztost, hogy az üggyel kapcsolatban az Igazgatóság igazgatója feljelentést tett természetkárosítás bűntettének alapos gyanúja miatt. Ezt követően elrendelték a nyomozást. Az országgyűlési biztos az iratokból megállapította, hogy az Igazgatóság megküldte a személyes szabadság korlátozására tett intézkedéséről készített jelentését a kerületi kapitánynak, annak átvételét egy olvashatatlan aláírás is igazolja. Az átvételi elismervény tehát cáfolta a főkapitány azon állítását, hogy a tájegységvezető nem küldte el a kapitányságra az Őrszolgálat tagjai által készített jelentést. A biztos vizsgálata feltárta, hogy az iratok között szerepel egy rendőri jelentés, mely tartalmazza, hogy a tájegységvezető rendőri intézkedést kért, azonban a jelentést készítő két rendőr úgy foglalt állást, hogy a Kft. által végzett építési tevékenység nem változtatja meg jelentős mértékben a természeti területet (...). A biztos megállapította, hogy a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvénynek (Rtv.) a rendőri intézkedésekre vonatkozó előírásait sértette meg a helyszínen intézkedő két rendőr, amikor különleges szakértelem hiányában, illetve szakértő igénybevétele nélkül dön­tött úgy, hogy a Kft. által végzett, bejelentésben szereplő munkálatok nem változ­tatják meg jelentős mértékben a természeti területet, és nem károsítják a kör­nyezetet. A biztos álláspontja szerint a rendőrség akkor járt volna el helyesen, ha fellép a Magyar Állam által védeni rendelt, műemléki-, régészeti- és természetvédelmi védettség alatt álló Citadella területének további megsemmisítése ellen, vagyis az építési munkálatokat haladéktalanul félbeszakította volna.

4. A biztos megállapította, hogy a Kft. használatában álló helyiségcsoportot 1998. október 1-jétől az Írisz Multimédia Kft. a KVI-tól bérelte. A bérlő és a Kft. között – az iratok tanúsága szerint – tárgyalás folyt a bérleti jog átruházásáról, azonban a felek között megállapodás nem jött létre. A KVI és a Kft. vagyonkezelési szerződést kötött 2000. május 4-én, azonban a szerződés, mint kötelezettségvállalás pénzügyi ellenjegyzésre nem került, és a Nemzeti Kulturális Örök­ség minisztere sem adta egyetértését a szerződéshez, így az érvényesen nem jött létre. Az Írisz Multimédia Kft. 2002. február 28-án a helyiségcsoportot kiürítette, és – az érvényes szerződés hiánya ellenére – a Kft.-nek adta birtokba. A biztos megállapította, hogy a fővárosi önkormányzat környezetvédelmi ügyosz­tálya – a KÖH, engedély nélküli építkezés azonnali abbahagyásáról szóló határo­zatára tekintettel – a Kft.-t arra szólította fel, hogy a megkezdett vendéglátó Terasz kivitelezési munkáit azonnali hatállyal állítsa le, mivel a munkálatokat engedély nélkül, tulajdonosi hozzájárulás hiányában végzi. A KVI Budapest és Pest Megyei Kirendeltsége (KVI Kirendeltsége) 2002. május 17-én birtokvédelmi kérelemmel fordult a XI. kerületi önkormányzathoz, mert a Kft. az épületegyüttesen belüli 65 négyzetméteres alapterületű helyiségcsoport (a KVI mint tulajdonos és volt bérbeadó általi) birtokbavételét megakadályozta. A Kft. is birtokvédelmi eljárást kezdeményezett a KVI és a köztük lévő vagyonkezelői szerződésre hivatkozva. A biztos feltárta, hogy a KVI a vagyonkezelői szerződés létrejöttét tagadta, vitatta a Kft. vagyonkezelői jogát, míg a Kft. állította, hogy a szerződés aláírásával a szerződés létrejött, és az így megszerzett vagyonkezelői joga alapján jogosult az ingatlan birtoklására, használatára és hasznosítására. A biztos azt is megállapította, hogy a KVI vezérigazgatója is kért birtokvédelmet a Kft.-vel szemben, melynek tárgya az volt, hogy a Citadella falán kívüli területet – melyre nézve semmiféle szerződési viszonyt nem létesítettek – hozzájárulásuk nélkül a Kft. birtokba vette és ott engedély nélküli építkezésbe kezdett.

A kerületi önkormányzat jegyzője határozatban bírálta el mindhárom, vagyis a KVI Kirendeltségének, a KVI vezérigazgatójának és a Kft.-nek a birtokvédelmi kérelmét. A hatóság a kérelmeket elutasította. Indokolásában kifejtette, hogy a Ptk. szerint a birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a bir­tokláshoz való jogosultság is vitás, ezért hatásköre hiányának egyidejű megállapítása mellett a kérelmeket elutasította. A biztos kifejtette, hogy a Ptk. 191. §-á­hoz fűzött indoklás szerint az igazgatási szerv eljárásában a jegyző a jogkérdést csak kivételesen vizsgálja, és rendszerint csak akkor hoz döntést, ha a birtokláshoz való jog kétség nélkül megítélhető, továbbá bizonytalan vagy bonyolult jogértelmezésre nincs szükség, illetve jogalkalmazási nehézség sem merül fel. A KVI Kirendeltsége, valamint a Kft. birtokvédelmi kérelme tekintetében a biztos megállapította, hogy egy semmis szerződéshez joghatás nem fűződhet, így a bir­tokláshoz való jog sem. A semmisséget a hatóság hivatalból (ex offició) köteles vizsgálni és figyelembe venni. A biztos rámutatott arra, hogy a Ptk. 7. §-a alapján a törvényben biztosított jogok védelme az állam minden szervének kötelessége. Egy miniszteri egyetértés hiánya miatt semmis szerződés megítélése különösebb jogi megfontolást nem igényel. Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a jegyző előtt nem lehetett kérdéses, hogy a KVI nem volt köteles tűrni a kér­déses területen a birtoklásának megzavarását. Az adott – fokozottan védett – terület zavartalan állapotának megóvása a jegyzőnek a környezetvédelmi törvény alapján is kötelessége lett volna. A biztos álláspontja szerint a jegyzőnek a területre vonatkozó birtokállapot helyes megítéléséhez elegendő információ állt a rendelkezésére. Eljárásával közvetlenül veszélyeztette a KVI tulajdonhoz való jogát is. A jegyzőnek mind a működési engedélyek kiadásával kapcsolatos eljárásban, mind a birtokvédelmi eljárásban rendelkezésre álltak azok a jogvédelmi eszközök, amelyekkel a jogellenes állapot megszüntetését a saját hatáskörében elérhette volna.

5. A vizsgálat feltárta, hogy a Kft. kérelme alapján az önkormányzat 2002. július 4-én új működési engedélyt adott ki. A vendéglátó egység elnevezése CITA­DELLA GARDEN-BÁR KERHELYISÉG-BÁR elnevezésre változott. A Kft. működési engedélyében meghatározott üzletjelző-szám és üzletköre megegyezett a korábbival. A fővárosi közigazgatási hivatal szerint az új üzletnévvel kiállított működési engedély nem jogosítja fel a Kft.-t sem tevékenységi körének (üzletkörének) bővítésére, sem tevékenységének térben történő kiterjesztésére. A biz­tos egyetértett a hivatal jogértelmezésével. A vizsgálat kitért arra is, hogy a jegyző az új üzletnév használatát engedélyező eljárása során kellően tisztázta-e, hogy a Kft. a kerthelyiséget hova telepíti, és annak a megépítése engedélyköteles-e vagy sem. Az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet (Br.) 21. § (1)–(2) bekezdése szerint az üzlet elnevezésének (cégfeliratának) utalnia kell az üzlet szakjellegére és az ott vásárolható árukra, szolgáltatásokra. A biztos megállapította, hogy a mű­ködési engedélyben megjelölt elnevezés „KERTHELYISÉG-BÁR”-ral való kiegé­szítése azt jelezte, hogy az üzemeltető a működését a mindennapi életben hasz­nálatos fogalom szerint olyan területen is végezni akarta, amely a szabadban elhelyezett asztaloknál történő kiszolgálást is jelenti.

6. A biztos az iratokból megállapította azt is, hogy a jegyző a 2002. július 11-én tartott helyszíni ellenőrzés alkalmával észlelte, hogy a Kft. által létesített vendég­látó egység működési engedély nélkül üzemel, ezért elrendelte az üzletrész azon­nali bezárását. A 2002. július 15-én tartott ismételt ellenőrzéskor azonban az üzlet mégis üzemelt. Ekkor a határozatában a Terasz azonnali bezárására kötelezte a Kft.-t, egyidejűleg végrehajtási bírságot is kiszabott. A Kft. fellebbezésére eljáró közigazgatási hivatal a határozatot megsemmisítette, és a jegyzőt új eljárásra utasította, mert a vendéglátó egység részleges bezárását elrendelő jegyzői határozat nem felelt meg a Br., valamint az államigazgatási eljárásról szóló törvény előírásainak, mivel nem tartalmazott rendelkezéseket a határozatban foglaltak fel­lebbezésre tekintet nélküli azonnali végrehajtására.

7. A biztos megállapította, hogy az új eljárásban meghozott – az újabb fellebbezés ellenére jóváhagyott – határozat végrehajtása érdekében a kerületi önkormányzat több alkalommal is végrehajtási bírságot szabott ki. Ezek a végrehajtási cselekmények azonban ellentmondtak az alapul szolgáló határozat azon rendelkezésének, amely egy azonnali, meghatározott magatartás tanúsítására, azaz a Terasz bezárására kötelezte a Kft.-t.

A vizsgálat kitért az együttműködés terén tapasztalt hiányosságokra, amelyek lehetővé tették, hogy az eljáró hatóságok nem tudták megakadályozni a jogellenes építkezés továbbfolytatását. A biztos kifejtette, hogy a hatóságok azért sem tudtak érvényt szerezni a határozataiknak, mert az államigazgatási eljárásról szóló törvény végrehajtási szabályai idejétmúltak. A biztos az OBH 3328/2002. számú ügyben a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény tervezetével kapcsolatos álláspontját már kifejtette, mely szerint szükségesnek tartja a végrehajtási eljárás hatékonyságának fokozását. Az adott ügy megerősítette a biztos álláspontját, hogy az új törvényben indokolt a végrehajtás és a hatósági ellenőrzés szigorúbb szabályozása, és a hatóságok ehhez szükséges eszközökkel való ellátása.

A feltárt visszásságok orvoslása érdekében az országgyűlési biztos kezdemé­nyezte, hogy a kulturális és örökségvédelmi miniszter, valamint (a Kincstári Vagyoni Igazgatóságot felügyelő) pénzügyminiszter gondoskodjon arról, hogy az állam tulajdonából ki nem adható műemlékeknek – így a Citadellának – kizárólag olyan vagyonkezelője (bérlője, használója stb.) legyen, aki a nemzeti vagyont, az állampolgárok természeti és kulturális örökségét nem veszélyezteti. Javasolta, hogy aki ezeket károsítja, a vonatkozó jogszabályokat megsérti, a védelemre feljogosított és (más) hatáskörrel rendelkező hatóságok intézkedéseit so­rozatosan figyelmen kívül hagyja, azzal szemben a törvény teljes szigorával, a hatósági kötelezések azonnali végrehajtásával (szükség esetén a rendőrség igénybevételével) kell eljárni, egyidejűleg azonnali hatállyal megszüntetve magát a vagyonkezelői jogviszonyt is. Az ilyen személyeket a további vagyonkezelői pályázatokból (pályázaton kívüli lehetőségekből) végérvényesen ki kell zárni. Felkérte a kulturális és örökségvédelmi minisztert, valamint a pénzügyminisztert, hogy mivel a károkozást értelemszerűen csak természetes személyek követhetik el, gondoskodjon arról is, hogy ilyen személyek ne kerülhessenek se döntési, se végrehajtási pozícióba a természeti és kulturális örökség sorsát illetően.

Javasolta a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek, hogy tekintse át az őrszolgálatok hatáskörét rendező jogszabályokat és szükség esetén fontolja meg azok módosítását, illetve vizsgálja meg a szóban forgó jogszabályok alkalmazásának hatékonyságát, valamint kérte, hogy vizsgálata során fordítson kiemelt figyelmet arra, hogy szükséges, és lehetséges-e a fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény (Sztv.) 15. § (2) és (3) bekezdéseinek módosítása úgy, hogy az őrszolgálat a rendőrség­től függetlenítődjön.

Felkérte a környezetvédelmi és vízügyi minisztert, vizsgálja felül, hogy a lakosság és a hatóságok kielégítő ismeretekkel rendelkeznek-e az Őrszolgálat intézkedési lehetőségeiről, és amennyiben az nem lenne megfelelő, úgy gondoskodjon az állampolgárok és a hatóságok széles körű felvilágosításáról, tájékoztatásáról.

Kezdeményezte, hogy a jövőben az Igazgatóság minden egyes hatósági iratban tegye nyilvánvalóvá, hogy milyen minőségében (szakhatóságként, vagy egyéb mi­nőségében) jár el.

Az országos rendőrfőkapitánynak javasolta, hogy határozza meg belső rendelkezésben (országos főkapitányi intézkedésben) a rendőri fellépés módját, keretét, a vezetői és a beosztotti állomány jogkörét, a rendőri intézkedés részletes szabályait (pl. szakértő igénybevétele) olyan esetekre, amikor a rendőr műemléki, régészeti és természetvédelmi védettség alatt álló épület, terület rongálását, megsemmisítését – különösen, ha ilyen cselekmény miatt már a büntetőeljárás is megindult – észleli.

A budapesti rendőr-főkapitányt arra kérte, rendeljen el vizsgálatot annak meg­állapítására, hogy a főkapitányság alárendeltségében működő kapitányságokon hogyan teljesítik az Sztv.-ben előírt rendőri kötelezettségeket. A vizsgálatban fordítson különös figyelmet a természetvédelmi őrök által készített jelentések felülvizsgálata jog- és szakszerűségére, illetve a vizsgálat eredményétől függő intézkedések megtételére, és a főkapitányi vizsgálatról elkészült jelentést főkapitányi vezetői értekezleten tárgyalják meg.

Kezdeményezte, hogy a XI. kerületi jegyző a közigazgatási eljárás alapvető céljainak figyelembevételével törekedjen minden érdeknek, de különösen a kiemelt társadalmi jelentősége miatt a nagyobb súlyú érdeknek, és az azt biztosító alapjognak a védelmére. Ennek eszközeként fordítson kiemelt figyelmet a tényállás megfelelő tisztázására, és a végrehajtás hatékonyságára.

A biztos kezdeményezte, hogy az ügyben érintett hatóságok az együttműködés terén tapasztalt hiányosságokra tekintettel a jövőben törekedjenek fokozott együtt­működésre, különösen a fokozottan védett jogtárgyak megóvása érdekében.

A belügyminisztert felkérte, hogy a feltárt hiányosságokat, valamint az ügyből levonható tanulságokat is vegye figyelembe a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény tervezetének végleges kialakításánál, és szorgalmazza annak mielőbbi Országgyűlés elé terjesztését.

A nemzeti kulturális örökség minisztere üdvözölte a vizsgálat lefolytatását, és egyetértett az ajánlásban foglaltakkal. A pénzügyminiszter az ajánlás céljával egyet­értett, de megjegyezte, hogy a jogszabályok nem nyújtanak számára jogi eszközt azok végrehajtására, mivel az államháztartási törvény kizárólag a KVI-t jogosítja fel a kincstári vagyon hasznosítására vonatkozó döntések meghozatalára. Az ajánlást a végrehajtás érdekében ezért a KVI vezérigazgatójához továbbította. A KVI állásfoglalása a beszámoló készítésének időpontjáig még nem érkezett meg.

A környezetvédelmi miniszter az ajánlásokkal egyetértett, a természetvédelmi hatóság eljárásával összefüggésben pontosító javaslatokat tett. A Duna-Ipoly Nemzeti Park Igazgatóság a jelentésben foglalt kezdeményezésekkel maradék­talanul egyetértett, köszönettel vette a Környezetvédelmi Minisztérium felé tett javaslatokat és ajánlásokat. Az országos rendőr-főkapitány a biztos kezdeményezését és javaslatát elfogadta, a budapesti rendőr-főkapitány a jelentés ajánlásaival ugyancsak egyetértett. A XI. kerület jegyzője a jelentésben foglalt megállapításokkal nem értett egyet, a biztos megállapításait tévesnek tartotta. A biztos a megállapításait változatlan formában fenntartotta. A belügyminiszter egyetértett a jelentésnek az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény hiányosságaira utaló részével, tájékoztatta továbbá a biztost arról, hogy a jelentésben említett normaszöveg-tervezetet a kodifikációs munka során figyelembe veszik.

OBH 3962/2002.

A tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoz, ha az építésügyi hatóság a helyi építésügyi szabályzat előírásaival ellentétes en­gedélyt ad ki.

A jogorvoslathoz fűződő joggal összefüggő visszásságot okoz a közigazgatási hivatal, ha a felügyeleti intézkedés iránti kérelmet vizsgálat nélkül utasítja el.

A panaszosok a lakásaik melletti szomszédos ingatlanon tervezett hétemele­tes lakóház engedélyezését és az engedélyezési eljárást sérelmezték. Kifogásol­ták, hogy azért nem tekintették őket ügyfélnek az engedélyezési eljárásban, mert az önkormányzati bérlakásaikat – kérelmük ellenére – önhibájukon kívül nem vásárolhatták meg. Az önkormányzati vagyonkezelő pedig kifejezett kérésükre sem nyújtott be fellebbezést az engedélyező határozat ellen.

Az országgyűlési biztos a tulajdonhoz fűződő, valamint a panaszhoz való jog érintettsége miatt indított vizsgálatot. Eljárása során a Bp. XIV. kerületi jegyzőtől bekérte az építési engedélyezési eljárás dokumentációját, a kifogásolt építkezés helyére vonatkozó és a panaszosok lakásait is magában foglaló szabályozási terv szöveges és rajzos részletét, valamint a tervet elfogadó önkormányzati rendeletet, továbbá a panaszosoknak az építkezés megkezdéséről szóló bejelentését. Tájékoztatást kért arról is, hogy ki és milyen felhatalmazás alapján látja el a kerületben az önkormányzati lakásbérlők érdekét.

A beszerzett iratok szerint a Bp. XIV. kerületi építésügyi hatóság a kérelmező Kft.-nek egy új, pince–földszint–hétemeletes, 128 lakásos épület építésére adott engedélyt. A szomszédos önkormányzati tulajdonban álló két lakóház bérlői bejelentették a hatóságnak, hogy a tervezett épület kivitelezési munkálatait engedély nélkül megkezdték, s kérték, hogy az engedély megadásánál vegyék figyelembe érdekeiket, hiszen az önkormányzat nem idegenítette el részükre a bérlakásokat, így nem válhattak lakásaik tulajdonosává.

A panaszosok az ingatlankezelő szervezet vezetőjétől kérték érdekeik megfelelő képviseletét, azaz, ha a hatóság megadja az engedélyt a tervezett építkezésre, úgy azt fellebbezze meg. Indokolásul előadták, hogy lakóházaik 2 és 3 eme­letesek, míg a tervezett épület 7 emeletes, és az eredeti tervek szerinti merőleges elhelyezés helyett az új épület saját lakóépületükkel párhuzamosan kerül elhelyezésre. Miután a vagyonkezelő szervezet csak továbbította levelüket az építés­ügyi hatóságnak, de semmilyen észrevételt nem tett a határozat ellen, a panaszosok a Fővárosi Közigazgatási Hivatalhoz fordultak, kérték az ügy kivizsgálását. A másodfokú építésügyi hatóság arról tájékoztatta a kérelmezőket, hogy ügyféli jogosultsággal nem a lakóházak bérlői, hanem azok tulajdonosai, haszonélvezői rendelkeznek. Az ügyben a szomszédos ingatlanok tulajdonosait az engedélyről értesítették, akik a döntés ellen fellebbezéssel nem éltek. A másodfokú hatóság még arról is tájékoztatta a panaszosokat, hogy függetlenül az ügyféli jogosultság meglététől vagy hiányától, a jogerős építési engedély érdemi felülvizsgálatára, megváltoztatására az Áe. alapján nincs jogszabályi lehetősége.

Az építési engedélyt megadó határozat indokolása szerint az építkezéssel érin­tett ingatlan olyan építési övezetbe tartozik, amely legfeljebb négy-, ötszintes lakóépületekkel beépített, illetőleg beépíthető területe Zuglónak. A jegyző tájékoztatatta az országgyűlési biztost, hogy „a tárgyi ingatlanra más helyi előírás, szabályozási terv nem vonatkozik”. Ebből az országgyűlési biztos arra következtetett, hogy az építési engedélyt megadó elsőfokú építésügyi hatósági határozat nem felel meg az érvényben lévő jogszabályoknak, hiszen a legfeljebb ötszintes épület helyett nyolcszintes lakóház építését engedélyezte.

A panaszosok 1994 óta folyamatosan jelezték, hogy vételi jogukkal élni kívánnak. Amikor az építési engedélyezési eljárás folyamatban volt, a vagyonkezelő előtt már ismeretes volt, hogy a helyi önkormányzat hozzájárult a panaszosok lakásait magában foglaló épületek elidegenítéséhez. Ennek ellenére a lakók kérését nem teljesítette, az építési engedélyt megadó határozat ellen nem nyúj­tott be fellebbezést, és a fellebbezési jogáról is lemondott.

A biztos megállapította, hogy a közigazgatási hivatal eljárása szintén súlyos visszásságot eredményezett. A bérlők intézkedést kérő beadványát mint másodfokú építésügyi hatóság köteles lett volna kivizsgálni, így többek között az engedély törvényességét, illetőleg az építkezés szabályosságát. Az országgyűlési biztos rámutatott arra, hogy a hatósági ellenőrzés a közhatalmi jogosítvány gyakorlását jelenti, amelyet a közigazgatási szerv – a törvényben foglaltak szerint – a hatáskörébe tartozó feladatként lát el. A hatósági ellenőrzés leggyakrabban hivatalból indul meg, de bejelentés alapján is megindítható.

A vizsgálat feltárta, hogy a közigazgatási hivatal eljárása a panaszhoz való jog­gal összefüggő visszásságot okozott, és azzal hogy a panaszosok beadványában foglaltakkal érdemben nem foglakozott, a tisztességes eljárás követelményét is sértette.

A biztos leszögezte, hogy a lakásbérlők érdekét a jogszabály nem megfelelően védi, mert a bérlők képviselete a vagyonkezelő társaságoknak nem feladata. Némi reményt nyújt e probléma megoldására, hogy a közigazgatási eljárásról ké­szülő törvény tervezete a létesítmény-, illetőleg a tevékenység-engedélye­zé­sé­re irányuló eljárásban ügyfélként nevesíti a hatásterületen lévő ingatlanok jogszerű használóit, a haszonélvezőket és a bérlőket.

A bérlők jogainak érvényesítése azonban nem merülhet ki a jövőbeni ügyféli pozíció biztosításával, ezért a Római Szerződés Első Kiegészítő Jegyzőkönyv I. cik­kével összhangban, az országgyűlési biztos javasolta a Kormánynak, hogy a La­kás­törvény módosításával vagy új jogszabály alkotásával kerüljön szabályozásra a bérlők érdekeinek, különösen az önkormányzati bérlakások bérlőinek védelme. Felkérte az önkormányzatot, hogy vizsgálja meg, a szabályozási hiányt a vá­rosrészben lehet-e helyi rendelettel pótolni. A jegyzőtől azt kérte, hogy a jogszabály­sértés körülményeit vizsgálja ki, és tegye meg a szükséges intézkedéseket.

A Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjét felszólította, hogy szűntesse meg a hivatalában kialakult helytelen gyakorlatot, s amennyiben szükséges, a jövőben éljen az ügyészségi törvényességi vizsgálat kezdeményezésének lehetőségével.

A belügyminiszter közölte, hogy az ajánlást a lakástörvény 2004. első felében várható felülvizsgálata során megvizsgálja. A polgármester a helyi építési szabályzatot jogszerűnek tekintette, és csak az országgyűlési biztos ismételt felkérésére ismertette a biztosi jelentést és a bérlők jogai védelmének szabályozására tett indítványt a képviselő-testülettel, amely az abban foglaltakat tudomásul vette. A kerületi jegyző sem fogadta el az ajánlást, és azt a véleményével együtt megküldte a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjének.

A hivatalvezető a biztos felhívását elfogadta, és megtette az ehhez szükséges intézkedéseket. Az önkormányzat rendeletére vonatkozóan jelezte, hogy a je­lentésben foglalt visszásságot szintén megállapította, de tekintettel arra, hogy a képviselő-testület időközben új rendeletet alkotott, további intézkedésre nem volt szükség.

Az országgyűlési biztos a válaszokat tudomásul vette.

OBH 4152/2002.

A jogbiztonsághoz való joggal és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggő visszásságot okoz, ha az egészségügyi ellátás igénybevételekor a kórház területére gépjárművel történő behajtás esetére igazgatói utasításban fizetési kötelezettséget írnak elő.

A panaszos sérelmével az Alkotmánybírósághoz fordult, de az a beadványt hatásköre hiányában az Országgyűlési Biztos Hivatalához tette át. A panaszos azt kifogásolta, hogy a Kaposvári Városi Kórház főigazgató főorvosának utasításának értelmében a súlyos beteget, életveszélyes sérültet személygépkocsival szállító magánszemélyek is csak 500 Ft előzetes megfizetése esetén hajthatnak be a kórház területére.

A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alapjog veszélyeztetésének gyanúja miatt az országgyűlési biztos vizsgálatot indított.

Az Alkotmány 70/D §-a biztosítja a Magyar Köztársaság területén élők lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való jogát. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény kimondja, hogy „Minden betegnek joga van – jogszabályban meghatározott keretek között – az egészségi állapota által indokolt, megfelelő, folyamatosan hozzáférhető és megkülönböztetés nélküli egészségügyi ellátáshoz”. Folyamatosan hozzáférhető az ellátás, amennyiben az egészségügyi ellátórendszer működése napi 24 órán keresztül biztosítja annak igénybevehetőségét. Az egészségügyi ellátáshoz való jog a törvény értelmében több részjogosítványt foglal magában. A sürgős szükség esetén az életmentő, illetve súlyos vagy maradandó egészségkárosodás megelőzéséhez való jog alapvető emberi jog, annak igénybevétele semmilyen módon nem korlátozható. Ugyancsak alapvető joga van a betegnek a szenvedés csökkentéséhez. A konkrét ügyben azt is meg kellett vizsgálni, hogy a főigazgatói utasítással érintett ingatlan, milyen területnek minősül. A Kaposi Mór Megyei Kórház és az ahhoz tartozó ingatlan, a Somogy Megyei Közgyűlés tulajdonában és kezelésében áll. Tekintettel arra, hogy a kórház közszolgáltatást végez, közintézménynek minősül. A közintézményhez tartozó ingatlan pedig – a funkciójából adódóan – közterület jellegű terület, azonban ezt a fogalmat egyetlen jogszabály sem határozza meg konkrétan. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény határozza meg a közterület fogalmát: „közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni.”

A vizsgált kérdéskörben nem hagyható figyelmen kívül annak igénye sem, hogy az egészségügyi intézmények éppen az egészségügyi ellátás zavartalansága érdekében a területükön a gépjárművek forgalmát és a várakozást – akár várakozási díj megállapításával – is szabályozhassák. A behajtási és parkolási korlátozást azonban úgy kell megoldani, hogy az ne legyen ellentétes az intézmény funkciójával, oktalanul senkit ne korlátozzon az egészségügyi szolgáltatáshoz való hozzáférésben.

Az alapvető emberi jogok semmilyen módon nem korlátozhatóak, az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés nem tehető pénzfizetéstől függővé, különösen nem kapupénz megfizetésétől. Az alapjogok érvényesülését nem teheti függővé attól, hogy a beteg mentővel avagy személygépkocsival érkezik-e az egészségügyi szolgáltatóhoz.

Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény szerint: „Fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani [...] csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet.”

Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a panaszolt főigazgatói utasítás a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggésben az egészségügyi ellátáshoz való jog sérelmének a közvetlen veszélyét idézte elő, és a fizetési kötelezettség jogszabályi felhatalmazás hiányában történt előírása, sérti a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jogot.

Az országgyűlési biztos a feltárt alkotmányos visszásságok orvoslása érdekében ajánlást tett egyrészt a konkrét ügyben érintett a Somogy Megyei Közgyű­lésnek, továbbá – tekintettel arra, hogy országos jelenségről van szó – az összes megyei közigazgatási hivatalnak. A beszámolási időszak végéig a válaszadásra nyitva álló határidő még nem telt el, azonban már több közigazgatási hivatal veze­tője értesítette az országgyűlési biztost, hogy a jelentésben foglaltakkal egyetért, és megteszi a szükséges intézkedéseket.

OBH 4231/2002.

A készenléti és ügyeleti rendszerben dolgozó gyógyszerészek túlmunkával töltött ideje olyan magas, hogy felveti a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal, valamint a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való alapjoggal összefüggésben a sérelem közvetlen veszélyét.

A panaszos azzal a sokakat érintő kérdéssel fordult az országgyűlési biztoshoz, hogy miként az orvosok, és az egészségügyi szakdolgozók ügyeleti ellátása, úgy a gyógyszerészek helyzete is meglehetősen méltánytalan. A patikusok éjszakai és hétvégi kötelező ügyeleti rendje, különösen a kistelepüléseken, szórványfalvakban csupán úgy oldható meg, hogy egy-egy gyógyszerész 240–480 órás szolgálatot végez havonta, vagy több ezer forintot fizet a helyettesítésért.

Az országgyűlési biztos a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog, valamint a munka mennyiségének és minőségének megfelelő pihenő időhöz való alapjog sérelmének veszélyére tekintettel vizsgálatot indított, melynek során megkereste a Magyar Gyógyszerész Kamara elnökét.

A beszerzett állásfoglalások és helyzetelemzések alapján az országgyűlési biztos a következőket állapította meg. A közforgalmú gyógyszertárak szolgálati rendjének szabályozása – a készenléti szolgálatot is ideértve – elavult, struktúrája követhetetlen, újraszabályozásra szorul. A gyógyszertárak működési, szolgálati és nyitvatartási rendjéről szóló 15/1997. (VI. 20.) NM rendelet nem tisztázza egyértelműen a készenlét és az ügyelet speciális sajátosságait, a norma nem áll összhangban a Munka Törvénykönyve rendkívüli munkavégzésre, a munkavégzés díjazására, továbbá a pihenőidőre vonatkozó előírásaival. A tiszti­fő­gyógy­sze­rész határozata alapján valamennyi közforgalmú gyógyszertár kötelezhető ügyeleti szolgálat ellátására. A gyakorlatban ez számos visszásságot eredményez, és az ügyeleti szolgálatot elrendelő szerv jogszabályi felhatalmazás hiányában az ügyeleti szolgálat anyagi ellentételezéséről sem rendelkezhet. A hatályos jogi előírások alapján a közforgalmú gyógyszertárakat terhelő kötelezettségek függetlenek a tulajdoni formától és a működtetőtől, illetve a jogi szabályozás nem alkalmas arra, hogy az ügyelettel kapcsolatos követelmények teljesítését a gyógyszertárak teljesítőképességéhez igazítsa. Az ügyeleti szolgálatot ellátó gyógyszerészek a Munka Törvénykönyvében meghatározott túlmunkát lényegesen meghaladó mértékben kötelezettek túlmunkavégzésre, tekintettel arra, hogy a rendelet az ügyeleti kijelölés során nincs figyelemmel az egyes gyógyszertárakban alkalmazott gyógyszerészek létszámára, a gyógyszertárak eltérő teherviselő képességére. A gyógyszertári ügyeletben részt vevő gyógyszerészek szá­mára tehát nem biztosított sem a megfelelő pihenőidő, sem a készenléti szolgálattal járó megterheléssel arányos ügyeleti díj.

Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a készenléti és ügyeleti rendszerben dolgozó gyógyszerészek túlmunkával töltött ideje olyan magas, hogy felveti a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog, valamint a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz való jog sérelmének veszélyét. Mivel a jogalkotó nem gondoskodott a kötelezően ellátandó ügyeleti szolgálat anyagi ellentételezéséről sem, e mulasztás a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való alkotmányos jog sérelmét idézi elő. Az országgyűlési biztos felkérte az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy módosítsa a gyógyszertárak működési, szolgálati és nyitvatartási rendjéről szóló 15/1997. (VI. 20.) NM rendeletet oly módon, hogy az a betegek lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jogának biztosítása mellett a gyógyszerészek alkotmányos jogait is tartsa tiszteletben.

A miniszter nem mindenben értett ugyan egyet a kezdeményezéssel, de beszámolt a gyógyszerészkamarával folytatott az ügyeleti rendszer felülvizsgálatával összefüggő egyeztetésről.

OBH 4365/2002.

Nem okoz a tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásságot a közszolgál­tató, ha a fogyasztót az élet védelme érdekében zárja ki a szolgáltatásból.

A panaszos azzal fordult az országgyűlési biztoshoz, mert a FŐKÉTÜSZ Fővárosi Kéményseprőipari Kft. (FK) minden előzetes értesítés nélkül leplombáltatta lakása cirkókazánját a Fővárosi Gázművek Rt.-vel (GM), pedig – véleménye szerint – az nem volt jogos, „mivel nem volt életveszély”.

A biztos alkotmányos jogok megsértésének gyanúja miatt vizsgálatot indított, ennek érdekében megkereste a Belügyminisztériumot (BM), az FK-t és az GM-t.

Megállapította, hogy a panaszos egy 1962-ben épült, lakótelepi lakás tulajdonosa. Az épületek egyedi gázfűtésűek (thermofor) gyűjtőkéménnyel. Általános
a parapet gázkonvektor, a kéményekbe vízmelegítők (boylerek) és falimelegítők vannak bekötve. A lakótelep néhány lakásában (köztük a panaszoséban) kb. 35 évvel ezelőtt – engedéllyel – parapet konvektorok helyett az egész lakás fűtését szolgáló folyamatos gázüzemű fűtőkészülékekre (cirkó-gejzíer) tértek át, amelyeket a termokéményekbe kötöttek. A kéményre kötött másik lakás tulajdonosa az égéstermékek visszaáramlását észlelve a FK-hoz és a tűzoltósághoz fordult, akik megállapították, hogy a kéménybe a cirkó bekötése szabálytalan, mivel oda nem bekötni, és hogy a kémény belső válaszfala tömörtelen. Az GM ezért a cir­kó nem lett volna szabad a fogyasztásból kizárta, leplombálta. A lakásfenntartó szö­vetkezet a kéményt kibéleltette. A gázkészülékeket visszakötötték, kivéve a cirkót. A panaszos ezt követően fordult az országgyűlési biztoshoz, aki megállapította, hogy az üzemen kívül helyezésre két okból került sor. Egyrészt a kémény 42 éve felújítás nélkül üzemelt, ezért falazata tömörtelen, műszaki állapota elég­telen volt. Ezt a hiányosságot a kéménybélelés kiküszöbölte, és így a kéménybe az eredetileg is oda tervezett boylereket és falimelegítőket beköthették. A ther­mofor kéménybe azonban eredetileg sem lett volna beköthető a cirkó, mert ez a kémény kiépítésénél fogva nem alkalmas a folyamatos gázüzemű fűtőrendszer és a bele kötött többi gázkészülék égéstermékének együttes elvezetésére.

A kötelező kéményseprőipari közszolgáltatásról szóló BM rendelet szerint „közvetlen élet- vagy tűzveszély: a külön jogszabályban meghatározott feltételek hiánya miatt nem használható kémény használatbavétele, működtetése”. A jogszabály évtizedek óta tiltja a cirkók thermofor kéményekbe való bekötését, így a közvetlen életveszélyt meg kellett állapítani. A béleléssel a kémény még nem vált alkalmassá a folyamatos gázüzemű készülék égéstermékének elvezetésére (különösen nem más készülékekkel együtt), csak a tömörtelenség szűnt meg. Az alkalmasság csak további munkálatok elvégzésével (pl. huzatfokozó beépítése) teremthető meg. A cirkó visszakötésének megakadályozása mindaddig jogszerű, amíg az FK a beüzemeléshez nem járul hozzá, ugyanis a „külön jogszabályban meghatározott feltételek” hiányoznak.

A panaszos tulajdonhoz való jogának csorbítását a biztos az Alkotmánybíróság által kialakított és több határozatában kifejtett ún. szükségesség/ará­nyos­ság teszt alkalmazásával vizsgálta. A szabálytalan gázkészülék és/vagy kémény az épületben mindenkor tartózkodók életét veszélyezteti. Az élet védelmében a tu­lajdonhoz való jog mind a szükségesség, mind az arányosság szempontjából korlátozható. Így megállapította, hogy a cirkó üzemeltetésének leállításából és folytatásának megakadályozásából eredően a panaszosnak a tulajdonához fűződő alkotmányos jogaival összefüggő visszásság nem keletkezett.

A vizsgálat arra is kiterjedt, hogy az eljárás önkényes volt-e, az arra feljogosított szervek a vonatkozó jogszabályok szerint jártak-e el? E szerint a szabálytalanságról a lakásszövetkezet évekkel korábban is tudomással bírt. Közvetlenül a cirkó leplombálása előtt az FK két ízben is ellenőrzést tartott, amiről írásos szak­véleményt adtak a szövetkezetnek. A leállítás tehát nem előzmény nélküli, és a vonatkozó rendelkezések szerint az FK és a GM hivatalból köteles eljárni életveszély esetén.

A biztos megállapította, hogy az arra feljogosított szervezetek jogosítványaik keretei között jártak el, ezért az eljárást nem kifogásolta. Azt azonban igen, hogy sem a GM, sem a FK a helyszínen átadott (tanúsítvány, szakvélemény stb.) hivatalos nyomtatványon vagy más módon nem közli az érintettekkel, hogy intézkedése ellen mely szervhez lehet fordulni (azt az eljárás során később sem pótolták). Ezért, bár az eljárás formai hibái érdemi befolyással nem bírtak a történtekre nézve (csak ilyen döntés születhetett volna minden eljárási szabály meg­léte és betartása mellett is), a biztos felhívta a GM és a FK vezetőjét, hogy intézkedéseik alkalmával az érintetteknek a szükséges tájékoztatást írásban adják meg.

A biztos felkérte a belügyminisztert, hogy a 27/1996. (X. 30.) BM rendelet folyamatban lévő módosításakor az országosan kötelező szabályokat erre nézve alkossa meg.

Annak vizsgálata is szükséges volt, hogy a nem vitathatóan elvégzendő munkálatok kit terhelnek? (Az adott ügyben, illetve az ország kb. százezer ilyen kéményénél.) A BM tájékoztatása szerint: „A kémény-átalakítás, -javítás, -kiváltás költségei minden esetben a tulajdonost terhelik, társasház esetén a lakóközösséget, tekintettel arra, hogy a kémény az épület szerkezeti eleme”. A biztos az OBH 4720/2001. számú átfogó vizsgálatában már megállapította, hogy: „A tulajdonosok életét és egészségét fenyegető veszélyhelyzet, illetve a lakástulajdonukra háruló többletteher jelentős részben az állami (jogi) szabályozásra és annak negyedszázados joggyakorlatára vezethető vissza. Ebből következően most az államot tevőleges anyagi támogatási kötelezettség terheli az általa előidézett vagy közrehatásával kialakult veszélyhelyzet elhárítása érdekében. Az élethez, valamint a tulajdonhoz fűződő alkotmányos alapjogokat közvetlenül veszélyezteti az állam, ha nem nyújt hathatós anyagi támogatást a lakosság részére annak érdekében, hogy az egycsatornás gyűjtőkémények kiváltása lehetővé váljon. Az alkotmányos visszásság megállapításának alapja egyrészt az állam intézményes életvédelmi kötelezettsége, másrészt az állam közrehatásának és ezért felelősségének a felmerülése.” A vizsgálatban tett ajánlásait az érintettek elfogadták.

Ennek alapján ebben az ügyben felhívta a panaszos (és a lakásfenntartó) figyelmét arra, hogy a 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet módosítását követően pályázni lehet kéményfelújításra. Úgyszintén a Fővárosi Városrehabilitációs Keretből juttatható támogatás fővárosi rendeletre is.

Felhívta egyúttal a figyelmet, hogy a felelősség továbbra is a tulajdonost terheli, a kémények állapotáért, az esetleg bekövetkezett károkért elsődlegesen
a szövetkezet mint tulajdonos felel. A panaszosnak egyénileg nem kötelessége a kémény megjavítása akkor sem, ha a kéménybe az ő cirkója volt (és lenne továbbra is) bekötve. A Szövetkezet tudtával és beleegyezésével köthetett be mindenki, akinek cirkója van. Ezzel a közös építményrész az engedélyezett bekötés utáni kívánalmaknak kell megfeleljen, a javítás, karbantartás a közösséget terheli. A cirkó visszakötéséhez szükséges munkálatok elvégzését a szövetkezettől kell igényelni, ezért erre nézve a biztos kezdeményezéssel nem élt.

A megszólítottak a jelentésben foglaltakkal és a kezdeményezésekkel egyetértettek. A kémény szabályossá tételét követően a cirkót visszakötötték.

OBH 5000/2002.

A jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatos visszásságot okoz a rendőrség mulasztása, ha az előállításról készült rendőri jelentés nem tartalmazza a fogvatartott szabadon bocsátásának időpontját; a fogvatartott számára nem teszik lehetővé hozzátartozó vagy más személy értesítését, és nem adnak neki igazolást az előállítás tar­tamáról.

Nem okoz alkotmányos visszásságot a BKV ellenőr, ha a szabályoknak meg­felelően kobozza el az utas bérletét.

A panaszos a BKV ellenőreinek, valamint a Bp. X. kerületi Rendőrkapitányság rendőreinek eljárását sérelmezte.

Az országgyűlési biztos általános helyettese a jogbiztonság elvét és a tisztességes eljáráshoz való jogot érintő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot rendelt el, és megkereste a BKV Rt. vezérigazgatóját, valamint a budapesti ren­dőrfőkapitányt.

2002 novemberében a 2-es metró vonalán dolgozó BKV-ellenőr elkobozta a panaszos éves bérletét, azt állítva, hogy érvénytelen. Az ellenőr a bérletről átvételi elismervényt akart adni a panaszosnak, illetve pótdíj megfizetésére szólította fel, ugyanakkor – a panaszos állítása szerint – kérdése ellenére nem mondta meg, hogy mi a probléma a bérlettel. Miután a panaszos és az ellenőrök nem tudtak megegyezni, a panaszos a végállomáson leszállva rendőri intézkedést kért. A kb. 15–20 perc múlva kiérkező rendőr igazoltatta a panaszost, majd beszólt a kapitányságra, és közölte az érintettekkel, hogy mivel nagy értékű bérletről van szó, a rendőrségen kell tisztázniuk az esetet. A X. kerületi Rendőrkapitányságra érve felkísérték a panaszost a 4. emeletre, és közölték vele, hogy elő van állítva. A panaszos telefonálni akart, de nem tették lehetővé, hogy bárkit is értesítsen. Kb. 3 óra múlva hallgatták ki, közokirat-hamisítás elkövetésének gyanúja miatt, majd elengedték a fogdából. A panaszos sérelmezte, hogy a kihallgatási jegyző­könyvből nem adtak neki másolatot, illetve nem kapott semmiféle igazolást arról, hogy több órát a fogdán töltött.

A gyanúsítás ellen bejelentett panaszt a X. és XVII. kerületi Ügyészség alaposnak találta, mert a BKV bérlet nem minősül közokiratnak, csak magánokiratnak. Megállapították, hogy a magánokirat-hamisítás vétségét sem valósította meg a panaszos, mert a bérletszelvényre írt vastagabb, illetve halványabb számok egymással megegyeznek, vagyis nem történt hamisítás. Erre tekintettel a rendőrség 2002. december 5-én megszüntette a nyomozást.

1. A panaszos azt állította, hogy a bérlet vásárlásakor a jegypénztáros írta rá a számokat az értékszelvényre, és azokat később egy ellenőr vastagította meg. A vezérigazgató tájékoztatása szerint a magyarázatot az ellenőr nem fogadhatta el, hiszen tilos a bérletszelvényen kijavítani a számokat. Miután a panaszos nem adta meg az adatait, az ellenőr bevonta a javítottnak talált szelvényt, amiről szabályszerűen kiállított egy elkobzási elismervényt. A pótdíjazási eljárást a társaság később megszüntette a panaszossal szemben.

Az általános helyettes a BKV Rt. eljárása kapcsán alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem állapított meg. A tájékoztatás elmaradására vonatkozó panasz viszont felvetette a közszolgáltató mulasztásának lehetőségét, ezért a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jog maradéktalan érvényesülése érdekében az általános helyettes felhívta a BKV Rt. vezérigazgatójának a figyelmét, hogy a jövőben fordítson különös figyelmet arra, hogy a BKV Rt. munkatársai mindig megfelelően tájékoztassák az utasokat.

2. A fővárosi rendőrfőkapitány tájékoztatása szerint a rendőrjárőr – az ügyeletes tiszt utasítása alapján – bűncselekmény gyanúja miatt, 10.50-kor állította elő a panaszost a X. kerületi Rendőrkapitányságra. Az előállított személyt 15.30-kor szabadították. Azonban a szabadítás időpontját, valamint azt, hogy az előállított személyt figyelmeztették-e a jogaira és erre ő hogyan nyilatkozott, nem rögzítették az iratokon. Emiatt nem lehetett megállapítani, hogy az előállított kérte-e bárkinek az értesítését. A rendőrfőkapitány a fenti „hiányosságokra” tekintettel utasította a X. kerületi rendőrkapitányt, hogy a vonatkozó belső rendelkezéseket az érintett személyi állomány részére tegye oktatás tárgyává.

A nyomozati cselekményeket végző rendőr szerint a panaszos az előállítás okával tisztában volt, az előállításról igazolást, a kihallgatási jegyzőkönyvről másolatot nem kért. Az 1973. évi I. törvény (Be.) értelmében a hatóság a büntetőeljárás során keletkezett iratokról csak kérelemre, illeték ellenében ad másolatot. Az 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.) alapján az előállítottat az előállítás okáról szóban vagy írásban tájékoztatni kell, és az előállítás időtartamáról igazolást kell kiállítani a részére. A rendőrfőkapitány ezért utasította a rendőrkapitányt, hogy a jövőben az előállítottak részére minden esetben adják ki az igazolást. A rendőrfőkapitány megállapította, hogy a bűncselekmény gyanúja valóban fennállt, de az intézkedés nem felelt meg az Rtv.-ben foglalt arányosság követelményének, ezért a biztos utasította a rendőrkapitányt, intézkedjen, hogy az érintett állomány a rendőri intézkedések során tartsa szem előtt az arányosság követelményét. A cselekmény téves jogi minősítéséért a szignáló parancsnokot terhelte a felelős­ség, ezért a rendőrfőkapitány utasította a rendőrkapitányt, intézkedjen, hogy a vezetői állomány a bűncselekmények minősítése során kellő alapossággal járjon el.

Az országgyűlési biztos az OBH 1848/2001. számú jelentésében már megállapította, hogy alkotmányos visszásságot okoz a rendőrség mulasztása, ha az elő­állításról készült jelentések nem tartalmazzák az intézkedés megszűnésének időpontját. A biztos ajánlása nyomán a budapesti rendőrfőkapitány közbiztonsági helyettese 2001 júniusában körlevelet adott ki a személyi szabadságot korlátozó rendőri intézkedésekről készített jelentések kötelező tartalmi követelményeiről.

Az országgyűlési biztos általános helyettese az OBH 3696/2001. számú jelen­tésében szintén visszásságot állapított meg, és felkérte a fővárosi rendőrfőkapi­tányt, hogy ismételten hívja fel az állomány figyelmét a garanciális eljárási szabályok betartására. Az általános helyettes e vizsgált esetben ismételten megállapította a rendőrség mulasztásával okozott alkotmányos visszásságot.

Az Rtv. értelmében a fogvatartott részére biztosítani kell a lehetőséget, hogy egy hozzátartozóját vagy más személyt értesítsen. Tekintettel arra, hogy a fog­va­tartottal nem íratták alá az értesítésre vonatkozó tájékoztatás megtörténtét, az általános helyettes megállapította, hogy a rendőrség mulasztása visszásságot okozott a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben. Ugyancsak visszásságot okozott az igazolás kiadásának elmu­lasztása. Miután az előállítás okáról való tájékoztatás megtörténtét nem kötelező írásban rögzíteni, annak elmulasztása nem volt bizonyítható.

A fenti megállapításokra figyelemmel az általános helyettes ajánlást tett az or­szágos rendőrfőkapitánynak, hogy tekintse át a rendőri szervek gyakorlatát az elő­állítások foganatosításával kapcsolatban. Felkérte továbbá az országos rendőr­főkapitányt, hogy vizsgálja meg az adott ügyben mulasztók fegyelmi felelősségre vonásának a lehetőségét. A rendőrfőkapitány az ajánlásokat elfogadta, a fegyel­mi eljárás folyamatban van.

OBH 5164/2002.

Egy adott betegcsoport gyógykezeléséhez szükséges gyógyszerkészítmények társadalombiztosítási támogatásának a hiánya felveti az érintett állampolgárok Alkotmányban biztosított egészséghez való jogával, valamint szociális biztonsághoz való jogával összefüggésben a sérelem közvetlen veszélyét.

A Feledékeny Emberek Hozzátartozóinak Társasága elnöke fordult az ország­gyűlési biztoshoz, amelyben az Alzheimer-kórban szenvedők gyógyszerár támogatásának hiányát sérelmezte. Az ígéretek ellenére sem 2002. július 1-jétől, sem 2003. január 1-jétől a gyógyszerkészítmények (Aricept, Exelon) semmilyen társadalombiztosítási támogatásban nem részesültek.

Az országgyűlési biztos egy konkrét panasz kapcsán az OBH 106/2000. számú ügyben 2001-ben már vizsgálata az Alzheimer-kórban szenvedő betegek gyógy­szerköltségeihez nyújtott ártámogatás hiányát. Akkor az országgyűlési biztos jelentésében felhívta az egészségügyi miniszter figyelmét a TÁTB 2001. áprilisban történt vizsgálata eredményeként kialakított, álláspontjára. Eszerint: a gyógyszerk­észítmények támogatott gyógyszerek körébe történő befogadásának kérdésében egyetértett azzal, hogy az Alzheimer-kórban szenvedők növekvő száma, ennek egyéni, társadalmi és szociálpolitikai aspektusa egyaránt indokolja a betegség gyógykezeléséhez szükséges gyógyszerek társadalombiztosítási támogatását. Felhívta ugyanakkor a döntéshozók figyelmét arra, hogy a szóban forgó gyógyszerekkel történő kezelés – a gyógyszerek magas árára tekintettel – úgy a betegek, mint a társadalombiztosítás számára óriási költséget jelent, épp ezért a támogatott gyógyszerkörbe történő befogadását csak akkor javasolja, ha az illetékes szakmai bizottság kellően szigorú feltételeket határoz meg a gyógyszer társadalombiztosítási rendelhetőségéhez.

Az Egészségügyi Tudományos Tanács Gyógyszer Alkalmazási Bizottságának (Gyab) a feladata volt, hogy 2002. tavaszára kidolgozza a 2002. július 1-jétől bevezetésre kerülő, az Alzheimer-kórban szenvedő betegek kezelését biztosító diagnosztikai, terápiás szempontú rendszerét (ideértve a normatív támogatást is).

Az országgyűlési biztos megkeresésére az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter kifejtette álláspontját, mely szerint: „A betegségkezelésére tör­zskönyvezett két gyógyszer (Aricept, Exelon) támogatási rendszerbe történő be­fogadása 2003. február 1-vel nem történt meg. A két készítmény havi terápiás költsége mintegy 40 ezer forint, ugyanakkor a betegséget nem gyógyítja meg, csak átmenetileg lassítja az előrehaladást. A probléma az, hogy a jelenlegi terápiás protokoll alapján több mint harminc ezer ember lenne »kötelezően« kezelhető, ezzel szemben csak ötezer betegre lett volna elegendő a finanszírozási keret, amely súlyosan sértette volna a kimaradó huszonötezer beteg alapvető jogait. Ezért felkérték a szakmai kollégiumot, hogy pontosan határozza meg – szak­mai szempontok alapján – a kezelésbe feltétlenül bevonandók körét, azaz teremtse meg az összhangot a terápiásan lehetséges és financiálisan megengedhető között.”

A múlt évben megkezdték a termékek ún. támogatás volumen szerződés alapján történő támogatásának előkészítését. Ennek feltétele a gyógyszerek hatásosságának bizonyítottsága, költséghatékony igazolása és a szakmai kollégium által kidolgozott protokoll szerint jól körülhatárolható betegszám meghatározása. A Neurológiai Szakmai Kollégium vállalkozott a Pszichiátriai Kollégium támogatásával a várható betegszám meghatározására. Az ügy objektív megítélése szempontjából az országgyűlési biztos azzal a kéréssel fordult az OEP főigazgatójához, hogy küldje meg a Szakmai Kollégiumok állásfoglalásait, amelyek a gyógy­szerár-támogatáshoz szükséges becsült betegszám, Deminencia Centru­mok listáját tartalmazzák.

A Neurológiai Szakmai Kollégium és a Psychiátrai Szakmai Kollégium elnöké­nek a dementia-központokkal kapcsolatos állásfoglalásának lényege a következő: A nemzetközi és a hazai irányelvek szerint azokat az enyhe-középsúlyos Alzheimereseket lehet kezelni, akik MMSE értéke 10–26 pont között van, orvoshoz fordulnak és gondoskodó körülmények között élnek (azaz rendszeresen beveszik a gyógyszert), reagálnak a kezelésre (ez utóbbi kritériumai az Irányelvekben pontosan szerepelnek).

A KSH-tól megkérve a legaktuálisabb magyarországi korfát, többé-kevésbé pontosan kiszámolható az Alzheimer-kórosok száma. Ebből a számból a NICE metódussal megbecsülhető a kezelést valóban igénybevevők száma, ami a teljes betegszám 20–30%-a.

A Neurológiai Szakmai Kollégium elnökének állásfoglalása szerint valószínűsíthető, hogy az enyhe és középsúlyos Alzheimer-betegek száma, akiknél az Ach-terápia alkalmazható, 16 800–17 000 fő. A családi törődés, információhiány miatt nehéz megbecsülni hányan kerülnek az orvosok látóterébe, de az első évben nem várható több mint 5–6 ezer beteg, ha az orvosok a rögzített szakmai kritériumok szerint dolgoznak, és az OEP szúrópróbaszerűen ellenőrzi is azt.

Az Országgyűlés az Alkotmányban foglalt elvekből kiindulva, az esélyegyenlőség megteremtésének az érdekében, az állampolgárok számára az egészségük megőrzéséhez, helyreállításához és egészségi állapotuk javításához szükséges egészségügyi ellátásra alkotta meg a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvényt. A törvény indokolása szerint az egészségügyi ellátások hozzáférésében érzékelhető egyenlőtlenségek csökkentése az ezredvég társadalmainak általános elvárása és egyben legnagyobb kihívása.

Az egészségügyi törvény egyik alkotmányos jogokon nyugvó alapelve, hogy az egészségügyi szolgáltatások igénybevétele során érvényesülnie kell az esélyegyenlőségnek. Egészségügyi szolgáltatás minden olyan tevékenység, amely az egyén egészségének megőrzésére, továbbá a megbetegedések megelőzésére, korai felismerésére, megállapítására, gyógykezelésére, életveszély elhárítására, a megbetegedés következtében kialakult állapot javítására, vagy a további állapotromlás megelőzése céljából a beteg vizsgálatára és kezelésére, gondozására, ápolására, egészségügyi rehabilitációjára, a fájdalom és a szenvedés csökkentésére, továbbá a fentiek érdekében a beteg vizsgálati anyagainak feldolgozására irányul, ideértve a gyógyszerekkel, a gyógyászati segédeszközökkel, a gyógyfürdőellátásokkal kapcsolatos külön jogszabály szerinti tevékenységet is.

Az egészséghez való jog tehát nem merül ki abban, hogy egy betegség gyógyítható, avagy nem. Az egészséghez való jog ennél lényegesen szélesebb tartalommal bír. Így a betegnek nem csupán a fájdalmainak csillapításához van joga, hanem a betegség kialakulásának megakadályozásához, állapota rosszabbodásának lassításához is. Ez nem csupán orvos-szakmai kérdés, hanem alkotmányos alapjogi követelmény. Az egészségügyi szolgáltatáshoz való hozzáférés, elengedhetetlen az egészséghez való jog megvalósulása tekintetében.

Az országgyűlési biztos a feltárt alkotmányos visszásság jövőbeni elkerülése végett ajánlást tett az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternek, valamint a pénzügyminiszternek, hogy a szakmai kollégiumok állásfoglalásainak a fi­gyelembevételével vizsgálja felül az Alzheimer-kórban szenvedő betegek gyógy­kezeléséhez szükséges gyógyszerkészítmények támogatásának a lehetőségét.

A jogalkotó az ajánlást elfogadta, és a két gyógyszer 2003 szeptemberétől támogatásban részesül.

OBH 1336/2003.

A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tekintetében alkotmányos visszásságot okoz, ha a beteg gyermekeket ellátó fekvőbeteg intézményekben nem kellően biztosított a törvényben lehetővé tett folyamatos szülői jelenlét, mely a körülmények elégtelensége okán veszélyeztetheti a zökkenőmentes ellátást.

Ugyanakkor a szülői látogatói jelenlét sem veszélyeztetheti a betegek alap­vető jogait és megfelelő ellátását, amelyért az intézmény és az orvos a felelős.

A budapesti Madarász utcai Gyermekkórház-rendelőintézet főigazgató főorvosa fordult az országgyűlési biztoshoz a beteg gyermekek hozzátartozói részéről megnyilvánuló, az intézményben folyó egészségügyi ellátást gátló magatartás miatt kialakult tarthatatlan helyzet vizsgálatát kérve.

A probléma összetettsége és társadalmi súlya miatt, a korrekt felderíthetőség érdekében az országgyűlési biztos a vizsgálatot kiterjesztette Budapesten a Sváb­hegyi Állami Gyermekgyógyintézetre, a Fővárosi Önkormányzat Heim Pál Gyer­mekkórházára, ugyancsak a Fővárosi Önkormányzat Budai Gyermekkórházára, valamint a Magyarországi Református Egyház Bethesda Gyermekkórházára, a nyír­egyházi Jósa András megyei kórházra, a Szegedi Tudományegyetem Gyermekgyógyászati Klinikájára, valamint a szombathelyi Markusovszky megyei kórházra is.

A panaszos kitért arra, hogy a szülői jelenlét szélsőséges esetekben megnehezíti az orvosok és nővérek munkáját, különösen, ha a szülő utasítja a kezelést folytató szakembert, vagy éppen számon kéri valamely kezelés „elmulasztását”, esetleg – kellő ismeretek hiányában – az adekvát beavatkozást kifogásolja. Emellett a nagyszámú civil jelenlét fokozottan idézhet elő fertőzésveszélyt. Felvetette annak kérdését is, hogy korlátozható-e a látogatási idő, illetve a látogatók száma amiatt, hogy a „szabad bejárkálás a gyógyító betegellátás rovására megy”. Gyakran fordul elő, hogy a látogatók a látogatási idő letelte után sem hagy­ják el az intézetet. A látogatók a mobiltelefonok korlátozhatatlan használatával szintén zavarják a gyógyító munkát. Keresik a megoldást azokra az esetekre, ami­kor a szülő részletes felvilágosítás ellenére megtagadja a gyermeknek adandó kezelést, vagy a kontroll vizsgálaton nem jelenik meg gyermekével. E kérdések az orvosi felelősség vizsgálatakor nyernek jelentőséget a gyermekek gyógyulás­hoz való jogával összefüggésben.

Az egészségügyi ellátásban részt vevő szakemberek számára jelentős változást jelentett az elmúlt évtized egészségügyi reformtörekvéseinek csaknem valamennyi szegmense. Az 1997. évi CLIV. törvénnyel az egészségügyi kormányzat világossá tette, hogy nem csupán a medicina fejlődik, változik, nemcsak a kutatások eredményessége az egyedüli mérce, hanem mindazoknak, akik a gyógyítás körében vállaltak hivatást szemléletbeli átalakuláson kell megmérettetni. Mind a fenntartók, mind az intézetek vezetői számára erőn túli áldozattal járt az ellátás körülményeit legalább közelíteni az elvárthoz. Egyebek mellett a szakértői jelentés is e szemléletváltozás követelményét hangsúlyozta, azzal, hogy az anyagi forráshiány lassan kezelhetetlen terhet ró az intézetek legtöbbjére.

Mindezekkel össze kell vetni, hogy miként szabályozható a szülői jelenlét. E kér­désben nincs konszenzus, és még a napi gyakorlatra vonatkozó iránymutatás sincs.

Az országgyűlési biztos álláspontja szerint, a betegjogok rendeltetés szerinti gyakorlásának két korlátja van, a többi beteg jogai és az ellátást végző szakember jogai, amelyek a kötelezettségeiből fakadnak. A törvény valamennyi egészségügyi szakember számára a polgári jogviszonyokban meghatározott elvárható gondosságon túl, a legnagyobb gondossággal való eljárást rendeli. Töretlen a bí­rói gyakorlat abban, hogy e gondossági kötelem elmaradása minősülhet az orvos felróható magatartásának. A fentiek szerint a gyermekintézményekben nemcsak a tárgyi feltételei hiányoznak a törvényben biztosított folyamatos szülői jelenlétnek, hanem a személyi feltételei is.

Mára szükségessé vált, hogy minden csecsemő- és gyerekosztályon főállásban foglalkoztassanak szociális asszisztens vagy mentálhigiénés szakembert, akinek elsődleges feladata éppen a szülői jelenlét folyamatos koordinálása, szervezése, támogatása. Mindezek, az egyébként is nehezen teljesíthető feladatok, a forrás kiegészítése nélkül az orvosok, és az egészségügyi szakemberek alkalmasságát, türelmét teszik próbára. Nem tekinthető ugyan alapjogi kérdésnek egy-egy intézmény gazdálkodása, ám az egészségügyi intézményrendszer működőképességének – a reformkövetelmények szerint való – fenntartásához, valamint a betegjogok gyakorolhatósága érdekében elengedhetetlen a normarendszer mellé anyagi forrásokat is rendelni.

Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a vizsgált gyermekkórházakban összeütközésbe kerülhet a gyerekek speciális gondoskodáshoz való alapjogából fakadó szülői jelenléthez való joga az ellátásban részt vevő szakszemélyzet intézményi feladataiból, és a szakma szabályaiból eredő kötelezettségével, és ez alkotmányos visszásságot keletkeztet. Aggályosnak találta, hogy a szakma szabályai szerinti gyógyító tevékenységük folytatásában akadályozott szakemberek által viselt kockázat megnövekedett. Az pedig, adott esetben olyan – esetleg hibás – szakmai döntésben ölthet testet, mely végső soron a gyermek gyógyuláshoz fűződő joga sérülésének veszélyét idézheti elő.

Az Eütv. betegek jogait rendező fejezetének a csecsemőket és gyermekeket ellátó intézményekre történő alkalmazása olyan új helyzetet teremtett, mely befogadására nem állt minden tekintetben készen az intézményrendszer. A vizsgálat megindulásakor nem volt hatályban az a jogi norma, mely az egészségügyi intézményekben dolgozó szakszemélyzet számára az elvárható legnagyobb gon­dossággal való munkavégzéshez szükséges intézeti működési rendet és tárgyköröket a házirend keretei közé illesztette volna, ezen túlmenően, pedig hiányos volt az a jogszabály, mely a működéshez elengedhetetlen valamennyi tárgyi és személyi feltételt biztosítaná. A jelentés elkészültét megelőzően 2003. augusztus 3-án lépett hatályba a gyógyintézetek működési rendjéről, illetve szakmai vezető testületéről szóló 43/2003. (VII. 29.) ESzCsM rendelet, amely előírta, hogy a házirendben kell meghatározni a kapcsolattartási jog és a betegjogok gyakorlásának és érvényesítésének szabályait is.

Tekintettel arra, hogy az alkotmányos visszásság részben a kérdés jogi szabályozásának hiányára volt visszavezethető, az országgyűlési biztos javaslatot tett az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternek az egészségügyi szolgáltatást nyújtó egyes intézmények szakmai minimumfeltételeiről szóló 21/1998. (VI. 3.) NM rendeletet módosítására. A gyermekgyógyászatok esetében szemé­lyi feltételek köre bővüljön ki olyan szociális asszisztens vagy mentálhigiénés szak­emberek alkalmazásával, akik folyamatos kapcsolatot tartanak a betegek hozzátartozóival, és jelenlétük szervezését segítik.

Mindezen túl kezdeményezte a gyermekeket ellátó fekvőbeteg intézmények, mint közszolgáltatók szakmai vezető testületeinél, hogy az intézetben adott sze­mélyi és tárgyi feltételekhez igazodóan 2004. január 1-jéig a házirendben részletesen szabályozzák a kapcsolattartási jog gyakorlásának körülményeit, a szülők folyamatos jelenétének és együttműködésének speciális feltételeit a gyógyító osztályokon, valamint az esetleg bekövetkező konfliktusok következményeit is. Felkérte az érintett egészségügyi intézmények szakmai vezető testületeit, hogy a jelentést, vagy annak lényeges tartalmát tegyék hozzáférhetővé az érintett szü­lők, hozzátartozók számára.

A címzett intézeti vezetők többnyire elfogadták a biztos javaslatait, a miniszter azonban válasz helyett, az egészségügyi szolgáltatások nyújtásához szükséges szakmai minimumfeltételekről szóló rendeletet – előzetes egyeztetés mellőzésével – a korábbi minimumfeltételekről szóló norma egyidejű hatályon kívül helyezésével a Magyar Közlönyben megjelentette. A feltárt probléma megoldása és folyamatos kezelése a kellően differenciált intézményi házirendekre és konkrét szituációkban döntéshozatalra jogosult, és egyben kötelezett orvosokra hárul.

OBH 2892/2003.

A gondozottak tulajdonhoz, lehető legmagasabb szintű testi és lelki egész­séghez, valamint a szociális biztonsághoz fűződő emberi, és állampolgári jogai sérelmének közvetlen veszélyét idézi elő a Megyei Közigazgatási Hivatal, ha a tudomására jutott súlyosan szabálytalan működés ellenére nem lép fel, és nem tiltja be az engedély nélkül működő intézményt.

A panaszos a Téti Harangvirág Panzió épületében lakó édesanyja, valamint a többi ott élő idős ember helyzetéről és az otthonban uralkodó állapotokról számolt be. Álláspontja szerint a tulajdoni viszonyok megváltozása miatt félő, hogy az ellátottaknak el kell hagyniuk lakóhelyüket, annak ellenére, hogy fizetik a havi térítési díjakat, és életük végéig tartó ellátás reményében fizetették be a nagy összegű egyszeri hozzájárulásokat is.

A panaszos által vázolt helyzetre tekintettel az országgyűlési biztos felkérte a Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, ellenőrizze az ille­tékes szakhatóságok bevonásával, hogy az intézmény működése megfelel-e az irányadó jogszabályok előírásainak. Ennek alapján az országgyűlési biztos meg­állapította, hogy a fenntartó már 1995-ben szociális intézményt kívánt létesíteni, azonban kérelmét a közigazgatási hivatal elutasította, mert az ingatlanon már akkor jelentős összegű tartozást jelző jelzálog-bejegyzés történt. A megyei bíróság Végrehajtó Irodája már több alkalommal tűzött ki árverést, 28 millió forint tartozás behajtása érdekében. A hivatal nem látott biztosítékot arra, hogy a végrehajtási eljárás sikere esetén egy majdani új tulajdonos is idősotthont működtetne.

A hivatal akkor szerzett ismét tudomást a gondokról, amikor 1999. április 21-én a Szociális és Családügyi Minisztérium egy panaszos levél alapján vizsgálat lefoly­tatását kérte. Ennek alapján derült ki, hogy az üzemeltető 1997-ben panzió üzletkörre működési engedélyt kapott Tét Nagyközség jegyzőjétől, továbbá, hogy 1999-ben az ingatlan tulajdonjogát – annak lakottsága ismeretében – egy kft. árverésen megszerezte. Az üzemeltető megállapodást kötött az új tulajdonossal az ingatlan használatáról, ám annak díját nem fizette meg. A kft. a lakóknak is küldött egy levelet, amelyben használati díjat kért, arra való hivatkozással, hogy a lakók és közötte semmiféle jogviszony nincs.

A hivatalvezető – más esetekre is utaló – álláspontja szerint a témakört érintő jogszabályok nem adnak egyértelmű választ arra, hogy mi tekinthető szociális intézménynek, azok csak a gondozotti kört és az általánosságban nyújtandó ellátást rögzítik. Megítélése szerint a téti panzióról sem dönthető el egyértelműen, hogy az szociális intézményként működik-e vagy sem. Így, tekintettel arra, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Sztv.) 57. §-a csak a 10 fő fölötti intézményt minősíti szociális intézménynek, a Közigazgatási Hivatal mint felügyeleti szerv ezen „ellátotti” létszám alatti esetekben nem tud eljárni.

Az Szt. illetve a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Korm. rendelet alapján
a közigazgatási hivatal intézkedni köteles az intézmény bezárásáról, egyidejűleg kezdeményeznie kell a megyei főjegyzőnél az ott élő szociálisan rászoruló személyek elhelyezését. De nincs lehetősége és jogszabályi alapja eljárni, és be­zá­ratni egy olyan intézményt, amely működési engedéllyel nem rendelkezik, még­is gondozottakat fogad be és tevékenysége során jogaikat és egészségüket veszélyezteti, ha az ellátotti létszám 10 fő alatti. Ebben az esetben ugyanis az ellátottakat gondozó egység nem minősül szociális intézmények.

Általános jogelv, hogy a jogviszonyokat, jogügyleteket nem az elnevezésük, hanem a tartalmuk alapján kell elbírálni. Amennyiben tehát a jogviszony, tartalma alapján túlterjed a polgári jogban hagyományos, kétpólusos szerződéses jogviszonyon, illetve a fenntartó üzleti vállalkozás keretében végzett tevékenységéről van szó, indokolt az ellátást igénybe vevők létszámától független állami kontroll megteremtése.

A konkrét esetben, miután a közigazgatási hivatal tudomást szerzett a panzió­ban élő 16 idős személy helyzetéről és a különböző szabálytalanságokról, ennek értelmében kötelessége lett volna intézkedni az intézmény további működésének felfüggesztéséről, különösen annak ismeretében, hogy a korábban engedély nélkül működő szociális intézmény működési engedély kiadása iránti kérelmét elutasította. Mulasztásával a Téti Harangvirág Panzióban élők vizsgált emberi-állampolgári jogai sérelmének közvetlen veszélyét idézte elő.

Az országgyűlési biztos hangsúlyozta egy olyan stratégia kidolgozásának a szük­ségességét is, amelynek célja az időskorú személyek részére történő hatékonyabb segítségnyújtás szociális otthoni elhelyezésükkel kapcsolatban.

Ennek részeként az EszCsM az országgyűlési biztos megkeresésére adott válaszlevelében elsősorban az információnyújtás és a tájékoztatás lehetőségét kívánja szabályozni, a közigazgatási hivatalok és a jegyzők kölcsönös tájékoztatási kötelezettségével egyetemben. Ígéretük szerint mindezeken túl az ellátást igénybe vevő időskorúak védelmében a jelenleginél több garanciális elem kerül majd a jogszabályba.

Az Obtv. 25. §-a alapján az országgyűlési biztos felkérte az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy jelentése alapján fontolja meg a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Kormányrendelet módosítását, annak érdekében, hogy a közigazgatási hivatalok az ápolást és gondozást nyújtó bentlakásos intézmények működésének ellenőrzése során, az ellátást igénybevevők érdekében az intézményi létszámra tekintet nélkül eljárhassanak. Jelentését továbbá tájékoztatásul megküldte a Győr-Moson-Sopron Megyei Főügyésznek.

A Közigazgatási Hivatal vezetője válaszában ismét elemezte azt a jogalkalmazási nehézséget, amely véleménye szerint az intézmény pontos jogszabályi definíciójának hiányából fakad. Véleménye szerint minden további elvárás és kötelesség csak a fogalomtisztázást követően követelhető meg. Az intézményi létszám nélküli állami kontroll kívánalmát túlzottnak tartotta. Álláspontja szerint a hivatal a jelentés megállapításaival ellentétben nem mulasztott, a rendelkezésre álló jogi eszközök alapján megtette, ami az adott helyzetben elvárható volt, ráadásul a rendelkezésre álló jogszabályok távolról sem egyértelműek. Az ország­gyűlési biztos álláspontját fenntartja.

Az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter kifejtette, hogy megítélése szerint a Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatalnak intézkednie kellett volna a Harangvirág Panzió működésének betiltásáról és az ott élő 16 fő szociálisan rászoruló személy ellátásának megszervezéséről. Részletesen elemezte, hogy a Kormányrendelet 2004-i évi módosítása során a minisztérium kiemelt figyelmet fordít arra, hogy az időskorúak elkerülhessék az olyan hasonló helyzeteket, amelyekben téves információk alapján döntenek „szociális otthoni” elhelyezésükkel kapcsolatban. Ennek érdekében elsősorban az információnyújtás és a tájékoztatás lehetőségét szabályozzák, valamint a közigazgatási hivatalok és a jegyzők kölcsönös tájékoztatási kötelezettségét kívánják a jövőben biztosítani. Ezen túl az időskorú lakók, ellátást igénybe vevők védelmében a jelenlegi szabályoknál több garanciális elem kerül majd a jogszabályba (mint pl. az ingatlan elidegenítési és terhelési tilalmának bejegyzése az engedélyezéssel egyidejűleg) az esetlegesen megszűnő intézményben élők anyagi biztonságának növelése érdekében, valamint további információs kampányt is terveznek.

Az ügyben szakmai egyeztetés kezdődött, mely a beszámoló lezárásának idő­pontjában még folyamatban van.

OBH 3053/2003.

Nem okozott alkotmányos joggal összefüggő visszásságot a Magyar Posta Rt. azon döntésével, hogy az állandó postahivatalokat sok kistelepülésen megszüntette, és mobil postai szolgáltatásra tért át.

Az országgyűlési biztos a sajtóból értesült arról, hogy a Magyar Posta Rt. úgy döntött, 625 kistelepülés postahivatalát bezárja. Az érintett kistelepülések polgármesterei tiltakoztak a döntés ellen, ezért a biztos vizsgálatot rendelt el. A Ma­gyar Postától kapott tájékoztatás szerint a szolgáltatás visszafejlesztéséről nincs szó, csak az épületek egy részét zárják be, de a postai szolgáltatás más formában megmarad. A mobil kézbesítők kötött menetrend szerint minden nap megjelennek a településeken, sőt háztól házig végigjárják a falvakat, vagyis bizonyos szempontból sok helyen még kényelmesebb is lesz a szolgáltatás igénybevétele – ott főleg, ahol eddig nem is volt saját hivatal. Az ún. egyetemes szolgáltatás körében a postának az ország egész területén el kell látnia az alábbi küldemények munkanaponként egyszer történő gyűjtését és házhoz kézbesítését: bármely postai küldemény 2 kg tömeghatárig, postacsomagok 10 kg, illetve nemzetközi forgalomban 20 kg tömeghatárig, vakok írását tartalmazó küldemények 7 kg tömeghatárig, belföldi postautalvány szolgáltatás. Erre a Postának kizárólagos jogosultsága van. A Posta törvényi kötelezettsége a 600 főt meghaladó lélekszámú településeken állandó postai szolgáltató helyet fenntartani. Ugyanakkor jelenleg több mint 600 olyan posta van, melyek működtetése a Magyar Posta Rt. törvényi kötelezettségét meghaladja.

2004. január 1-jétől az uniós normák szerint kötelező a csomagok házhoz kéz­besítése. Ez összekapcsolható azzal, hogy – élve a törvényi felhatalmazással – a 600-nál kevesebb lelket számláló településeken élőkhöz a Posta mobil posták révén házhoz kézbesítve juttatja el a küldeményeket. A Magyar Posta és az Informatikai és Hírközlési Minisztérium között tárgyalások kezdődtek arról, hogy ingyenes internet-szolgáltatóhelyek kerüljenek kiépítésre számos hivatalban, így azok „megmenekülnek” a bezárástól.

Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a Magyar Posta Rt. modernizációs intézkedése nyomán a postai szolgáltatás színvonala nem csökken, továbbá a tervezett szolgáltatási színvonal biztosításával sem az európai uniós normák, sem a jelenlegi magyar jogszabályok, sem az általa vizsgált alkotmányos elvek nem sérülnek.

A vizsgálat során a biztos megállapította, hogy az új rendszer előnyeinek tudatosításával, az uniós előírásoknak való megfelelés követelményének hangsúlyozásával a változás fokozatos bevezetése az érintettek számára elfogadható lehet. Ugyanakkor a tájékoztatás hiányossága, az intézkedés bevezetésének
– utólag igazoltan – nem megfelelő kommunikációja, a fokozatosság hiánya, te­hát az intézkedés bevezetésének módja indokolttá tette, hogy az országgyűlési biztos felhívja a Magyar Posta Rt. vezérigazgatójának a figyelmét, hogy a jövőben fordítson különös figyelmet a helyi önkormányzatokkal történő folyamatos párbeszédre, jogos igényeik figyelembevételére, és intézkedéseit a jövőben széleskörű tájékoztatás előzze meg.

Az állampolgári alapjogok, valamint a jogegyenlőség és esélyegyenlőség érvényesülése szempontjából az országgyűlési biztos helyeselte az aprófalvak pos­tahivatalaiban az Internet szolgáltatás bevezetését, ezzel a falvak bekapcsolását az információs társadalomba. Ezért javasolta a hírközlési és informatikai minisz­ternek, hogy a tárca elképzelését mielőbb részletesen is dolgozza ki, valamint megvalósítását gyorsítsa fel, kísérje figyelemmel.

Felhívta továbbá az esélyegyenlőségért felelős tárca nélküli miniszter, valamint a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter figyelmét, hogy a hátrányos hely­zetű térségek alacsony lélekszámú településein élő állampolgárok esélyegyenlősége érdekében az ott élők halmozódó problémáinak megoldására fordítsanak kiemelt figyelmet.

OBH 3072/2003.

A mozgássérült embereknek a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, az élethez és az emberi méltósághoz, valamint az esélyegyenlőséghez való jogaival kapcsolatos visszásságot okoz, ha a fenntartók a törvényi határidő ellenére nem hajtják végre a középületek akadálymentesítését.

Az országgyűlési biztos „A mozgáskorlátozottak emberi és állampolgári jogai érvényesülésének helyzetéről, az akadálymentes közlekedés vizsgálatáról a köz­használatú épületekben” című, 1999-ben folytatott átfogó országos vizsgálat teljesülésének utóvizsgálatát rendelte el. Ezt az is indokolta, hogy a korábbi vizsgálat lezárása óta is folyamatosan érkeztek panaszok amiatt, mert az épített környezet nem akadálymentes.

Sok szervezet az 1999-es országgyűlési biztosi vizsgálatból értesült a törvény által előírt akadálymentesítési kötelezettségről, annak szabályairól, és arról, hogy azt mely épületeken kell megvalósítani. Az építési hatóságok jelentős részénél is ehhez hasonló volt tapasztalható. Évekkel az esélyegyenlőségi törvény előtt léteztek az akadálymentességet szolgáló építésügyi részletszabályok, de azokat szinte soha nem tartották be, és azt a hatóságok se kérték számon. Az alapvizsgálat első számú pozitívuma volt, hogy ráébresztette számos szervezet vezetőjét és munkatársát, hogy milyen teendőik vannak. Az alapvizsgálatban a biz­tos megállapította, hogy a mozgáskorlátozottak alkotmányos jogaival kapcsolatos visszásságok léteznek, és ajánlásokat fogalmazott meg megszüntetésük érdeké­ben. A közigazgatási hivatalok vezetőinek mint másodfokú építési hatóságoknak arra hívta fel a figyelmét, hogy felügyeleti jogkörükben eljárva az új közhasználatú épületek építési engedélyei közül vizsgálják meg mindazokat, amelyekben az akadálymentességet nem biztosították, és ahol még az lehetséges, pótoltassák. Gondoskodjanak arról, hogy a jövőben ilyen épületekre építési vagy fennmaradási engedélyt a hatóságok ne adjanak ki. A biztos a régi épületek átalakítására, felújítására azonban nem tett ilyen ajánlást, mert megállapította, hogy az akadálymentességgel kapcsolatos jogszabályi háttér a meglévő épületekre vonatkozásában különösen hiányos és ellentmondó szabályokat tartalmaz. Ezért ajánlásokat tett az egyes területekért felelős minisztereknek is a jogszabályi hiányosságok megszüntetésére. Az ajánlásokat minden megszólított elfogadta.

Az országgyűlési biztos az utóvizsgálatban nagyarányú adatgyűjtést rendelt el, amelyek során beszerzett hatósági adatok alapján megállapította, hogy az ere­deti vizsgálat adataival összevetve kismértékű javulás volt tapasztalható, de ilyen arányú javulás mellett a 120 ezer épület csak 101 év alatt lenne akadálymentes. Megállapította, hogy még most is kiadtak olyan építési engedélyeket, amelyek új épületben sem biztosítják az akadálymentességet. Így az eredeti problémákhoz további járult. Az esélyegyenlőségi törvény szerint a kihirdetésekor már meglévő középületek akadálymentessé tételét fokozatosan, de legkésőbb 2005. január 1-jéig el kell végezni. A törvény nem rendezi, hogy a kihirdetése óta megépült, de nem akadálymentes épületekkel mi a teendő. A vizsgálat megállapította a hiányolt jogszabályalkotásról, azon belül a fogalom-meghatározásról, az összhang meg­teremtéséről: a folyamat elkezdődött, de változó és helyenként esetleges. Po­zitív példaként említhető néhány új jogszabály, valamint a korábbi jogszabályok ilyen tartalmú módosítása.

A közszolgáltatásért felelős adatszolgáltatók többsége azt jelezte, hogy a feladatot 2004 végéig biztos nem, később is meghatározhatatlan időn belül tudja teljesíteni. Mások a teljesítés évszámának beírták a 2005. évet, de az elmúlt évek során akadálymentessé tett épületeik számát összevetve a nagyságrendekkel több, még erre váróval, megállapítható, hogy a teljesítést lehet így tervezni, de teljesíteni nem. Különösen úgy, hogy tervezett összegeket elenyésző számban adtak meg. Az információk lényege az 1999-es vizsgálathoz képest nem változott, a feladat 2005. január 1-jéig nem teljesíthető, központi költségvetési (vagy más) támogatás nélkül esélyt sem látnak a feladat teljesítésére.

A biztos azt is megállapította, hogy az egyes fenntartókkal (általában a legnagyobbaknál) hiányoznak a náluk lévő ingatlanállomány akadálymentességére vo­natkozó adatok. Ezért esetlegesnek tűnik azoknak az épületeknek a kijelölése, ahol az akadálymentességet megvalósítják. Látható volt, hogy a rendelkezésre álló eszközök szűkösek, ezért általában ott került sor az akadálymentesség meg­valósítására, ahol egyébként is felújítási, átalakítási munkák zajlottak. Kevéssé játszott szerepet az, hogy a mozgáskorlátozottak életfeltételei hogyan változnak. Általuk feltétlenül igénybeveendő, életük fenntartásához, ügyeik intézéséhez elengedhetetlenül szükséges épületek; a nem több közül választható intézmények stb. előre sorolandók lennének akkor, ha az összes középület ilyen átalakítása egyszerre nem lehetséges. A sorolhatóság jogszabályi feltételei és az épületállomány felmérése hiányoznak. Megállapította, hogy a fenntartók többsége egyáltalán nem értékeli fenyegető mulasztásként, jogsértésként azt, ha a törvényi előírásnak határidőben nem tesz eleget. (Tekintve, hogy a biztosnak erre nincs hatásköre és eszköze, a vizsgálatnak sem most, sem eredetileg nem volt szem­pontja, hogy az adott fenntartónak volna-e a teljesítésre módja, vagy sem.) Nem merült fel a jogalkotó (és e vizsgálat szempontjai szerint egyben intézményfenn­tartó, költségvetést biztosító) szervek részéről az a kérdés/válasz, mi legyen azokkal a közintézményekkel, amelyek nem akadálymentes épületben működnek. Ha az ott végzett közszolgáltatás 2005. január 1-je után sem vehető igénybe mozgáskorlátozottak részéről, ez az intézmény bezárását, a működés megszüntetését jelenti-e. Ha nem, milyen más következménye van a kötelezettség nem teljesítésének, és van-e egyáltalán.

Az utóvizsgálatban a biztos megállapította, hogy az épített környezet még messze nem akadálymentes, és azzá tétele rendkívül lassan halad, a korábban feltárt hiányosságok megszüntetésére, az ajánlott intézkedések folytatására továbbra is szükség van. Az érintett állampolgároknak a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, az esélyegyenlőséghez, az élethez és az emberi méltósághoz való jogaikkal kapcsolatos visszásságok ma is léteznek. Felszámolásuk fokozatosan, az egész társadalom összefogásával valósítható meg.

Az utóvizsgálatban feltártak azt is mutatták, hogy a hátrányos helyzet felszámolása egyre inkább pénzügyi feltételektől, valamint a meghozandó tulajdonosi és a közszolgáltatások szervezésére vonatkozó döntésektől függ. Ezeknek kisebb részében van a biztosnak hatásköre, a túlnyomó többség kívül esik azon.

Az utóvizsgálat alapján a biztos az ajánlásokat fenntartotta, és teljesítésük folytatását szorgalmazta. Ajánlásával – a kormányzati munkamegosztás változása miatt – az újonnan kinevezett esélyegyenlőségi minisztert szólította meg. Az utóvizsgálatban beérkezett dokumentumokat további felhasználásra a miniszternek átadja. A közigazgatási hivatalok vezetőinek tett korábbi ajánlások teljesítését elfogadta, de az újonnan keletkezett ilyen ügyekre nézve megismételte. Mivel a meglévő épületállományra vonatkozó szabályok továbbra sem aggály­mentesek, ezért azok átalakításával kapcsolatban észrevételt nem tett. A válasz­adásra nyitvaálló határidő még nem járt le.

OBH 3391/2003.

Az élethez és emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásságot okoz az önkormányzati fenntartású szolgáltató, ha elmulasztja a fürdő leeresztő rácsának felhelyezését és állandó ellenőrzését, valamint ha anélkül kezdi meg a víz leengedését, hogy meggyőződne arról, hogy a medencét mindenki elhagyta.

Az Albertirsán történt halálos kimenetelű strandbalesettel kapcsolatban az országgyűlési biztos az élethez való alkotmányos jog sérelme miatt hivatalból vizs­gálatot indított.

A 2003. májusi tragédia vizsgálata során a biztos bizonyítottnak tekintette azt a tényt, hogy a víz leengedésére szolgáló nyílás fölött a baleset idején nem volt rács elhelyezve, továbbá, hogy a víz leengedését már akkor megkezdték, amikor a fürdővendégek még a medencében tartózkodtak, mivel ezeket a strand intézményvezetőjének nyilatkozata is alátámasztotta. A fürdő alkalmazottainak mulasztása nyilvánvalóan közrehatott a baleset bekövetkeztében, mert irreleváns, hogy a medence elhagyására vonatkozó felszólítás mikor hangzott el, és a medencében tartózkodók azt ténylegesen hallották-e. A biztos elsősorban azt a tényt vette figyelembe, hogy az intézmény dolgozója annak ellenére kezdte meg a víz leengedését, hogy még fürdőzők tartózkodtak a medencében.

A medence elhagyására vonatkozó felhívás, csak a medence tényleges elhagyásának ellenőrzése után tekinthető olyan tevékenységnek, amely alkalmas a balesetek megelőzésére. A rács hiánya fokozott veszélyt jelentett a medencében tartózkodókra nézve, különösen a gyerekek számára, akik kevésbé képesek a veszélyek felismerésére, illetve azok elhárítására.

Ugyanakkor megállapította, hogy a fürdő látogatóival szemben a fokozott felelősség, és így a fokozott körültekintés kötelezettsége a fürdő minden alkalmazottját mint alkalmazotti közösséget terheli. A biztos ellentmondásosnak ítélte az ÁNTSZ és a vízügyi igazgatóság válaszában az esetlegesen felmerülő felelősség kérdésében kifejtetteket, mert mindkét szerv teljes mértékben a másik ellenőrzési jogosultságát, illetve kötelezettségét igyekezett feltüntetni, és ezzel a felelősségét elhárítani.

Az ÁNTSZ tényként közölte, hogy a védőráccsal kapcsolatos ellenőrzés nem tartozik a kompetenciájába. A vízügyi igazgatóság azonban a 121/1996. (VII. 24.) Korm. rendelet alapján levezette, hogy a biztonságtechnikai és egészségvédelmi óvó szabályoknak az üzemeltetési szabályzatban kell szerepelniük, amit az illetékes ÁNTSZ hagy jóvá, ezért e határozat végrehajtása, annak betartatása és ellenőrzése az ÁNTSZ hatáskörébe tartozik. E két ellentétes álláspont közül a biztos a vízügyi igazgatóság véleményével értett egyet, mivel a jogszabály előírásaiból az ÁNTSZ hatásköre levezethető, amit az is alátámaszt, hogy a tragédiát követően az ÁNTSZ országos strandfürdő-ellenőrzést kezdeményezett a hasonló hiányosságok kiszűrésére és felszámolására. Ugyanakkor felmerül annak kérdése is, hogy az 1996. január 1-jétől hatályos 19/1995. (XII. 7.) KHVM rendeletben foglalt előírás betartatása miért nem a területen működő ágazati szerv, a vízügyi igazgatóság hatáskörébe tartozik?

Az Alkotmánybíróságnak az egyes alkotmányos jogok értelmezéséről, tartalmáról kifejtett véleménye – mint például a 48/1998. (XI. 23.) AB határozatban foglaltak – az országgyűlési biztosok munkájában is irányadó. A konkrét ügyben az élethez való alkotmányos joggal összefüggésben a közszolgáltatást végző intézmény mulasztása, illetve a fokozott veszéllyel járó tevékenység mibenléte alapozta meg az országgyűlési biztos vizsgálati megállapításait. A fokozott veszéllyel járó tevékenység lényege, hogy a csekély hiba is rendkívül súlyos következménnyel járhat. A veszélyes üzem kategóriájába sorolt leggyakoribb tevékenységfajta a gépi erővel működő berendezések, illetve a gáz- és vízművek (például a víznyomócsövek) üzemben tartása.

A vizsgálat megállapította, hogy az úgynevezett töltő-ürítő rendszerű medence vízcseréje olyan fokozott veszéllyel járó tevékenység, amely e tevékenység folytatójára – kifejezett jogszabályi rendelkezések hiányában is – többlet-kö­te­le­zettségeket hárít. E többlet-kötelezettség egyrészt az ürítés fokozott körültekintéssel való lefolytatása, másrészt a víz ürítésére szolgáló – és jogszabályi rendelkezés által is előírt – rács felszerelése, valamint annak karbantartása. Ezek azok a többlet-kötelezettségek, amelyek a vizsgálat tárgyát képező balesethez hasonló esetek megelőzésére nyilvánvalóan alkalmasak.

A vizsgálat feltárta, hogy az élethez és emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásságot okozott az önkormányzati fenntartású szolgáltató azzal, hogy elmulasztotta a leeresztő rácsának felhelyezését és állandó ellenőrzését, valamint azzal, hogy megkezdte a víz leengedését annak ellenére, hogy a medencében még fürdőzők tartózkodtak, és ezzel az ott tartózkodó gyermek halálát okozta.

A visszássághoz és a baleset bekövetkeztéhez hozzájárult az is, hogy az érintett szervek, az ÁNTSZ és a vízügyi igazgatóság mindegyike kizárta a saját hatáskörét az ellenőrzési kötelezettség teljesítésében.

Az országgyűlési biztos felkérte az Albertirsai Nagyközségi Víziközmű Üzemeltető Intézmény vezetőjét, hogy a feltárt visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az üzemeltetési szabályzatban határozza meg a víz leengedésének rész­letes szabályait. Hangsúlyozza, hogy annak megkezdésére csak a fürdőzők távozása után kerülhet sor. Intézkedjen a védőrácsok azonnali felszereltetéséről, és az üzemeltetési szabályzat módosításáról, amely a védőrácsok rendszeres ellenőrzését írja elő.

Tekintettel arra, hogy a két szervezet, amelynek a hatáskörét az ügy érintette, egymásnak ellentmondva határozta meg az ellenőrzési jogosultságot, kötelezett­séget, a biztos felkérte az országos tisztifőorvost és az Országos Vízügyi Főigaz­gatóság főigazgatóját a kérdés felülvizsgálatára és intézkedésre annak érdekében, hogy a jövőben hasonló ellentmondó nyilatkozatok ne kerülhessenek kiadásra.

A strandfürdő vezetője a kezdeményezésben foglaltaknak haladéktalanul ele­get tett. Az országos tisztifőorvos a közfürdők üzemeltetési szabályzatával kapcsolatos hatósági feladatok hiányossága miatt kezdeményezte a vonatkozó jogszabályok módosítását.

OBH 3699/2003.

Nem okozza a gyülekezési jog megsértését, ezáltal nem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot a polgármester, ha egy rendezvény közterületen való megtartását nem engedélyezi.

A Magyar Szocialista Párt Debrecen városi szervezetének elnöke sérelmezte, hogy a Civis Családi Juniális megtartását Debrecen Megyei Jogú Város polgármestere nem engedélyezte.

Az általános helyettes a tisztességes eljáráshoz, valamint a békés gyülekezéshez fűződő jogok sérelmének a gyanúja miatt vizsgálatot indított. A közterület foglalási kérelem szerint a közérdekű rendezvényen családi versenyek, gyermek sportversenyek, illetve színpadi produkciók szerepelnek. A kérelem alapján a Deb­receni Közterület-felügyelet megkereste a Polgármesteri Hivatal Városüzemeltetési Osztályát, hogy az a jogszabályban előírt közútkezelői hozzájárulást, valamint a tulajdonosi hozzájárulást megadja a rendezvény megtartásához. A polgármes­ter azonban nem adta meg a tulajdonosi hozzájárulást a rendezvény megtartásához.

A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) alapvető szabadságjogként határozza meg a békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések – általában rendezvények – tartását. A kulturális és sportrendezvények nem tartoznak a Gytv. hatálya alá. A panasz tárgyát képező Civis Juniális kulturális és sportrendezvénynek minősül, így annak megtartása nem ítélhető meg a gyülekezési jog és szabadság gyakorlásának törvényi szempontjai szerint. A Civis Juniális szervezői az előkészületeket egyébként sem a gyülekezési jog körébe tartozó rendezvény vonatkozásában tették meg, hiszen nem a Gytv. 6. §-ában meghatározott bejelentési előírás szerint jártak el. A gyülekezési jog sérelme, a gyülekezési joggal kapcsolatos alkotmányos visszásság tehát nem ál­la­pítható meg.

A Civis Juniális a közterület igénybevételével járt volna. A közterületek használata nem korlátlan, a használat mértékét és jellegét a közterületek tulajdonosa, az adott települési önkormányzat jogosult jogszabállyal rendezni. Debrecen Megyei Jogú Város Közgyűlése a közterületek használatának és igénybevételének szabályozásáról szóló 46/1999. (XII. 23.) rendelet szerint a közterület igény­bevétele – mint a közterület rendeltetésszerű használatától eltérő esetcsoport – nem gyakorolható szabadon, hanem csak erre irányuló szerződés alapján és díj­fizetés mellett szerezhető arra jogosultság. A jogcím nélküli közterület igénybevétel jogellenesnek minősül és jogkövetkezményekkel jár.

Abban a körben, amelyben az önkormányzat lehetővé teszi a közterület rendeltetéstől eltérő használatát, az önkormányzat tulajdonosi döntésétől függ. Az önkormányzat a szerződés megkötését a közterületet ténylegesen kezelő szervre, a Közterület-felügyeletre bízta. A tulajdonosi jogok érvényesítése miatt viszont szükséges, hogy a szerződés megkötéséhez a tulajdonos önkormányzat hozzájárulását adja. Általánosnak az a megoldás mondható, hogy a tulajdonosi hozzájárulás jogát a polgármester gyakorolja. Megállapítható tehát, hogy a közterület igénybevételét illetően a polgármester jogszerűen gyakorolja a tulajdonos önkormányzatot megillető rendelkezési jog egyik fontos részjogosítványát, a köz­terület rendeltetéstől eltérő igénybevételéhez való hozzájárulást.

A közterület igénybevételének céljait, eseteit a rendelet 5. § (1) bekezdése so­rolja fel. A felsorolás igen aprólékosan írja le azokat a célokat, illetve tevékenységfajtákat, amely közterületi megvalósítása közterület-igénybevételnek minősül. A felsorolásban azonban nem szerepel olyan cél vagy rendezvény, amelynek keretében a Civis Juniális – vagy más hasonló jellegű közterületi program – elhelyezhető lenne. Tekintettel arra, hogy a rendelet 3. § (1) bekezdése a közterületet a helyi közösségi élet egyik színterének minősíti, és a (2) bekezdés a) pontja közelebbi pontosítás nélkül alkalmazza a közterület rendeltetésszerű használatának fogalmát, bizonytalanság támad a rendeltetésszerű használat (3. § (2) bekezdés a) pont) és a szerződés alapján gyakorolható közterület-igénybevétel (3. § (2) bekezdés c) pont) egymáshoz való viszonya tekintetében.

Az általános helyettes nem tapasztalt a rendelet előírásrendszerében jogbizonytalanságra vezető hiányosságot, ezért ebben a vonatkozásban alkotmányos jogot érintő visszásságot nem állapított meg. A tulajdonosi hozzájárulás szükségességét senki sem vitatta.

A tulajdonosi hozzájárulással kapcsolatos polgármesteri döntés nem hatósági határozat, azaz nincs jogszabályi kötelezettség arra, hogy a tulajdonosi hozzájárulást vagy elutasítást tartalmazó határozat tartalmazzon indoklást. A polgármesteri határozat egyetlen indokot nevezett meg, nevezetesen azt, hogy „pártoknak csak kampány időszakban lehetséges közterületen rendezvényt szervezni”. A pártok közterületi rendezvényeinek nincs ilyen időbeli korlátozása, de alkotmányellenes is lenne a különböző társadalmi szervezetek közötti nyílt megkülönböztetés miatt. Az elmondottakra tekintettel a tulajdonosi hozzájárulás megtagadásának indoklása a jogszabályokkal és az Alkotmánnyal össze nem egyeztethető indokot fogalmaz meg. Jogellenes indokra akkor sem lehet indoklást építeni, ha egyébként az indoklás kötelezettsége nem áll fenn.

Az általános helyettes megállapította, hogy a polgármester azzal, hogy nem adta meg a tulajdonosi hozzájárulást, és emiatt az igénybevételi szerződés megkötésére nem kerülhetett sor, alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot nem okozott, ezért a vizsgálatot lezárta. Ugyanakkor javasolta, hogy egy jogbizonyta­lanságra vezető helyzet megelőzése érdekében a polgármester kezdeményezze a képviselőtestületnél a rendelet 5. § (1) bekezdésének arra irányuló módosítását, hogy a közterület-igénybevétel elismert céljai pontosan illeszkedjenek a ren­dez­vények jellegéhez és jellemzőihez. Felhívta végül Debrecen Megyei Jogú Vá­ros polgármesterének figyelmét annak jelentőségére, hogy a hatósági határozatnak nem minősülő határozatai indoklásának is jogilag helytálló érveket kell tartalmaznia.

OBH 4008/2003.

A jogbiztonság követelményét sérti, ha a pszichiátriai betegeket ápoló-gondozó otthon fenntartó által kiadott alapító okirata eltér a működési engedélyben foglaltaktól, valamint ha az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter a törvényi kötelezettségét elmulasztva, nem adja ki a kényszerítő eszközök alkalmazásának részletes szabályait tartalmazó miniszteri rendeletet.

A személyes szabadsághoz és biztonsághoz, valamint a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való jogokkal, továbbá a kínzás, kegyetlen, megalázó bánásmód tilalmával összefüggő visszásság keletkezik, ha a pszi­chiátriai betegeket ápoló-gondozó otthonban nincs jelzőcsengő felszerelve, és a személyes szabadságukban korlátozott betegek folyamatos felügyelete nincs biztosítva, illetve, ha a korlátozó intézkedések dokumentálása hiányos.

Az országgyűlési biztos 2001 januárjában folytatott vizsgálatot a törökszentmiklósi Pszichiátriai Betegek Otthonában a halált okozó tűzesetek ügyében. A vizs­gálat a következők állapította meg: Az intézetben több hálós ágyat is üzemeltettek, miközben a Magyar Pszichiátriai Társaság szakmai módszertani útmutatója egyértelműen leszögezte, hogy ilyenek használata pszichiátriai betegek otthonaiban nem engedhető meg. Nem volt megoldott, különösen éjszaka, a rossz álla­potban lévő vagy hálós ágyba zárt betegek folyamatos figyelése. Ennek oka ket­tős volt: egyrészt minden pavilonban a nővérszoba az emeleten lett kialakítva, a hálós ágyak pedig a földszinti szobákban voltak elhelyezve, másodszor pedig éjszakánként csak két nővér volt szolgálatban pavilononként, akik így nem tudják biztosítani a folyamatos felügyeletet. Az intézetben sehol sem volt jelzőcsengő, illetve tűzjelző felszerelve. Az ellátás során elrendelt kényszerintézkedések dokumentálására bevezetett adatlap vezetése igen esetleges volt, legtöbbször nem történt meg. Az intézetben rendkívüli zsúfoltság volt észlelhető. A tűzesetekben szerepet játszó egyik gondozott elkülönítésére az otthon igazgatója vaslemezzel borított ajtóval, és padlótól plafonig felszerelt rácsokkal ellátott helyiséget (magánzárka) alakított ki, ahová ezt a gondozottat az ő szóbeli utasítására, megfelelő dokumentáció nélkül, zárták be rendszeresen. A tűzesetek másik oka az volt, hogy az otthonban nem voltak elkülönítve dohányzásra kijelölt helyek, és az igazgató engedélyezte, hogy a gondozottak maguknál tartsák mind cigarettájukat, mind pedig, a gyufát, illetve öngyújtót. A hiányos ellenőrzés és a fentiek vezettek oda, hogy az otthonban rendszeres volt, hogy a gondozottak a lakószo­bákban dohányoztak.

A vázolt igen súlyos helyzetre, valamint arra tekintettel, hogy a 2001-es vizsgálat óta eltelt időben nem érkezett pontos információ az intézményben folyó sze­mélyi és tárgyi változásokról, az országgyűlési biztos hivatalból utóvizsgálatot indított a törökszentmiklósi Pszichiátriai Betegek Otthonában.

Az utóvizsgálat megállapította, hogy Törökszentmiklós Város Önkormányzatának Képviselő-testülete mint fenntartó az otthon új alapító okiratában a korábbi – 225 fős – férőhelyet határozta meg, figyelmen kívül hagyva a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal határozatát, mely rendelkezett a két év alatt elérendő 81 fős létszámcsökkentésről. Továbbá, az intézmény nevében és az alaptevékenységek körében is szerepeltették a szenvedélybetegek rehabilitáció­ját, annak ellenére, hogy ennek a tevékenységnek sem személyi, sem tárgyi feltételei nem biztosítottak az otthonban. A működési engedély az otthon ellátási formáját „ápolást, gondozást nyújtó intézmény”-ként, az otthon típusát pedig „pszi­chiátriai betegek otthona”-ként határozta meg, így az alapító okirat ezzel ellentétes. Ezzel, a jogbiztonsághoz fűződő joggal kapcsolatban visszásság keletkezett.

A kapott tájékoztatás értelmében, a halálos kimenetelű gyújtogatást követően, az otthonban kivonták a használatból a hálós ágyakat, amelyekből kilenc volt az első vizsgálat időpontjában. Ez tehát egyértelműen pozitív változás, meg kell azonban említeni, hogy az orvos-igazgató távozása után megszűnt a kényszerítő eszközök használatát dokumentáló adatlap használata is. A dokumentálás nélküli rögzítés a pszichiátriai gondozottak vonatkozásában alkotmányos visszásság közvetlen veszélyét jelenti az Alkotmányban foglalt kínzás és kegyetlen bánásmód tilalma, és a szabadság és személyes biztonsághoz fűződő jogaik tekintetében.

A kényszerítő eszközök használatát – összhangban a nemzetközi emberi jogi egyezményekkel – az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény szabályozza. A Pszichiátriai Szakmai Kollégium módszertani útmutatójában, a hálóságyak használatból való kivonására és a kényszerítő eszközök használatára vonatkozó irányelvek, összhangban vannak az Eütv. vonatkozó rendelkezéseivel, a módszertani útmutató mégsem érvényesülhet (nem lévén önálló jogi aktus), mert hiányzik a kényszerítő eszközök alkalmazásának részletes szabályait tartalmazó miniszteri rendelet.

Az otthon költségvetésének igen szűkös volta már az első vizsgálat idején is felmerült, mint a fejlesztést akadályozó tényező, az országgyűlési biztos megállapította, hogy a gondozottak biztonságos ellátását veszélyezteti ez az évek óta fennálló helyzet, ami így a gondozottak alkotmányban foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő jogával összefüggésben okoz alkotmányos visszásságot. A kapott tájékoztatás szerint az utóvizsgálat időpontjában az érdekvédelmi fórum még nem működött az otthonban.

Az utóvizsgálat megállapította, hogy a 2001 januárjában folytatott vizsgálat során észlelt kifogásolható kérdések jelentős részében pozitív előrehaladás tör­tént az otthonban. Annak tudatában, hogy a pénzügyi keretek szűkösségére visszavezethető problémákat nem lehet egyik napról a másikra megoldani, az aján­lások azt a célt szolgálják, hogy segítsék az otthonban megindult pozitív fejlődést.

Az országgyűlési biztos felkérte az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 247. § (2) bekezdés y) pontjában kapott felhatalmazás alapján adja ki a pszichiátriai betegekre vonatkozó korlátozó intézkedések részletes szabályait tartalmazó rendeletét. A miniszter nem értett egyet a jelentés megállapításaival, de ígéretet tett a miniszteri rendelet tervezetének megküldésére, amelyet azonban nem tett meg.

Az országgyűlési biztos arra kérte a megyei önkormányzat közgyűlését, hogy fontolja meg a Törökszentmiklósi Pszichiátriai Betegek Otthonának átvételét me­gyei fenntartásba. A közgyűlés elnöke jelezte, hogy a felvetést elfogadták, és megküldte a közgyűlés határozatát az átvételről.

Az országgyűlési biztos felkérte Törökszentmiklós Önkormányzatát, hogy mó­dosítsa az alapító okiratot, abból törölje a szenvedélybetegek rehabilitálását célzó alapfeladatot, és korrigálja a férőhelyek számát úgy, hogy az megfeleljen a működési engedélyben foglaltaknak. A polgármester tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy a közgyűlés kérte a megyei közgyűlést az intézmény átvételére, va­lamint, hogy az átadás-átvétel során új alapító okirat készül, mely tartalmazza majd a szükséges változtatásokat.

Az országgyűlési biztos kérte otthon igazgatója intézkedését a kényszerintézkedéseket dokumentáló adatlap bevezetéséről és annak előírásszerű használatáról. Az igazgató az ajánlást elfogadta.

OBH 4247/2003.

Az Országos Rádió és Televízió Testület nem okoz alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot, ha a gyermekek védelmének és az emberi jogok betartásának szempontjait határozataiban számon kéri a valóságshow-kat közvetítő műsorszolgáltatókon. Ellenkezőleg éppen azzal idézne elő alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot, ha a műsorszolgáltatókkal szemben nem alkalmazná a Médiatörvényben foglaltakat. Ha ellenőrzési, felügyeleti jogának gyakorlása során nem vizsgálná, hogy a műsorszolgáltató tiszteletben tartja-e az alkotmányos rendet, az emberi méltósághoz való jogot, és ha e jogok sérelme esetén nem élne jogosítványaival.

Az ORTT elnöke az országgyűlési biztos álláspontjának kifejtését kérte a kereskedelmi televíziók műsorkínálatában az elmúlt hónapokban jelentős pozíciókat elfoglaló valóságshow-kal kapcsolatban. Az elnök kifejtette, hogy más országok tapasztalatait tanulmányozva valószínűsíthető, hogy e műsortípus különböző formái hosszabb ideig a kínálat részei maradnak. Levelében rámutatott, hogy már az eddigi sorozatok kapcsán is számos, részben újszerű személyiségi joggal összefüggő probléma merült fel, melyek száma a televíziók erősödő piaci versenyé­ben esetleg növekedhet is.

Az országgyűlési biztos a vizsgálatában felhasználta az adatvédelmi biztos ko­rábbi jelentésében kifejtett álláspontját is.

A tömegkommunikáció területére tartozó kérdésekben, szűkebben a tömegkommunikációs eszközök által közvetített tartalmak és az Alkotmány összefüggésének vizsgálata során a legnagyobb körültekintéssel kell eljárni. A jogállamiságnak ugyanis fontos követelménye, hogy semmiféle ideológia alapján ne lehessen korlátozást, cenzúrát alkalmazni a sajtó szabadságával szemben. A másik oldalról azt is figyelembe kell venni, hogy a sajtónak tekintettel kell lennie azokra a határokra, korlátozásokra és keretekre, amelyeket az alkotmányos jogok és értékek rendszere szab meg számára. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában következetesen érvényesül az, hogy az Alkotmány formális betartásának és az Alkotmány értéktartalmának egyaránt érvényesülnie kell ahhoz, hogy alkotmányosság uralkodjék Magyarországon.

A jelentés részletesen elemzi az emberi méltósághoz való jog Alkotmánybíróság által kifejtett tartalmát, mely az emberi méltósághoz való jogot olyan anya­jognak tekinti, amelyből az ember autonómiájának védelmére szolgáló alkotmányos érvrendszer – konkrét alapjog hiányában is – levezethető. Az élethez való jog és az emberi méltósághoz való jog a magyar jogrendszerben a legalapvetőbb emberi jogok. „Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az emberi méltósághoz való jog »anyajog«, azaz a még nem nevesített szabadságjogok forrása. Ezért e jog értelmezése hatással lehet az egyéni autonómia határainak megvonására más emberi jogok esetében.”

A jelentésben elemzésre került az Alkotmánybíróság által kifejtett emberkép is. A mai napig is irányadó értelmezés az egységes és oszthatatlan ember-felfogást teszi magáévá, és elveti a dualista modellt. Ennek megfelelően csakis az élethez való alanyi jog és a méltósághoz való alanyi jog egysége adja meg a specifikusan a konkrét egyénre vonatkozó státust.

A jelentés rámutat, hogy a polgári jogi személyiségvédelem alapja az ember testi valója, az emberi személyiség azonban nem szűkül le az ember biológiai-fizikai valóságára, hanem a „személyiségjegyek”, a személyiség eszmei (értelmi, érzelmi, műveltségi stb.) elemeinek összessége által is kifejezett elvont társadalmi-emberi érték. Az egységes és oszthatatlan emberi személyiség önmagában, egyedüli és eredeti jellegére tekintettel értékes. Ezt a személyiséget a jog fokozott védelemben részesíti – a Magyar Köztársaság társadalmi és alkotmányos rendjével összhangban.

A társadalomban a személyiség értékét, rangját az emberi méltóság adja, amely mindenkit egyenlő mértékben, nemre, korra, egészségi állapotra tekintet nélkül megillet. Minden ember egyenjogú és egyenlő méltóságú tagja a társadalomnak, és nem mások kísérleti alanya, árucikke, fogyasztási eszköze. Az emberi méltóság rangja és tudata az a személyiségformáló erő, amely az Alkotmány által ren­dezett társadalom létalapját jelenti. Az embernek – ahhoz, hogy az Alkotmány értékrendje valóban áthassa a társadalmat – önmagával és másokkal szemben is kell, hogy legyenek kötelezettségei. Az embert nemcsak másokkal, hanem ön­magával szemben is kötelezi az emberi méltóság, az egyén saját emberi méltóságáról sem mondhat le, nem ruházhatja át másra, nem árusíthatja ki.

A jelentés rámutat, hogy a valóságshow szereplőitől azt várják el, arra kötnek szerződést, hogy testi és lelki valójuk túlnyomó részét tegyék hozzáférhetővé a nyilvánosság, a nézők és a műsor készítői számára, bocsássák azok rendelkezésére, cserébe az ismertségért és a felajánlott díj megszerzésének esélyéért. A megállapodást a kiválasztás során végbemenő orvosi vizsgálatra és a mű­sorban való szereplés szabályozására kötik velük. Ez utóbbinak tipikus tartalmi eleme, hogy a résztvevők megnyilvánulásait folyamatosan figyelemmel kísérik, rögzítik és a nyilvánossághoz közvetítik. Emellett kikötik a gyártó utasításadási jogát és az ennek való engedelmességet; a kép- és hangfelvételekhez kapcsolódó szerzői és polgári jogi jogok korlátozás nélküli átruházását, kereskedelmi hasznosítását; a résztvevő személyiségi jogi jogsértésből eredő igényeinek érvényesítéséről való joglemondását; a résztvevő lemondását arról, hogy állami szervekhez panaszt tegyen. A szerződések tartalmaznak egy felelősségkizáró nyi­latkozatot is a gyártó részéről a résztvevőt esetleg érő hátrányos egészségügyi és szociális következmények esetére.

Ez a teljes „rendelkezésre bocsátás” a jog alanyát képező egységes emberi személyt csaknem teljes mértékben tárgyiasítja. Az Alkotmánybíróság által meg­fogalmazott egységes és osztatlan emberkép esetében nem kerülhető meg, hogy a kérdést az emberi méltóság korlátozhatatlanságának és – a jog, illetve bármilyen hatalom behatásával szembeni – érinthetetlenségének fényében vizsgáljuk.

A valóságshow-k szereplői általánosságban már magával a jogaikról lényegében teljes mértékben lemondó és a kiszolgáltatottságot megalapozó szerződés aláírásával, illetve konkrétan és esetenként az adások során olyan helyzetbe kerülnek, amely összeegyeztethetetlen az emberi méltóság, a magánélet, az emberi személyiség tiszteletben tartásának és a cselekvőképesség korlátozhatatlanságának mindenkire, de különösen minden hatalmi pozícióban lévő szervezetre kiterjedő kötelezettségével. Az ilyen helyzetek „valóságként” való bemu­tatása azt az üzenetet hordozza, hogy az emberi méltóság nem feltétlen érték, anyagi vagy egyéb érdekből bármikor következmények nélkül korlátozható, megsérthető. Ez nem összeegyeztethető azzal a társadalmi felelősséggel sem, amely minden társadalomformáló erővel rendelkező szervtől – így a kereskedelmi műsorszolgáltatóktól is – elvárható.

Az alkotmányos értékek akkor hatják át a társadalmat, ha áthatják annak kis közösségeit (család, egyesületek) és az egyént, az individuumot is. Ebből a szem­pontból nézve a jogállam megvalósulása szocializáció kérdése is. Sikere attól függ, hogy az egyén személyiségének kifejlődése során mennyire interiorizálódnak az alkotmányos értékek, és azok közül is a legfontosabbak: az emberi élet és méltóság feltétlen tiszteletének és sérthetetlenségének tudata. Ezt a hatalmas, az alkotmányosság jövő generációkban való kifejlődése és továbbélése szempontjából döntő feladatot az állami intézmények közül elsősorban az oktatási rendszernek kell szolgálnia. Amikor tehát az Alkotmány úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit, ebbe azt is bele kell érteni, hogy az oktatás és nevelés az egyik, de nem kizárólagos területe annak az általános állami kötelezettségnek, amelyet az alkotmányos értékek tényleges érvényesülése érdekében az állam minden szervének el kell látnia.

Az oktatási rendszer azonban önmagában nem rendelkezik elég erővel ahhoz, hogy a gyermekek „tudatába vésse” az emberi jogok feltétlen tiszteletben tartását, ebben támogatnia kell a társadalom minden közösségének, a családnak, a civil társadalom és az állam összes intézményének. Különösen az csökkenti az oktatás-nevelés hatékonyságát, ha a gyermekek az élet egyéb területein – elsősorban a médiából – rendszeresen, a tudatukat az iskolánál és a családnál is sokkal erőteljesebben befolyásoló módon olyan üzeneteket kapnak, hogy az emberi méltóság, a családi és a magánélet nem sérthetetlen: azzal anyagi érdekből bárki, nyilvánosan és kontroll nélkül bármikor rendelkezhet, eszközként, árucikként használhatja. Az ilyen üzenetek nemcsak a gyermekek védelméről szóló egyezménnyel ellentétesek, hanem privát nyereségérdekből csökkentik, adott esetben teljesen kioltják a közpénzekből működtetett intézmények (iskolák, emberi jogvédő szervek stb.) erőfeszítéseit. Erre az állam illetékes szerveinek a maguk eszközeivel reagálniuk kell.

A Médiatörvény közvetlen kapcsolatot teremt az Alkotmányban deklarált emberi jogokkal és az Alkotmány értékrendszerével. A jogszabály tehát – kifejezett és kogens rendelkezésével – a műsorszolgáltatók számára közvetlen módon kötelezővé teszi, hogy tevékenységük során ne csupán a rájuk vonatkozó technikai rendelkezéseket tartsák be, működésük ne csak a formális jogszabályi követelményeknek feleljen meg, hanem az Alkotmányban deklarált emberi jogokkal – és az ezekben rejlő alkotmányos értékrendszerrel – is legyen összhangban.

A műsorszolgáltatók felett felügyeleti és ellenőrzési jogokat gyakorló ORTT-nek feladatai ellátása során ezeket az alkotmányos követelményeket is számon kell kérnie a műsorszolgáltatóktól. A Médiatörvény rendelkezése csak kifejezetté teszi és megismétli az Alkotmánybíróság gyakorlatában megjelent elvet, amelynek értelmében az állam minden szervének – és tágabb értelemben a Magyar Köztársaság területén minden jogalanynak – kötelessége az Alkotmány értékrendjének érvényesítése. „Magyarország jogállammá minősítése ténymegállapítás és program egyszerre. A jogállam azáltal valósul meg, hogy az Alkotmány valóban és feltétlenül hatályosul. [...] Nemcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell szigorúan összhangban lenniük az Alkotmánnyal, hanem az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmány valóságossá. A jogállam megvalósítása folyamat. Az állami szervek számára alkotmányos kötelesség ezen munkálkodni.” (11/1992. [III. 5.] AB határozat)

Az ORTT mint a jelenség által elsősorban érintett állami szerv fokozott felelősséggel tartozik azért, hogy a műsorszolgáltatók társadalomformáló ereje az alkotmányos értékrend megszilárdításának és a jövő generációknak való átadásának szolgálatában – és ne azzal szemben – álljon. Ügyelnie kell arra, hogy mindenki számára nyilvánvaló legyen: az emberi személy alkotmányos státusza és védelme a valóságshow-k körülményei között sem sérülhetnek. Ennek biztosítására önmagában nem elegendő és az alkotmányos követelményeknek nem tesz maradéktalanul eleget, ha az ORTT kizárólag a kiskorúak védelmének a Mé­diatörvény 5–5/D. §-aiban foglalt rendelkezései alapján jár el, amikor a 3. § (2) bekezdésén keresztül érvényesülő emberi jogok sérelme is fennállhat, különösen a vizsgált műsorok szereplői, de közvetve a nézők vonatkozásában is.

Az országgyűlési biztos felhívta az ORTT elnökének figyelmét arra, hogy a Mé­diatörvény 3. § (2) bekezdésének rendelkezése értelmében a Testületnek és szer­veinek a törvényben előírt feladataik (ellenőrzési, felügyeleti jogaik) gyakorlása során minden indokolt esetben vizsgálniuk kell azt is, hogy a műsorszolgáltató tiszteletben tartja-e a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét, tevékenysége nem sérti-e az emberi és a törvény által védett személyiségi alanyi jogokat. Az emberi jogok, különösen az emberi méltósághoz való kiemelt jelentőségű alkotmányos jog és a személyiségi alanyi jogok sérelme esetén az ORTT és eljáró szervei kötelesek – a jogállam megvalósításán ez által is munkálkodva – a törvényben biztosított hatósági eszközeikkel élni. Felhívta az ORTT elnökének figyelmét arra is, hogy a Médiatörvény 3. § (2) bekezdésének alkalmazása során az ORTT jogosult és köteles az Alkotmányban biztosított alapvető jogokat az Alkotmány – Alkotmánybíróság által kifejtett és magyarázott – értékrendje és fogalmi kultúrája fényében értelmezve védelemben részesíteni.

Az ORTT elnöke megköszönte a segítséget, melyet a biztos „részletes jogi álláspontjának kifejtésével” és a Médiatörvény 3. § (2) bekezdése „alkalmazhatóságának mélyreható jogi elemzésével nyújtott a Testületnek”. Felhívta figyelmét arra, hogy a bíróságok – egyelőre nem jogerős egyes ítéleteiből megállapíthatóan – nem mindig osztják az országgyűlési biztos és a Testület álláspontját. Az országgyűlési biztos erre való tekintettel, reagálásában felhívta a figyelmet az emberi jogok védelmére és az alkotmányos értékrend érvényesítésére hivatott szervek (pl. az ombudsmanok és a bíróságok) közötti szakmai együttműködés fontosságára.

 

1.29.2.
Rövidített jelentések

OBH 4956/2001.

 

A tanyák elégtelen villamosenergia-ellátásával kapcsolatos panaszok ügyé­ben készült rövidített jelentés

 

A panaszos 2001 augusztusában, majd 2002 júniusában fordult az országgyűlési biztoshoz mert a Jászberényhez tartozó Erek-közben és a Tőtevény tanyák vidékén nincs villamosenergia-ellátás. Ez számos problémát okoz az ott lakók életvitelében, különösen a gyermekek gondozásában, élelmezésében. A pa­naszos szerint Erek-közben és a Tőtevényben ezért már vagy 60 tanyát el is hagytak a tulajdonosok. A panaszos hangsúlyozta, hogy a villamos-energia-szolgáltatás hiánya miatt társadalmi érvényesülési lehetőségei az ellátott területen élők lehe­tőségeihez képest szűkebbé válnak.

2001–2003. évben több olyan panasz érkezett az országgyűlési biztoshoz, mely­ben a tanyák állandó lakosai, vagy a városból kiköltözni szándékozó, lakóházat építők sérelmezik, hogy az elektromos hálózat fejlesztése az adott területen csak a lakosság költségén valósítható meg. A szolgáltató arra hivatkozva, hogy a beruházás számára soha nem térül meg, csak a fejlesztési költség jogszabályban meghatározott 30%-át tudja biztosítani. A fejlesztést az önkormányzat forrás hiányában nem tudja támogatni, a lakosság által fizetendő önrész hiánya miatt, pedig nem tud részt venni pályázatokon. A fejlesztés ezért már a tervezés folya­mán elakad, vagy nagyon hosszú idő alatt valósul csak meg.

Az országgyűlési biztos a diszkrimináció tilalmának, a gyermeki jogok és a leg­magasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érintettsége miatt indított vizsgálatot, és Jászberény polgármesterétől tájékoztatást kért az önkormányzat közreműködésének lehetőségeiről. Megkereste a gazdasági és közlekedési minisztert is, és annak megvizsgálását kérte, hogy lát-e lehetőséget a panaszosok támogatására, valamint a hasonló helyzetben lévő területek villamos energiával való ellátásának támogatására.

A beszerzett információk alapján az országgyűlési biztos megállapította, hogy Jászberény, Tőtevény villamosenergia-ellátásának ügye az 1980-as évek közepére nyúlik vissza, amikor az ott élők kezdeményezték a villamosenergia-há­ló­zat építését, de a lakossági közreműködés teljes hiánya miatt a fejlesztés meghiúsult. A panaszos 1996-ban kereste meg az önkormányzatot a tanyatulajdonosok villamosenergia ellátási igényét. Addigra az önkormányzat hozzájárulásával felújították azt a transzformátorállomást és 20 KW-os hálózatot, amelynek továbbépítésével, további transzformátorállomás létesítésével és az ehhez csatlakoztatható kisfeszültségű hálózat kiépítésével lehet a térség villamosenergia-ellátását megvalósítani. Az önkormányzat 1996-ban úgy döntött, hogy biztosítja a tervezés teljes 250 ezer forintos költségét, de kérelmezők írásban visszavonták igényüket, mert a beruházás 10 millió forintra becsült összegének rájuk eső részét nem tudták vállalni.

A panaszos 2001-ben ismételt kérelmet nyújtott be, melyhez tanyatulajdonosi nyilatkozatokat csatolt, mely szerint az igénylők 100 ezer forinttal járulnak hozzá a beruházáshoz. Az 1996-ban megtervezett fejlesztés becsült költsége 2001-re már 20 millió forintra emelkedett, és a tervek aktualizálása is 500 ezer forintba került volna, így a beruházás a lakosság fizetésképtelensége miatt ismét meghiúsult. A polgármester szerint az első ütemben ellátásban részesíthető 10–20 ta­nyatulajdonos mintegy fele városi lakos, és csak hobby tanyája van e szép környezetben. Az áramszolgáltató részéről a rendeletben előírt 30%-os hozzájáruláson kívül további támogatás nem került szóba. Az önkormányzat a pályázati lehetőségeket kihasználva az elmúlt években több 10 km-nyi külterületi elavult hálózat felújítását végezte el, és a lakosság közreműködésével és hozzájárulásával új hálózatok is épültek pályázati támogatással. Az önkormányzat a lakosság komoly szándéka és anyagi áldozatvállalása mellett az adott térséget is támogatná.

A gazdasági és közlekedési miniszter álláspontja szerint a fent említett alkotmányos jogok érintettsége nem hozható összefüggésbe az áramellátás hiányával. Véleménye szerint a legmagasabb szintű testi, lelki egészséghez való jog biztosítása az állam számára azt a feladatot jelenti, hogy egészségügyi intézményhálózatot működtessen és megszervezze az orvosi ellátást. A gyermeki jogok érvényesítése véleménye szerint az állam oldalán megfelelő jogszabály al­kotási kötelezettséget jelent. Hivatkozott arra, hogy a Kormány a Nemzeti Energiatakarékossági Program keretében a tanyavillamosítás támogatására pályázati felhívást adott ki. 2003. január 1-jétől hatályba léptek a villamos energiáról szóló új jogszabályok a korábbihoz képest eltérő lehetőséget is megengednek a vil­lamosenergia-hálózat létesítésére, de a létesítés költségének viselése kérdésében nincs változás. A szabályok nem tartalmaznak olyan kötelezettséget az engedé­lyesre (szolgáltatóra), vagy bármely más piaci szereplőre, hogy a villa­mos­ener­gia igényt teljes mértékben saját költségükön valósítsák meg. A költségek egy részének viselése tekintetében könnyebbséget jelenthet a közcélú villamos hálózatra csatlakozás pénzügyi és műszaki feltételeiről szóló hatályos jogszabály, amely a hálózati engedélyesnek (szolgáltatónak) előírja, hogy a rendszerhasználó (fogyasztó) érdekeit figyelembe vevő legkedvezőbb és leggazdaságosabb csatlakozási módról, valamint a csatalakozási díj mértékéről szerződésben állapodjon meg. Ebben az esetben a hálózati engedélyes által kérhető díj mértéke nem haladhatja meg a szükséges és tényleges beruházási költség 70%-át. Arra az esetre, ha a tanyatulajdonosok a közcélú hálózatkiépítés költségeit nem tudják vállalni, a gazdasági miniszter megfontolásra ajánlotta a kereskedelemben kapható, háztartási igényt kielégítő 1–1,5 KW-os, vagy annál nagyobb villamos teljesítményű robbanómotorral hajtott aggregátort. Ezeknek a berendezéseknek a technikai színvonala, környezetterhelési értékei megfelelőek, és kielégítik a kor­szerű követelményeket.

A vizsgálat idején 2003. január 1-jén lépett hatályba a közcélú villamos hálózatra csatlakozás pénzügyi és műszaki feltételeiről szóló 47/2002. (XI. 28) GKM rendeletet. Annak alapján a panaszosok egy kivétellel megállapodtak a szolgáltatóval a villamos hálózat kiépítésének módjáról és a költségek viseléséről. Az egyik esetben a szolgáltató, a beruházási költség – fogyasztóra jutó – 70%-át, 50%-ra mérsékelte. Egy másik ügyben pedig – a később csatlakozók lehetséges igényeit is figyelembe véve, és a rájuk eső befizetéseket is beszámítva – a panaszossal korábban közölt 1,9 millió forintos költséget 575 ezer forintra csökkentette.

A fogyasztó és a szolgáltató között megkötött szerződés a jogvita megoldásá­nak, illetve a sérelem orvoslásának legjobb módja, ezért ezeket az ügyeket az országgyűlési biztos a megoldódott panaszra tekintettel lezárta.

A jogszabályok kedvező változása egy Tőtevényben lakó panaszosnak nem ho­zott megoldást, aki már el is költözött. Számára, és a hozzá hasonló helyzetben lévő állampolgárok számára az ajánlott aggregátor sem jelent segítséget. A vizsgálat során a DÉMÁSZ szakembere felvilágosítást adott az áramfejlesztő alkalmazási lehetőségéről, amely szerint az 1–1,5 KW-os teljesítményű aggregátor egy háztartásnak szinte csak a világítására elegendő. Az egyik áruházi katalógus szerint egy 1 KW teljesítményű áramfejlesztő 79 990 Ft-ba kerül, és az óránkénti fogyasztása 1–1,5 l üzemanyag. A napi költsége 1800–2000 Ft. A magas üzemeltetési költség az oka annak, hogy maga a szolgáltató is elvetette azt a lehetőséget, hogy egy-egy nagyobb teljesítményre vonatkozó igényt néhány nagy teljesítményű aggregátor beszerzésével, illetve kedvezményes bér­letbe adásával elégítsen ki.

Az Alkotmány úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. Az országgyűlési biztos véleménye szerint, azokon a területeken is biz­tosítani kell a társadalmi érvényesülés egyenlő esélyeit, ahol a fejlesztés, különböző okok miatt rendkívül költséges, és a helyi lakosság képtelen annak megfizetésére. Az egészség megőrzése érdekében működtetett intézményhálózat és orvosi ellátás is csak úgy érheti el célját, ha a komfortos élet biztosítja az otthoni továbbápolást és az egészség megőrzését.

Az országgyűlési biztos egyetértett azzal, hogy a gyermeki jogok érvényesülését elsősorban jogszabályok alkotása útján kell elősegíteni, de ez azt is jelenti, hogy ha a jogszabályok kedvező hatása bizonyos területeken az eltérő településszerkezeti adottságok miatt nem érvényesülhet, akkor az államnak az esélyegyenlőség megteremtése érdekében be kell avatkoznia, a jogalkotás eszközével, vagy más intézkedéssel.

Tekintettel arra, hogy a közcélú villamos hálózatra csatlakozás pénzügyi és műszaki feltételeiről szóló 47/2002. (XII. 28.) GKM rendelet 2003. januárjában lé­pett hatályba, és a hozzám benyújtott panaszok egy kivétellel feltehetően e jog­szabály megjelenésének köszönhetően megállapodás útján megoldódtak, alkot­mányos jogokkal összefüggő visszásságot az országgyűlési biztos nem állapított meg, és az ügyben nem tett ajánlást. A fejlődés iránya azt mutatja, hogy egyre inkább megvalósul a vidék közművekkel (áram, víz, gáz, csatorna, telefon) való ellátottsága, és ezzel a komfortos élet esélyegyenlősége is. Ha a villamos­energia eljut egy vidékre, akkor számos egyéb civilizációs szolgáltatás is odaér, és kiegyenlítődnek az esélyek. Ezt elősegítendő érdemes átgondolni a tanyák villamosításának kiemelt támogatását a területfejlesztéssel összhangban, az egész­séges településszerkezet megőrzése, továbbfejlesztése érdekében.

Az országgyűlési biztos figyelemfelhívásként a jelentést megküldte a gazdasági és közlekedési miniszternek, a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek, az esélyegyenlőségi tárca nélküli miniszternek, valamint a Nemzeti Területfejlesz­tési Hivatal elnökének azzal, hogy feladatuk ellátása során legyenek tekintettel az esélyegyenlőség megteremtésének alkotmányos követelményére, és a vizsgálat megállapításaira.

OBH 2985/2002.

 

A Magyar Bírósági Végrehajtói Kamarát, illetve annak Etikai Bizottságát érintő panaszok ügyében rövidített készült jelentés

 

Több panaszos a folyamatban lévő bírósági végrehajtási eljárással kapcsolat­ban fordult az országgyűlési biztoshoz, aki a jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja miatt az egyes ügyeket összekapcsolta, mivel azokban mindannyian a Magyar Végrehajtói Kamara Etikai Bizottságának eljárását is sérelmezték. A biztos minden ügyben megkereste az érintett önálló bírósági végrehajtót, valamint a Magyar Végrehajtói Kamarát.

A panaszok minden esetben a Kamara Etikai Bizottságának eljárását, tevékenységét kifogásolták. Különösen azt sérelmezték, hogy az Etikai Bizottság a vizsgálatának lezárását követően csak egy pár soros levélben tájékoztatta őket az eljárása eredményéről. A válaszok – egy eset kivételével – mindig azt tartalmazták, hogy az érintett önálló bírósági végrehajtó a hatályos jogszabályoknak megfelelően járt el, illetve, hogy tevékenysége megfelelő volt. Egy alkalommal azonban az Etikai Bizottság a végrehajtót figyelmeztette a pontosabb, körültekintőbb eljárásokra, mivel a végrehajtó feladata a szükséges információk beszerzése. Bizonyos esetekben rövid tájékoztatást nyújtottak a bírósági végrehajtásban igénybe vehető jogorvoslatokról, vagy azokról az okokról, amelyek a bírósági végrehajtási eljárások eredményességét általánosságban akadályozhatják. A vizsgálat eredményeképpen tehát nem született határozat, amelynek megfelelő indokolásából nyilvánvalóvá vált volna a panaszosok számára, hogy a döntés meg­ala­pozott, megfelelően alátámasztott, s a részletes vizsgálat által feltárt bizonyítékokon alapul.

Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a köztestületek, ezen belül a szakmai kamarák kérdésével is. Az Alkotmánybíróság 39/1997. (VII. 1.) AB határozatába a következőket fejtette ki. A Ptk.-nak a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezető rendelkezéseihez készült indokolás szerint közfeladat „általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania”. Ebben a körben a közfeladat kétségkívül közigazgatási feladat, amelyhez a köztestületnek megfelelő hatáskörökkel is ren­delkeznie kell; a köztestület a helyi önkormányzatok mellett az önkormányzás egy másik önálló válfaját, a testületi önkormányzatot képviseli. Az Alkotmánybíróság szerint „[...] a határok az átruházott közigazgatási és egyéb – például belső igazgatási – feladatok között nem élesek. A közfeladat fogalma tehát szélesebb a hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként, és a szükséghez ké­pest a közfeladat ellátásának egyik nélkülözhetetlen eszköze lehet.”

A közfeladatok és járulékos más jogosítványok kifejezik azokat a sajátosságokat is, ame­lyek a szakmai kamarákat megkülönböztetik más köztestületektől, beleértve a gazdasági kamarákat is. A szakmai kamarák a hagyományos szabad foglalkozások önkormányzatai. Ezeket a hivatásokat a magas szintű, speciális képesítés, a szolgáltatások személyes teljesítése és az azokat igénybe vevő féllel szembeni bizalmi viszony, a részletesen kidolgozott és a testületi önkormányzat által kikényszerített etikai szabályok jellemzik. Ennek felel meg, hogy a szakmai kamaráknak csak természetes személyek lehetnek tagjai; hogy az adott szakma pontosan körülhatárolt, igen részletesen szabályozott, s azt viszonylag kevesen gyakorolják.

A fenti okfejtés alapján is látszik, hogy a Kamara mint a „végrehajtók önkormányzati szerve” (a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény [továbbiakban: Vht.] 249. § (1) bekezdés) nem mindenben felel meg az alkotmánybíróság által a szakmai kamarákról megfogalmazott általános jellemzőknek. A végrehajtói hivatást jelenleg nem jellemzi a magas szintű, speciális képesítés, inkább a tevékenység speciális jellege lehet különös ismérv. A végrehajtó eljárása polgári nem peres eljárás, feladata a bíróság jogerős határozatában – valamint más végrehajtható okiratokban – foglaltak végrehajtása, kikényszerítése.

Ez nem igazán bizalmi viszonyt tételez fel az eljárásban részt vevő felekkel szemben. Viszont – mivel a bírósági végrehajtási eljárás részben alapjogokat korlátozhat, részben a jogosnak ítélt követeléshez való hozzájutást biztosítja, s szorosan az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódik mindennek során – szükséges a részletes etikai szabályok kidolgozása is, s azok érvényesítése egy független fórum által. Erre hivatkozik a Vht. indokolása is, amely szerint: „A Javaslat az önálló bírósági végrehajtók fegyelmi ügyeinek elbírálása céljából olyan szervezetet hoz létre, amely szem előtt tartja egyrészt a bírósági végrehajtók önálló jogállását, másrészt a tevékenységüknek a bíróságokhoz, tehát az igazságszolgáltatás szerveihez való kapcsolódását is.” E szervezet a bírósági végrehajtói fegyelmi bíróság, amely az önálló bírósági végrehajtók fegyelmi ügyeit bírálja el.

A Vht. részletesen meghatározza a fegyelmi vétségre és a fegyelmi büntetésre, valamint a fegyelmi bíróság eljárására vonatkozó szabályokat. Ugyanakkor a Kamara feladatává teszi a végrehajtókkal, végrehajtó-helyettesekkel és végrehajtójelöltekkel kapcsolatos panaszügyek intézését, a bíróság hatáskörébe tartozó ügyek kivételével (Vht. 250. § (2) bekezdés i) pont).

A gyakorlatban a Kamara Etikai Bizottsága intézi ezeket a panaszügyeket. Azonban panaszügy kivizsgálása esetén a már említett problémával szembesülünk. A vizsgálat eredményeképpen nem születik megfelelően indokolt határozat, nincsen jogorvoslati fórum. A végrehajtási kifogás természetesen rendelkezésre áll a végrehajtási eljárásban érintett felek, érdekeltek számára, azonban ez csak a jogszabálysértések orvoslására szolgál. A végrehajtó nem megfelelő magatartása, ügyviteli jellegű esetleges mulasztásai ilyen módon nem vizsgálhatók. Az etikai felelősséget megalapozó magatartás, mulasztás a fegyelmi eljárásban vizsgálható a szakmai kamarák esetében, így a Magyar Ügyvédi Kamaránál, vagy a Magyar Orvosi Kamaránál is. E kamarák esetben is az etikai vétség a fegyelmi eljárás megindításának alapjául szolgálhat. Természetesen, ha nyilvánvalóan alaptalan a panasz vagy csekély jelentőségű a mulasztás, lehetőség van a fegyelmi eljárás megindításának mellőzésére, a pa­nasz elutasítására, de határozati formában, amely ellen jogorvoslat vehető igénybe. Indokolatlan lenne az önálló bírósági végrehajtók esetében az etikai és fegyelmi eljárást olyan formán külön kezelni, ahogy azt a Vht. és a jelenlegi gyakorlat teszi. Azonban, ha továbbra is a Kamara vizsgálja ki a panaszügyeket, megfelelően részletes és alkotmányos etikai szabályzat, valamint megfelelő eljárás szükséges (indokolt határozat formájában meghozott döntés, jogorvoslati lehetőség).

Megoldást jelenthetne, ha az önálló bírósági végrehajtók elleni panaszügyek kivizsgálásának feladatát a végrehajtói fegyelmi bíróságra telepítené a törvény. Ebben az esetben a fegyelmi bíróság elnöke dönthetne – esetleg előzetes vizsgálat után – arról, hogy szükséges-e a fegyelmi eljárás megindítása. E döntés ellen, illetve az eljárás során hozott, határozati formába foglalt döntések ellen rendelkezésre kell állnia a jogorvoslat lehetőségének. Ez megfelelne annak a kö­vetelménynek, amelyet a panaszügyek kivizsgálásával szemben az a tény támaszt, hogy a végrehajtói tevékenység az igazságszolgáltatáshoz kapcsolódik, valamint igen „érzékenyen” érinti mind a végrehajtást kérő, mind a végrehajtás alá vont állampolgárt.

Követendő példaként szolgálhat a Magyar Ügyvédi Kamara, vagy a Magyar Or­vosi Kamara etikai szabályzata, illetve fegyelmi eljárása, amely etikai vétség gya­núján alapulva is megindulhat (1994. évi XXVIII. törvény a Magyar Orvosi Kamaráról 25. §–31. §, az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény 37. §–66. §). Mindkét esetben kellően szabályozott eljárásról van szó, a döntés indokolt határozat formájában születik, s a jogorvoslati fórumok biztosítottak. Mindezek alapján az országgyűlési biztos ajánlásában felkérte a Magyar Köztársaság igazságügyi miniszterét: törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva intézkedjen annak érdekében, hogy a Magyar Bírósági Végrehajtói Kamara gondoskodjon az etikai eljárások során az alkotmányos követelményeknek megfelelő határozathozatalról. Tegye meg a szükséges lépéseket annak érdekében, hogy a határozatot hozó kamarai szerv döntését indokolással ellátva hozza meg, továbbá a jogorvoslat lehetőségének haladéktalan biztosításával összefüggésben kezdeményezze a Kamara Etikai Bizottsága által követett eljárás módosítását, a jogorvoslati fórum megteremtését, a megfelelő etikai szabályzat kidolgozását és a min­dennek megfelelően esetlegesen szükséges jogszabály-módosítást, azaz a Vht. módosítását, illetve kiegészítését vegye fontolóra. Ugyancsak felkérte az ország­gyűlési biztos az igazságügyi minisztert, hogy vegye fontolóra – a közbizalom növelése érdekében és a végrehajtói tevékenység sajátos jellegének figyelembevételével – azt a lehetőséget, hogy a Vht. módosításával a végrehajtói fegyelmi bíróság hatáskörébe tartozzon az önálló bírósági végrehajtók ellen kezdeményezett minden panaszügy kivizsgálása.

Az igazságügyi miniszternek tett ajánlásokra meghatározott válaszadási határidő még nem telt le.

OBH 1052/2003.

 

Jelentés a médiahatóság eljárásának vizsgálatáról

 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához és általános helyetteséhez több olyan beadvány érkezett, amelyek az M-RTL Televízió Rt.; az MTM-SBS Televízió Rt. (TV2); a Sláger Rádió Műsorszolgáltató Rt. műsorait érintették. A panaszosok egyrészt azt sérelmezték, hogy az említett műsorokban előfordul­tak obszcén jelenetek, trágár megjegyzések, másrészt a szereplők túl sokat dohányoztak és túl sok alkoholt fogyasztottak. Volt olyan panaszos is, aki azt kifogásolta, hogy a Sláger Rádió műsorában pályázatot írtak ki „szexhangok utánzására”.

Az Országos Rádió- és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT) panaszel­járásával kapcsolatos beadvány is érkezett, amelyben a panaszos azt sérelmezte, hogy a Panaszbizottság eljáró tanácsainak véleménye ellen nincs jogorvoslat. A panaszos sérelmezte továbbá, hogy a Panaszbizottság által „nyilvánosságot kívánó”-nak minősített véleményt az érintett műsorszolgáltató nem tette közzé.

A felsorolt panaszok alapján felmerül a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alkotmány 67. § (1) bekezdés), az utóbbiban a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bekezdés) és a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének, valamint – valamennyi beadvány alapján – az ORTT tevékenységével összefüggésben az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés) elmulasztásának gyanúja, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el. Mivel a beadványok az ORTT és Panaszbizottsága működését egyaránt érintették, azokat egyesítettem és közös eljárásban vizsgáltam.

Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok ország­gyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 18. § (3) bekezdése alapján kezdeményeztem, hogy a panaszok alapján az ORTT elnöke és az ORTT Irodájának főigazgatója vizsgálatot tartson, és annak eredményéről tájékoztasson.

A megállapított tényállás:

„Az ORTT elnöke a megkeresésemre azt válaszolta, hogy az ORTT az elmúlt hónapokban az említett műsorszámok esetében észlelte a Rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatörvény) kiskorúak védelmére vonatkozó szabályainak megsértését. Az ORTT a fenti műsorszámokat sugárzó műsorszolgáltatókat napi rendszerességgel vizsgálta, illetve vizsgálja, melynek eredményeként minden olyan eset, amely a törvénysértés gyanúját veti fel, az ORTT elé került. Az ORTT a lehetséges körülményeket figyelembe véve határozott arról, hogy alkalmaz-e szankciót az aktuális műsorszolgáltatóval szemben. A fentiekből következik, hogy az ORTT hivatalból vizsgálta a fent nevezett műsorokkal kapcsolatos, törvénysértést felvető szituációkat.” Az ORTT hivatalból indult eljárásain túl az ORTT Panaszbizottságához 2002. szeptember 1. napjától a fenti műsorszámokkal kapcsolatban összesen 126 panasz érkezett, amelyek alapján további eljárások indultak. „A Panaszbizottság mindegyik esetben olyan véleményt alkotott, hogy a panasz megalapozott volt.”

Arra a kérdésemre, hogy milyen intézkedéseket tett az ORTT a jogsértő helyzet megszüntetése érdekében, azt a választ kaptam, hogy az ORTT „több alkalommal – döntési gyakorlatához viszonyítva is – jelentősnek mondható szankcióval sújtotta a valóságshow műsorokban tapasztalt törvénysértések miatt” a két legnagyobb kereskedelmi televíziót. Az alkalmazott szankciók a sérelmezett ma­gatartás megszüntetésétől, kötbér megfizetésre kötelezésen át, a műsorszolgáltatási jog gyakorlásának felfüggesztéséig (elsötétítésig) terjedtek. „E felfüggesztések végrehajtása azonban a bíróság jogerős döntése hiányában nem kö­telező érvényűek, így azok közül a mai napig csak egyet hajtottak végre”.

Az ORTT elnöke az állásfoglalásokat és panaszbizottsági véleményeket másolatban megküldte a részemre.

2. A panaszos azon sérelmére, hogy az ORTT Panaszbizottsága eljáró tanácsainak véleménye ellen nem lehet jogorvoslattal élni, az ORTT Irodájának főigazgatója azt válaszolta, hogy az ún. „egyéb” (vagyis nem a Médiatörvény 4. §-a – a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének – megsértése miatt előterjesztett) panaszokra vonatkozó eljárást a Médiatörvény „48. § (3) bekezdése kiveszi a törvényi szabályozás alól, és testületi hatáskörbe utalja, hiszen a Panaszbizottság ügyrendjét a [Médiatörvény] értelmében az ORTT állapítja meg.” A főigazgató álláspontja az volt, hogy az „egyéb” panaszok esetén a jogorvoslat biztosításával „nem kívánt túlterjeszkedni a [Média] Törvény által meghatározott körön. Az ORTT egyértelművé kívánta tenni, hogy ebben az eljárásban nem születik hatósági határozat, ebből következően kizárt a jogorvoslati jogosultság is.”

ORTT Irodája főigazgatójának tájékoztatása szerint az ORTT Irodája megküldte az MTI-nek a Panaszbizottság által nyilvánosságot kívánónak minősített véleményt, ezáltal eleget tett a Médiatörvényben és az Ügyrendben foglaltaknak.

A vizsgálat megállapításai:

1. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki. Miután a panasszal érintett kereskedelmi műsorszolgáltatók nem minősülnek sem hatóságnak, sem pedig közszolgáltatást végző szervnek, így nem volt lehetőségem arra, hogy magatartásukat, illetve annak alkotmányosságát közvetlenül vizs­gáljam. A Médiatörvény 136. § (1) bekezdése értelmében a műsorszolgáltató törvénysértésével, illetve szerződésszegésével, a kiszabott bírsággal kapcsolatos ügyekben az ORTT rendelkezik hatáskörrel, ami az említett körben, illetve ennek során közigazgatási ügyben eljáró szerv. A hatóság fogalmát az Obtv. 29. §-a határozta meg, amelynek (1) bekezdése a) pontja alapján az ORTT-re, mint közigazgatási feladatot ellátó szervre az országgyűlési biztosok vizsgálati jogköre kiterjed.

2. Az ORTT rendelkezésemre álló határozatai és az ORTT Panaszbizottságának véleményei szerint a panaszokban érintett műsorszámokkal a műsorszolgáltatók sorozatosan megsértették a Médiatörvény kiskorúak védelme érdekében született rendelkezéseit. A „valóságshow” műsorokban a szexualitás több alakalommal kendőzetlenül, minden intimitás nélkül került képernyőre, a hallott szöveg pedig több alkalommal trágárnak volt minősíthető. A többi panasszal érintett műsorszámban rendszeresen előfordult, hogy a szexualitáshoz, különböző deviáns viselkedési formákhoz, extrém magatartási mintákhoz kötődő témákat dolgoztak fel. A témaválasztással kapcsolatos problémákon túl a kérdéseket több esetben olyan hang vagy képi effektusok kísérték, amelyek a szóban forgó műsorszámok sugárzási időpontjaiban nem megengedhetőek, és alkalmasak voltak arra, hogy károsan befolyásolják a kiskorúak személyiségfejlődését.

A műsorszolgáltatók a panaszolt műsorszámokat egyrészt nem megfelelően sorolták kategóriákba, másrészt azokat nem a hatályos szabályozásnak megfelelő időpontban sugározták. Mindezeknek megfelelően az ORTT valamennyi (panasszal érintett) műsorszám esetében megállapította a Médiatörvény 5–5/D §-aiban foglaltak megsértését.

A Médiatörvény kiskorúak védelméről szóló [új] rendelkezései 2002. október 15. napján léptek hatályba. A Médiatörvény új 5/A. §-a a műsorszolgáltatók szá­mára valamennyi közölni kívánt műsorszámra nézve minősítési kötelezettséget állapított meg, és azokat – a kiskorúakra való veszélyességtől függően – I–V-ig terjedő kategóriákba kell sorolni.

A Médiatörvény új, 5/F. §-a értelmében a minősítésnél irányadó szempontokat, az egyes műsorszámok közzététele előtt és közben alkalmazandó jelzéseket, illetve a minősítés közlésének módját az ORTT – kötelező érvénnyel – legalább kétharmados többséggel hozott állásfoglalásban határozza meg, amelyet a Kulturális Közlönyben tesz közzé. A Médiatörvény nem állapított meg határidőt az ORTT állásfoglalásának megalkotására. Az ORTT e törvényi feladatának az ORTT 1494/2002. (X. 17.) sz. határozatával (a továbbiakban: klasszifikációs állásfoglalás) tett eleget. A klasszifikációs állásfoglalásban az ORTT a műsorszámok kategóriába sorolásához szempontrendszert állapított meg.

A klasszifikációs állásfoglalás ugyan nem jogszabály, ám az ORTT eljárására kötelező – normatív – jellege miatt vizsgáltam, hogy megfelelő időt biztosítottak-e az alkalmazásra való felkészülésre.

Az Alkotmánybíróság 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy a de­mokratikus jogállam azonban – sok egyéb mellett – abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a norma megismerésének általános érvényű követelménye és az erre alapított felelősségre vonás az állam számára nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irány­adó rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia, hogy kellő idő maradjon a[z] alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozta, hogy ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből.

A Médiatörvényt módosító 2002. évi XX. törvényt 2002. július 17-én hirdették ki, ami 2002. október 15-én lépett hatályba. A jogalkotó mintegy három hónapot biztosított arra, hogy alkalmazására a jogalkalmazók és az érintettek – így különösen a műsorszolgáltatók – az új szabályozásra felkészüljenek. Ezzel szemben az ORTT a klasszifikációs állásfoglalását csak a törvénymódosítás hatálybalépését követően hozta meg, és így nem biztosított kellő időt az abban foglaltakra való felkészülésre, ami a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.

3. Az egyes műsorszolgáltatók annak ellenére nem sorolták a panaszolt műsorszámokat a Médiatörvény 5/B. §-ában foglaltaknak megfelelően kategóriákba, hogy mind a törvényi szabályozás változása, mind az ORTT – a Médiatörvény módosításának hatálybalépését követően közzétett – klasszifikációs állásfoglalása, mind pedig az ORTT és Panaszbizottságának egyöntetű gyakorlata előttük ismert volt, vagy – az általában elvárható gondosság mellett – megismerhető lett volna.

Egyetértek az ORTT elnökével abban, hogy az ORTT általánosságban és a jö­vőre vonatkozóan nem jelentheti ki a panaszban érintett műsorszámokkal kapcsolatban azt, hogy azokat pl. minden esetben a Médiatörvény 5/B. § (4) vagy (5) bekezdése szerint kell minősíteni (tizennyolc éven aluliaknak nem ajánlott, illetve pornográfiát vagy szélsőséges, illetve indokolatlan erőszakot tartalmazó ún. „V. kategória”), és azokat a Médiatörvény 5/C. § (2), vagy (3) bekezdése értelmében kizárólag 22.00 és 5.00 óra közötti időpontban lehet csak közzétenni, illetőleg nem tehetőek közzé. Az ORTT Médiatörvényben biztosított felügyeleti és ellenőrzési feladatai fogalmából egyértelműen következik, hogy az ORTT kizárólag utólag ellenőrizheti az egyes műsorszámok tartalmát és azzal kapcsolatban azt, hogy azok a Médiatörvény 5/B-5/D. §-aiban meghatározottak szerint (megfelelően klasszifikáltan, megfelelő idősávban, az előírt módon) kerültek közzétételre. Az, hogy valamely műsorszám mikor kerülhet közzétételre, kizárólag az adott műsorszám konkrét tartalmától függ. Ha ezzel szemben az ORTT előre meghatározná, hogy bizonyos műfajú műsorszámok mikor kerülhetnek adásba, ezzel túllépne felügyeleti és ellenőrzési hatáskörén, és cenzúrát valósítana meg.

A véleménynyilvánítás szabadságának érvényesülésével egyidejűleg a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogának érvényesülése, valamint az állam magától értetődő alapjogvédelmi kötelezettségének következetes teljesítése érdekében az említett szempontrendszert minden esetben következetesen alkalmaznia is kell.

Tekintettel azonban arra, hogy mind a Médiatörvény, mind pedig a klasszifikációs állásfoglalás a kiskorúak fizikai, szellemi vagy erkölcsi fejlődésének kedvezőtlen befolyásolására alkalmas műsorszámok jellemzőit példálózóan (a „különösen azáltal” kifejezés erre utal) jelöli meg, előfordulhatnak olyan esetek is, amelyeket sem a Médiatörvény, sem pedig a klasszifikációs állásfoglalás nem nevesített. Ilyen lehet pl. egy műsorszámban bemutatott személy emberi méltóságának megsértése, amely alkalmas lehet arra, hogy a kiskorú erkölcsi fejlődését kedvezőtlen befolyásolja. Álláspontom szerint az alapjogok megsértését semleges vagy pozitív színben feltűntető műsorszám súlyos morális bizonytalanságot kelthet a kiskorúakban. Az ilyen tartalmat is bemutató műsorokat a köz­zététel előtt a műsorszolgáltatóknak kell megfelelően klasszifikálni. Azokat az eseteket pedig, amelyekben a megfelelő minősítésre nem (esetleg nem megfelelően) került sor, így a műsorszám nem a megfelelő jelzéssel, nem a megfelelő időpontban került közzétételre mind a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogának érvényesülése, mind pedig az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségének teljesítése érdekében az ORTT-nek felügyeleti és ellenőrzési jogkörében minden alkalommal vizsgálnia kell.

Amennyiben az ORTT azt tapasztalja, hogy a műsorszolgáltató a kiskorúak fizikai, szellemi vagy erkölcsi fejlődésének kedvezőtlen befolyásolására alkalmas műsorszámot nem a megfelelő idősávban, illetve az előírt jelzések feltűntetése nélkül tett közzé, az ORTT-nek következetesen fel kell lépnie a jogsértő állapot megszüntetése, a további jogsértés megelőzése érdekében. Ennek során olyan szankciókat kell alkalmaznia, amelyek mind a generális prevenciót, mind a speciális prevenciót képesek megvalósítani.

4. Az ORTT a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való alkotmányos jogát lehetőségeihez mérten védeni kívánta, ennek érdekében a Médiatörvény 112. § (1) bekezdésének a)–d) pontjaiban meghatározott szankciókat alkalmazta, továbbá az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 63. § (2) bekezdésének a) pontja alapján elrendelte a határozatai azonnali végrehajtását. Az azonnali végrehajtás szükségességét egy alkalommal a következőkkel indokolta az ORTT: „Az ORTT-nek, mint az Országgyűlés által megalkotott kétharmados törvény felhatalmazásával megalakult és a média törvényes működéséért felelős indirekt államigazgatási szervnek hosszabb időszakon át megvalósuló kirívó törvénysértések észlelése esetén az azonnali végrehajtás elrendelése és a kiszabott szankció határozott, valamint gyors érvényesítése nélkül gyakorlatilag nincs lehetősége arra, hogy érvényt szerezzen a Médiatörvényben foglaltak súlyos és ismételt megsértése miatt hozott határozatában foglaltaknak. Ez az ORTT álláspontja szerint azért okoz kárt, mert a média törvényes működésének felügyeletére létrehozott indirekt államigazgatási szerv nem tud az Alkotmányban előírt kötelességének megfelelni és a médiát illetően nem tudja a kiskorúaknak a számukra megfelelő szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelmet megteremteni.” Az adott esetben az ORTT azért rendelte el a határozatai azonnali végrehajtását, mert hónapok óta azt tapasztalta, hogy „minden kérése, figyelmeztetése és azonnali végrehajtás nélkül kiszabott szankciója ellenére a műsorszolgáltató – kizárólagosan üzleti szempontokat szem előtt tartva és tudatosan figyelmen kívül hagyva a Médiatörvény vonatkozó rendelkezéseit – sorozatosan főműsoridőben sugárzott a kiskorúak személyiségfejlődését egyértelműen károsan befolyásoló műsorszámokat.”

A műsorszolgáltatók azonban – egyetlen eset kivételével – minden alkalommal kérték a határozatok bírósági felülvizsgálatát, és a bíróság az ORTT kifogásolt határozatának azonnali végrehajtását felfüggesztette.

Tekintettel arra, hogy az ügyekben jogerős bírósági döntés nem született, a mű­sorszolgáltatók az ORTT érintett határozatait a mai napig – hónapokkal a jogsértéseket és határozatok megszületését követően – sem hajtották végre. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése és 29. § (2) bekezdése értelmében vizsgálati jogköröm a bíróság eljárására nem terjed ki, így azt nem is vizsgáltam.

A rendelkezésemre álló iratokból megállapítottam, hogy az ORTT által alkalmazható szankciórendszer, illetve az alkalmazott szankciók nem alkalmasak arra, hogy a műsorszolgáltatókat a Médiatörvényben, valamint a műsorszolgáltatási szerződésben foglalt kötelezettségek maradéktalan teljesítésére kényszerítse.

Mivel a határozatok minden esetben a klasszifikációs szabályok megsértését állapították meg, így – annak ellenére, hogy az ORTT legalábbis formálisan eleget tett törvényben foglalt kötelezettségének – megállapítottam, hogy a kialakult helyzet a Médiatörvény és a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) szabályozásának hiányosságára vezethető vissza, a gyer­mekek védelemhez és gondoskodáshoz való alkotmányban biztosított alapvető jogával és az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével összefüggő visszásságot okoz.

A jelen pontban bemutatott helyzet – a hosszan tartó, elhúzódó eljárások és a ritkán végrehajtott szankciók révén – visszásságot okoz a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben is.

5. Az ORTT elnökének tájékoztatása szerint az ORTT az általam vizsgált panaszokkal érintett műsorszámok miatt összesen nyolc alkalommal alkalmazott valamilyen szankciót. A hivatalból indult eljárásokkal párhuzamosan összesen 126 panasz érkezett a Panaszbizottsághoz. Megállapítottam, hogy a panaszok nem kizárólag a már hivatalból vizsgált esetekre vonatkoztak. Bár a Panaszbizottság valamennyi esetben megalapozottnak találta a beadványokat, az ORTT a panasszal érintett műsorokra mégsem terjesztette ki hivatalbóli eljárását, így a megállapított jogsértések – a panaszbizottsági véleményen túl – érdemi jogkövetkezménnyel nem jártak. Amint azt az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában is kifejtette, „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.” A fentiekre tekintettel megállapítottam, hogy az ORTT alkotmányos kötelezettségét nem teljesítette (objektív alapjogvédelmi kötelezettség) a gyermek fejlődésének védelme érdekében, vagyis nem járt el hivatalból olyan ügyekben, melyekben a Panaszbizottság a kiskorúak védelméről szóló törvényi rendelkezések megsértését állapította meg. Az ORTT így mulasztásával a gyermekek védelemhez és gondos­kodáshoz való jogával összefüggő visszásságot okozott.

6. A Panaszbizottság eljárást kizárólag az ún. „egyéb” panaszok elintézésével összefüggésben vizsgáltam. Ennek során megállapítottam, hogy a Panaszbizott­ság előtti eljárások – ha mégoly súlyos törvénysértést vagy szerződésszegést is állapítanak meg – és az ORTT előtt folyamatban lévő, hivatalból indult eljárások között gyakorlatilag nincs kapcsolat. Az ORTT – a rendelkezésemre álló határozatai szerint – nem értékelte, hogy az adott műsorszolgáltatóval szemben a Panaszbizottság hány alkalommal és milyen jellegű, milyen súlyú törvénysértést állapított meg.

A Médiatörvény 112. §-ában foglalt rendelkezései nemcsak megengedik, hanem egyúttal elő is írják az ORTT számára az eljárást és a meghatározott hátrányok alkalmazását. Az ORTT ezen eljárási kötelezettségének annak ellenére nem tett eleget, hogy szerve – a Panaszbizottság – számtalan esetben alkotott törvénysértést megállapító véleményt. Az a tény, hogy az ORTT nem minden törvénysértés esetén járt el, továbbá szankcionálási gyakorlata során nem értékelte az összes törvénysértést és szerződésszegést, a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott.

7. Eljárásom során megvizsgáltam a Panaszbizottság és eljáró tanácsainak ez „egyéb” panaszokkal kapcsolatos eljárását is. A Panaszbizottság eljáró tanácsai az ORTT Panaszbizottságának Ügyrendje és az egyes ügyekben eljáró tanácsok eljárási rendjéről szóló 1364/2001. (X. 9.) számú ORTT határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 14. § (5) bekezdése értelmében a panasz benyújtásától számított harminc napon belül megvizsgálják a panaszt, és véleményt alkotnak arról, hogy elutasítják, vagy helyt adnak a panasznak. „A Panaszbizottság az e szakasz szerinti eljárásban hozott véleményében nem állapít meg törvénysértést, elsősorban arról foglal állást, hogy a bepanaszolt műsorszám megfelel-e a műsorszolgáltatás alapelveiből kiolvasható törvényhozói szándéknak”. Ezzel szemben a Panaszbizottságok eljáró tanácsai több ügyben törvénysértést állapítottak meg. Azzal, hogy az eljáró tanácsok az Ügyrendet rendszeresen megsértik, jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményével kapcsolatban visszásságot okoznak.

8. Áttekintettem a Panaszbizottság által, az Ügyrend 14. § (5)–(6) bekezdéseiben az „egyéb” panaszokkal kapcsolatban kialakított „vélemény” jogintézményét is. A Médiatörvény 48. § (3) bekezdése szerint „A Panaszbizottság ügyrendje tartalmazza a 4. §-a alá nem tartozó panaszügyek elintézésének rendjét is. Az ilyen ügyekben a Panaszbizottság a panaszt megvizsgálja és állásfoglalásáról tájékoztatja a panaszost, az érintett műsorszolgáltatót, továbbá – ha ezt szükségesnek tartja – a közvéleményt.” Az Ügyrend hivatkozott 14. § (5) bekezdése szerint a Panaszbizottság megvizsgálja a panaszt, és véleményt alkot arról, hogy elutasítja, vagy helyt ad a panasznak. Az Ügyrend 14. § (6) bekezdése szerint „a Panaszbizottság e szakasz szerinti eljárásában hozott döntése nem minősül közigazgatási határozatnak és ellene sem az ORTT-hez, sem a bírósághoz nem lehet jogorvoslati kérelemmel fordulni”.

Az ORTT Irodájának főigazgatója szerint a Médiatörvény 48. § (3) bekezdése „nem adott felhatalmazást arra, hogy jogot és kötelezettséget megállapító hatósági határozatot hozzon akár a Panaszbizottság, akár az ORTT, hiszen a Médiatörvény csupán a tájékoztatás és a nyilvánossághoz fordulás jogát adja meg a Panaszbizottságnak. Ebből következően jogorvoslati jogosultság sem szerepel az idézett törvényi szakaszban. A Médiatörvény továbbá nem is említ törvényi helyet, amire alapozható lenne ilyen panasz előterjesztése. Ebben az esetben tehát a törvényalkotói szándék valószínűleg arra irányult, hogy legyen egy intézményes formája azoknak a panaszoknak is, melyek nem konkrét törvényi rendelkezés megszegésére irányulnak, hanem egyéb, törvényi szabályozással nem megoldható sérelmeket (pl. törvény szellemiségével össze nem egyeztethető magatartások sérelme, ízlésbeli sérelmek stb.) próbáljanak rendezni.” „A törvényi felhatalmazást mindig szűken kell értelmezni, különösen akkor, ha szabályozásról van szó. Ezért az ORTT a Médiatörvény idézett rendelkezésében foglaltakra tekintettel fogalmazta meg az Ügyrend 14. §-ának szabályait és nem kívánt túlterjeszkedni a Médiatörvény által meghatározott körön. Az ORTT egyértelművé kívánta tenni, hogy ebben az eljárásban nem születik hatósági határozat, ebből következően kizárt a jogorvoslati jogosultság is.”

A főigazgató idézett álláspontját azért nem fogadom el, mert sem a Médiatörvénnyel, sem pedig más jogszabállyal alá nem támasztható feltételezéseken alapul, továbbá tartalmilag a panaszhoz való alkotmányos jog korlátozását jelentené.

A Panaszbizottság által konkrét ügyekben kialakított és rendelkezésemre álló véleményei szerint az „egyéb” panaszok igen gyakran a Médiatörvény egy-egy adott rendelkezésének megsértését kifogásolták. Amint azt a 7. pontban kifejtettem, a Panaszbizottság gyakran – jogszabályhelyre hivatkozással – megállapítja a törvénysértés tényét. Ennyiben az ORTT Irodája főigazgatójának álláspontja gyökeresen eltér a Panaszbizottság – a rendelkezésemre álló iratokból – megismert gyakorlatától.

Az ORTT Irodája főigazgatójának fent ismertetett álláspontjára is figyelemmel, tanulmányoztam a Médiatörvény III. fejezetének a Panaszbizottságról szóló rendelkezéseit. Megállapítottam, hogy a Médiatörvény nem ismeri a Panaszbizottság által alkotott „vélemény” jogintézményét. Ezzel szemben a Médiatörvény már többször hivatkozott 48. § (3) bekezdése értelmében a Panaszbizottság a panaszt megvizsgálja és állásfoglalásáról tájékoztatja – többek között – a panaszost. Ugyanezen § (5) bekezdése szerint „az ORTT legalább félévente megvitatja és értékeli a Panaszbizottság által hozott állásfoglalásokat”. Mindezek alapján megállapítottam, hogy az ORTT az Ügyrendben egy új típusú, a törvény által nem szabályozott „döntés-fajtát” alakított ki. A felhatalmazás kereteit messze meghaladó normatív tartalmú szabályozás eredményeként létrejött jogintézmény önmagában is a jogállamiság elvével összefüggésben visszásságot okoz.

A Médiatörvény 51. § (1) bekezdése szerint – amely a Panaszbizottság állás­foglalása elleni jogorvoslatról rendelkezik – jogorvoslati kérelemmel az ORTT-hez lehet fordulni az állásfoglalás közlésétől számított 48 órán belül. A műsorszolgáltató jogorvoslati kérelme halasztó hatályú. A hivatkozott § (2) bekezdése értelmében „az ORTT a jogorvoslati kérelemről nyolc napon belül határoz. Az ORTT elmarasztaló határozatát, illetve ha az ORTT a műsorszolgáltató kérelmét elutasítja, a Panaszbizottság állásfoglalását azonnal teljesíteni kell.” A (3) bekezdés teszi lehetővé az ORTT – jogorvoslati eljárásban hozott – határozatának a Pp. XX. fejezetének szabályai szerinti bírósági felülvizsgálatát.

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 57. § (5) bekezdése szerint „mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.” A Médiatörvény előbbiekben hivatkozott rendelkezései nem tesznek különbséget a Panaszbizottság különböző eljárásai alap­ján született döntései között. Ennek az az oka, hogy a Médiatörvény 47–51. §-ai a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményének megsértése miatt indult panaszokra vonatkozó eljárási szabályokat részletezi. E szabályok azonban nem ren­delkeznek a Médiatörvény 3. §-ában foglalt alapelvek megsértése miatt előterjesztett panaszok miatti eljárásokról. Ezen túlmenően a Médiatörvény nem zárja ki kifejezetten az „egyéb” panaszok tárgyában hozott állásfoglalások elleni jogorvoslatot. Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a Panaszbizottság „véleménye” elleni jogorvoslatnak az Ügyrend 14. § (6) bekezdésében történő kizárása a jogorvoslathoz való alapvető joggal összefüggő visszásságot eredményez.

9. Miután az ORTT Irodája megküldte az MTI-nek a Panaszbizottság által nyil­vánosságot kívánónak minősített véleményt, ezáltal eleget tett a Médiatörvényben és az Ügyrendben foglaltaknak. A panasz ezen részében alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló jelet nem találtam, ezért azt a továbbiakban nem vizsgáltam.

Javaslatok és kezdeményezések:

Tekintettel arra, hogy a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával és a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság a Médiatörvény és a Pp. szabályozásának hiányosságára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javaslom az Országgyűlésnek, hogy az ORTT határozatának bírósági felülvizsgálatára állapítson meg rövid jogorvoslati és bírósági eljárási határidőket.

A jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javaslom továbbá az Országgyűlésnek, hogy a Médiatörvény kiegészítésével állapítsa meg a Panaszbizottság „egyéb” panaszokra vonatkozó eljárásának főbb szabályait.

A jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javaslom továbbá az Országgyűlésnek, hogy a Médiatörvény módosításával állapítsa meg a Panaszbizottság döntése elleni jogorvoslás általános szabályait.

A megállapított alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése szerint kezdeményezem az ORTT elnökénél, hogy a jövőben a törvénymódosításban kapott felhatalmazás alapján kiadott normatív tartalmú döntéseit – kellő időt biztosítva az arra való felkészülésre – a törvénymódosítás hatálybalépése előtt, de legkésőbb a hatálybalépéssel egyidejűleg tegye közzé a Kulturális Közlönyben. Minden olyan ügyben gyakorolja hatáskörét, amely­ben felmerül, hogy a műsorszolgáltatók megsértették a Médiatörvény rendelkezéseit. Minden esetben, amikor megállapítja a Médiatörvény megsértését vagy szerződésszegést, a speciális és generális prevenció megvalósulása érdekében alkalmazzon a jogsértés súlyának megfelelő hátrányt. A Panaszbizottság eljárása során az Ügyrend szabályai szerint járjon el.

Budapest, 2004. március

Takács Albert sk.

OBH 1357/2003

 

Az ügyfélnek kárt okozó ügyvéd működésével, illetve az ügyvédi felelősségbiztosítással kapcsolatos panaszok ügyében készült rövidített jelentés

 

A panaszos az Magyar Ügyvédek Biztosító és Segélyező Egyesületének Alap­szabályát (továbbiakban: MÜBSE) és a Magyar Ügyvédi Kamara (a továbbiakban: MÜK) döntését kifogásolta. A tulajdonhoz, valamint a jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja miatt az országgyűlési biztos vizsgálatot indított.

A panaszos egy ügyvédi irodában, a meghatalmazott ügyvédnél letétbe helyezett 1,3 millió forintot, amelyet a mai napig sem kapott vissza. A perben az eljáró ügyvéd és az ügyvédi iroda ellen jogerős ítélet született, amely alapján az ügyvéd, illetve az ügyvédi iroda egyetemlegesen lett kötelezett a letét visszafizetésére. A panaszos eredménytelenül indította meg a végrehajtási eljárást, mivel egyik alperes ellen sem tudta igényét érvényesíteni. Az ügyvédi irodát ugyanis a ta­gok megszüntették, melyet a Budapesti Ügyvédi Kamara határozattal tudomásul vett. A panaszos erről a kamarai határozatról nem értesült, arról csak a végrehajtási eljárás során szerzett tudomást, amikor a végrehajtó az iroda megszűnésére hivatkozott. A panasz tárgyában született döntéseket a panaszos azért tartotta sérelmesnek, mert álláspontja szerint a Budapesti Ügyvédi Kamara, illetve a MÜK döntése lehetővé tette, hogy az érintett ügyvédek kivonják magukat a bíróság által megítélt fizetési kötelezettség alól. A panaszos ügyében a bírósági döntés az I. r. ügyvéd alperes, és a II. r. ügyvédi iroda alperes vonatkozásában is kedvező volt a panaszos felperesnek. Ezt követően a Budapesti Ügyvédi Kamara kimondta, hogy a II. r. alperes ügyvédi iroda jogutódlás nélkül meg­szűnt. Az alpereseket a másodfokú bíróság ugyancsak elmarasztalta, de ez a döntés már a panaszos számára nem jelentett megoldást. Később a panaszos a MÜBSE ellen indított kártérítési pert elvesztette. A bíróság a MÜBSE Alapszabályára való hivatkozással megállapította, hogy az ügyvéd bűncselekményére tekintettel a MÜBSE helytállási kötelezettség nem áll fenn.

Az országgyűlési biztos a MÜK elnökétől arra vonatkozóan kért tájékoztatást, hogy a panaszos ügyében az első- és másodfokú bírósági döntés között a Kamara miért járult hozzá a panaszolt ügyvédi iroda megszüntetéséhez, amikor a bí­rósági ítélet a kártérítésről már döntött. Arra is választ kért, hogy a Kamara a pa­naszos ügyéhez hasonló esetekben milyen lehetőséget lát, és milyen álláspontot képvisel a felelősségbiztosítás kiszélesítésére, a MÜBSE helytállási kötelezettségére abban az esetben, ha a biztosított ügyvéd bűncselekménnyel okoz kárt az ügyfelének.

A MÜK Elnöke közölte, hogy a panasznak az a része, mely szerint a Kamara döntése lehetővé tette, hogy az érintett ügyvédek kivonják magukat a bíróság által megítélt fizetési kötelezettség alól, nem alapos. Az Ütv. (1998. évi XI. törvény) 76. §-a nem teszi lehetővé, hogy ha egy ügyvédi irodát a tagjai megszüntetnek, akkor a Kamara ezt megakadályozza. Lehet, hogy a jogszabály nem tökéletes, vagy kiegészítésre szorul, de ez az adott ügyet már nem érintheti. A panaszolt ügyvédi iroda 861 000 Ft adótartozás passzívummal szűnt meg, így a követelés akkor sem lett volna behajtható, ha a kamara a megszűnés tudomásulvételét megtagadja. Az Ütv. 10. § (1) bekezdése szerint a szándékos bűncselekményt okozó ügyvéd a kárért korlátlan anyagi felelősséggel tartozik, így feltehető, hogy az 1,3 millió forint kár rajta előbb-utóbb behajtható lesz. A károkozásban vétlen két másik ügyvéd saját vagyonával nem felel, csupán azon összeg erejéig, amit a megszűnés folytán megkap. Tehát ilyen esetben nincs annak jelentősége, hogy a Kamara jogosult-e a megszűnés megakadályozására, hanem az a kérdés, hogy van-e az irodának vagyona, amit a tagok egymás között felosztanak.

A panasz második részére vonatkozóan a Kamara közölte, hogy az a probléma, mely szerint az ügyvédi felelősségbiztosítás nem terjed ki a szándékos bűncselekményre, már többször felvetődött. Jelenleg egyik biztosító sem köt olyan felelősségbiztosítási szerződést, amely fedezetet nyújtana a biztosított által szándékos bűncselekménnyel okozott kár megtérítésére. Van is valami visszás abban, ha valaki arra az esetre kötne biztosítást, amely azt a kárt fedezné, amit saját maga szándékos bűncselekménnyel okozott. Eddig nem mutatkozott megoldás, hogy honnan lehetne egy ilyen biztosítás anyagi fedezetét előteremteni. Az ügyvédi biztosítónak az összes biztosítási szerződésére viszontbiztosítást kell kötnie. Kétséges, hogy akad-e olyan biztosító, amelyik egy ilyen viszont­biztosítást elvállalna.

A Magyar Ügyvédek Biztosító és Segélyező Egyesülete állásfoglalása szerint az ügyvédi felelősségbiztosítás olyan kötelező szakmai felelősségbiztosítás, melynek megléte az ügyvédi tevékenység folytatásának előfeltétele. Az ügyvédi tevékenységet az Ügyvédi Törvény szabályozza, mely tételesen felsorolja az ügyvéd jogait és kötelességeit, és ebben a körben rögzíti: az ügyvéd jogai és kötelességei körében nem működhet közre abban, hogy a jogszabály rendelkezéseit kijátsszák, vagy a joggal bármilyen módon visszaéljenek. Amennyiben a biztosított ügyvéd az általa bűncselekménnyel okozott kárait a MÜBSE megtérítené, úgy ezen tevékenysége nem csupán az Ügyvédi Törvénybe, de nyilvánvalóan a jó erkölcsbe is ütközne, hiszen közvetetten ily módon segítséget nyújtana bűncselekmények elkövetéséhez. A jelenlegi bírói gyakorlat egységes abban, hogy kizárólag a díjjal fedezett biztosítási feltétel keretei között állapítja meg a biztosító, mint mögöttes helytálló felelősségét. A MÜBSE mögöttes felelőssége tehát csak a jogszerű ügyvédi tevékenység körébe tartozó letétkezelésekkel összefüggésben történt cselekményekre terjedhet ki (pl. téves kifizetés), és nyilvánvaló, hogy bűncselekménnyel okozott kárra a MÜBSE helytállási kötelezettsége nem állapítható meg. A jogfejlődés irányával kapcsolatban hivatkoztak a Kormány 1009/2002. (I. 31.) határozatára a polgári jog kodifikációjával összefüggésben. Az új Polgári Törvénykönyv koncepciója harmadik rész: egyes szerződés típusok. A biztosítási szerződési jog reformjának koncepciója a felelősségbiztosításra vonatkozó részében megállapítja: „ki kell küszöbölni a hatályos szövegben meglévő ellentmondást, a szándékos károkozás miatti helytállási kötelezettséget a személyi sérüléses károkra kell korlátozni”. Megjegyezték, hogy ismereteik szerint a nemzetközi joggyakorlat sem ismeri el a speciális szakmai felelősségbiztosítással összefüggésben azt, hogy a szakmai felelősségbiztosítás a bűncselekménnyel okozott kárra is kiterjedjen.

Ezt követően az ombudsman megkereste az igazságügy-minisztert, és ismertette a MÜBSE, valamint a Kamara eddig megismert álláspontját. A minisztertől azt kérte, hogy európai kitekintéssel legyen segítségére annak megismerésében, hogy a kérdés szabályozása az EU tagállamokban milyen módon tör­ténik. A felelősségbiztosítás mire terjed ki más európai országokban, és jogszabály, állami kötelezettségvállalás vagy a szakmai kamara által képzett kockázati alap stb. milyen megoldást ad a bűncselekménnyel okozott károk megtérítésére abban az esetben, ha az ügyvéd magánvagyona sem biztosít lehetőséget a megbízónak a jogerősen megítélt kár megtérítésére. A miniszter ezt követően megküldte a Spanyol, Osztrák, Holland és a Francia Nagykövetségek útján beszerzett anya­gokat. A francia szabályozással kapcsolatos tájékoztató utal arra, hogy Franciaországhoz hasonlóan Belgium, Svédország, Finnország, Olaszország, Németország és Hollandi államokban az ügyvédek kötelesek szakmai felelősségbiztosítást kötni ügyvédi tevékenységük végzéséhez. Ezen országok közül némelyikben a ga­rancia összeget is szabályozzák. A francia anyag arra is kitér, hogy tudomásuk szerint nincsenek pontosítva a biztosítás által fedezett események, sem további rendelkezés arra vonatkozóan, ha az ügyvéd bűncselekményt elkövetve okozna kárt ügyfelének.

A biztos a MÜK elnökének megküldte a rendelkezésre bocsátott külföldi szabályozásra vonatkozó ismertetéseket, és azt kérte, hogy az alapkérdésekben, tehát az ügyvéd által bűncselekménnyel okozott kárral kapcsolatos álláspontjáról ismételten adjon tájékoztatást. A Kamara elnöke válaszában közölte, hogy az ügyvédek felelősségbiztosításának kérdését több ízben megvitatták, melyek során különböző javaslatok merültek fel, de egyik sem látszott megvalósíthatónak. Végül arra a következtetésre jutottak, hogy a felelősségbiztosítás szándékos károkozásra történő kiterjesztése – az adott körülmények között – nem lehetséges, de nem is indokolt. Jelenleg nincs olyan biztosító intézet, sem viszontbiztosító, amely a szándékos károkozásra, mint biztosítási eseményre biztosítást vállalna. Ha mégis akadna ilyen, akkor ez olyan méretű tőkekoncentrációt kívánna, és olyan magas biztosítási díjat igényelne, mely nem volna sem vállalható, sem teljesíthető. Nem értenek egyet azzal, hogy a szándékos károkozással kapcsolatos felelősségbiztosítás kérdése egyedül csak az ügyvédi felelősséggel kapcsolatban kerüljön felvetésre. Szándékos kárt más kamarák tagjai is okozhatnak. (Pl. az építész szándékosan megrövidíti az építtetőt, a könyvelő a megbízóját, a legkülönbözőbb cégek tulajdonosai az ügyfeleiket.) Ezekre a káreseményekre sem terjed ki egyetlen biztosítás sem. Méltánytalan lenne, ha ezen kérdések megoldását csak az ügyvédi kamaráktól igényelnék. Nemcsak a kamarák tagjai okozhatnak szándékos cselekménnyel jelentős károkat, hanem általában a vagyon elleni és a testi épség elleni bűncselekmények károsultjai sem jutnak kártalanításhoz. A büntető jogtudomány is foglalkozik a bűncselekmények áldozatainak kártalanítási problémájával. Ez a kérdés megoldatlan nem­csak nálunk, de külföldön is. Nincs megoldva a szándékos károkozás esetén az ügyvédi felelősség viselése az Európai Unióban sem. Tisztában vannak azzal, hogy ezt a kérdést a biztosító intézményekre kötelezően megoldani nem lehet. Az, hogy valaki biztosítást kössön arra az esetre, ha sikkasztana, vagy más bűncselekményt követne el, nemcsak erkölcstelen, de a legkülönbözőbb visszaélések lehetőségét is megteremti. Ezzel szemben a bűncselekménnyel okozott károk és egyéb okból meg nem térülő károk áldozatainak megsegítése olyan program, olyan feladat lenne, mely vagy állami forrásból vagy a legszélesebb körű társadalmi összefogással létrejövő alapítványok útján lenne megvalósítható. A MÜBSE szabályai szerint az ügyvédek olyan biztosítással rendelkeznek, mely káreseményekért 5, 10 vagy 15 millió forintig, évente 10, 20 vagy 30 millió forintig téríti meg a kárt. Ezek az összegek viszontbiztosítással is fedezve vannak. A biztosító által fedezett károkon felül az ügyvédi irodai vagyon és a károkozó ügyvéd teljes magánvagyona is kielégítési alapul szolgálhat.

Az ugyancsak megkeresett Biztonságos Magyarországért Közalapítvány azt a választ adta, hogy a Közalapítvány a kárenyhítési kérelmek elbírálása során csak egyes erőszakos bűncselekmények következtében sérelmet szenvedettek állam általi kárenyhítésével foglalkozik. Más – az áldozatvédelem fogalomkörébe tartozó – tevékenységet megfelelő hatáskör hiányában a Közalapítvány nem végezhet. A vonatkozó rendelet konkrétan felsorolja mindazon személy elleni bűncselekményeket, amelyek jogalapját képezik a közalapítványi kárenyhítési támogatásnak. Ebből következően vagyon elleni bűncselekmények kárvallottjainak semmilyen formában nem tudnak segítséget nyújtani. Ügyvédek által elkövetett bűncselekmények áldozatai ez idáig még nem fordultak hozzájuk kérelemmel. Az áldozatvédelmi törvény előkészületeiről érdemi információval nem rendelkeznek, az állami kárenyhítés kiterjeszthetőségének lehetőségével kapcsolatos szakmai véleményük azonban – figyelemmel az uniós államok e téren követett joggyakorlatára is – az, hogy a vagyon elleni jogsértések kárvallottjainak számos más (pl. biztosítási, magán-biztonsági szektor igénybevétele és nem utolsósorban saját gondoskodási kötelezettségük stb.) olyan kompenzációs esz­köz is rendelkezésére áll, amely az állam anyagi helytállását, közreműködését e téren nem indokolja.

A vizsgálat során megkereste a Fehér Gyűrű Közhasznú Egyesületet (a magyar áldozatvédő szervezet az Európai Áldozatvédő Fórum tagja), melynek elnöke az ügyvédek által elkövetett bűncselekmények okozta kár megtérítéséről kifejtette álláspontját. A témában több nyugat-európai országokban működő civil áldozatvédő szervezet véleményét is kikérték. A tájékoztatásuk szerint Németországban is majdnem hozzánk hasonlóan kezelik az ügyvédek által elkövetett bűncselekmények áldozatainak kárenyhítését, vagyis az ügyvédi kamaráknak és az ügyvédek biztosító és segélyező szervezeteinek felelősségbiztosítása a bűncselekménnyel okozott kárra, illetve a más jellegű szándékos károkozásra nem ter­jed ki. Ezek a szervezetek csak az úgynevezett „ügyvédi műhibák” által okozott károkat térítik meg.

Azokban a nyugat-európai országokban, ahol már van Áldozatvédelmi Törvény, ott a bűncselekmények áldozatainak az állami kártérítésre csak az életellenes, a súlyos testi sérüléssel járó és más erőszakos bűncselekmények esetében van más lehetőség, de a törvény kivételes esetekben méltányosságból lehetőséget ad arra, hogy olyan más bűncselekmények áldozatai is kárenyhítést kapjanak, akik a bűncselekmény miatt valósággal kilátástalan helyzetbe kerültek. Ennek megfelelően vagy az állami kártérítést végző szervnek, vagy a megfelelő állami támogatással működő civil áldozatvédő szervezetnek lehetősége van arra, hogy bizonyos esetekben az ügyvédek által elkövetett bűncselekmények áldozatait kárenyhítésben, illetve jelentősebb összegű segélyben részesítsék.

A Fehér Gyűrű több éves ügyfélszolgálata alatt több esetben találkozott olyan áldozatokkal, akiknek a sérelmére a bűncselekményeket ügyvédek követték el, és így okoztak nekik jelentősebb kárt. Ezen bűnesetek egy része az ügyvédi letétekkel, nagyobbik része pedig a lakásmaffia áldozataival voltak kapcsolatosak, de ezen esetek egyikében sem vállalta a felelősséget a Magyar Ügyvédi Kamara, sőt a Magyar Ügyvédek Biztosító és Segélyező Egyesülete sem térítette meg az okozott kárt.

A Fehér Gyűrű elnöksége az ügyvédek által elkövetett bűncselekmények okoz­ta kár megtérítésével kapcsolatban az alábbiakat javasolja: A Magyar Ügyvédi Kamara a jövőben ne csak a tagjainak felvételénél járjon el körültekintőbben, hanem javasolják, hogy az ügyvédek tevékenységével kapcsolatos különböző panaszok kivizsgálását is végezze alaposabban és hatékonyabban. Ezt szerintük az teszi indokolttá, hogy az ügyvédek által elkövetett majdnem minden súlyosabb jogsértést megelőzött egy, az adott ügyvéd munkájával kapcsolatos kisebb súlyú szabálytalanság, amivel a Fegyelmi Bizottság már előzőleg foglalkozott. Célszerűnek tartanák, ha az „ügyvédi letétekkel” kapcsolatos gyakorlati eljárást az illetékesek felülvizsgálnák, és esetleg újraszabályoznák, sőt szigorítanák. Az áldozatvédelemmel foglalkozó Európa Unió kerethatározata kötelezően írja elő a tagállamokban az áldozatok jogainak a meghatározását és kiszélesítését. Ki kell dolgozni a bűncselekmények áldozatainak védelmét szolgáló minimális nor­mákat, mindenekelőtt jogi védelmüket, kártalanítási igényeiket. Ez a kerethatározat nemcsak az EU tagországoknak fontos, hanem irányt mutat a csatlakozóknak is, ezért ez számunkra jogharmonizációs feladatot jelent. A kormányprogramban szerepel az áldozatvédelmi törvény megalkotása. A Fehér Gyűrű és a többi speciális áldozat- és jogvédő szervezet szeretné elérni, hogy a Kormány 2004. évi jogalkotási tervében szerepeljen az EU áldozatvédelmi normáinak megfelelő áldozatvédelmi törvény tervezetének elkészítése és parlamenti elfogadtatása.

A magyar áldozatvédelmi törvény – a nyugat-európai országokhoz hasonlóan – lehetőséget biztosíthatna arra is, hogy az ügyvédek által elkövetett bűncselekmények áldozatai – ha azok valósággal kilátástalan helyzetbe kerültek – kivételes esetekben méltányosságból állami kárenyhítést, illetve az állami támogatással működő civil áldozatvédő szervezettől jelentősebb segélyt kapjanak.

A vizsgálat annak megállapítását célozta, hogy okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az ügyben eljáró Kamara a tulajdonhoz, a jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben, amikor a panaszos ügyét is érintő ügyben és időpontban tudomásul vette a jogutódlás nélküli megszűnés bejelentését annak az ügyvédi irodának, amelyet akkor már első fokon II. rendű alperesként a bíróság elmarasztalt.

A kamarai határozat az első- és a másodfokú bírósági döntés közötti időben, 20 nappal a másodfokú ítélet meghozatala előtt született. A határozattal tudomásul vett kiválás az ügyvédi törvényben az iroda jogutódlással történő megszűnései között szerepel, a határozat rendelkező része viszont a jogutódlás nélküli megszűnést mondja ki. A bizonytalanságot tovább fokozza, hogy a Kamara a határozat indokolásában – egyszerű hivatkozással, és nem annak tartalmi ma­gyarázatával – azt a paragrafust idézi, amely a jogutódlással történő megszűnést szabályozza. A kifogásolt határozat indokolási része nem felel meg az államigazgatási eljárási törvényben előírt tartalmi követelményeknek, mert a kamarai köztestület szóban forgó határozata lényegében nem tartalmaz indokolást, holott az indokolás a döntést képező rendelkezés magyarázata. A magyarázat tényekre és jogokra vonatkozik: ezek bemutatása az indokolás. A kamarai határozat rendelkező része és az indokolásban hivatkozott, de tartalmi magyarázatot nem adó jogszabályi hivatkozás pedig nincs összhangban, tekintve, hogy a rendelkező részben foglaltak nem felelnek meg az indokolás jogszabályi hivatkozásának.

A sérelmezett határozat nem a Kamara belső önigazgatási tevékenységi körében hozott intézkedés, hanem mások jogát, jogos érdekét is érintő döntés, mint ahogy a panaszos esete ezt bizonyítja. Az első- és másodfokú döntés közötti időben, de nagyon közel (20 nap) a másodfokú ítélethirdetés előtt hozott döntésről sem a panaszos, sem ügyvédje nem értesülhetett. Amennyiben a közigazgatási eljárás elveinek megfelelően a panaszos is értesül erről a döntésről, úgy érvelhetett volna azzal, hogy ez számára milyen jelentős érdeksérelmet jelent, illetve pontosan ez a döntés foszthatja meg a kárának megtérülésétől. A kifejezetten tényállás nélküli döntés nem vizsgálta, hogy milyen marasztaló ítélet kötelezte egyetemlegesen a sikkasztó ügyvéd mellett az ügyvédi irodát is a kár megtérítésére.

A vizsgálat megállapította: a Kamara eljárása hozzájárult ahhoz, hogy a panaszos kára az ítéletben foglaltak ellenére sem térült meg, sem az ügyvédtől, sem az ügyvédi irodától.

A Kamara sérelmezett eljárása mellett az ügyvédi felelősségbiztosítás kérdését kellett megvizsgálni, és választ keresni arra, hogy a panaszos által ügyvédi letétbe helyezett követelése ily módon megtérülhet-e, különös figyelemmel a ha­sonló esetek jövőbeni elkerülésére. A MÜBSE és a MÜK elzárkózása azt mutatja, hogy erre nem kívánnak megoldást találni, holott arra az egyértelmű kérdésre kell választ adni, hogy a biztosító felel-e az ügyfél által ügyvédi letétbe helyezett összegért, ha az ügyvéd azt nem fizeti vissza az ügyfélnek.

Az országgyűlési biztos álláspontja szerint a válasz igen, tehát az ügyvédi letétbe helyezett összegért az ügyvédi felelősségbiztosítás alapján a biztosítónak felelnie kell. Az ügyvéd és a megbízó közötti bizalmi jogviszony semmilyen más szakmai, üzleti kapcsolattal nem hasonlítható össze, főként akkor nem, ha ez a bizalom jelentős összegű anyagi rábízással is párosult. A vizsgált esetben a panaszos az élete során megtakarított vagyonát bízta az ügyvédre, egy hagyatéki ügyben a tulajdonjog rendezésére. Amennyiben a letétbe helyezett összegért való helytállás nem lehet kétséges, úgy megvalósulhat a legfőbb cél: az ügyfelek védelme. Ha ez a védelem akár a biztosító útján teljesül, úgy a bizalmi viszony töretlen marad, és az elkövetkező időben, megfelelő biztosítással nem fordulhat elő hasonló sérelem. A károsultat kielégítő biztosítónak törvényi engedmény folytán megtérítési igénye keletkezik saját károkozó ügyfelével (a biztosított ügyvéddel) szemben. Ezáltal a biztosító valójában a megítélt és általa teljesített kártérítés behajtásának kockázatát vállalja magára (kárelosztás folytán a többi biztosított ügyvédre) a károsult ügyfél helyett. A MÜK tisztában van azzal, hogy az ügyvédek, ügyvédi irodák működéséért a Kamara szakmai, etikai felelősséggel tartozik, hiszen a szakmai és etikai hibákat vétő tagokat kizárják soraikból, ezzel biztosítva az ügyvédek magas presztízsét, a szakma iránti töretlen bizalmat. Innen egy lépés a jogi felelősség kérdése, melynek megoldására az om­buds­man javaslatot tehet. Az ennek nyomán kidolgozott megoldással eldönthető a jogi felelősség kérdése, melyre most – a többféle megoldási lehetőség közül – egyfajta javaslatot tett. Elfogadható megoldás az előbbiekben felvetett szabályozás is lehet, tehát az, hogy a letéti összegekért, értékpapírokért stb., végső soron a biztosítási szerződés nyújt fedezetet, függetlenül attól, hogy milyen okból nem tudják azokat visszaszolgáltatni.

Végezetül utalt a Kamara elnökének azon felvetésére, melyben a szándékos károkozás problémájának megoldatlanságára vonatkozóan az osztrák anyagban foglaltakra hivatkozik, mely így szól: Összességében azt lehet mondani, hogy a megbízónak az ügyvédek által elkövetett bűncselekményekkel okozott károkat a kötelező szakmai felelősségbiztosítás fedezi. A szerződésben vállalt vagyonkezeléssel összefüggésben – amit az (elektronikus) „ügyvédi vagyonkezelő könyv”-ön keresztül bonyolítanak le – a 9 osztrák ügyvédi kamara egy ún. „bizalmi kár felelősségbiztosítást” kötött, ami olyan károkra is kiterjed, melyek az ügyvédek által elkövetett sikkasztás révén keletkeztek. Ennyiben – a biztosítási jogi alapelvekkel szemben – a szándékosan okozott károkat is fedezik. Helyeselve a fenti megoldást, álláspontom szerint a Kamara elnökének erre való hivatkozása nem igazolja a kérdés megoldhatatlanságát, sőt annak egy lehetséges módját veti fel.

Összegzésként a vizsgálat megállapította, hogy panaszos esetében a Budapesti Ügyvédi Kamara és a Magyar Ügyvédi Kamara a kifogásolt határozattal, annak hiányos indokolásával a jogszabályi hivatkozás és a döntés közötti ellenmondással a tulajdonhoz, valamint a jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jogokkal kapcsolatban visszásságot okozott. A vizsgálat azt is megállapította, hogy a Magyar Ügyvédek Biztosító és Segélyező Egyesületének szabályai annak veszélyét hordozzák, hogy a hasonló esetekben időről időre sérül a megbízó ügyfelek tulajdonhoz való alkotmányos joga. A szankcionálatlanság „ösztönzőleg” hat a sikkasztásra, illetve nem készteti a Kamarát a szakma becsületének, jó hírének, etikai tisztaságának fokozottan szigorú megvédésére.

1. Az országgyűlési biztos megismételte az 1996-ban tett biztosi javaslatot, és azt kiegészítve, felkérte az igazságügy- és a belügyminisztert, hogy kezdeményezzék a sértettek kárenyhítését szabályozó törvény megalkotását. Javasolta, hogy az áldozatvédelmi törvény az erőszakos bűncselekmények áldozatain túl, kivételes esetekben más bűncselekmények áldozatai esetében is – ha azok va­lósággal kilátástalan helyzetbe kerülnek – nyújtson állami kárenyhítést.

2. Felkérte a Budapesti Ügyvédi Kamara elnökét, hogy a kifogásolt határozatot vizsgálja felül, a hasonló esetek jövőbeni elkerülése és annak érdekében, hogy a határozat rendelkező része és annak jogszabályi hivatkozása egymással összhangban legyen.

3. Felkérte a Magyar Ügyvédi Kamara és a Budapesti Ügyvédi Kamara elnökeit arra, hogy a kamara szakmai, etikai felelőssége alapján, az ügyvédi hivatás presztízsének védelme és a társadalom töretlen bizalmának érvényesülése érdekében Kamarai Áldozatvédelmi Alap létrehozásával intézkedjenek a panaszos által 1996-ban letétbe helyezett – 7 éves kamatokkal növelt – 1 300 000 Ft összegnek a visszafizetéséről.

4. Felkérte a Magyar Ügyvédi Kamara elnökét, vizsgálja meg annak a lehetőségét, hogy az ügyvédek, ügyvédi irodák működését, tevékenységük megszüntetését, átalakulását stb. érintő határozatokról azon ügyfelek is értesüljenek, akinek a jogát, jogos érdekét az ilyen döntés érinti.

5. Felkérte a Magyar Ügyvédi Kamara elnökét, hogy kezdeményezzen egyez­tetést a Magyar Ügyvédek Biztosító és Segélyező Egyesületének elnökével annak megvalósítása érdekében, hogy a biztosító és/vagy a Kamarai Áldozatvédelmi Alap mint megbízóvédelmi alap feleljen az ügyfél által ügyvédi letétbe helyezett összegért, ha az ügyvéd azt jogellenesen (különösen bűncselekmény folytán) nem fizeti vissza az ügyfélnek.

A jogalkotási javaslat kivételével, a különböző ajánlásokra és kezdeményezésekre a fogadtatás alapjában véve elutasító volt. Csupán a belügyminiszter látta annak lehetőségét, hogy az ügyvédek által elkövetett bűncselekmények áldozatai – ha azok valósággal kilátástalan helyzetbe kerülnek – kivételes esetben méltányosságból állami kárenyhítést, illetve az állami támogatással működő civil áldozatvédő szervezettől segélyt kapjanak.

Az igazságügy-miniszter csak azzal értett egyet, hogy az ügyvédi irodák megszüntetésére irányuló eljárásban további garanciális elemek bevezetése indokolt, így például valamennyi hitelező tájékoztatása a törlési kérelem előterjesztéséről, illetve azt javasolta, hogy az iroda bejelentése alapján a kamara gondoskodna a hitelezők értesítéséről. A miniszter ezen álláspontjával – az előzetes elutasítás ellenére – későbbiekben a MÜK is egyetértett. Ennek eredményeként felhívta az ügyvédi kamarákat, hogy az ügyvédi iroda megszűnésének tudomásul vétele előtt ellenőrizzék, hogy az iroda felszámolására kijelölt személy az iroda ismert hitelezőit felhívta-e az irodával szemben fennálló követeléseinek bejelentésére.

A Budapesti Ügyvédi Kamara megfontolásra alkalmasnak tartotta az áldozatvédelmi alap létrehozását, de a panaszos kárpótlására tett kezdeményezést elutasította, így a számtalan kezdeményezés ellenére a panaszos súlyos sérelmét nem lehetett enyhíteni.

OBH 1670/2003.

 

A hivatásos nevelőszülői státuszok megszűnésével kapcsolatos utóvizsgálatról készült rövidített jelentés

 

Az országgyűlési biztos 2000. februárjában az OBH 3923/1999. számú ügyben vizsgálatot folytatott a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Önkormányzat Gyermek­védelmi Szakszolgálati Intézetében (a továbbiakban: szakszolgálat) a hivatásos nevelőszülői státuszok megszűnésével kapcsolatban. A jelentésben ajánlást tett a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Önkormányzatnak, melyben azt kérte, hogy a Közgyűlés vizsgálja felül a létszámleépítéssel kapcsolatos döntését oly módon, hogy a leépítés a hivatásos nevelőszülői állományt ne érintse. A Közgyűlés az ajánlást nem fogadta el, s a szakszolgálat, illetve a megyei önkormányzat nem intézkedett a hivatásos nevelőszülők munkaviszonyának helyreállítása érdekében. A megyei önkormányzat döntését követően dokumentumfilm készült „Mos­tohák” címmel, amely részletesen bemutatta annak a három gyermeknek a sorsát, akiket a hivatásos nevelőszülő munkaviszonyának megszűnése után ismét gyermekotthonba helyeztek. A film folytatásaként a filmrendező elkészítette „A megye árvái” című dokumentumfilmet.

Az országgyűlési biztos a film megtekintése után több alkotmányos jog sérel­mének gyanúja miatt hivatalból indított újabb vizsgálatot. A megyei önkormányzat elnökéhez címzett megkeresésében a biztos arról kért tájékoztatást, hogy a szakszolgálat beszámoltatása mikor szerepelt munkatervükben, és erre a napirendre milyen tartalmú előterjesztés készült. Tájékoztatást kért arról is, hogy a közeljövőben tervezik-e a szakszolgálat munkájáról való beszámoltatást, vagy a hivatásos nevelőszülők státusza kérdésének rendezését.

A megyei Közgyűlés Elnöke kiemelte, hogy az országgyűlési biztos 2000-ben tett ajánlásának nem tudtak eleget tenni, mert erre a közgyűlés költségvetésé­ben nem volt és jelenleg sincs fedezet. A megyei közgyűlés szükségesnek tartja és tervezi a forrásokat arra, hogyan lehetne hivatásos nevelőszülőket – elsősorban speciális szükségletű gyermekek elhelyezésére – munkába állítani. Keresték annak a lehetőségét is, hogy milyen módon lenne megoldható a nevelőszülői jogviszony munkaviszonyként való elismerése, a nyugdíjjogosultság-szerzés valamilyen módon való megoldása. Több lehetőség fogalmazódott meg a munkaviszonyban nem álló, mintegy 154 fő nevelőszülő társadalombiztosítási jogviszonyának rendezésére, melyeket a szakminisztériumhoz jogszabály-változta­tá­si javaslattal megküldött a szakszolgálat. Arról is tájékoztatta a biztost, hogy a Csil­lag Ádám által készített, „A megyei árvái” című filmben megszólaló volt hivatásos nevelőszülők valós vagy vélt sérelmeinek kivizsgálására vizsgálóbizottságot hozott létre, amely a munkáját befejezte. Ezt követően dönt arról, hogy szükséges-e a vizsgálati összegzés területi megtárgyalása.

A megyei közgyűlés a 2002. június 7-i ülésen soron kívül napirendre tűzte a sza­k­szolgálat tevékenységéről szóló beszámoló megtárgyalását. A bizottsági ülésen minden bizottsági tag jelen volt, határozatuk az volt, hogy a beszámolót nem java­solták a közgyűlésnek megtárgyalásra. Ezt követően a közgyűlés a beszámoló megtárgyalását a napirendről levette. Végezetül a közgyűlés elnöke közölte, hogy a Megyei Közgyűlés vezetése ugyan nagyra becsüli a nevelőszülők tevékenységét, de úgy gondolják, hogy az áldozatos munka elismerésének nem függvénye a hivatásos nevelőszülői jogviszony létesítése, bár a valóban célszerű megoldás a munkaviszony-szerű alkalmazás lenne. A közgyűlés elnöke válaszában azt kér­te, hogy az országgyűlési biztos is támogassa kezdeményezésüket, és tegyen ajánlást az Országgyűlés számára a jogi rendezés érdekében.

A megyei közgyűlés elnökének válasza után az országgyűlési biztos álláspontja változatlanul az volt, hogy a hivatásos nevelőszülői állomány 1998-as felszámo­lása olyan érdeksérelemmel járt, amely a gyermekek alkotmányos jogain túl a munkához való joggal összefüggésben is visszásságot okozott és a visszásságot azóta sem orvosolták.

Az országgyűlési biztos a szakszolgálat szakmai javaslata alapján kidolgozott, többlépcsős nyugellátás biztosítására vonatkozó foglalkoztatási tervezetet támogatva javasolta a megyei közgyűlés elnökének, hogy a Megyei Gyermekvédelmi Szakszolgálati Intézet tevékenységéről való beszámoltatást tűzze napirendre, továbbá ismételten kezdeményezte a hivatásos nevelőszülők státuszának mielőbbi létrehozását.

Felkérte az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Gyermekvédelmi Szakszolgálati Intézet 2002-ben a minisztériumba eljuttatott jogszabály-módosítási javaslatával kapcsolatban fejtse ki a véleményét, illetve tájékoztatása arról, hogy a jogalkotási javaslattal kapcso­latban eddig milyen intézkedést tettek.

A közgyűlés elnöke közölte, hogy a szakszolgálat 2004 áprilisában fog beszá­molni ötéves tevékenységéről, továbbá arról, hogy hivatásos nevelőszülőket anyagi erőforrások hiányában nem tud alkalmazni. Válaszát az országgyűlési biztos tudomásul vette.

A hivatásos nevelőszülők munkajogi és társadalombiztosítási helyzetének el­lentmondásossága és rendezetlensége, valamint a nevelőszülők foglalkoztatási és szerződéskötési gyakorlatára tekintettel a biztos vizsgálatra kérte fel az APEH, valamint az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) elnökeit.

Az APEH álláspontja szerint a vonatkozó törvény értelmében a nevelőszülő foglalkoztatása díjazás ellenében munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony keretében, míg a hivatásos nevelőszülő az írásba foglalt megállapodás alapján létrejövő foglalkoztatási jogviszonyban valósul meg. Ha a nevelőszülő foglalkoztatása díjazás ellenében munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban történik, és az e tevékenységből származó, tárgyhavi járulék alapot képező jövedelem eléri a tárgyhónapot megelőző hónap első napján érvényes minimálbér havi összegének harminc százalékát, illetőleg naptári napokra annak harmincad részét, akkor a nevelőszülő biztosítottnak minősül. Ebben az esetben tehát a nevelőszülő is (a hivatásos nevelőszülővel azonosan) biztosított, és utána a foglalkoztatónak fennáll a járulékfizetési kötelezettsége. A gyermekvédelmi törvény (Gyvt.) szerint a nevelőszülőt tevékenységéért nevelőszülői díj illeti meg. A nevelőszülői díj legalacsonyabb összegét a mindenkori éves költségvetés határozza meg, ez 2003. január 1-jétől gyermekenként 11 000 forint, amely az Szja. tv. szabályai szerint adóköteles.

Annak ellenére, hogy a megállapodással tevékenykedő nevelőszülők általában több (4–5) gyermeket nevelnek, és a jövedelmük eléri azt az összeget, amely után már járulékfizetési kötelezettség áll fenn, ők nem biztosítottak. Az ország több megyéjében a megyei önkormányzatok döntése alapján a gyermekvédelmi szakszolgálatok a létszámleépítést úgy hajtották végre, hogy megszüntették a hivatásos nevelőszülői státuszt, és ugyanazon feladatot megállapodás alapján látják el a nevelőszülők, így nem biztosítottak, és nem szereznek nyugdíjra jogo­sító szolgálati időt.

Az OMMF álláspontja szerint a munkaügyi ellenőrzésről szóló törvény értelmében a törvény tárgyi hatálya a foglalkoztatásra irányuló jogviszony alapján történő foglalkoztatásra terjed ki. A hivatkozott törvény feljogosítja a munkaügyi felügyelőt, hogy a tényleges munkavégzés alapján a jogviszonyt munkaviszonnyá minősítse. Álláspontjuk szerint a nevelőszülői jogviszonnyal kapcsolatos probléma megoldása nem jogalkalmazói, illetve hatósági ellenőrzési, hanem jogalkotói kérdéseket vet fel. Megítélésük szerint – és ezzel az APEH is egyetért – a gyámügyi igazgatás felügyeleti szervének, az Egészségügyi, Szociális és Csa­ládügyi Minisztérium állásfoglalását indokolt elöljáróban megkérni. A „típuskényszer” hiányában a munkaügyi felügyelet átminősítésre nem jogosult. Az APEH közlése szerint is a minisztérium e tárgykörben kiadott álláspontja alapozza meg a további intézkedését. Az APEH és az OMMF a fentiekről az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumot is tájékoztatta.

Egyetértve a vizsgálatot végzők álláspontjával, szakmai egyeztető tárgyalás keretében az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium munkatársai szükségesnek tartottak egy naprakész előzetes felmérést annak érdekében, hogy hány nevelőszülő problémája vár rendezésre. Ezt követően pedig 2003. augusztus végére ígérték, hogy a felmérés eredményét is értékelve, írásban adnak tájékoztatást az országgyűlési biztosnak a minisztérium álláspontjáról, ez azonban számos, rövid úton történt sürgetés ellenére sem történt meg, ezért a biztos felkérte az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy adjon írásban tájékoztatást álláspontjáról.

A dokumentumfilmben szereplő riportok közül két esetben hangzott el a szak­szolgálatot érintő olyan kifogás, amely az életkezdési, illetve az otthonteremtési támogatás felhasználását sérelmezte. A konkrét esetek vizsgálatán túlmenően, a gyermekvédelmi rendszer működése szempontjából kiemelt jelentőséggel bíró pénzbeli ellátások biztosításának a megismerése érdekében a biztos információkat kért a megyei gyámhivataltól és a filmben érintett települések szerint illetékes városi gyámhivataloktól.

Az életkezdési támogatások iránt benyújtott kérelmek teljesíthetőségéről a me­gyei adatok mellett a biztos általánosságban tájékozódott a fővárosi helyzetről is, amelyhez Budapest Főváros Önkormányzata, és az önkormányzat Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálata a főbb aktuális adatok közlésével nyújtott segítséget.

A megyei önkormányzat és a megyei gyámhivatal törvényességi vizsgálatot folytatott a dokumentumfilmben elhangzott ügyekben. A vizsgálatomhoz rendelkezésére bocsátott jelentésben foglaltakat a biztos figyelembe vette. A dokumentumfilm alapján vizsgált ügyekben a biztos megállapította, hogy az életkezdési támogatás, illetve az otthonteremtési támogatás biztosítása nem a jog­sza­bá­lyokban meghatározott célokra történt. Tekintettel azonban arra, hogy jogszabálysértést a megyei gyámhivatal vizsgálata már megállapította, továbbá egy esetben per van folyamatban, ezért ajánlást nem tett, illetőleg hatásköre hiányában nem élhetett a kezdeményezés lehetőségével. Az életkezdési támogatás és az otthonteremtési támogatás biztosításának gyakorlatának vizsgálata során a biz­tos megállapította, hogy a Gyvt. 1997. november 1-jei hatálybalépését megelőzően nagykorúvá vált fiatalok támogatására csak minimális mértékben, „évente mintegy 3–4 millió forintos nagyságrendben” volt pénzügyi lehetőség. A fenntartó megyei önkormányzat 1994–1998-ig nem biztosított erre a célra költségvetési előirányzatot, ezért több száz fiatal vár jelenleg is életkezdési támogatásra. A szá­madatok szerint 1997. november 1-jén 536 támogatási kérelem szerepelt a nyilvántartásban, míg 2003 márciusában ez a szám 576-ra emelkedett. A gyermekvédelmi rendszerben felnőtt fiatalok ezen meghatározott csoportjának a lakáshoz jutása segítésére és az életkörülményeinek a javítására a Népjóléti Minisztérium 1998-ban, a Szociális és Családügyi Minisztérium 2002-ben, az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium 2003-ben nyilvános pályázatot írt ki.

Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében 1998-ban 118 pályázó közül 34, 2002-ben 105 pályázó közül 28 részesült életkezdési támogatásban. A megyei önkormányzat 3,62 millió Ft-tal, illetve 4 millió Ft-tal járult hozzá a minisztérium 18,187 millió Ft, illetve 11,2 millió Ft összegű pályázati támogatásához. A tárgyévi minisztériumi pályázatban a megye támogatási keretösszege: 12,4 millió Ft. A fővárosban a jelenleg életkezdési támogatásra benyújtott kérelmek száma: 181, a főváros minisztériumi támogatási keretösszege: 11 millió Ft.

A Gyvt. hatálybalépését követően nagykorúvá vált fiatal felnőttek részére – la­káshoz jutásuk és tartós lakhatásuk elősegítésére – nyújtható otthonteremtési támogatás iránti jogos kérelmek száma a megyei önkormányzat nyilvántartása alapján az 1999. évtől mérsékelt emelkedést mutatott 2001-ig (30, 40, 52 kérelem), 2002. évben csökkenés volt tapasztalható (39 kérelem). Összességében 1997. november 1-jétől 2002. december 31-éig 172 személy részesült 106 920 eFt otthonteremtési támogatásban.

Költségvetési fedezet hiánya miatt elintézetlen kérelem nem létezik, mivel a települési önkormányzat által megelőlegezett támogatást a központi költségvetésből a Magyar Államkincstár megtéríti az önkormányzatnak. A központi költ­ségvetés terhére folyósított támogatás finanszírozási rendszerét, az igénylés-elszámolás számviteli rendjét külön jogszabály határozza meg.

A két támogatási formára vonatkozó – a vizsgálat látókörébe került – tények megismerését követően a biztos megállapította, hogy az életkezdési támogatások biztosításának jelenlegi gyakorlata alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot idéz elő az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogbiztonsághoz, továbbá a 67. § (1) bekezdésében garantált gyermeki jogokkal összefüggésben, ezért felkérte az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy mérje fel az eddig előterjesztett kielégítetlen életkezdési támogatás iránti igényeket, a meg­oldási lehetőségekkel kapcsolatban alakítsa ki álláspontját és tájékoztasson a ter­vezett intézkedésekről.

A dokumentumfilmben látottak alapján a gyermekvédelmi szakellátásban nevelkedő kiskorúak külföldre történő örökbeadásával kapcsolatban a biztos tájékoztatást kért a szakszolgálat igazgatójától arról, hogy 2001–2002-ben a szakszolgálat által nyilvántartott kiskorúak közül hány gyermeket fogadott örökbe külföldi állampolgár. A külföldre irányuló örökbefogadások esetében mennyi ideig és milyen módon szoktatták össze a jövendő örökbefogadó szülőket a gyermekekkel? A nevelőszülőknél nevelkedő gyermekek esetében a szakszolgálat hogyan segítette a gyermekek nevelőszülőkről való leválását?

A biztos a rendelkezésére bocsátott dokumentumok alapján megállapította, hogy a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Gyermekvédelmi Szakszolgálati Intézet gyermekvédelmi gondoskodásban élő gondozottainak külföldre való örökbefogadásával kapcsolatos eljárása nem hozható összefüggésbe alkotmányos jogok sérelmével. Tekintettel azonban arra, hogy a jelzett jogterület hatályos szabályozásának elemzése kapcsán felmerült az alkotmányos jogok sérelmének vagy azok közvetlen veszélyének a gyanúja, ezért külön vizsgálatot rendelt el. A vizsgálat folyamatban van.

A szakszolgálat igazgatójától a biztos tájékoztatást kért arról, hogy 2001–2002. évben a megyében a nevelőszülők megkapták-e azokat a juttatásokat, amelyekre a jogszabályok alapján jogosultak. Az igazgató által megküldött szabályzatok rendelkezései, és a kifizetésekről adott tájékoztatás alapján a biztos megállapította, hogy azok teljes egészében megfeleltek a 2001-ben illetve 2002-ben hatályos jogszabályi rendelkezéseknek, tehát a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Gyermekvédelmi Szakszolgálati Intézet a nevelőszülőket megillető juttatásokkal kapcsolatban nem okozott alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható visszásságot.

Az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter – tekintettel arra, hogy a je­lentés jogszabály-módosítást célzó problémákat is felvet, továbbá, a kérdés összetettsége és az ügy költségvetési kihatása miatt – az érdemi válaszadásra 2004 februárjáig haladékot kért. Válaszát a biztos tudomásul vette.

OBH 1769/2003.

 

A locsolási célú ivóvíz-felhasználás önálló mérésének biztosítása ügyében készült rövidített jelentés

 

A locsolási kedvezményt biztosító szabályozással kapcsolatban évek óta érkeznek panaszok az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. Az országgyűlési biztosok az OBH 89/1995. és az OBH 3166/2000. számú vizsgálatai során tett jogalkotási javaslatai hozzájárultak az ún. 10%-os locsolási kedvezmény biztosításához, de ez a szabályozás a felmerült valamennyi igényre nem adott megoldást, ezért a tulajdonhoz való joggal, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatban az országgyűlési biztos hivatalból indított újabb vizsgálatot.

A vizsgálat során megkereste a környezetvédelmi és vízügyi minisztert, Budapest főváros főpolgármesterét, valamint a Fővárosi Csatornázási Művek Rt. vezérigazgatóját. A vizsgálatát arra alapozta, hogy a 10%-os locsolási kedvezmény nem oldotta meg azokat az eseteket, amikor jelentős a kertműveléssel, állattartással foglalkozók arra kértek lehetőséget, hogy a kerti csapra külön mérőórát szereltethessenek. Ezzel jelentős mértékben csökkenne a fizetendő csatornaszolgáltatási díj.

A Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy a hatályos rendelet átdolgozása a minisztérium 2003. évi jogalkotási programjában szerepel. A megkeresésben felvetett fogyasztói észrevételek, amelyek szerint a nyári időszakban locsolási célra felhasznált ivóvízmennyiség nem kerül a szennyvízelvezető rendszerbe, tehát szennyvízelvezetési szolgáltatásként nem vehető figyelembe, általuk is ismert ténylegesen fennálló megoldandó probléma, de felvet további kérdéseket is. A fogyasztó joggal várja el, hogy olyan szolgáltatásért fizessen, amelyet igénybe is vesz, ezért a fenti rendelet módosítása során lehetőséget kívánnak adni a locsolási célú ivóvíz-fel­hasz­nálás külön mérésére. Jelezte azonban, hogy e lehetőség bevezetését köve­tően a szennyvízelvezetési szolgáltatási árak emelkedésére kell számítani, ugyanis ezzel a szolgáltatási költségek mérséklődése nélkül csökkenne a díj meghatározásánál figyelembe vett szennyvíz mennyisége, így a fajlagos költségek várhatóan növekedni fognak.

A fővárosi önkormányzat kifejtette, hogy megítélésük szerint az átalány jellegű locsolási kedvezmény mellett addig nem lehetséges a számlázási rendszer fővá­rosi bevezetése, amíg a vonatkozó kormányrendelet nem módosul. A szennyvízelvezetési helyről a szennyvízelvezető műbe kerülő szennyvíz mennyisége méréssel, mérés hiányában pedig az adott helyen fogyasztott, kiszámlázott vízmennyiség alapul vételével állapítható meg.

Az országgyűlési biztos a Fővárosi Csatornázási Művek Rt. vezérigazgatójától a csatornadíj alapjául szolgáló szennyvízmennyiség-mérő alkalmazásának lehetőségéről, elterjedési területéről és bekerülési költségéről kért tájékoztatást, tekintettel arra, hogy a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló kormányrendelet 1999-ben történt módosítása ennek felszerelését lehetővé tette.

A szolgáltató közölte, hogy ügyfeleik közül eddig 7 nagyvállalat szereltetett fel szennyvízmennyiség-mérőt. Háztartási alkalmazásról nincs tapasztalatuk. Ennek oka feltehetően a mérőeszköz magas költsége. Alkalmazása ellen szól az is, hogy a csatornázási művek a csapadékvíz-elvezetésért, tisztításért, átemelésért nem számít fel díjat, de az egyesített rendszerű szennyvízelvezetés esetén azonban a mérő ezt a vízmennyiséget is méri. Megjegyezték, hogy az Alkotmánybíróság a locsolási kedvezmény mértékét nem minősítette alkotmányellenesnek.

Az országgyűlési biztos rámutatott, hogy a Polgári Törvénykönyv előírása szerint a szerződéssel kikötött szolgáltatásért – ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik – ellenszolgáltatás jár. Ha a szol­gáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.

A Fővárosi Önkormányzat rendelete kimondja, hogy a mért szennyvízmennyiség, mérés hiányában a csatornaműbe bekötött ingatlanon felhasznált teljes vízmennyiség, függetlenül attól, hogy annak beszerzése honnan történt.

A kormányrendelet 1999-ben történt módosítása már bevezette a csatornadíj alapjául szolgáló szennyvízmennyiség-mérő meghatározást, amely a jogszabály szerint a szennyvizek mennyiségének mérésére alkalmas műtárgy, berendezés, amelyet akkreditált, kalibráló (bemérő) laboratórium hiteles használati etalonnal rendszeresen ellenőriz. A szolgáltatás igénybevételével kapcsolatos locsolási kedvezményt a 38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet ma 10%-ban állapítja meg. Így rendelkezik a Fővárosi Közgyűlés rendelete is.

Az Alkotmánybíróság elvi jelleggel hívta fel a figyelmet arra, hogy a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása olyan alapvető követelmény a jogalkotókkal szemben, amelyet a díj meghatározására irányuló rendeletalkotásuk során maradéktalanul érvényesíteniük kell. Mindez nemcsak a Ptk. hivatkozott rendelkezéseiből, de annak bevezető rendelkezéseiben meghatározott alapelveiből is következik. A jóhiszeműség és a tisztesség elvének való megfelelés a Polgári Törvénykönyvben rögzített szabály erősíti a jogalkotókkal, szolgáltatókkal szembeni követelményt, hogy mindenkor fokozottan törekedjenek a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének megvalósítására (ABH 1998. 492, 495.).

A 26/1997. (IV. 25.) AB határozat pedig alkotmányos követelménynek nyilvánította, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításánál „a jogalkotó az érin­tett csoporthoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje” (ABH 1997. 482, 486.).

Az Alkotmánybíróság kifejezetten felhívta a figyelmet arra is, hogy a díjmegállapítás „nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell alkotni. Amennyiben azonban a jogalkotó az érintettek szem­pontjait nem azonos körültekintéssel és figyelemmel állapítja meg, az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző, alkotmányellenes megkülönböztetést alkalmaz.” [55/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998. 496, 501.]

A vizsgált Kormányrendelet és az országosan megalkotott számtalan önkormányzati rendeletek közül bemutatott Fővárosi Önkormányzati rendelet úgy határozza meg a szennyvízelvezetés díját, hogy a csatornadíj alapja mérés hiányában a csatornaműbe bekötött ingatlanon felhasznált (számlázott) vízmennyiség alapulvételével állapítható meg. A jogszabály valóban lehetővé teszi szennyvízmennyiség-mérő alkalmazását, azonban ez nem a családok közössége által használt háztartási, kertművelési és állattartási igények felhasználásához igazodó mennyiség mérésénél alkalmazott megoldás, hanem olyan ipari felhasználóknál alkalmazott lehetőség, amelyek önálló víznyerési forrás után az ipari szennyvizet a csatornába ürítik.

A csatornadíj számítással kapcsolatban az 1072/B/1994. AB határozat az alap megállapításon túl azt is kimondta, hogy „Természetesen az sem lenne alkotmánysértő, ha a fővárosi közgyűlés az indítványozó által felvetett csatornadíj-számítási megoldást foglalná rendeletbe, vagy az igazolt öntözési vízmennyiséget kedvezőbb díjfeltételben szabná meg, esetleg teljesen új csatornadíj alapot határozna meg. A jogszabályalkotás számos – esetleg egymásnak ellentmondó – változata is megfelelhet az alkotmányossági követelményeknek, ha alapjogot nem sért. (Nem lenne alkotmánysértő, ha pl. a BKV vonalain az ún. szakaszjegy-rendszert ismét bevezetnék.)”

A Fővárosi Csatornázási Művek Rt. válasza egyértelműen igazolta, hogy a szenny­vízmennyiség-mérő háztartási alkalmazása a magas – akár több százezer forintos – költség miatt nem alkalmazható, és annak elterjedése nem is várható, ezért e be­rendezés felszerelésének jogszabályi lehetősége a panaszok orvoslására nem alkalmas.

Az országgyűlési biztos a vizsgálat során megállapította, hogy a jelenlegi sza­bályozást indokolt felváltani, és a fogyasztók részére biztosítani az Alkotmánybíróság döntésében is felvetett további kedvezőbb díjfeltételt, amely lehetővé teszi a fogyasztó költségén felszerelt ún. kerti vízmérőóra használatát, érvényesítve
a szolgáltatás és ellenszolgáltatás alkotmányos követelményének maradéktalan teljesülését.

A javasolt szabályozás kiküszöbölheti a tulajdonjoggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben felmerülő visszásságot és az évek óta visszatérően jelentkező panaszokat. A módosuló szabályozással az ingatlantulajdonhoz, ingatlanhasználathoz kapcsolódó kedvezmény igénybevételét biztosító vagyoni jog érvényesülhet, tekintettel arra, hogy a fogyasztók részére rendelkezésre állna az ún. kerti vízmérőóra felszerelése, és ez által a ténylegesen igénybevett víz- és csatornahasználati díj elkülönült fizetési módja.

Az országgyűlési biztos felkérte a környezetvédelmi és vízügyi minisztert, hogy a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvíz-elvezetésről szóló kormányrendelet megfelelő módosításával tegye lehetővé a fogyasztó költségére ún. kerti vízmérőóra felszerelésének lehetőségét, oly módon, hogy a szabályozás egyben biztosítsa az óraleolvasást és az ennek megfelelő számlázást, tehát a víz- és csatornadíj elkülönült és a tényleges igénybevételen alapuló fizetési köztelezettséget.

A fővárosi önkormányzat álláspontja szerint a fővárosban a javasolt számlázási rendszer megvalósulásának feltétele a fentiekben javasolt szabályozás mó­do­sí­tása, ezért a vizsgálat e szakaszában a fővárosi rendelet vonatkozásában nem élt külön jogalkotási javaslattal.

Amennyiben a kormányrendelet a megfelelő műszaki berendezés felszerelését és számlázási feltételeket biztosítja, úgy a megvalósulás megoldást adhat az ország különböző önkormányzati tulajdonú viziközműveinek számlázási gyakor­latára.

A minisztérium a jogalkotási javaslattal egyetértett, és 2003 novemberében a jogszabály-módosítást elkészítette. Annak alapján nem vehető figyelembe a szennyvíz mennyiségének meghatározásánál: A házi ivóvízvezeték-hálózatra, a szolgáltató és a fogyasztó írásbeli megállapodása, illetőleg a szolgáltató hozzájárulása szerint telepített mellékvízmérőn mért elkülönített locsolási vízhasználat, ha a 10% szerinti locsolási kedvezmény igénybevételére nem kerül sor.

A rendelet 2004. január 1-jén hatályba lépett.

OBH 1806/2003.

 

A kormány és a közigazgatási szervek politikai tartalmú hirdetéseinek közzétételével kapcsolatos panaszok ügyében készült rövidített jelentés

 

A Jobbik Magyarországért Mozgalom alelnöke azzal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, hogy állapítsa meg, hogy a kormány és a közigazgatási szervek politikai tartalmú hirdetések közzétételére, finanszírozására és készítésére nem jogosultak, mivel nem résztvevői a választási eljárásnak; kezdeményezze a kormány intézkedését a jogellenes kampánytevékenység meg­szüntetésére.

A panasz a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium „Nyomás az unióba” szlo­gennel közzétett hirdetése ellen irányult, melynek végén megjelenik az említett szlogen és a minisztérium emblémája.

A panasz jogalapját az indítványozó abban jelölte meg, hogy a kifogásolt kampánytevékenység nem egyeztethető össze az Alkotmány 3. § (3) bekezdésével, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (Ve.) 3. § a), c) és d) pontjával, valamint a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (Rtv.tv.) 2. § 39. pontjával.

A panaszos indoklásában előadta, hogy az Alkotmány 3. § (3) bekezdése értelmében „a pártok a közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatják. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami szervezet. „ Az Alkotmány a pártok, illetve a közhatalom szétválasztását világos célként fogalmazza meg. Következésképpen egy választási kampányban a közhatalom intézményei nem léphetnek a pártok helyébe, azok jogait és kötelességeit nem birtokolhatják. A Ve. 149. § g) pontja felsorolja a választási kampányban résztvevő szervezeteket (jelölő szervezet), az Alkotmánnyal összhangban itt sem szerepelnek közigazgatási szervek. A panaszos álláspontja szerint az Országos Választási Bizottság illetékes annak megítélésében, hogy a sérelmezett reklámfilm politikai hirdetésnek minősül-e. A Ve. 44. § (2) bekezdése alapján ebben a kérdésben az Rtv. tv. 2. § 39. pontja az irányadó. Eszerint „a politikai hirdetés olyan műsorszám, amely párt, politikai mozgalom népszavazási kezdeményezésének támogatására szólít fel, befolyásol.” A panasztevő álláspontja szerint a ki­fogásolt hirdetés politikai hirdetésnek minősül. Rámutatott, hogy amennyiben a po­litikai kampányok világába százmilliárdos költségvetésű minisztériumok jelennek meg, akkor a demokratikus intézményrendszer, a választások tisztasága súlyosan sérül.

A vizsgálat megállapításai:

Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság eljárása, az eljárás során hozott határozata (intézkedése), vagy annak elmulasztása következtében alkotmányos jogával összefüggésben sérelem érte. Elvi éllel is szükséges leszögeznem, hogy a benyújtott panasz vizsgálatára a hatáskör nemcsak akkor állapítható meg, ha az alkotmányos jogok sérelme hatósági eljárás során következett be, hanem akkor is, ha a közigazgatási szerv tevékenysége bármilyen módon érintett alkotmányos jogokat. A bepanaszolt esetben az ombudsman hatásköre azért állapítható meg, mert egy közigazgatási szerv propaganda-tevékenysége a választási eljárásban érvényesülő alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható annak ellenére, hogy a közigazgatási szerv az államigazgatási eljárás általános szabályai szerint az adott esetben hatósági tevékenységet nem folytatott, egyedi jogokat, illetve kötelezettségeket nem állapított meg.

Vizsgálatom során megállapítottam, hogy az RTL Klub televízió műsorában látható volt a panasz tárgyát képező összeállítás, amely után a „Nyomás az Unió­ba” szlogen jelent meg, majd látható volt a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium logója. Érdeklődésemre az RTL Klub televíziós csatornától azt az információt kaptam, hogy a propaganda nem a minisztérium hirdetése volt, a műsorszám elkészítéséhez viszont a minisztérium támogatást nyújtott, ezért szerepelt emblémája az összeállítás végén.

A ténykérdés tisztázása után a vizsgálat annak a jogi kérdésnek a megválaszolására irányult, hogy a közigazgatásnak, illetve valamely szervének van-e törvényes lehetősége az európai uniós csatlakozási népszavazás bármilyen befolyásolására. A panasz sajátossága folytán a vizsgálat nem tért ki arra az általánosabb problémára, hogy a közigazgatás – és általában a közhatalom – szerveinek milyen törvényes lehetőségei vannak a választási eljárásban. Az európai uniós népszavazás alkotmányos kérdései ugyanis annyira speciálisak, hogy a választási eljárásban való közigazgatási szerepvállalás általános problémái és az uniós népszavazás speciális problémái egy adott panaszhoz kapcsolódó vizsgálatban nem egyesíthetőek. Mindazok a megállapítások tehát, amelyeket ez a jelentés tartalmaz, nem általánosíthatóak minden további nélkül valamennyi választási eljárásra, de még csak a népszavazással kapcsolatos eljárásokra sem.

A panasz alapjául szolgáló eset jogi megítélésekor abból kell kiindulni, hogy a Magyar Köztársaság európai uniós csatlakozásának feltételeit megteremtő és az azzal összefüggő előírásokat megállapító 2002. évi LXI. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítás különös jogi helyzetet teremtett. A módosítás következtében az Alkotmány szövegébe beillesztésre került az új 2/A. §-t megállapító ún. csatlakozási klauzula, amely a szuverenitás részleges átruházásának, illetve megosztott gyakorlásának alkotmányos alapján képezi. A Magyar Köztársaság állami közhatalmának új típusú gyakorlása annak az európai egységnek a megvalósulásától függ, amelynek a Magyar Köztársaság is részese kíván lenni. Ennek a folyamatnak és célnak az alkotmányos összegezését jeleníti meg az Alkotmány 6. §-át kiegészítő új (4) bekezdés, amely alkotmányos kötelezettséget állapít meg az állam – a Magyar Köztársaság – számára az európai egység megteremtésében való közreműködésre. Az alkotmánymódosítást elvégző 2002. évi LXI. törvény rendelkezéseiből – amelyek egyebek mellett az Alkotmány 2/A. § (1) bekezdését és 6. § (4) bekezdését állapították meg – egyértelműen megállapítható, hogy az európai egység megteremtésében való közreműködést az Alkotmány a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz való kapcsolatában ha­tározta meg. Erre a körülményre utal az alkotmánymódosító törvény Általános, illetve Részletes indokolásának 1. pontja is, amely a módosítás szükségességét éppen az uniós csatlakozással magyarázza.

A panasz tárgyát képező eset megítélése szempontjából azonban az Alkotmány 6. § (4) bekezdésének van különös jelentősége. Ezt az új előírást a 2002. évi LXI. törvény 2. §-a iktatta be az Alkotmányba. Az új alkotmányos rendelkezéshez kapcsolódó Részletes indoklásának a 2. §-hoz fűzött része azt a megállapítást tartalmazza, hogy az új szabály „a külpolitikai államcélok körét bővítheti az európai egység megteremtésében való közreműködés kimondásával.” Az idézett indoklás expressis verbis minősítése nélkül sem férhet kétség ahhoz, hogy az Alkotmány 6. § (4) bekezdése dogmatikailag államcélként értelmezendő.

Az alkotmányok államcélnak minősülő előírásai sajátos elvi jellegű normák, amelyek alapvetően az alkotmány végrehajtásáért felelős állami szervekre ruháznak jogokat, illetve rónak kötelezettségeket. Az államcél megvalósítása ennek megfelelően elsősorban a törvényhozás és a kormányzati tevékenységet folytató állami szervek feladata. Az államcél alkotmányos jellegéből következően a realizálás aktív tevékenységet kíván meg az állam érintett szerveitől. Az európai egység megteremtésében való közreműködés – mint államcél – sokféle eszköz és módszer alkalmazásával valósulhat meg. Ezek közé tartozik az is, hogy a Kormány az Alkotmány 6. § (4) bekezdésében meghatározott külpolitikai államcélt a nyilvánosság előtt népszerűsítse. A Magyar Köztársaság uniós csat­la­kozása érdekében végrehajtott alkotmánymódosításból éppen az következik, hogy az állam megfelelő szerveinek, elsősorban a Kormánynak alkotmányos joga és kötelessége az Alkotmányban meghatározott külpolitikai államcél elérésének támogatása. Ebbe az elvi lehetőségbe az is beilleszthető, hogy a Kormány propagandát folytasson az Európai Unió bővítése és a Magyar Köztársaság tagálla­mmá válása érdekében. Ez az alkotmányos jog és kötelesség értelemszerűen vonatkozik az állam minden olyan szervére, amely aktív tevékenységével alkal­mas egy meghatározott államcél elérésének elősegítésére. Ez a meg­állapítás tehát fő szabályként a közigazgatás szerveire, így a minisztériumokra is érvényes.

A Magyar Köztársaság Európai Unióhoz való csatlakozásának belső alkotmányos feltételeiről maga az Alkotmány rendelkezik. Az Alkotmány újonnan megállapított 79. §-a ügydöntő népszavazástól teszi függővé, hogy a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozása megvalósul-e. Az Alkotmány 79. §-ában előírt csatlakozási népszavazás a 6. § (4) bekezdésében meghatározott államcél konkretizálását jelenti. A csatlakozással kapcsolatos népszavazás különlegességét az jelenti, hogy kötelező megtartásáról maga az Alkotmány intézkedik: a népszavazás „kezdeményezője” nem szervezet, hanem az alaptörvény.

Az Alkotmány [idézett, új rendelkezéseiből] következő alkotmányos lehetőségek – különösen az alkotmányos államcél – mibenlétének tisztázása után azt a kér­dést vizsgáltam, hogy a csatlakozási népszavazással kapcsolatos választási eljárásra hogyan vonatkozik a Ve. szabályrendszere. A Ve. szabályait kell alkalmazni az országos és a helyi népszavazásra. A csatlakozási népszavazás különlegessége, hogy annak elrendeléséről, időpontjáról és tartalmáról maga az Alkotmány rendelkezik. Ennek folyománya – miként azt az [OVB] 2/2003. (II. 21.) számú állásfoglalásában megállapította –, hogy az Alkotmányban kiírt és tartalmában is meghatározott népszavazás esetén jelölés, jelölt és jelölő szervezet nincs. Úgyszintén nem beszélhetünk a népszavazás tartalmának meghatározásával kapcsolatos politikai tevé­kenységről sem, mivel a népszavazásra bocsátandó kérdés a jogi norma kötelező erejével adott. Mindebből az a következtetés adódik, hogy a csatlakozási népszavazási eljárás során a Ve. szabályai nem terjednek ki a Kormány és a közigazgatás szerveinek népszavazással összefüggő tevékenységére. Általánosabb érvénnyel, de hasonló megállapításra jutott a Legfelsőbb Bíróság is a Legf.Bír.KVk. II. 37. 400/2002. számú ügyben, amelyben az [OVB] 5/2002. (II. 7.) számú állásfoglalása ellen benyújtott kifogást utasította el. A kifogásolt állásfoglalásban az OVB egyébként azt állapította meg, hogy a Ve. szervi hatálya alá nem tartozó szervek – pl. az Országgyűlés, a Kormány és más közigazgatási szervek – nem résztvevői a Ve. tárgyi hatálya alá tartozó választási eljárásnak. A Ve. szervi hatálya alá nem tartozó állami szervek feladat- és hatáskörgyakorlása, tevékenysége nem tartozik a Ve. által szabályozott eljárás körébe. A Legfelsőbb Bíróság arra is rámutatott, hogy a Ve. hatálya alá nem tartozó állami szervek feladat- és hatáskörének gyakorlása nem minősül a Ve. 149. § o) pontjában definiált és a Ve. 40–45. §-aiban szabályozott választási kampánynak.

Az ismertetett jogi érvelés alapján arra a megállapításra kell jutni, hogy a csat­lakozási népszavazással kapcsolatban kifejtett és bepanaszolt agitáció nem ütközik a Ve. szabályaiba. A vonatkozó jogszabályokból és a jogalkalmazási gyakorlatból ugyanis nem az következik, hogy a népszavazási eljárásban a Kormány, illetve a közigazgatás szervei egyáltalán nem vehetnek részt, annak menetében semmilyen tevékenységet nem fejthetnek ki. A Kormány és a közigazgatás csatlakozási népszavazással kapcsolatos tevékenységére – ideértve a népszavazással kapcsolatos kampánytevékenységet is – nem a Ve. szabályai vonatkoznak. Ezt az értelmezést erősítette meg a Legfelsőbb Bíróság is hivatkozott határozatában. Ha a panaszban foglalt azt az érvelést jogilag helytállónak tartanánk, hogy a Kormány és a közigazgatás szervei azért nem vehetnek részt a népszavazási eljárásban, mert – miként a panasz állítja – a Ve. 149. § g) pontja felsorolja a választási kampányban részt vevő szerveket, az itt nem említett szervek ezért a contrario nem vehetnek részt a kampányban, akkor azt is el kellene fogadnunk, hogy az említett törvényhely alatt nem említett szervek kizárása okán a Ve. hatálya mégis kiterjed a Kormányra és a közigazgatás szerveire, hiszen azok éppen a Ve. pozitív taxációjából való kimaradás miatt lennének kizárva a népszavazásban való aktivitás formájából. Ez a következtetés viszont ellentétes lenne a Legfelsőbb Bíróság jogértelmezésével, amely szerint a Kormány és a közigazgatási szervek választási eljárásban való tevékenységére nem terjednek ki a Ve. szabályai.

Mindezek alapján azt kell megállapítani – ellentétben a panaszban foglaltakkal – , hogy a Kormány, illetve a közigazgatási szervei nem vehetik és nem is veszik át a Ve. 149. § g) pontjában meghatározott politikai pártok, illetve a társadalmi szervezetek (jelölő szervezetek) szerepét, mert az Alkotmányban előírt és szabályozott csatlakozási népszavazással kapcsolatban a kezdeményezésben, illetve az eldöntendő kérdés meghatározásában sem pártnak, sem társadalmi szervezetnek nincs szerepe. Abból a tényből, hogy a Ve. hatálya a Kormányra, illetve a közigazgatásra nem terjed ki, nem következik, hogy a csatlakozási népszavazási eljárásban ezek a szervek kampánytevékenységet sem folytathatnának. Sőt, abban a mértékben és körben, amely az Alkotmány Európai Unióval kapcsolatos szabályainak érvényesüléséhez szükséges, a Kormánynak és a köz­igazgatásnak feladata a csatlakozás feltételeinek megteremtése. Ebbe az is beletartozik, hogy a csatlakozáshoz szükséges népszavazás érvényes és eredményes legyen, méghozzá az Alkotmányban meghatározott külpolitikai államcéllal megegyezően. Minderre tekintettel nem állapítható meg, hogy a kampánycéllal sugárzott műsorszám az Alkotmány 3. § (3) bekezdésével kapcsolatban az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott volna.

Álláspontom szerint a „Nyomás az Unióba” szlogennel közzétett és a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztérium emblémáját viselő kampány műsorszám nem minősül politikai hirdetésnek. A politikai hirdetés jogi meghatározásában az Rtv.tv. 2. § 39. pontja szolgál eligazítással. Eszerint „Politikai hirdetés: olyan műsorszám, amely párt, politikai mozgalom a) választásokon való részvételé­nek, sikeres szereplésének, jelöltjének, népszavazási kezdeményezésének támogatására szólít fel, befolyásol; b) nevét, tevékenységét, céljait, jelszavát, emblémáját, a róla alkotott képet népszerűsíti.” A kifogásolt esetben a műsorszám nem párt, politikai mozgalom törvényben meghatározott választási céljait szolgálta, hanem alkotmányos államcél megvalósulása érdekében mozgósított. Erre a figyelemmel a panasz tárgyává tett műsorral kapcsolatban nem látom alkalmazhatónak a Ve. 44. §-ában a rádió- és televízió-közvetítésre meghatározott választási eljárási szabályokat.

Ha az is a véleményem, hogy a „Nyomás az Unióba” szlogennel végződő műsorszám elkészítése és közvetítése a panaszban foglaltakkal ellentétben nem sértette a Ve. és az Rtv.tv. szabályait, szükségesnek tartom a hasonló műsorokkal kapcsolatos jogi feltételek és keretek néhány elemének megemlítését. Az olyan különös kampányok esetében is, mint a csatlakozási népszavazással összefüggő kampány, érvényesülnie kell az Alkotmány 61. § (1) bekezdése szerinti szabad véleménynyilvánítás jogának. Miközben az Alkotmány 6. § (4) bekezdésében megfogalmazott külpolitikai államcél köti a Kormány és más állami szervek véleménynyilvánítását és az államcél elérésére aktív tevékenységre kötelezi azokat, az államcél elfogadása, képviselete és a megvalósítására törekvés értelemszerűen nem kötelező az állampolgárokra, pártokra, politikai mozgalmakra és társadalmi szervezetekre. A nem állami szervek, intézmények a népszavazási eljárás során szabadon alakíthatják és fejezhetik ki véleményüket, és feltétlen alkotmányossági követelmény, hogy a véleménynyilvánítás e szabadságát az állami szervek semmiképpen sem akadályozhatják vagy korlátozhatják.

Ebbe az is beletartozik, hogy a Ve. 43. § (2) bekezdésének megfelelően a népszavazási kampányban résztvevő nem állami szervezetek számára – függetlenül kampánycéljaik tartalmától – az állami és önkormányzati szerveknek azonos feltételekkel bocsáthatják rendelkezésre a kampányhoz szükséges helyiségeket, illetve egyéb berendezéseket. Az uniós csatlakozással kapcsolatos kampányról biztonsággal állítható, hogy közérdeklődésre számot tartó esemény, ezért vele kapcsolatban alkalmazni kell a rádiós és televíziós műsorszolgáltatás alapelveit meghatározó Rtv.tv. 4. § (1) bekezdését, amely szerint a közérdeklődésre számot tartó eseményekről, vitatott kérdésekről a tájékoztatásnak sokoldalúnak, tényszerűnek, időszerűnek, tárgyilagosnak és kiegyensúlyozottnak kell lennie. Megfelelően alkalmazni kell a Ve. 44. § (1) bekezdésének előírását is, amely szerint a műsorszolgáltatóknak a politikai hirdetések és azok közzétevői számára azonos feltételeket kell biztosítani. Végül szeretnék arra is utalni, hogy a közpénzek felhasználásának szigorú szabályait akkor is meg kell tartani, ha a Kormány vagy a közigazgatás szervei alkotmányosan meghatározott államcélok megvalósítása érdekében fejtenek ki tevékenységet.

Összegezés:

Az előzőekben részletesen kifejtettek alapján az az álláspontom, hogy a panaszban kifogásolt műsorszám az alkotmányos jogokkal kapcsolatban visszásságot nem idézett elő, ezért a vizsgálatot lezárom.

Budapest, 2003. április 9.

Takács Albert sk.

OBH 2824/2003.

 

A köldökzsinórvér születést követő magáncélú levétele és tárolása ügyében készült rövidített jelentés

 

A beadványt tevő írásban fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, és panaszt tett alkotmányos jogainak vélt sérelme miatt, amit az Egészségügyi Tudományos Tanácsnak (a továbbiakban: ETT) a köldökzsinórvér születést követő magáncélú levétele és tárolása tekintetében hozott állásfoglalása idézett elő.

Beadványában kifogásolta, hogy az állásfoglalás megjelenése után kialakult jogi helyzet korlátozza a szülő nőnek az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvényben biztosított szabad orvos- és kórházválasztási jogát, a szülők önrendelkezési jogát, a gyermek egészséghez fűződő alkotmányos jogát, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos jogot.

A beadványt tevő álláspontja szerint az állásfoglalás megjelenése azzal, hogy jogilag is minősítette a szerződő felek magatartását és a tevékenység végzésére olyan szabályt rendelt analóg módon alkalmazni, amely értelmében az engedélyhez kötött – holott a tevékenység megkezdésekor ez a helyzet még nem állt fenn – megfosztotta őt és gyermekét attól a lehetőségtől, hogy köldökzsinórvérét levetesse, és saját költségen tároltathassa. A panaszos szerint az ETT az állásfoglalás megalkotásával túllépte hatáskörét; ezen túlmenően az állásfoglalás további tartalmi elemeit is kifogásolta.

A beadványt tevő az országgyűlési biztos sürgős fellépését kérte arra tekintettel, hogy a levele keltezését követő húsz napon belülre várta gyermeke megszületését.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése és 17. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot folytattam a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz való jog – és ezzel összefüggésben az élethez, emberi méltósághoz, a gyermekek jogainak védelméhez és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő jogok – sérelmének veszélye miatt.

A megállapított tényállás:

A panaszos tavaly lépett kapcsolatba egy magyarországi magánvállalkozással, amely vállalta „gyermekük köldökzsinórvér szállítását, előkészítését és hosszú távú tárolását egy nemzetközi köldökzsinórvér őssejt bank Európai Unióban működő laboratóriumában” (idézet panaszos beadványából). A panaszos előadása szerint a januárban kibocsátott ETT állásfoglalás valamint az ezek alapján hozott hatósági intézkedések az őssejtekkel kapcsolatos szolgáltatók működését ellehetetlenítették, így az általuk felkeresett magánvállalkozás is felfüggesztette tevékenységét.

Az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium szervezetében, annak tanácsadó szerveként működő ETT 2002 októberében „A köldökzsinórvérből nyert őssejtek felhasználásának orvosszakmai, etikai és jogi hátteréről” címmel állásfoglalást bocsátott ki. Ebben több oldalon keresztül elemzi az őssejtek levételének, tárolási és felhasználási lehetőségeinek a tudomány mai állása szerinti módozatait és típusait, a magyarországi kezdeményezések jelenlegi állapotát, a köldökzsinórvér-minták gyűjtésének gyakorlatát, a tárolás és felhasználás szak­mai szabályait és kételyeit; emellett a kérdéskörhöz etikai és jogi vonatkozásban is kommentárokat fűz.

Az ETT Elnökségének 2003. január 15-i állásfoglalása – amely figyelemre méltó erőfeszítéseket tesz a megfelelő szabályozási környezet kialakítása érdekében – kijelenti, hogy „az összegyűjtött, izolált és tárolt köldökzsinór-őssejtek lehetséges felhasználása tudományos kutatási stádiumban van, ezért a köldökzsinórvér-őssejtek gyűjtésével és tárolásával kapcsolatos tevékenység egyelőre nem tekinthető megállapodott, rutin egészségügyi ellátásnak. Az ETT Elnöksége állásfoglalása szerint, tekintettel arra, hogy a köldökzsinór őssejtbank vállalkozás lehetséges tevékenysége jelenleg emberen végzett kutatási tevékenység, ezért végzéséhez az Egészségügyi Törvényben foglaltak, továbbá részletesen a 23/2002. (V. 9.) EüM rendelet előírásai szerint kell eljárni.” Ez utóbbi a tevékenység végzését engedélyhez köti.

Hatásköri kérdések:

1. Hatásköröm fennállásának vizsgálatakor először is arra kellett figyelemmel lennem, hogy az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium szervezetében, annak tanácsadó szerveként működő ETT az Obtv. alapján hatóságnak minősül-e. Az Egészségügyi Tudományos Tanácsról szóló 16/2001. (IV. 29.) EüM. rendelet 13. §-ban foglaltak szerint ETT Titkársága a minisztérium szervezeti egysége, feladatait a minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatában foglaltaknak megfelelően látja el, a 14. § rendelkezései értelmében pedig az ETT személyi és dologi kiadásairól a minisztérium költségvetési fejezetén belül kell gondoskodni. Ezen rendelkezések alapján megalapozottnak tartottam, hogy az ETT-t hatóságnak minősítsem, amire az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed.

2. A vizsgálat megindulása előtt az országgyűlési biztos hatáskörének fennállását vizsgálni kellett arra való tekintettel is, hogy az ügyben bírósági eljárás van folyamatban, melyben a beadványt tevő felperesként szerepel. Ennek érdekében kértem a panaszostól a kereseti kérelem másolatának megküldését, amely alapján megállapítottam, hogy a bíróságtól az ETT-vel kapcsolatban a 2003. január 15-i állásfoglalás visszavonását kérte, valamint azt, hogy a köldökzsinórvér-őssejtek gyűjtésével és tárolásával összefüggő tevékenységet emberen végzett kutatásnak minősítő állásfoglalás meghozatalától tiltsák el. Az Obtv. 29. § (2) bekezdése e) pontjának értelmében az Obtv. alkalmazása tekintetében nem minősül hatóságnak a bíróság, az országgyűlési biztos tehát nem vizsgálhatja a bíróság döntését vagy eljárását.

A panaszos kereseti kérelme és az országgyűlési biztoshoz tett beadványa egyezik azon a ponton, hogy az ETT állásfoglalásának tartalmát kifogásolja. A bíróságtól a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 341. § (1) bekezdése alapján az ETT-nek a köldökzsinórvér-őssejtek gyűjtésével és tárolásával kapcsolatos tevékenységet emberen végzett tudományos kutatásnak minősítő tartalmú állásfoglalás meghozatalától és közzétételétől való eltiltását valamint a 2003. január 15-i állásfoglalás visszavonására való kötelezését kérte, továbbá személyiségi alanyi jogának megsértése megállapítását és ezzel kapcsolatban jogorvoslatot a Ptk. 78. § és 84. § (1) bekezdésének a)–d) pontjai alapján. Az országgyűlési biztostól ugyanezzel kapcsolatban alkotmányos alapjogai sérelmének megállapítását kérte. A panaszos alanyi jogi igényének bíróság előtti érvényesítése és ezzel párhuzamosan az állampolgári jogok országgyűlési biztosának alapjogvédelmi vizsgálata egymást nem zárja ki. Az ombudsmani vizsgálat annak megítélésére irányul, hogy az állásfoglalás kibocsátása következtében kialakult jogi helyzet konkrét szabályok hiányában, illetve az analógia alkalmazása az alkotmányos jogok sérelmét vagy a sérelem veszélyét okozta-e.

A vizsgálat megállapításai:

1. Az a tény, hogy közérdeklődés fókuszába került a téma, önmagában bizonyítja, hogy az orvostudomány fejlődésével összefüggésben az egészség megőrzésének, illetve helyreállításának eddig ismeretlen, nagy horderejű kérdéséről van szó.

A panaszos által előadottak és a vonatkozó jogszabályok alapján megállapítottam, hogy a köldökzsinórvér szülést követő magáncélú levételére, szállítására és tárolására nincs kifejezett (expressis verbis) szabályozás a hatályos magyar jogban, csak analógia alkalmazására van lehetőség. Az egészségügyről szóló törvény szerv- és szövetátültetésekről szóló fejezetének (XI. Fejezet) azon szabálya, amely a csontvelő, haemopoetikus őssejt vagy más regenerálódó szövet élő személy testéből való eltávolítására és kizárólag hozzátartozó személy testébe való beültetésére vonatkozik (206. § (5) bekezdés), nem minősíthető a köldökzsinórvér magáncélú levételére, tárolására és felhasználására vonatkoztatható kifejezett jogi szabályozásnak. A szóban forgó magatartás jogi minősítése ennek következtében vitatható, amit az is bizonyít, hogy az ETT Elnöksége is szükségesnek tartotta állásfoglalásában megkísérelni a magatartás nem csupán orvosi-szakmai, de etikai és jogi minősítését is.

Vizsgálatom arra keresett választ, hogy egy szakmai testület (ETT) bizonytalan szabályozási környezetben hozott állásfoglalása hatással volt-e és lehet-e
a joggyakorlatra, és ha igen, mindez alkalmas-e alkotmányos visszásság okozására.

2. A rendelkezésemre álló információ alapján megállapítottam, hogy az állás­foglalás a gyakorlatban jogi (normatív) jelleget öltött, hiszen az orvosok és az e területre szakosodott gazdasági társaságok a bizonytalan szabályozás és az esetleges büntetőjogi következményektől való félelem miatt magukra nézve azt kötelező erejű tiltásnak tekintették.

Ez a helyzet formális szempontból is aggályokat vet fel. A 60/1992. (XI. 17.) AB határozat egyértelművé teszi, hogy „a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jtv.) garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes”. A jogalkotási törvény garanciáit betartó megfelelő szintű szabály meghozatala a jogalkotónak nemcsak jogosultsága, hanem kötelezettsége is, hiszen a Jtv. 17. §-ban hivatkozott társadalmi viszonyok (esetünkben az egészségügyi szolgáltatások) változása ezen a területen is egyértelműen szükségessé teszi új jogszabály megalkotását.

Ebből nyilvánvaló, hogy a tiltó normaként értelmezett ETT állásfoglalás formális jogi szempontból visszásságot okozott. Alkotmányos alapjogokat csak törvényi szintű tiltással lehet korlátozni, alapjog lényeges tartalmát azonban még törvény sem korlátozhatja.

3. Ezt követően azt a kérdést vizsgáltam, hogy az expressis verbis jogi szabályozás hiánya alkotmányos visszásságot okoz-e egyes alapjogok tartalma tekintetében. A kérdés vizsgálatára absztrakt szinten, az élethez való joggal összefüggésben került sor.

A köldökzsinór-őssejtek levétele és tárolása olyan módszer, amely alkalmas lehet arra, hogy a jövőben esetleg segítsen bizonyos súlyos betegségek gyógyításában. A gyűjtésre, tárolásra és felhasználásra vonatkozó szabályozás azonban – a tudományos eredmények újdonsága és ebből adódó bizonytalansága miatt – mára még kellőképpen nem konkretizálódott. Emiatt a műveletben résztvevő orvost és pácienst akár büntetőjogi következmények is fenyegethetik. Ez megnehezíti a művelet elvégzését, ami viszont felveti – egyelőre elvi éllel –, hogy a ma megszülető gyermek, jövőben érvényesülő, az Alkotmányban biztosított, az élethez és az emberi méltósághoz valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő jogai sérülhetnek.

Az esetünkben a jelenlegi bizonytalan szabályozási környezetben az őssejt levételére nem kerül sor, pedig több év múlva a tudomány fejlődésével az eljárás alkalmassá válhat arra, hogy megmentse egy ember életét vagy helyreállítsa egészségét. Annak megítélése, hogy a tudomány jelenlegi állása mellett milyen garanciális rendelkezésekkel (engedély, minőségbiztosítás stb.) kerülhet sor a művelet elvégzésére, elsősorban nem jogi, hanem orvos-szakmai kérdés, ezért ezzel a vizsgálat nem is foglalkozik. Jelenleg azonban törvény kifejezetten és egyértelműen nem tiltja az eljárást.

Itt azonban hangsúlyozni kell, hogy a konkrét – akár megengedő, akár tiltó – szabályozás hiánya nem jelenti azt, hogy a kérdés jogilag nincsen szabályozva, hiszen régtől fogva bevett jogelv és jogalkalmazási gyakorlat, hogy speciális szabály hiányában az általános szabályt kell alkalmazni. Expressis verbis speciális szabályozás hiányában tehát az állampolgárok alapvető jogait, vagyoni viszonyait rendező alkotmányos elvek és törvényi szintű általános szabályok irányadók, melyeket az Alkotmány és hozzá kapcsolódva a Ptk. és az egészségügyről szóló törvény tartalmaz.

A Ptk. 75. § (1) bekezdésében biztosított általános személyiségi jogot a 76. § rendelkezései – többek között az egészséghez való jogra történő utalással – bontják alanyi jogokra. Az alanyi jogok az általánosan elfogadott elméleti álláspont szerint cselekvési autonómiát jelentenek, tehát az ilyen alanyi jogokat érintő jogviszonyok esetében a főszabály: a szabadság, az egyén cselekvési szabadsága. Ebből következően az alanyi jogokon alapuló cselekvési szabadság korlátozása csak kifejezetten meghatározott és szűken értelmezett kivételként érvényesülhet. Az ilyen korlátozásnak alkotmányos indokkal kell rendelkeznie, elkerülhetetlennek és arányosnak kell lennie, tehát csak a legszükségesebb mér­tékben korlátozhatja a cselekvési autonómiát.

A Ptk. rendszerében megfogalmazott konkrét alanyi jogok – mint cselekvési szabadságok – szabályozási természete alapvetően megengedő jellegű, tehát az általános szabályok értelmében az adott magatartás mindaddig jogilag nem tilalmazott, amíg egy, az alkotmányosság követelményeinek eleget tevő, megfelelő jogforrási szintű, azaz törvényi szabály kifejezett tiltást nem fogalmaz meg.

A Ptk. 75. § (3) bekezdése értelmében a jogosult személyhez fűződő jogait nem sérti az a magatartás, amelyhez a jogosult hozzájárult, feltéve, hogy a hozzájárulás megadása társadalmi érdeket nem sért, vagy veszélyeztet. Az ETT állásfoglalása nem jelölt meg olyan társadalmi érdeket, amelynek széles körű sérelmére vagy veszélyeztetésére lehetne következtetni abban az esetben, ha egyes állampolgárok hozzájárulnak – sőt, a kockázatok vállalásával egyidejűleg kifejezetten kérik – a köldökzsinórvér őssejtek levételét és saját költségen történő tároltatását. Az egészségügyről szóló törvény preambulumában megfogalmazott jogalkotói kívánalmak között pedig kifejezetten az szerepel, hogy „az egyén egészséghez fűződő érdeke és jólléte elsőbbséget kell élvezzen, továbbá, hogy az orvostudomány fejlődésének eredményeit a jelen és a jövő nemzedékek javára fel kell használni [...]”.

A 8/1990. (IV. 23.) AB határozat óta következetes az Alkotmánybíróság gyakorlata abban, hogy az élethez és emberi méltósághoz való jogot „anyajogként” definiálja. Ezt a jogot az Alkotmány 54. § (1) bekezdése az Alapvető jogok és kötelességek című fejezet élén minden ember veleszületett jogaként deklarálja. Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot a Ptk.-beli „általános személyiségi jog” egyik megfogalmazásának tekinti. A modern alkotmányok, illetve alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezik meg: például a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, vagy a magánszférához való jogként. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a polgári bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható, illetőleg ha egy konkrét személyiségi önrendelkezési jognyilatkozatra nincs kifejezetten rávonatkozó konkrét szabályozás.

A lehető legmagasabb szintű egészséghez való jog azonban nem érvényesül az emberi méltósághoz hasonló feltétlen erővel, annak ugyanis fő objektív korlátja az állam gazdasági teherbíró képessége. Az 54/1996. (XI. 30.) AB határozat értelmében „az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdése szerinti alkotmányos jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelynek alapján az állam – egyebek között – a lehető legmagasabb szintű egészségügyi intézményhálózat kiépítésére és orvosi ellátás biztosítására köteles. A »lehetséges szint« nyilvánvalóan nemcsak az orvostudományi, szempontokra vonatkozik, de magában foglalja a gazdasági, szervezeti-szervezési lehetőségeket és az állam – továbbá a társadalombiztosítás – teherbíró képességét is”.

Ugyanakkor az állam intézményes élet- és egészségvédelmi kötelezettsége azt is jelenti, hogy ha egy új vagy „túl költséges” gyógyító eszközt vagy eljárást maga nem képes finanszírozni, akkor – legalább átmenetileg vagy akár véglegesen is – lehetővé kell tennie az állampolgárok számára, hogy személyiségi és vagyoni autonómiájuk alapján azt maguk finanszírozhassák. Az ilyen fajta „piacosítással” szemben az elsődleges kérdés, hogy az alkotmányosan megengedhető-e (pl. összefér-e az élethez, emberi méltósághoz való joggal, a diszkrimináció tilalmával stb.), ha pedig megengedhető – márpedig esetünkben az élethez és emberi méltósághoz való jog feltétlen érvényesülésének követelménye alapján az új eljárás nyilvánvalóan megengedhető –, akkor másodlagos feladat az esélyegyenlőség előmozdítása minden állampolgár számára a hozzáférés terén.

A fenti követelményeknek megfelelő jogszabályalkotás az állam feladata. Az Alkotmányból erednek azok az értékek, amelyek egy adott jelenség mércéjeként szolgálnak, és amelyek alapján az erre hivatott jogalkotó szerv megítélheti, hogy milyen szabályozás szükséges az adott életviszonyra. Más szóval a jogalkotásnak nemcsak a formális követelményei, hanem a materiális, tartalmi követelményei is levezethetők az Alkotmányból és az alkotmányos értékek rendszeréből. Amennyiben a jogalkotásra lenne lehetőség, de a jogalkotó elmulasztja a szabályozást, ez a mulasztása is alkotmányellenes, amennyiben az így kialakult helyzet alkotmányos jogokat sért.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a mulasztásos alkotmánysértés meg­állapításához a mulasztásnak és az alkotmányellenességnek egyszerre kell fenn­állnia. A 22/1990. (X. 16.) AB határozat szerint „önmagában a követelések bírói úton való érvényesítésének lehetősége ugyanis nem oldja meg az érintett állampolgárok gondját [...]”. Az Alkotmánybíróság ezért elvi jelentőséggel mutat rá, hogy a jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. A 1621/E/1992. AB határozat a jogalkotó feladatának tekinti annak eldöntését, hogy valamely élethelyzetet szabályoz-e és milyen részletességgel. Ebből a szem­pontból alkotmányossági kérdést csak az vet fel, ha a szabályozás hiányossága alapvető jog vagy az Alkotmányban deklarált alkotmányos elv érvényesülését gátolja.

Mindezek összhangban állnak a Jtv. 17. §-ával, mely kimondja, hogy jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdek-összeütközések feloldása azt szükségessé teszi.

A fentieket összefoglalva megállapítható, hogy a köldökzsinórvér-levétel és -tárolás jogi szabályozásának hiánya önmagában is alkotmányos visszásságot okoz az élethez, emberi méltósághoz és az egészséghez való alapjogok érvényesülése terén. Ezt a visszásságot súlyosbítja az ETT állásfoglalása azzal, hogy a meglévő általános jogelvek és az általános személyiségi önrendelkezési jog keretében biztosított autonómiát szükségtelenül és aránytalanul korlátozza.

4. 1997 novemberében született egy UNESCO deklaráció, mely a jelen generáció jövendő generációkkal szembeni felelősségéről szól (Declaration on the Responsibilities of Present Generations Towards Future Generation). Ez arra mutat rá, hogy a XXI. században fokozattan szem előtt kell tartanunk azt, hogy a jövő nemzedék nem képes fellépni majdani jogai érvényesítéséért: az ezért való felelősség a jelenleg élőkre hárul. A jelenben születő döntéseink vagy mulasztásaink is leginkább az ő sorsukat befolyásolják.

Az utánunk jövő nemzedék érdekeit tehát már most, a jelenben védelmeznünk kell; megszerzett tudásunkkal, technikai, biológiai, tudományos ismereteinkkel biztosítanunk kell jogaikat, lehetőségeiket, szabadságukat, miközben figye­lemmel kell lennünk arra is, hogy korlátját szabjuk a szabadosságnak és a visszaéléseknek.

Ez következik az Alkotmány rendelkezéseiből és szelleméből is. Az Alkotmánybíróság is rámutatott (64/1991. [XII. 17.] AB határozat), hogy „az Alkotmány 54. § (1) bekezdése egyrészt »minden ember« számára garantálja az élethez való alanyi jogot, másrészt – a 8. § (1) bekezdésével összhangban – »az állam elsőrendű kötelességévé« teszi az emberi élet védelmét. Az állam kötelessége az alapvető »jogok tiszteletben tartására és védelmére« a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. [...] Az egyes emberek alanyi joga saját életük biztosítására szolgál. Az élethez való jog objektív oldalából ugyanakkor az államnak nem csupán az a kötelessége következik, hogy az egyes emberek élethez való alanyi jogát ne sértse meg, és hogy annak védelméről jogalkotással és szervezési intézkedésekkel gondoskodjék, hanem ennél több. Ez a kötelesség nem merül ki az egyes emberek egyedi életvédelmében, hanem általában az emberi életet és létfeltételeit is védi. Ez utóbbi feladat minőségileg más, mint az élethez való egyéni alanyi jogok védelmének összeadása; »az emberi élet« általában – következésképp az emberi élet, mint érték – a védelem tárgya. Ezért az állam objektív, intézményes életvédelmi kötelessége kiterjed a keletkezőben lévő emberi életre is, csakúgy, mint a jövendő generációk életfeltételeinek biztosítására.”

Jelen esetben az utánunk következő nemzedék életminősége és egészsége tekintetében hozott döntés szabadságáról van szó. Lehetőségünk nyílt arra, hogy a civilizáció vívmányaival élve megpróbáljunk jobbítani a jövő nemzedékek életminőségén. Autonómiájukat már most tiszteletben tartva meg kell teremtenünk számukra a lehetőséget arra, hogy egészségük megőrzése és helyreállítása terén majdan minél több választási lehetőségük legyen: már most a legszélesebb körben biztosítanunk kell számukra az egészséges élet esélyét. Ezt pedig csak az alkotmányosság és a jogalkotási törvény követelményeinek meg­felelő, etikus, pontos, a tudomány és technika jelenkori állapotát leképező, a szolidaritás elvét is szem előtt tartó és egyúttal a fejlődést előmozdító, jövőbe­tekintő szabályok megalkotásával biztosíthatjuk számukra.

5. A fentieket összegezve megállapítom, hogy az újonnan felmerült élethelyzet konkrét (expressis verbis) jogi szabályozottságának hiánya, illetőleg a szabályozásnak a jogalkotási törvény garanciális rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásával történő „pótlása” sérti a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, valamint a bizonytalan jogi helyzetből fakadóan az emberi élethez és méltósághoz fűződő jogból levezethető önrendelkezés szabadságához való jogot, továbbá (a jö­vőbe vetítve is) a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot, és alkotmányos visszásságot okoz.

Kezdeményezés:

Tekintettel arra, hogy a megállapított alkotmányos visszásság elsősorban a kér­dés konkrét jogi szabályozottságának hiányára vezethető vissza, az Obtv. 21. § és 25. §-ában biztosított jogomnál fogva a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következő ajánlást teszem:

Felkérem az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy intézkedjen az ETT vizsgálatommal érintett állásfoglalásának olyan tartalmú kiegészítéséről, amely alapján egyértelművé válik a szakemberek számára, hogy az nem bír normatív funkcióval, és érje el, hogy az állásfoglalás ne legyen tiltásként értelmezhető.

Továbbá felkérem az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy fontolja meg az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény e tárgyban való módosításának szükségességét.

Kérem az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy az ETT állásfoglalása tárgyában tett ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésekről az Obtv. 21. § (2) bekezdése értelmében kezdeményezésem kézhez vételét követő harminc, az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény módosításával kapcsolatos kezdeményezésemmel kapcsolatos állásfoglalásáról és intézkedéséről pedig az Obtv. 25. § értelmében hatvan napon belül szíveskedjen tájékoztatni.

A fentieken túl felkérem az Országgyűlés elnökét, hogy tegyen javaslatot az Országgyűlésnek egy, az Egészségügyi Bizottság keretein belül működő bio­eti­kai ad hoc vegyes bizottság létrehozására, a hasonló szabályozási területekkel (mint pl. abortusz, eutanázia, születendő gyermek nemének meghatározása, az emberi reprodukcióra irányuló különleges eljárások) kapcsolatos törvényhozási feladatok gyors és szakmailag megalapozott teljesítése érdekében.

Budapest, 2003. június 25.

Lenkovics Barnabás

OBH 3391/2003.

 

Az albertirsai halálos kimenetelű strandbaleset ügyében készült rövidített jelentés

 

Az Albertirsán történt halálos kimenetelű strandbalesettel kapcsolatban az országgyűlési biztos az élethez való alkotmányos jog sérelme miatt hivatalból vizsgálatot indított.

A 2003. májusi tragédia vizsgálata során a biztos bizonyítottnak tekintette azt a tényt, hogy a víz leengedésére szolgáló nyílás fölött a baleset idején nem volt rács elhelyezve, továbbá, hogy a víz leengedését már akkor megkezdték, amikor a fürdővendégek még a medencében tartózkodtak, mivel ezeket a strand intézményvezetőjének nyilatkozata is alátámasztotta. A fürdő alkalmazottainak mulasztása nyilvánvalóan közrehatott a baleset bekövetkeztében, mert irreleváns, hogy a medence elhagyására vonatkozó felszólítás mikor hangzott el, és a medencében tartózkodók azt ténylegesen hallották-e. A biztos elsősorban azt a tényt vette figyelembe, hogy az intézmény dolgozója annak ellenére kezdte meg a víz leengedését, hogy még fürdőzők tartózkodtak a medencében.

A medence elhagyására vonatkozó felhívás, csak a medence tényleges elhagyásának ellenőrzése után tekinthető olyan tevékenységnek, amely alkalmas a balesetek megelőzésére. A rács hiánya fokozott veszélyt jelentett a medencében tartózkodókra nézve, különösen a gyerekek számára, akik kevésbé képesek a veszélyek felismerésére, illetve azok elhárítására.

Ugyanakkor megállapította, hogy a fürdő látogatóival szemben a fokozott felelősség, és így a fokozott körültekintés kötelezettsége a fürdő minden alkalmazottját mint alkalmazotti közösséget terheli. A biztos ellentmondásosnak ítélte az ÁNTSZ és a vízügyi igazgatóság válaszában az esetlegesen felmerülő felelősség kérdésében kifejtetteket, mert mindkét szerv teljes mértékben a másik ellenőrzési jogosultságát, illetve kötelezettségét igyekezett feltüntetni, és ezzel a fe­lelősségét elhárítani.

Az ÁNTSZ tényként közölte, hogy a védőráccsal kapcsolatos ellenőrzés nem tartozik a kompetenciájába. A vízügyi igazgatóság azonban a 121/1996. (VII. 24.) Korm. rendelet alapján levezette, hogy a biztonságtechnikai és egészségvédelmi óvó szabályoknak az üzemeltetési szabályzatban kell szerepelniük, amit az illetékes ÁNTSZ hagy jóvá, ezért e határozat végrehajtása, annak betartatása és ellenőrzése az ÁNTSZ hatáskörébe tartozik. E két ellentétes álláspont közül a biztos a vízügyi igazgatóság véleményével értett egyet, mivel a jogszabály előírásaiból az ÁNTSZ hatásköre levezethető, amit az is alátámaszt, hogy a tragédiát követően az ÁNTSZ országos strandfürdő-ellenőrzést kezdeményezett a hasonló hiányosságok kiszűrésére és felszámolására. Ugyanakkor felmerül annak kérdése is, hogy az 1996. január 1-jétől hatályos 19/1995. (XII. 7.) KHVM rendeletben foglalt előírás betartatása miért nem a területen működő ágazati szerv, a vízügyi igazgatóság hatáskörébe tartozik?

Az Alkotmánybíróságnak az egyes alkotmányos jogok értelmezéséről, tartalmáról kifejtett véleménye – mint például a 48/1998. (XI. 23.) AB határozatban foglaltak – az országgyűlési biztosok munkájában is irányadó. A konkrét ügyben az élethez való alkotmányos joggal összefüggésben a közszolgáltatást végző intézmény mulasztása, illetve a fokozott veszéllyel járó tevékenység mibenléte alapozta meg az országgyűlési biztos vizsgálati megállapításait. A fokozott veszéllyel járó tevékenység lényege, hogy a csekély hiba is rendkívül súlyos következménnyel járhat. A veszélyes üzem kategóriájába sorolt leggyakoribb tevékenységfajta a gépi erővel működő berendezések, illetve a gáz- és vízművek (például a víznyomócsövek) üzemben tartása.

A vizsgálat megállapította, hogy az úgynevezett töltő-ürítő rendszerű medence vízcseréje olyan fokozott veszéllyel járó tevékenység, amely e tevékenység folytatójára – kifejezett jogszabályi rendelkezések hiányában is – többlet-kö­te­le­zettségeket hárít. E többlet-kötelezettség egyrészt az ürítés fokozott körültekintéssel való lefolytatása, másrészt a víz ürítésére szolgáló – és jogszabályi rendelkezés által is előírt – rács felszerelése, valamint annak karbantartása. Ezek azok a többlet-kötelezettségek, amelyek a vizsgálat tárgyát képező balesethez hasonló esetek megelőzésére nyilvánvalóan alkalmasak.

A vizsgálat feltárta, hogy az élethez és emberi méltósághoz való joggal összefüggő visszásságot okozott az önkormányzati fenntartású szolgáltató azzal, hogy elmulasztotta a leeresztő rácsának felhelyezését és állandó ellenőrzését, valamint azzal, hogy megkezdte a víz leengedését annak ellenére, hogy a medencében még fürdőzők tartózkodtak, és ezzel az ott tartózkodó gyermek halálát okozta.

A visszássághoz és a baleset bekövetkeztéhez hozzájárult az is, hogy az érin­tett szervek, az ÁNTSZ és a vízügyi igazgatóság mindegyike kizárta a saját hatáskörét az ellenőrzési kötelezettség teljesítésében.

Az országgyűlési biztos felkérte az Albertirsai Nagyközségi Víziközmű Üzemeltető Intézmény vezetőjét, hogy a feltárt visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az üzemeltetési szabályzatban határozza meg a víz leengedésének részletes szabályait. Hangsúlyozza, hogy annak megkezdésére csak a fürdőzők távozása után kerülhet sor. Intézkedjen a védőrácsok azonnali felszereltetéséről, és az üzemeltetési szabályzat módosításáról, amely a védőrácsok rendszeres ellenőrzését írja elő.

Tekintettel arra, hogy a két szervezet, amelynek a hatáskörét az ügy érintette, egymásnak ellentmondva határozta meg az ellenőrzési jogosultságot, kötelezettséget, a biztos felkérte az országos tisztifőorvost és az Országos Vízügyi Főigazgatóság főigazgatóját a kérdés felülvizsgálatára és intézkedésre annak érdekében, hogy a jövőben hasonló ellentmondó nyilatkozatok ne kerülhessenek kiadásra.

A strandfürdő vezetője a kezdeményezésben foglaltaknak haladéktalanul ele­get tett. Az országos tisztifőorvos a közfürdők üzemeltetési szabályzatával kapcsolatos hatósági feladatok hiányossága miatt kezdeményezte a vonatkozó jogszabályok módosítását.

1.29.3.
Állásfoglalások

OBH 4839/2003.

 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának állásfoglalása egyes fertőző betegségek vírushordozójának közösségi befogadásával kapcsolatban

 

Mint országgyűlési biztos a sajtó híradásaiból értesültem arról, hogy a 2003. év tanévkezdésekor egy Hepatitis-C vírussal fertőzött kisgyermek kezdte meg tanulmányait egy debreceni általános iskolában, mely tény azonban felháborodást keltett a többi tanuló szüleiben. Figyelemmel a vitára okot adó szülői magatartásra, a tanintézmény vezetőjének helyzetértékelésére, felismerve annak jelentőségét, hogy nagyobb számú előfordulás esetén ennek társadalmi veszélye is prognosztizálható, a kérdés komplex megoldása érdekében szükségesnek látom az adott helyzet emberi jogi és alkotmányos alapjogi értékelését, és minderről a nyilvánosság tájékoztatását.

1. Nemzetközi egyezmények sora, az Európai Uniót létrehozó alapszerződés, valamint általában az emberi jogok nemzetközi dokumentumai – melyeket a ma­gyar Alkotmány a belső jog részeként, azzal összhangban kötelező érvényűnek rendel – kivétel nélkül elismerik az emberi jogok törvény általi korlátozásának lehetőségét – többek között – a közegészség védelme érdekében.

2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy az alkotmányos alapjogok az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglaltak szerint – lényeges tartalmukat kivéve – csak törvényben korlátozhatók. A korlátozás vizsgálatánál az Alkotmánybíróság a szükségesség és arányosság tesztjét alkalmazza, vagyis az alapjog korlátozását kizárólag akkor tartja alkotmányosnak, ha a kényszerítő okból történik és az elérni kívánt cél fontossága összhangban van az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlyával (20/1990. (X. 4.) AB hat.).

3. Egy alapjog szükséges és arányos korlátozása esetén – a korlátozó törvényre is kiterjedően – a jogállam működésének elengedhetetlen feltétele a törvények tiszteletben tartása mind az állam szervei, mind az állam polgárai részéről. A közérdek és a magánérdek közötti konfliktus feloldásának pedig, a szakmai szempontból megalapozott, világos, egyértelmű és legitim normák a stabil biztosítékai, mely egyúttal a jogbiztonság követelményének alapja.

4. Figyelemmel arra, hogy az egészséghez való jog a közérdeket is érinti, az egészségügyi törvény felhatalmazása alapján az alkotmányos követelményeknek megfelelően, a fertőző betegségek és járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről a 18/1998. (VI. 3.) NM rendelet részletesen szól. Ez a jogszabály rendelkezik – többek között – a Hepatitis-C vírusfertőzésről, terjedési módjáról, lappangásról és az elkülönítés kivételes szükségességéről is. A szakmai indokok jogi normaként való megjelenése lehetővé teszi az állampolgári jogkövetést, ezzel a jogállami célok biztonságos megvalósulását.

5. Jelenleg sem a nemzetközi, sem a hazai normák között nincs olyan törvényes rendelkezés, ami alapján a HCV-hordozó személy elkülönítése – esetünkben az iskolai osztályközösségből való kizárása – elkerülhetetlen volna. Ebből következően egyesek ettől eltérő személyes (szubjektív) véleménye, eltúlzott, sőt alaptalan félelme nem szolgáltathat okot az adott vírussal fertőzött, de nem feltétlenül beteg gyermekek – emberi méltóságát sértő – kirekesztésére.

6. Ha tehát az egészséges gyermekek szülei vagy más érintett személyek a vonatkozó jogszabály rendelkezéseit, vagy az ennek alapján eljáró egészségügyi hatóság, illetve gyermekintézmény vezetőjének magatartását kifogásolják, az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordulhatnak, aki a panasz kivizsgálását ugyancsak az egészségügyi hatóságoktól vagy a minisztertől kérheti, illetőleg az érintett jogalkotónál a vonatkozó jogszabályok módosítását kezdeményezheti. Az adott esetben, az emberi jogok védelmének alternatív, illetve párhuzamosan igénybe vehető fórumai – az oktatási jogok miniszteri biztosa és az adatvédelmi biztos, valamint a megyei ÁNTSZ – részéről történt gyors fellépés és tájékoztatás következtében a konfliktus törvényesen megoldódott.

7. Mindezek ellenére az alapügy súlyára, jelentőségére és a hasonló esetek ismétlődő előfordulására tekintettel szükségesnek látom valamennyi, a köz érdekében tevékenykedő szakember figyelmét felhívni, hogy tegyék lehetővé az egyes félreismert betegségek, fertőzések keletkezésének, terjedésének, kezelésének megfelelő ismertetését, legfőképpen a gyermekeket fogadó közösségek valamennyi kis- és felnőtt korú tagja számára. Az alapvető ismeretek megszerzése megelőzheti a tévhitekre és megalapozatlan félelmekre épülő, egyol­dalú kirekesztő magatartást és egy jogellenes gyakorlat kialakulását.

8. Az általános iskola igazgatójának az alapügyben tanúsított magatartása sikerre vezetett a HCV-hordozó kisgyermek általános iskolai nappali képzését illetően. Ugyanakkor a probléma nyilvános megvitatásának módja nem minden tekintetben felelt meg az alapjogok maradéktalan érvényesülésének, hátrányosan érintette a vírushordozó, de nem beteg gyermeket. Ezért felhívom minden érintett – különösen a sajtó képviselőinek – figyelmét, hogy a gyermekek alkotmányos jogait s emberi méltóságát érintő kérdésekben fokozott tapintattal és felelősséggel járjanak el, mivel ennek hiányában helyre nem hozható, kirívóan súlyos sérelmet okozhatnak az egyébként is kiszolgáltatott és nehéz helyzetben lévő kiskorúaknak és családjuknak.

Budapest, 2003. november

Lenkovics Barnabás sk.

OBH 4902/2003.

 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának állásfoglalása a kötelező védőoltás megtagadásával kapcsolatban

 

Mint országgyűlési biztos a sajtó híradásaiból értesültem arról, hogy egy házaspár megtagadta a kötelező védőoltás beadását gyermekének. Figyelemmel a vitára okot adó szülői magatartásra, felismerve annak jelentőségét, hogy szélesebb körű elterjedése esetén ennek társadalmi veszélye is prognosztizálható, szükségesnek látom az adott magatartás emberi jogi és alkotmányos alapjogi értékelését, és erről a nyilvánosság tájékoztatását.

1. Nemzetközi egyezmények sora, az Európai Uniót létrehozó alapszerződés, valamint általában az emberi jogok nemzetközi dokumentumai – melyeket a ma­gyar Alkotmány a belső jog részeként, azzal összhangban kötelező érvényűnek rendel – kivétel nélkül elismerik az emberi jogok törvény általi korlátozásának lehetőségét – többek között – a közegészség védelme érdekében.

2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy az alkotmányos alapjogok az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglaltak szerint – lényeges tartalmukat kivéve – csak törvényben korlátozhatók. A korlátozás vizsgálatánál az Alkotmánybíróság a szükségesség és arányosság tesztjét alkalmazza, vagyis az alapjog korlátozását kizárólag akkor tartja alkotmányosnak, ha az kényszerítő okból történik, és az elérni kívánt cél fontossága összhangban van az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlyával (20/1990. [X. 4.] AB hat.) A magyar alkotmányos követelményekkel összhangban az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény a következő főbb rendelkezéseket tartalmazza:

56. § (1) A járványügyi tevékenység célja a fertőző megbetegedések, a járványok megelőzése és leküzdése, valamint az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni ellenálló képességének fokozása.

(2) Az (1) bekezdésben foglaltak megvalósítása érdekében

a) az egészségügyi hatóság

aa) az egyén személyes szabadsághoz való jogainak gyakorlását az e törvényben foglaltak szerint korlátozhatja,

57. § (1) A védőoltás célja a fertőző betegségekkel szembeni aktív, illetve passzív védettség kialakítása.

(2) Az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter rendeletben határozza meg azokat a fertőző betegségeket, amelyek esetében

a) életkorhoz kötötten,

b) megbetegedési veszély esetén, illetőleg

c) külföldre történő kiutazás esetén a kiutazó költségén kötelező védőoltás elrendelésének van helye.

58. § (4) Ha a védőoltásra kötelezett személy e kötelezettségének írásbeli fel­szólításra sem tesz eleget, az egészségügyi hatóság a védőoltást határozattal rendeli el. A védőoltást elrendelő határozat – jogorvoslatra tekintet nélkül – azon­nal végrehajtható.

A fertőző betegségek és járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998. (VI. 3.) NM rendelet figyelemmel a közegészség védelmére lehetőséget ad a haladéktalan pótlásra, e szerint:

5. § (6) Azoknál a gyermekeknél, akiknél bármelyik kötelezően előírt védőoltás elmaradt, azt a legrövidebb időn belül pótolni kell. Azok az orvosok, akik bölcsődébe, óvodába, nevelőszülőkhöz, gyermekotthonba, illetőleg egyéb gyermekközösségbe, továbbá alap-, közép- és felsőfokú oktatási intézménybe kerülő gyermekek vizsgálatát végzik, kötelesek az életkor szerint esedékessé vált oltások megtörténtét ellenőrizni, és a hiányzó oltásokat pótolni.

3. Egy alapjog szükséges és arányos korlátozása esetén – a korlátozó törvényre is kiterjedően – a jogállam működésének elengedhetetlen feltétele a törvények tiszteletben tartása mind az állam szervei, mind az állam polgárai részéről.

4. Amennyiben valakinek az a személyes meggyőződése, hogy egy jogszabály valamely rendelkezése nem felel meg egy nemzetközi emberi jogi norma kritériumainak, vagy a magyar Alkotmányban deklarált alapjogok valamelyikével ellentétes, illetve, hogy alapjogát szükségtelenül és/vagy aránytalanul korlátozza, jogában áll az Alkotmánybíróság előtt kezdeményezni a vitatott jogszabály, vagy annak egyes rendelkezése megsemmisítését.

5. Ezzel szemben azonban senkinek nincs joga egy érvényes és hatályos törvény önkényes félretételére, illetve az egyéni vélemény-nyilvánítás szabadságával összefüggésben a személyes önrendelkezési jog olyan kiterjesztésére, mely a hatályos törvényekkel való szembeszegülést célozza.

6. Erre tekintettel a szülő saját személyét érintő önrendelkezési jogát nem szabad összetéveszteni gyermeke nevelése során gyakorolt szülői jogaival. Sze­mélyes meggyőződésen alapuló vélemény-nyilvánítása nem terjedhet ki automatikusan arra, hogy milyen gyógykezelésben – jelen esetben: kötelező védőoltásban – részesüljön gyermeke. A szülők egyéni (szubjektív) meggyőződése miatt nem tehetők félre a gyermekük (és minden más gyermek, összességében az egész társdalom) egészségét védő objektív (mindenkire kötelező) törvényi normák. A szülői mivoltból fakadó törvényi kötelezettségek és a felelősség hang­súlyosabb, mint az ugyancsak törvényes, ám esetünkben a törvény által korlátozott szülői jogok. Ilyen módon tehát az a szülő, aki az orvosi javallat és a törvényi kötelezettség ellenére nem engedi gyermekének beadni a kötelező védőoltásokat, ad absurdum megfosztja őt az egészségügyi ellátásban megtestesülő, és az Alkotmányban deklarált lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogától, ráadásul a közösség többi tagjának ugyanezt a jogát veszélyezteti.

7. Az előzőekből is következik, hogy minden alkotmányos alapjog és a törvényekben biztosított alanyi jogok gyakorlásának legfőbb korlátja a másik ember alapvető jogainak sérthetetlensége és ennek feltétlen tiszteletben tartása. Ezért a gyermek számára a köz egészsége érdekében kötelezővé tett védőoltás szülő által való megtagadása nem sértheti, és nem veszélyeztetheti más gyermek, illetve felnőtt ember életét, egészségét. Ebből következően, ha a szülő vagy más érdekelt kifogásolja a vonatkozó jogszabály rendelkezéseit vagy az ennek alapján eljáró egészségügyi hatóság magatartását, az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordulhat, aki a panasz kivizsgálását a minisztertől vagy akár a probléma soron kívüli megtárgyalását az országgyűléstől is kérheti. Az egyéni érdekérvényesítés jogállami úton való, másik lehetséges és fentebb már említett eszköze az Alkotmánybíróság normakontrolljának segítségül hívása.

Mindezek után a személyes érdekérvényesítés Alkotmányos és jogállami lehetőségeinek kimerítése azt a kötelezettséget rója a demokratikus jogállam minden polgárára, hogy akár igénye elismerése, akár elutasítása esetén is tiszteletben tartsa a törvényeket és mindenki más alapjogait. Az ezzel ellentétes magatartás, a mindenkire kötelező törvények egyéni „hatályon kívül helyezése” a törvényes rend és a demokratikus jogállam teljes felbomlását eredményezné.

Budapest, 2003. szeptember 18.

Lenkovics Barnabás sk.

OBH 5872/2003.

 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának állásfoglalása az egészségügyi dolgozók körében végzett kutatással kapcsolatban

 

2003. októberi keltezéssel a háziorvosok egy önkéntesen, név nélkül, a kézhezvételtől számított egy héten belül kitöltendő kérdőívet kaptak az ESZCSM helyettes államtitkára levelének kíséretében, melyet a roma népesség életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló kutatás keretében adtak ki.

A kérdőív többféle csoportosításban mérné fel a válaszoló háziorvosok személyiségének és meggyőződésének egyes lényeges vonásait, a romákhoz való viszonyukat és a róluk alkotott véleményüket.

A kérdőívben a „cigányok” mint embercsoport megjelölése visszatérően szerepel, különböző összefüggésekben. Az egyik kérdésnél a „cigányok” mint kategória az „élősködő betegek” és „a szakmai kihívást nem jelentő betegek” kategóriái között elhelyezve van feltüntetve.

Arra a kérdésre, hogy „Ön szerint ezek milyen mértékben jellemzőek a magyarországi cigányokra?” 11-féle negatív jellemző van felsorolva. Pl. piszkosak, nem mosakszanak eleget, van bennük bűnözői hajlam, lusták stb. (A felsorolás gyakorlatilag a cigányságra vonatkozó negatív sztereotípiák kimerítő listázása.) Pozitív jellemző egy sincs említve, így a kérdőívet kitöltőnek eleve nincs rá lehetősége, hogy – pozitív véleményétől függően – ilyen jellemzőket tulajdonítson a „cigányoknak”.

„Milyen mértékben ért egyet a magyarországi cigányokra vonatozóan az alábbi állításokkal?” Erre a kérdésre nyolc, a cigányságra sértő állítás közül lehet választani: „jobb, ha az embernek nincs dolga sok cigánnyal”, „problémát jelent, ha cigányok laknak a szomszédban” stb.

A fenti kérdés még egyszer megfogalmazásra kerül, melyre újabb nyolc, a cigányságra nézve ugyancsak hátrányos és sértő általánosító állítás közül lehet választani, pl. „ösztönözni kellene a cigányok kivándorlását az országból”, „terjeszthessék nézeteiket szabadon azok, akik erőszakos fellépésre szólítanak fel a cigányok ellen” stb.

Az ív – nyilvánvalóan a fenti, ellenszenvet, előítéletet, gyűlöletet stb. tükröző kérdésfeltevésekkel való összekapcsolás céljából – kérdéseket tartalmaz az orvos legszemélyesebb nézeteivel kapcsolatban is, pl. mennyire érzi magát az alábbiak közé tartozónak: privatizáció korlátozásának híve, a rend és stabilitás híve, ellenzi a halálbüntetés eltörlését stb. Az orvos legérzékenyebb adataira, vallására, hitére is rákérdez a dokumentum.

Egy további kérdésben embercsoportokat kell osztályozni egy ún. szimpátia–antipátia skálán: a kábítószer-fogyasztók, deviánsok, alkoholisták, homoszexuális férfiak stb. kategóriái között szerepelnek ismét a „cigányok”, mint külön kategória.

Állásfoglalás:

1. Az utóbbi hetek közéleti eseményei rámutattak, hogy egy – bírósági tárgyaláson feltett – formálisan jogszerű kérdés elhangzásának ideje, helye és stílusa önmagában is szükségessé teszi annak emberi jogi szempontú minősítését, és alkalmas az alkotmányos visszásság veszélyének előidézésére. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a vizsgált kérdőívben foglalt kérdésekkel kapcsolatban – az ügy társadalmi és emberi jogi jelentőségére tekintettel – a következőképpen foglal állást.

2. Az országgyűlési biztos hatásköre – a minisztériumra, mint a vizsgálat megrendelőjére és az egészségügyi közszolgáltató rendszer egészére tekintettel – a vizsgált ügyre kiterjed. Az üggyel kapcsolatban a Magyar Orvosi Kamara elnöke kérte az országgyűlési biztos állásfoglalását. Mivel a sérelem veszélyével a háziorvosok közössége kollektíven érintett, és individuális alanyi jogi (bírói) jogvédelem az ügyben nem adódik, az alapjogi szempontú (ombudsmani) vizsgálat és az esetleges jogvédelem különösen indokolt.

3. A különféle felmérések és kérdőívek alkalmazása során egyre összetettebb, laikusok számára egyre érthetetlenebb és átláthatatlanabb technikákat alkalmaznak. Az azokban foglalt kérdések megfogalmazása és lényegének kimutatása speciális szakértelmet igényel. A kérdésekre adott válaszok kiértékelése eltérhet a válaszoló személy valós szándékától, így a véleményét nem tükröző eredmény kimutatására is lehetőség van. Mindez elegendő ahhoz, hogy az emberi jogok védelmére hivatott szervek fellépését általánosságban is kiváltsák
a hasonló kérdezési technikát alkalmazó felmérések.

4. A kérdőív a háziorvosok körében nem a romákkal szembeni előítéletesség és szegregációs igény létét vagy nem létét vizsgálja, hanem eleve, minden meg­kérdezett tekintetében feltételezi azt, és csak annak mértékét kívánja felmérni. A kérdésekre adott válaszok és a felsorolt állítások mindegyike negatív, hátrányos és sértő a romákra nézve, ezért eleve sértő a megkérdezettekre nézve is. A válaszadó csak azt jelölheti meg, hogy mennyiben ért egyet ezekkel az állításokkal, arra nincsen módja, hogy árnyaltabb választ adjon, vagy az esetleges pozitív véleményét kifejezésre juttassa. A kérdezési módszer tehát azt vélelmezi, hogy a kérdések tartalma által sugallt (burkolt állítást jelentő) előítéletesség fennáll, és csak annak mértéke kérdéses. Emellett a kérdésekre adható válaszok megfogalmazása, általánosító volta, nem egységes szempontú csoportosítása (pl. „cigányok” és „kábítószer-fogyasztók” mint társadalmi csoport szerepeltetése egyazon felsorolásban) önmagában is alkalmas a romákkal szembeni negatív előítéletek felkeltésére és fokozására. Mindez – különösen az elmúlt hetek ismert közéleti vitáinak tükrében – felveti a megkérdezett orvosok vonatkozásában is az emberi méltósághoz való jog és – az ebből levezethető – jó hírnévhez való jog sérelmének veszélyét.

5. A kérdést az emberi méltósághoz való Alkotmányban deklarált jog fényében vizsgálva utalni kell az Alkotmánybíróság 8/1990. (IV. 23.) AB határozatában foglaltakra: „Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot az ún. »általános személyiségi jog« egyik megfogalmazásának tekinti. [...] Az általános személyiségi jog »anyajog«, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható.” Az emberi méltósághoz való jog azonban nemcsak szubszidiárius jelleggel alkalmazható, hiszen a 46/1991. (IX. 10.) AB határozatból nyilvánvaló, hogy az emberi méltósághoz való jog a jó hírnévhez való jogot magában foglalja.

6. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa álláspontja szerint tehát a vizs­gált kérdőív tartalmi összeállítása (mely a cigányellenes sztereotipizálás gondosan megszerkesztett katalógusát foglalja magában) azt sugallja, miszerint a Ma­gyarországon praktizáló háziorvosok cigánysággal szembeni negatív előítéleteinek és indulatainak csak a mértéke kérdéses, fennállása nem. Ez alkalmas arra, hogy a megkérdezett háziorvosok emberi méltóságával és ebből eredő jó hírnevével összefüggésben alkotmányos visszásság veszélyét okozza.

7. Az országgyűlési biztos számos esetben rámutatott azokra a követelményekre, amelyeket az Alkotmánybíróság fogalmazott meg az Alkotmány fogalmi kultúrája és értékrendje vonatkozásában az állami szervek tevékenységével kapcsolatban. „Nemcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell szigorúan összhangban lenniük az Alkotmánnyal, hanem az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmány valóságossá. A jogállam megvalósítása folyamat. Az állami szervek számára alkotmányos kötelesség ezen munkálkodni.” (11/1992. [III. 5.] AB határozat.)

8. Az országgyűlési biztos állásfoglalása kifejezetten csak az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztériumnak és az Országos Alapellátási Intézetnek szól egyrészt azért, mert ezt a kutatást közpénzekből finanszírozzák, másrészt azért, mert általában a megbízott közvélemény-kutató eljárásáért jogi értelemben őket is felelősség terheli. (Felelősség a közreműködőért.) Mindkét intézménynek több közvélemény-kutató cég is rendelkezésére állt, tehát választhattak volna olyat, amely eljárása nem veszélyezteti az emberi jogokat.

Az állami szerveknek és kiemelten a központi államigazgatás szerveinek fokozott figyelmet és érzékenységet kell tanúsítani, hogy tevékenységük minden megnyilvánulása az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének jegyében menjen végbe, annak érdekében, hogy az az egész társadalmat áthassa. Ezzel a követelménnyel nem fér össze a roma állampolgárokat sértő és a háziorvosok előítéletességét eleve vélelmező, ezért őket emberi méltóságukban sértő kutatás és az abban való közreműködés.

Budapest, 2003. december 15.

Lenkovics Barnabás sk.

1.29.4.
Levelek

OBH 3149/2003.

 

Tisztelt Uram !

 

Ön a Szabad Magyarországért Mozgalom képviseletében azért fordult panasszal Hivatalunkhoz, mert véleménye szerint a rendőrséget kormányhatalmi és pártpolitikai célok érdekében használják fel, intézkedéseik sértik a szólásszabadságot és a politikai véleményalkotás szabadságát. Véleménye alátámasztására példaként felhozta, hogy:

2002. július 11-én két bejelentett tüntetés technikai berendezését lebontatták,

2003. április 1-én elkobozták az SZMM által készíttetett, tiltott önkényuralmi jelképeket tartalmazó EU ellenes plakátokat,

2003. április 10-én közlekedési szabálysértés miatt eljárást kezdeményeztek két aktivistájukkal szemben,

2003. május 4-én a Vörösmarty téri drogellenes tüntetésen két személyt előállítottak.

Sajnálattal tájékoztatom, hogy kérésének nem tudok eleget tenni. Ilyen jellegű vizsgálathoz nem rendelkezem sem megfelelő eszközökkel, sem törvényes felhatalmazással.

Tájékoztatom, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz akkor lehet fordulni, ha a beadványt tevőt – megítélése szerint – valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Egy ügyben tehát – természetesen ide nem értve azt az esetet, amikor a hatóság az eljárás folytatását elmulasztja – akkor járhatok el, ha a kifogásolt hatóság eljárása befejeződött, és a beadványt tevő kimerítette a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket.

A fenti rendelkezésből következik, hogy hatásköröm a hatóságok egyedi intézkedései, eljárásai, vagy konkrét ügyben tapasztalt mulasztásai esetében teszi lehetővé az alkotmányos jogok sérelmének vagy veszélyeztetésének vizsgálatát. Nem vizsgálhatom továbbá a bíróságok eljárását, illetve határozatait, valamint az ügyészség törvényességi felügyeleti jogkörébe tartozó intézkedéseket sem.

Ön azt kívánja, hogy az Önt és szervezetét érintő rendőri intézkedésekből vonjak le olyan következtetéseket, amelyekből megállapítható lenne a rendőrség részrehajló, politikai befolyás alatti eljárása.

Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése az emberi, állampolgári jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést. A hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon (ABH 1990, 78., ABH 1991, 162., ABH 1994, 744.)”. (ABH 1995, 789, 792.)

A jelen ügyben az esetleges diszkrimináció feltárására akkor nyílna lehetőség, ha a különböző célú, pártállású, nagyságú csoportok által szervezett rendezvények és az előforduló rendőri intézkedések egymással összehasonlíthatóak lennének. Diszkriminációra utalna például, ha az egyik csoportba sorolható szervezettel szemben egy cselekmény, vagy magatartás miatt fellépne a rendőrség, de más szervezetek hasonló cselekményei, vagy magatartása esetében nem intézkednének. Ilyen összehasonlításra alkalmas adatokat az Ön beadványa nem tartalmaz.

A beadványához mellékelt iratok arról tanúskodnak, hogy az érintett hatóságok a jogszabályok szerint jártak el, az eljárások menetében Önök érvényesíthették jogaikat és élhettek jogorvoslati jogosultságukkal is. A példaként szereplő ügyek mindegyikében valamilyen jogsértés megalapozott gyanúja miatt került sor a rendőri intézkedésekre. A jogbiztonságot sértené, ha a jogsértő személy, vagy személyek motivációjára, belső meggyőződésére, vagy politikai hovatartozására tekintettel, egyes jogsértésekkel szemben megengedhetőnek tartanánk a hatósági fellépést, más esetekben pedig nem. Minden állampolgár köteles a törvényeket és egyéb jogszabályi rendelkezéseket betartani, ugyanakkor jogsértés gyanúja esetén a rendőrség köteles a megfelelő intézkedéseket megtenni a törvények végrehajtása, a közrend és a közbiztonság fenntartása érdekében.

A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 2. § (3) bekezdése szerint a ren­dőrség a feladatának ellátása során pártbefolyástól mentesen jár el. A felügyeletet gyakorló miniszter ellenőrzi a rendőrség rendeltetésszerű működését, ennek során vezetőjét beszámoltatja, hiányosságok esetén felszólítja ezek megszüntetésére, szükség esetén felelősségre vonást kezdeményez.

Az Alkotmánynak a gondolat-, lelkiismereti és vallásszabadságot kimondó 60. §-a, a véleménynyilvánítási és információs szabadságot deklaráló 61. §-a, valamint az egyesülési jogról szóló 63. §-a – mint ahogy ez az Alkotmánybíróságnak az e jogokkal összefüggésben hozott számos határozatából is kitűnik – törvény által korlátozható jog. A jogkorlátozás határait az Alkotmány 8. § (2) bekezdése vonja meg, és az Alkotmánybíróság több határozatában is állást foglalt a jogok korlátozásának alkotmányos feltételeit illetően, kimondva, hogy az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg alkotmányos keretek között, ha a korlátozás nem az alapjog érinthetetlen lényegére vonatkozik, ha elkerülhetetlen, azaz, csak ha kényszerítő okból kerül rá sor, és ha a korlátozás az elérni kívánt célhoz képest nem aránytalan [pl. 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69., 71.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22., 25., 22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122., 123.].

A fentiek alapján beadványa ügyében – mivel a rendelkezésre álló adatokból nem állapítható meg az alkotmányos alapjogok sérelme vagy veszélyeztetése – vizsgálatot nem kezdeményezek, azonban szíves tájékoztatására megküldöm egy korábbi, hasonló tárgykörben készült átfogó vizsgálatom megállapításait tartalmazó jelentésemet (OBH 5205/2002.).

Melléklet: jelentés

Budapest, 2003. november

Üdvözlettel: Takács Albert sk.

OBH 3902/2002.

 

Dr. Salgó László r. vezérőrnagy úrnak

országos rendőr-főkapitány

Országos Rendőr-főkapitányság

Tisztelt Főkapitány Úr !

 

M. L. budapesti lakos panasza ügyében folytatott vizsgálatom eredményeként tett ajánlásomra adott válaszát köszönettel megkaptam.

Főkapitány úr arról tájékoztatott, hogy a jelentésemben összefoglalt megállapításokkal egyetért, véleménye szerint „a névtelen bejelentés önmagában – kon­krét személlyel szemben – megalapozott gyanú megállapításához nem elegendő”. Ennek ellenére szükségtelennek tartja intézkedés kiadását a névtelen bejelentések alapján történő megalapozatlan eljárások megelőzésére, mivel „az adatokat fogadó nyomozó hatóságnak (az ország bármely részén) kötelessége megítélni, hogy a kapott információ felhasználható-e vagy sem. Amennyiben igen, úgy azt is el kell tudniuk dönteni a hatályban lévő jogszabályok alapján, hogy miként használják azt fel, egyáltalán milyen intézkedéseket tegyenek”.

Főkapitány úr véleményét magam is osztom, azonban az is kétségtelen, hogy a jogi normák mellett a körültekintő mérlegelés, a több forrásból rendelkezésre álló információk egybevetése és az értékelő-elemző munka is szükségszerű fel­tétele a névtelen bejelentések alapján kezdeményezett eljárásoknak. A hozzánk érkezett panaszok sajnos azt igazolják, hogy a bejelentők anonimitását hangsúlyozó „zöld számok” elterjedése – amelyek használatát a hatóságok propagandisztikus eszközök útján is szorgalmazzák – nemcsak a rendőrségnél, hanem más hatóságoknál is (pl. vám- és pénzügyőrség) hozzájárult ahhoz, hogy
a felületesen vagy egyáltalán nem ellenőrzött, rosszindulatú bejelentések alapján megalapozatlan, alkotmányos jogokat sértő eljárásokra kerüljön sor.

Természetesen – amint ajánlásom is egyértelműen tartalmazta – valamennyi (és nemcsak a zöld számokra érkezett) névtelen bejelentés, vagy más nem ellenőrzött, elsődleges információ felhasználásánál szükséges a körültekintő eljárás, amennyiben a bejelentés konkrét személy ellen irányul és az esetleges intézkedés, vagy eljárás a bejelentett személy alkotmányos jogait, személyes sza­bad­ságát, vagyonát érintheti. A nyomozó hatóságnak a nyilvántartásoktól a titkosszolgálati eszközök alkalmazásáig, sokoldalú eszköztára van a bűncselekményre utaló elsődleges információk megalapozottságának ellenőrzésére.

A közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény végrehajtási rendelkezéseit tartalmazó, ma is hatályos 11/1977. (III. 30.) MT rendelet 7. § szerint a névtelen bejelentés alapján vizsgálat csak akkor rendelhető el, ha alaposan feltételezhető, hogy a bejelentés tartalma megfelel a va­lóságnak. Az új büntetőeljárási törvény alapján büntetőeljárás csak bűncselekmény gyanúja alapján, és csak az ellen indítható, akit bűncselekmény megalapozott gyanúja terhel. A névtelen bejelentések alapján azonban egyéb jogszabályok hatálya alá tartozó eljárásokra (pl. szabálysértési, idegenrendészeti, stb.) és intézkedésekre is sor kerülhet, ezért a szakmai szempontból egyébként is indokolt feladatok meghatározása a rendőri munka több területén hasznosítható lenne.

A fentiek alapján kérem főkapitány urat, hogy ajánlásom teljesíthetőségét ismételten fontolja meg. Amennyiben álláspontja nem változik, kérem, hogy az Obtv. 21. § (3) bekezdése alapján ajánlásomat, a véleményével ellátva terjessze fel a belügyminiszterhez.

Budapest, 2003. október

Üdvözlettel: Takács Albert sk.

OBH 4386/2003

 

Tisztelt Asszonyom!

 

Az országgyűlési biztos hivatalának e-mail címére „lakásmaffia” címmel eljuttatott üzenetében „A lakásmaffia fogságában” című könyvre hívta fel a figyelmet. E könyvet (T. Katalin) a saját szomorú tapasztalatai alapján írta.

A könyv ajánlójában a következők mondat található: „Végül ajánlom a könyvet a hazai igazságszolgáltatás és bűnüldözés minden munkatársának, azzal
a kéréssel: olvassák figyelmesen minden sorát, s ki-ki a maga területén segítse elő, hogy az én példámon okulva lehetőleg minél kevesebben legyenek áldozatai ennek a kegyetlen bűnbandának, amelyet találóan lakásmaffiának hívnak.”

Az országgyűlési biztosok nem tartoznak ugyan az igazságszolgáltató és bűnüldöző szervek közé, de a megkeresésre, és az ügyben folytatott korábbi vizsgálatra, és a hasonló ügyekben folytatott vizsgálatainkra tekintettel az alábbiakról szeretném tájékoztatni Önöket:

Édesanyja korábban már fordult hivatalunkhoz a jegyzői birtokvédelmi eljárás felülvizsgálatát kérve. Az OBH 4200/1999. számú ügyben tájékoztattuk az országgyűlési biztosok hatásköréről, valamint arról, hogy a birtokvédelem kérdésében csak bíróság jogosult eljárni, ha a birtoklás jogcíme is vitatott, valamint arra, hogy a jegyző csak a birtoksértővel szemben állapíthatna meg kötelezettséget, de az ingatlan új, jóhiszemű tulajdonosával szemben nem. Erről a könyv a 130. oldalán úgy „számol be”, hogy: „az állampolgári jogok országgyűlési biztosának semmiben sincs jogköre”.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése szerint: Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

Engedje meg, hogy a korábbi levélben foglaltakat kiegészítsem néhány jogilag jelentős körülmény elemzésével:

A házasságról, a családról és a gyámságról, egységes szerkezetben a hatály­balépéséről és végrehajtásáról szóló 1952. évi IV. törvény (Csjt.).

Csjt. 27. § (1) A házasság megkötésével a házastársak között a házassági életközösség idejére házastársi vagyonközösség keletkezik. Ennek megfelelően a házastársak osztatlan közös tulajdona mindaz, amit a házassági életközösség ideje alatt akár együttesen, akár külön-külön szereztek, kivéve azt, ami valamelyik házastárs különvagyonához tartozik. Közös vagyon a különvagyonnak az a haszna is, amely a házassági életközösség fennállása alatt keletkezett, levonva ebből a vagyonkezelés és fenntartás költségeit.

Csjt. 28. § (1) A házastárs különvagyonához tartozik:

a) a házasságkötéskor megvolt vagyontárgy,

b) a házasság fennállása alatt öröklés jogcímén szerzett vagy ajándékba kapott vagyontárgy,

(2) Az a különvagyonhoz tartozó tárgy, amely a mindennapi közös életvitelt szol­gáló, valamint a szokásos mértékű berendezési és felszerelési tárgy helyébe lép, tizenötévi házassági együttélés után közös vagyonná válik.

Csjt. 30. § (1) A vagyonközösség fennállása alatt, továbbá a házassági életközösség megszűnésétől a közös vagyon megosztásáig terjedő időben csak a házastársak közös egyetértésével lehet a vagyonközösséghez tartozó tárgyakat elidegeníteni vagy általában olyan vagyonjogi rendelkezést tenni, amely nem a házastársak különvagyonára vonatkozik.

Részletek a Csjt. kommentárból:

Eltérően a különvagyonok feletti rendelkezési jogtól, a vagyonközösségbe tar­tozó tárgyakat csak a házastársak közös egyetértésével lehet elidegeníteni, illetőleg általában a közös vagyonra vagyonjogi rendelkezést tenni. Miután a közös tulajdon nemcsak a vagyonközösség alatt, hanem a közös vagyon megosztásáig áll fenn, ez a megkötöttség nemcsak a vagyonközösség idejére vonatkozik, hanem egészen a házastársi közös vagyon megosztásáig kiterjed. A házastársak közös tulajdona esetén a rendelkezési jog körét illetően a bírói gyakorlat a Ptk. 112. § (1) bekezdésében írtakat a házastársak sajátos vagyoni viszonyainak megfelelően értelmezi. Nevezetesen nem minősíti a Csjt. 30. § (1) bekezdésében írt tilalom megszegésének azokat a másik házastárs egyetértése nélküli kötelezettségvállalásokat, amelyek a közös vagyont érintő vagyoni rendelkezések ugyan, de a közös vagyonnak előnyt nyújtanak, és nem járnak elidegenítéssel, súlyos megterheléssel (BH1968. 557., BH1978. 524.). Az egyetértési kötelezettség – ami a vagyonközösség fennállása alatt nincs alakszerűséghez kötve [Csjt. 30. § (5)] –, pedig nemcsak a vagyonközösséghez tartozó egyes tárgyakra, hanem az osztatlan közös tulajdonú tárgyakon fennálló eszmei hányadra is kiterjed (pl. az ingatlanra vonatkozó 1/2 eszmei hányadát a házasfél házastársának a hozzájárulása nélkül még a közös gyermeknek sem ajándékozhatja el). Ebben a vonatkozásban tehát a Csjt. szabályai – a házasfelek sajátos vagyoni viszonyainak megfelelően – a Ptk. szabályainál (Ptk. 144. §) szigorúbbak. A Csjt. 30. § (1) bekezdés szerinti rendelkezési jognak a gyakorlatban tipikus megsértése az, amikor a (volt) házastárs a közös vagyonhoz tartozó, ám az ingatlan-nyilvántartás szerint az ő tulajdonát képező ingatlant elidegeníti a másik fél hozzájárulása nélkül. E jogsértés jogkövetkezményének a megítélése a gyakorlatban nem egységes. Bizonyos jogalkalmazói gyakorlat szerint a jóhiszeműen és visszterhesen szerződő vevő az ingatlan-nyilvántartás közhitelességében bízva a teljes ingatlan tulajdonát megszerzi, tehát az ingatlan-nyilvántartásban fel nem tüntetett házasfél eszmei hányadát is, és az elidegenítő házastársat a másik házastárssal szemben – annak jogellenes magatartása és károkozása miatt – kár­térítési felelősség terheli. Ez a felfogás az, ami a családjogi ítélkezési gyakorlatban a legsűrűbben érvényesül, mégpedig azért, mert maga a sérelmet szenvedett (volt) házasfél is csak ilyen módon, a szerződés megtámadása nélkül, a felek egymás közötti viszonylatában kívánja az igényét érvényesíteni. A szigorú felfogás szerint viszont a Ptk. 200. § (2) bekezdése alapján az ilyen jogügylet semmis, és a szerződés megkötése előtti állapotot helyre kell állítani. A köztes álláspont a Ptk. 203. §-ához kapcsolódik (BH1991. 349. sz. alatt közzétett eseti döntés megfelelő alkalmazása). Eszerint a vonatkozó szerződés az ingatlan-nyil­ván­tar­tásban nem szereplő házastárssal szemben hatálytalan, feltéve a szerző fél rosszhiszeműségét vagy az ingyenes szerzést (előnyt), és a vagylagos feltételek közül hozzátartozók között mindkettőt vélelmezni kell. A relatív hatálytalanság jogkövetkezményeként elsősorban a jogsértő (volt) házasfél felel a sérelmet szenvedett tulajdoni hányada értékéért. Ha így a követelés nem hajtható be, a szerző harmadik személy köteles tűrni a sérelmet szenvedett (volt) házasfél kielégítését az ingatlanból (BH1988. 180.).

Csjt. 30. § (2) Bármelyik házastársnak a vagyonközösség fennállása alatt kö­tött, az előbbi rendelkezés alá tartozó visszterhes ügyletét a másik házastárs hozzájárulásával kötött ügyletnek kell tekinteni, kivéve, ha az ügyletkötő harmadik tudott, vagy a körülményekből tudnia kellett arról, hogy a másik házastárs az ügylethez nem járult hozzá. Ha azonban a házastárs az ügyletet a mindennapi élet szükségleteinek fedezése körében kötötte, a másik házastárs csak akkor hivatkozhat hozzájárulásának hiányára, ha az ügylet megkötése ellen az ügyletkötő harmadik személynél előzőleg kifejezetten tiltakozott.

(3) Az előbbi rendelkezések alapján a másik házastárs felelőssége a házastársa által kötött ügyletért harmadik személlyel szemben a közös vagyonból reá eső rész erejéig áll fenn.

(4) A házastárs olyan tartozásáért, amely az előbbi rendelkezések szerint nem mindkét házastársat terheli, mind különvagyonával, mind a közös vagyonból reá eső résszel felel.

(5) Az egyik házastárs által a vagyonközösség fennállása alatt kötött ügylethez a másik házastárs részéről megkívánt hozzájárulás nincs alakszerűséghez kötve.

Az 1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.).

Ptk. 157. § (1) Haszonélvezeti jogánál fogva a jogosult a más személy tulajdonában álló dolgot birtokában tarthatja, használhatja és hasznait szedheti.

(2) A haszonélvezeti jog fennállása alatt a tulajdonos a birtoklás, a használat és a hasznok szedésének jogát csak annyiban gyakorolhatja, amennyiben a haszonélvező e jogokkal nem él.

Ptk. 159. § (2) A haszonélvező a haszonélvezeti jogot nem ruházhatja át, de annak gyakorlását átengedheti. Ellenérték fejében a haszonélvezeti jog gyakorlását csak akkor lehet átengedni, ha a tulajdonos – azonos feltételek mellett – a dolog használatára nem tart igényt.

A becsatolt adásvételi szerződés szerint a családi házban korábban két elkülönülten használt lakrész volt, amely azonban az ingatlan-nyilvántartás adatai szerint egységes egész. A nagyobb részben laktak Önök, a kisebb lakrészben az ingatlan 50%-ának tulajdonosa, aki egyben a fennmaradó rész haszonélvezője is, a volt házastársa édesanyja. A családi ház bejegyzett tulajdonosai az ingatlan-nyilvántartásban is az Ön volt házastársa és annak édesanyja voltak, aki azonban a fia tulajdon részére özvegyi haszonélvezeti joggal rendelkezett.

A tulajdonosok az ingatlant 1996-ban értékesítették. Ekkor Önnek a családjogi törvény értelmében polgári jogi igénye lehetett, a volt házastársának az ingatlanon haszonélvezettel terhelt ½-ed tulajdoni hányada legfeljebb 50%-ára kiterjedően. Önt, mint ingatlan-nyilvántartáson kívüli tulajdonost ekkor megillette volna az ingatlan ¼-ének tulajdonjoga, amelyet azonban csak bírósági ítélet alapján érvényesíthetett. Ilyen ítélet azonban a házassági bontóperben – erre irányuló kereseti kérelem hiányában – nem született. A felek a házassági tulajdonközösséget bírósági végzéssel jóváhagyott közös megegyezéssel is megszüntethették volna, de erre sem került sor.

A tulajdonosok tehát a Csjt. 30. § (2) bekezdésében foglaltak alapján harmadik féllel szemben nem korlátozható módon értékesítették az ön hozzájárulása nélkül az ingatlant, mégpedig oly módon, hogy a szerződésben a lakottság tényére, és a birtokvitára felhívták a vevők figyelmét.

A korábbi panasszal kapcsolatban tájékoztatom, hogy az akkor beszerzett iratok szerint az önkormányzat jegyzője elé két birtokvédelmi ügy került. Az elsőben a jegyző olyan határozatot hozott, amely Önöket kötelezte a néhai anyósa halálát követően Önök által elfoglalt ingatlanrésznek az új tulajdonos (birtokos) részére átengedni. Saját beismerésük szerint e kötelezésnek nem tettek eleget. A birtokában korlátozott tulajdonos az ingatlant – a lakás lakottságára történt felhívással – elidegenítette. Ezt követően az új tulajdonos – az Ön beadványában foglaltak szerint veszélyes fenyegetéssel, dolog elleni erőszakkal végrehajtott magánlaksértéssel – a teljes ingatlant elfoglalta. Önök az ingatlant a fenyegetések hatására elhagyták. Az ingatlan új tulajdonosai a lakást ezt követően már üres állapotban értékesítették.

Az Ön által indított birtokvédelmi eljárásban a jegyző megállapította, hogy az ingatlan tulajdonjoga körüli vita is rendezetlen, és csupán annyi valószínűsíthető, hogy Ön az ingatlan tulajdonjogának egy bizonyos hányadára igényt tart, továbbá a volt férje által kötött adás-vételi szerződés érvénytelenségének megállapítását kérte. Az eljárás során a birtoksértővel szemben lett volna lehetőség a birtokháborítás tényének megállapítására, illetve az elkövetőnek ettől való eltiltására, időközben azonban a tulajdonjog ismét átszállt, és a legújabb tulajdonosnak úgy került a teljes ingatlan a birtokába, hogy az ingatlan-nyilvántartás adatai alapján jóhiszeműnek kell tekinteni. Nem kellett tudnia arról, hogy az ingatlan tulajdonjoga per alatt áll, az ingatlanon két lakás van, és az eladó nem teher és igénymentes ingatlant adott el.

A jegyző hatásköre tehát csak a birtoksértővel szemben állt fenn, a helyébe lépő jóhiszemű tulajdonossal szemben már a jegyző nem volt jogosult eljárni. A tulajdonjog körüli vitát csak a bíróság döntheti el, míg a veszélyes fenyegetés ügyében rendőrségi szabálysértési eljárás indítható, a magánlaksértés magánindítványra üldözendő bűncselekmény, a csalás, amelynek gyanúja is valószínűsíthető, pedig feljelentés alapján közvádas bűncselekmény.

Mélységesen megértem nehéz helyzetüket, de ismételten csak arra tudom felhívni a szíves figyelmét, hogy abban csak a polgári bíróság előtt folyó per hozhat eredményt. A bíróság a kereseti kérelemhez kötve van, és csak az ellenérdekű felek, tanúk szakértők meghallgatása után hozhat döntést, amellyel szemben az a fél, akinek vélt vagy valós jogát jogos érdekét az ítélet sérti, jogorvoslattal élhet.

Természetesen megértem, hogy a „vevők” által tanúsított agresszív magatartás kapcsán – talán joggal – felmerült Önökben a „lakásmaffia” részvételének gyanúja, de az ügy összes körülményeinek ismeretében a vizsgálati hatáskörömbe tartozó hatóságok tevékenységének értékelése során alkotmányos alap­jogok megsértését nem tapasztaltam.

Felhívom a figyelmét arra, hogy a Csjt. kommentárból idézett részletek rávilá­gítanak arra, hogy a jogalkalmazói gyakorlat megosztott az ingatlan-nyil­ván­tar­tás­ban fel nem tüntetett házasfél eszmei hányadának elidegenítése kérdésében.

Ezekben az ügyekben tehát kizárólag a bíróság jogerős ítélete lehet iránymutató, ezért minden megértés ellenére túlzónak találom azokat a könyvben leírt véleményeket, amelyek szerint a hatóságok és az igazságszolgáltatás asszisztálna a „lakásmaffia” tevékenységéhez.

Ügyének alapos ismerete azonban segítséget nyújt mind az országgyűlési biztosi munkámhoz, a hozzám forduló ügyfeleknek a hasonló esetek megelőzése érdekében történő tájékoztatás elkészítéséhez, mind az ún. „lakásmaffia” tevékenységet feltáró parlamenti albizottság munkájához is.

A könyv úgy zárul, hogy a bíróság a korábbi birtokállapot helyreállításáról dön­tött, csupán annak végrehajtására nem került még sor.

Mindezek ismeretében bízom abban, hogy a sok évi megpróbáltatás után ren­deződni fog a birtokvitájuk, és ezt követően a tulajdonviszonyok rendezésére is megnyílik a lehetőség.

Sajnálom, hogy a fenti tájékoztatáson túlmenően nem segíthettem.

Budapest, 2003. november

Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.

OBH 4551/2002.

 

Tisztelt Uram !

 

Ön, a hozzám intézett nagyon rövid levelében, egy nagyon nehéz alkotmányossági kérdést tett fel. Levelében megkért, elemezzem a Magyar Köztársaság Alkotmányát abból a szempontból, hogy a munkához való jog hiánya okoz-e halmozott hátrányt az állampolgárok számára.

Mindenekelőtt szeretném megköszönni, hogy kérdésével hozzám fordult és megtisztelt bizalmával. Engedje meg, hogy tájékoztassam az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörünkről:

„Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.”

Tekintettel arra, hogy beadványa nem hatóság vagy közszolgáltató eljárása ellen irányul, az Alkotmány vizsgálatára irányuló kérelmét hatáskör hiányában el kellene utasítanom, a törvény azonban nem tiltja, hogy az ombudsman felvilágosítással, tájékoztatással szolgáljon, ezért kérésének eleget téve az álláspontomról tájékoztatom.

A kérelmében úgy fogalmazott, hogy „Aktuális Alkotmányunkban nincs benne az állampolgár munkához való joga. (A korábbiban még benne volt.)”. Meg kell állapítanom, hogy a feltevése téves, mert a munkához való jogot az Alkotmány ma is garantálja, csakhogy a szocializmus ideológiáján alapuló tervgazdasági rendszertől eltérően (sőt azzal szögesen ellentétesen) a magántulajdon és szabad vállalkozáson alapuló piacgazdaság szellemében.

Az 1989-ig hatályos Alkotmány 14. §-a még a következőképpen szólt: (1) „A Ma­gyar Népköztársaság társadalmi rendjének alapja a munka. (2) Minden munkaképes állampolgárnak joga és kötelessége, hogy képességei szerint dolgozzék. (3) Az állampolgárok munkájukkal, munkaversenyben való részvételükkel, a mun­kafegyelem fokozásával és a munkamódszerek tökéletesítésével a szocialista építés ügyét szolgálják. (4) A Magyar Népköztársaság a »Mindenki képessége szerint, mindenkinek munkája szerint« szocialista elv következetes megvalósítására törekszik.”

A munkához való jogról az 1989. évi XXXI. törvénnyel módosított Alkotmány 70/B. §-a ma így rendelkezik: »(1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz.«

A két meghatározás között az az alapvető különbség, hogy a munkavégzés korábban nem csupán jog volt, de a közveszélyes munkakerülés szabálysértésének terhe mellett állampolgári kötelezettség is. Ezt a szemléletet nem sok választotta el a munkakényszertől és a kényszermunkától. Ennek megfelelően az állam mint a legnagyobb munkáltató megfelelő számú munkahelyet tartott fenn, hogy minden munkaképes állampolgár számára annak lehetőségét is biztosítsa. Ilyen körülmények között a munkahely megbecsülése jelentősen csökkent, hiszen annak is kellett munkahelyet biztosítani, aki nem is akart dolgozni.

A rendszer nem ösztönzött a magasabb szaktudás megszerzésére, az intenzívebb munkára, a jobb minőségre, az innovációra stb.

A kétpólusú világrendszer gazdasági párharcában a szocialista gazdaság csődbement és összeomlott. A felülről vezérelt tervgazdaság rendszere természetszerűleg rányomta bé­lyegét a politikai berendezkedésre is, és viszont.

A magántulajdoni és vállalkozási alapon működő piacgazdaság nagy szabadságot biztosít a polgároknak mind a gazdaságban, mind azzal összefüggésben a politikában és más, a gazdaságon kívüli (pl. oktatási, kulturális, egészségügyi, szociális stb.) szektorokban is. A nagy szabadság azonban természetszerűleg nagyobb felelősséggel és nagyobb kockázattal is jár, melyet döntő mértékben az egyének viselnek, az államnak csupán a torzulásokkal szembeni védelmi, korrekciós lehetősége és kötelezettsége maradt.

A fentiek szellemében a beadványában írottakat úgy lehetne pontosítani, hogy a ma hatályos Alkotmányunk nem biztosít egy konkrét munkahelyhez való jogot az állampolgárok számára. Az államnak csupán általános értelemben vett kötelessége a munkahelyteremtő gazdaságpolitika és foglalkoztatás-politika foly­tatása.

Az állam a munkához való jogot a piacgazdasági feltételeknek megfelelően, elsősorban a magántulajdon, illetve az egyéni és társasvállalkozás szabadságának biztosítása révén valósítja meg. Más szóval, bárki számára azonos feltételekkel és korlátozásokkal biztosítja a magántulajdonnal való szabad gazdálkodás, a vállalkozóvá válás, a „piacra lépés” szabadságát. Az állam a gazdasági – szabad piaci, ezen belül a munkaerő-piaci – folyamatokba csak kivételesen, korrekciós, kisegítő jelleggel avatkozhat be.

A munkához való jog alkotmányos tartalmát, mai értelmezési lehetőségét az Alkotmánybíróság számos határozatából olvashatjuk ki. Ezek közül néhány példa:

„A munkához való jogtól, mint alanyi jogtól meg kell különböztetni a munkához való jogot, mint szociális jogot, s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatás-politikára, munkahelyteremtésre stb. [...] nincs annak semmi alkotmányos indoka, hogy a munkához való alanyi jogot csakis a munkaviszony keretében végzett munkára szűkítsük. Az alanyi értelemben vett munkához való jog, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való, illetőleg a vállalkozás joga között nincs hierarchikus viszony” [21/1994. (IV. 16.) AB h.].

„A vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése” [54/1993. (X. 13.) AB h.].

„A szerződési szabadság egyik aspektusát, a munka és foglalkozás szabad megválasztásához való jogot fejezi ki az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése” [1178/B/1991. AB h.].

„A 70/B. § (1) bekezdésébe foglalt alapjogba [...] bármely munka, hivatás, foglalkozás megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik” [327/B/1992. AB h.].

„A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen”[21/1994. (IV. 16.) AB h.].

Annak érdekében, hogy az állami beavatkozás hiánya ne okozzon a megélhetéshez, és ebből fakadóan az élethez való joggal összefüggésben visszásságot, az Alkotmány 70/E. § rendelkezik arról, hogy „A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.” Az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott kötelezettségének az állam úgy tesz eleget, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Az Alkotmánybíróság azonban a 772/B/1990. AB határozatában az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdésével kapcsolatosan is kimondta, hogy „a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne.”

Az Alkotmánybíróság határozatai minden jogalkotó és jogalkalmazó állami szerv, sőt az állampolgárok számára is kötelezőek, így az országgyűlési biztos nem kezdeményezheti a kérdést rendező jogszabályok általános felülvizsgálatát. Az a legfőbb törvényhozó és alkotmányozó szervnek, a népszuverenitás letéteményesének, az Országgyűlésnek a kizárólagos joga és lehetősége.

Remélem, hogy a fenti jogi, szakmai tájékoztatással sikerült kérdésére válaszolnom és hozzájárulni a probléma jobb megértéséhez.

Ismételten megköszönve bizalmát, üdvözlettel:

Lenkovics Barnabás sk.

OBH 5288/2002.

 

Tisztelt Uram !

 

Mindenekelőtt szeretném megköszönni, hogy megtisztelt bizalmával és a kérdéseivel hozzám fordult. A lakhatás jogát hiányoló rövid levelében nagyon nehéz alkotmányossági kérdéseket vetett fel. Megkért, hogy elemezzem a Magyar Köztársaság Alkotmányát abból a szempontból, hogy a lakhatás joga miért került ki az alanyi jogok köréből, és figyelemfelhívó jogkörömben hassak oda, hogy a parlament pótolja a joghézagot, és szüntesse meg a törvény hiányából adódó igazságtalanságot.

Engedje meg, hogy tájékoztassam az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörünkről: „Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.”

Tekintettel arra, hogy beadványa nem hatóság vagy közszolgáltató eljárása ellen irányul, az Alkotmány vizsgálatára irányuló kérelmét hatáskör hiányában el kellene utasítanom, a törvény azonban nem tiltja, hogy az ombudsman felvilágosítással, tájékoztatással szolgáljon, ezért kérésének eleget téve az álláspontomról tájékoztatom.

A kérelmében úgy fogalmazott, hogy „[...] kérem önt, kérdezze meg, hogy az eredetileg szerepelt törvény, miszerint aki egyedül neveli gyermekét, vagy 2, vagy több gyermeke van, szükséglakásra jogosult a (családjogi törvényeket figyelembe véve), miért lett eltörölve? [...] Az Alkotmány valóban beszél a lakhatás jogáról az országban bárhol.”

Meg kell állapítanom, hogy e felvetése nem teljesen pontos, mert az Alkotmány korábban sem garantálta senki számára a lakhatás jogát. A lakások elosztásáról és a lakásbérletről szóló 1/1971. (II. 8.) Korm. rendelet azonban valóban annak a szocializmus ideológiáján alapuló tervgazdasági rendszerből fakadó elvnek kívánt érvényt szerezni, hogy a gondoskodó állam a társadalom gazdasági erejét felhasználva lakásokat építtet, és azokat elosztja. Az elosztás rendjében azonban, a szocializmus idején is időszakonként eltérő elvek váltak hangsúlyosabbá. Az 1953-ban kiadott „első lakáskódex” a lakások elosztásakor még az „érdemet” vette alapul, és a munkáltatók javasolták a tanácsnak a jó dolgozók és családjuk lakásigényének kielégítését. Az 1971-es rendelet már a „rászorultság” elvét helyezte előtérbe, és a szociálisan (vagy családi jogállásukat tekintve) rászorultakat rangsorolta előre. Azt le kell szögezni, hogy a szocialista Alkotmány, és az annak alapján hozott jogszabályok is csak államcélként határozták meg az állampolgárok lakáshelyzetének jobbítását, és e kötelezettségvállalás nem eredményezett alanyi jogot az állampolgárok számára. Az 1/1971. (II. 8.) Korm. rendeletet a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) helyezte hatályon kívül.

A családjogi törvényben azonban valóban maradtak olyan szabályok, amelyek az önkormányzatokat továbbra is kötelezték arra, hogy amennyiben egy házassági bontóperben a bíróság azt állapítja meg, hogy az önkormányzati bér­lakás a felek között természetben nem osztható meg, és valamelyik felet a lakás elhagyására kötelezi, akkor e volt házastárs elhelyezéséről az önkormányzat köteles gondoskodni.

A Legfelsőbb Bíróság Polgári kollégiumának valamennyi bíróság számára kötelező érvényű állásfoglalása ezzel kapcsolatban leszögezte, hogy: „Az objektív feltételek hiánya miatt lakáselhagyásra kötelezett (volt) bérlőtárs elhelyezéséről, ha a lakás az önkormányzat tulajdona, az 1993. évi LXXVIII. törvény 31. § (3) bekezdése alapján az önkormányzat gondoskodik. Arról nincs jogszabályi rendelkezés, hogy ha a házastársi közös lakás nem önkormányzati bérlakás volt (hanem más tulajdona, vagy a felek közös tulajdona), a lakáselhagyásra kötelezett házasfél elhelyezésre tarthat-e, és kitől tarthat igényt. A kizárólagos használatra feljogosított házastárs azonban a Csjt. 31/C. §-a alapján lakáshasználati jog ellenérték fizetésére, és tulajdon esetén többlethasználati díj fizetésére is köteles. Ilyen szabályzás mellett nem lenne indoka a lakásban bentmaradó házasfelet még a távozó házasfél elhelyezésére is kötelezni. Ráadásul sem a Csa­ládjogi törvény, sem a Polgári törvénykönyv nem tartalmaz olyan rendelkezést, amelyből az elhelyezési kötelezettség levezethető volna. Így – eltérő megállapodás hiányában – a lakás elhagyására kötelezett házasfél az 1993. évi LXXVIII. törvény 31. § (3) bekezdése alá eső kivételtől eltekintve elhelyezésre nem tarthat igényt” (PK 299. szám, PK 279. szám.).

Az Lt. hivatkozott 31. § (3) bekezdése a következő előírásokat tartalmazta: „Ha a bíróság a házasság felbontása során valamelyik felet saját elhelyezési kötelezettség kimondása nélkül kötelezi az önkormányzati lakás elhagyására, elhelyezéséről az önkormányzat gondoskodik. Az önkormányzat rendeletében határozza meg, hogy az elhelyezésre jogosultat milyen lakás illeti meg.”

Az Alkotmánybíróság a törvény ezen előírását egy önkormányzat indítványa alapján a 37/1998. (IX. 23.) AB határozatában alkotmányellenesnek minősítette, és hatályon kívül helyezte.

Az indokolásban kifejtette, hogy „az Lt. kifogásolt 31. § (3) bekezdése alapján – a korábbi hatályos szabályozástól eltérően – az önkormányzatnak kizárólag akkor áll fenn az elhelyezési kötelezettsége, ha a volt házastárs önkormányzati tulajdonú bérlakásban lakott. Az önkormányzatnak ez a kivételes elhelyezési kötelezettsége is csak akkor áll fenn, ha a bíróság a Csjt. 31/B. §-ának előírásaira tekintettel az érintett bérlőtárs bérlőtársi jogviszonyát megszünteti és saját elhelyezési kötelezettség kimondása nélkül kötelezi az önkormányzati lakás elhagyására. Ezen túlmenően a kifogásolt rendelkezés alapján az önkormányzat rendeletében önállóan – a lakásállományának összetételéhez, a település adottságaihoz képest – határozhatja meg, hogy az említett és lényegesen szűkebb körben fennálló elhelyezési kötelezettségét milyen másik lakás felajánlásával teljesíti.”

Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatával vizsgálta és bírálta el az Lt. egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát. E határozat – többek között – a következőket állapítja meg. „A törvényhozó viszonylag nagy szabadsággal szabályozhatja a lakásgazdálkodással összefüggő kérdéseket. A lakáspolitika megállapítása, a lakáshoz jutás, a lakásbérlet feltételeinek megállapítása a jogalkotó kötelessége és hatásköre. Alapvető szociális kérdés a lakástulajdon és lakásbérlet feltételeinek szabályozása is. [...] A lakások biztosításával kapcsolatos feladatoknak az a része, amelyet korábban az állami bér­la­kás­rend­szer­rel oldottak meg, ezeknek a lakásoknak önkormányzati tulajdonba adásával az önkormányzatokhoz került, míg a lakáspolitika továbbra is kormányzati és törvényhozói hatáskörben maradt. A lakás különleges helyet foglal el az önkormányzat vagyontárgyai között funkciója alapján, mert a helyi önkormányzat területén élő emberek legelemibb életfeltételének, a hajléknak a biztosítását szol­gálja. Az állampolgárok megfelelő lakhatási lehetősége érdekében erőteljesebben korlátozhatja a törvényhozás az önkormányzat tulajdonosi szabadságát, mint más vagyontárgyak esetében.”

[...] Az Lt. 3. § (1) bekezdése szerint „az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit”. Az Lt. e rendelkezése alapján megállapított önkormányzati rendelet a helyi viszonyok alapján szabályozza az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit. Ennek keretében biztosítható lenne a szociális helyzet alapján rászorult bérlőtárs elhelyezése. Az Lt. vizsgált rendelkezése azonban előírja a bírói ítélet alapján a bérlőtárs szociális helyzetére tekintet nélküli, kivételes elhelyezését, és ezáltal lehetővé teszi az adott településen szociális helyzet alapján rászorultabb önkormányzati bérlakást igénylők hátrányba kerülését.

[...] A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Lt. vizsgált rendelkezésével összefüggésben a tulajdoni korlátozás közérdekűsége nem állapítható meg, ha nincs szociális rászorultság. Az Lt. vizsgált előírása a bírósági ítélet alapján az önkormányzat elhelyezési kötelezettségét állapítja meg, a végrehajtás tekintetében azonban nem tartalmaz rendelkezést. Az önkormányzatok lakástulajdona a korábbi lakásügyi jogszabályok, különösen pedig az Lt. által bevezetett vételi jog alapján jelentősen csökkent. Ezért fennáll annak a lehetősége, hogy egyes települések önkormányzatai az elhelyezési kötelezettségüknek nem tudnak eleget tenni. Mivel a kifogásolt rendelkezés nem biztosított az érintett önkormányzat tulajdonkorlátozásával szemben megfelelő ellenszolgáltatást, az önkormányzati tulajdon alkotmányellenes korlátozását tette lehetővé. Ezért az Lt. e rendelkezése sérti az Alkotmány 12. § (2) bekezdését, 13. § (1) bekezdését és 44/A. § b) pontját, s azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.”

Az idézett jogszabályok és állásfoglalások alapján megállapítható, hogy a lak­hatás jogát a jogszabályok korábban is csak korlátozott körben ismerték el, és az államot, illetve átruházott jogkörben az önkormányzatokat elhelyezési kötelezettség csak azon személyek esetében terhelte, akiket a bíróság ítélete a már korábban meglévő jogától fosztotta meg.

Ezek szerint az államot a lakhatás jogával összefüggésben terhelő lakásgazdálkodási kötelezettség az állampolgár oldalán nem eredményez konkrét alanyi jogot a lakhatásra.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmányban a lakhatás, vagy hajlék biztosításának kötelezettsége csupán államcélként fogalmazódik meg, amelynek az a lényege, hogy az állam, az ország pillanatnyi gazdasági, politikai helyzetének megfelelően, nagyfokú szabadsággal bír e célok eléréséhez leginkább megfelelő eszközök kialakításában.

Az Alkotmánybíróság, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a kisebbségi biztos 1997-ben benyújtott indítványa alapján megvizsgálta annak kérdését, hogy az Alkotmányban rögzített szociális biztonsághoz való jogból levezethető-e a hajlékhoz való jog. A 42/2000. (XI. 8.) AB határozatban kifejtette, hogy a Magyar Köztársaság Alkotmánya nem ismeri a lakhatás jogát, és az államot csak „szállás-biztosítási kötelezettség” terheli, ha annak hiánya miatt az állampolgár élete közvetlen veszélybe kerül.

Amellett, hogy a levelére válaszul a témában született jogszabályokat és alkotmánybírósági döntéseket idézem fel, hadd tájékoztassam az ombudsmani gyakorlatról is. Az országgyűlési biztosok évek óta nagy hangsúlyt helyeznek a lakhatással kapcsolatos panaszok, és az azokat kiváltó okok feltárására, és lehetőség szerint a problémák rendezésére.

Különbséget kell azonban tenni a szerzett jogok védelmében tehető intézkedések, és a jogszerzés módozatainak elemzése között. Mint már írtam, az Alkotmány alapvetően az állam tűrési kötelezettségét írja elő. Ez azt jelenti, hogy az államnak, beleértve minden szervét, önkorlátozásként „el kell tűrnie” az állampolgárok jogainak gyakorlását.

Ezek a szabadságjogok. Más jogok védelmében azonban az államot intézkedési kötelezettség is terheli. Az élethez, az emberi méltósághoz, és a tulajdonhoz való jogok olyan jelentősek, amelyek védelmében az állam minden más kötelezettségét megelőzően köteles tevékenyen részt venni.

A szociális biztonsághoz való jog ezzel szemben csupán egy, az Alkotmányban lefektetett államcél, amelynek eléréséhez az állam viszonylag szabadon választhatja meg az adott körülmények között legmegfelelőbbnek tartott eszközt és módszert. Mindezek értelmében a tulajdonhoz való jog nem jelentheti azt, hogy az államot kötelezettség terhelné az állampolgárok tulajdonhoz, lakáshoz juttatásában.

A levelében azt is írta, hogy a fővárosban található üres lakások kihasználatlansága az állampolgárok jogait és érdekeit sérti. Egyetértek a felvetésével, hogy ezeket a lakásokat minél hamarabb újra használatba kell venni. Ez azonban nem jelentheti azt, hogy a szükséges (pl. hagyatéki) eljárások lefolytatása nélkül adják bérbe a lakásokat. Számos magántulajdonú lakás áll üresen, mert a tulajdonos nem lakja, de a lakás bérbeadására nincs reális igény.

Ezeket a problémákat rendezheti az az állami intézkedés, amely lehetővé teszi az önkormányzatok számára a használt lakások vásárlását, esetleg visszavásárlását bérbeadás céljából. Az önkormányzatok anyagi lehetőségeihez képest az elmúlt években állami támogatással egy évtized után ismét bérlakásépítésbe kezdtek. Egyes fővárosi önkormányzatok fiatal házasok számára ún. fecskeházakat építtettek és az idősebbek számára nyugdíjasházakat, hogy a saját bérlakásaik leadásával bővítsék a bérlakás-állományt.

Sajnálatosan azt kell mondanom, hogy az állampolgárok lakáshoz, illetve bérlakáshoz juttatása lehetőségének jelenleg kizárólag anyagi korlátai vannak, és ahogy arra az Alkotmánybíróság is hivatkozott egy korábbi határozatában: „Több évtized alkotmányellenes gyakorlatának helyreállítása, a lakáshelyzet alkotmányossá tétele nem várható el egyetlen törvénytől, az egy hosszú folyamat eredménye lehet...”

Őszintén sajnálom, hogy nehéz helyzetében – a fenti tájékoztatáson túl – kézzelfogható segítséget nem tudtam nyújtani.

Budapest, 2003. március

Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.

1.29.5.
Jogszabály-véleményezések

I. Észrevételek a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény kormány-előterjesztésének tervezetéről

 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosainak eddigi működése során már több probléma merült fel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) alkalmazásával kapcsolatban. Észrevételeink kialakítása során tekintettel voltunk mind a korábbi, mind pedig a hivatalban levő országgyűlési biztosok következetes és egyöntetű gyakorlatára.

A Ket. általános jellegéből következik, hogy azt nagyon sokféle eljárásban kell alkalmazni, és az eljárások nagy részében már nem a „hatóság-ügyfél” a tipikus viszony, hanem a hatóság és sok, egymáshoz képest különböző érdekű ügyfél között folyik az eljárás. Ez a sajátosság az egész eljárást lényegesen befolyásolja. Álláspontunk szerint a Ket. erről a körülményről a részletes szabályozás során olykor elfelejtkezik.

Így jelesül a tervezet 3. § (3) bekezdése szerint a kisebbség nyelvén benyújtott kérelmet ugyanazon a nyelven megszövegezett határozattal kell elbírálni. A magyar nyelvű változat azonban ez esetben is elengedhetetlen, mert az ügyben nem kisebbségi ügyfelek is lehetnek, továbbá bizonyos ügyekben más szervek is érdekeltek, pl. ingatlan-nyilvántartás, egyéb nyilvántartások, archívumok stb.

A törvény szövegének is jobban ki kellene fejeznie az ügy többszereplős jellegét. Példaként említhetnénk a tervezet 6. § (2) bekezdését, mely úgy szól, hogy a titokvédelmi szabályok megtartása nem vezethet a jogorvoslathoz való jog indokolatlan korlátozásához. Ezt véleményünk szerint szélesebben kell értelmezni, úgy, hogy ne csak a jogorvoslatról szóljon, hanem az ellenérdekű félnek az ügyfélével azonos terjedelmű érdekérvényesítési lehetőségéről is. Ez több mint a jogorvoslat. (Pl. az ő betekintési joga az iratokba, ami szükséges a jogai érvényesítéséhez.)

Ugyancsak problémát jelent a sokszereplős ügyeknél a 17. § (4) bekezdés b) pontjának rendelkezése, mely szerint a kérelemre indult eljárásban a kérelem beérkezésétől számított 5 napon belül kell értesíteni az „ellenérdekű ügyfelet”, és mindazokat, akiknek jogaira stb. rendelkezést tartalmaz. Egyes engedélyezési eljárásokban, pl. az építési engedélynél ez esetleg nagyon sok ügyfelet jelenthet (pl. az alapító okirat bejegyzése előtt a szomszédos „társasház” tulajdonosait), továbbá a hatóságnak kell hivatalból megállapítania, hogy kik az érintettek, és ez sokszor lehetetlen lesz 5 napon belül, sőt esetleg az csak az eljárás során derül ki. (Ha ez a rendelkezés maradna, akkor az előbbiek miatt az eltérésre lehetőséget kellene adni.)

A tervezet 51. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a határozatnak tartalmaznia kell az ügyfél nevét és lakóhelyét. A Ket. ügyfél fogalma szerint is (4. § (5) bek.) építési ügyben valamennyi szomszéd ügyfél, ebből tehát az következik, hogy a határozatnak ezek adatait is tartalmaznia kell. (Itt jegyezzük meg, hogy az adatvédelmi biztos közelmúltban kiadott állásfoglalása szerint a határozatok kiküldött példányai nem tartalmazhatják azt, hogy arról kik kaptak értesítést. Az eddigi gyakorlat szerint a szomszédok nevét és címét a határozatoknak ebben, az ún. „erről értesítést kapnak” részében sorolták fel. A jövőben az előbbiek miatt minden szomszéd adatait a határozat rendelkező részébe kellene foglalni?)

Az 53. § szerint az elektronikus eszközök alkalmazásának következtében az ügyfél semmilyen tekintetben nem kerülhet hátrányos helyzetbe. Ez a szöveg megint csak nem teszi kellően világossá a jogalkalmazó számára, hogy ez nem­csak a kérelmező ügyfélre, hanem az ügyben szereplő valamennyi ügyfélre kell hogy vonatkozzék. Tehát csak akkor lehetne e-mailen, faxon stb. kiadni a döntést, ha ezzel egyik ügyfél sem kerül hátrányos helyzetbe. (Ez természetesen azt jelenti, hogy a kérelmezőnek esetleg e-mailen eljuttatott határozatot a többieknek postán kell elküldeni.) Ugyancsak a többszereplős ügyek sajátosságát mutatja, és az ügyek eltérő jellegének figyelembevételét indokolja az az eset, amikor az ügyfelek egyike valamilyen okból nem értesül a határozat kiadásáról, és az jogerőre emelkedik. Később igazolási kérelem alapján fellebbezési jogával élhet, tehát a jogerősnek vélt határozat e jellege megszűnik. Időközben azonban a jóhiszemű ügyfél az engedély alapján már pl. építkezni kezdett. Az építési ügyekre vonatkozó eljárási szabályok szerint ebben az esetben az új eljárásban már csak fennmaradási engedélyezésről lehet szó, építésrendészeti bírsággal. Ráadásul az építkezőnek ebben az eljárásban már csak az új elsőfokú határozat ellen van fellebbezési lehetősége, holott ezt megelőzően nem kevés pénzért fennmaradási engedélyezési tervet kell készíttetnie, és benyújtania a hatósághoz. A Ket.-nek figyelemmel kellene lennie tehát arra, hogy a teljesen vétlen ügyfél ne kerüljön hátrányos helyzetbe. (Önmagában az, hogy a mulasztó hatósággal szemben kártérítési lehetősége van, nem jelent valódi megoldást.)

Több esetben előfordul, hogy a rendelkezést nem zárja le a tervezet úgy, hogy világos legyen a hatóság számára, mi a teendő, illetőleg az összefüggéseket nem teszi világossá.

A tervezet 4. § (7) bekezdésének új szabálya alapján kérdés: hogyan értesül a kieső ügyfél helyébe lépő erről a tényről, milyen formában (határozat), van-e jogorvoslatnak helye stb. A 18. § (5) bekezdése rendelkezik ugyan erről az ügyfélváltásról, de ez nem tűnik elégségesnek ahhoz, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog maradéktalanul érvényesüljön. (Pl. az eljárásban szereplő másik ügyfél vagy az ügyfelek hogyan értesülnek a jogutódlásról?) A jogutódot illeti meg a kieső ügyfél jogosultsága, írja a tervezet. A hivatalból indult eljárásban a hatóság jogosultságot is megállapít?

A 4. § (9) és (10) bekezdése rendelkezik az egyéb résztvevők jogorvoslati jogáról. Ugyanakkor a későbbiekben arról nincs szó, hogy a részjogerő megállapítása hogyan történik. Nem világos az sem, hogy erről az ügyfelet a hatóságnak kell-e értesítenie?

A 6. § (3) bekezdése szerint az ügyfél üzleti vagy egyéb titokra hivatkozással nem tagadhatja meg az adatszolgáltatást, ha az adatra az eljáró szervnek a ha­tásköre gyakorlásához szüksége van. Ebből adódik a kérdés, hogy csak az ügyfél nem tagadhatja meg azt, vagy a különböző, az adattal rendelkező (kezelő) szervezetek sem. Esetleg ezt a rendelkezést úgy kell érteni, hogy ezeknek a kiadásáról egyébként is az ügyfél rendelkezhet az adatkezelőnél? Nem egyértelmű, hogy – hasonló esetben – mi a helyzet a hivatalbóli eljárásnál (pl. a bírságoláshoz jövedelem-megállapítás esetén)?

A 21. § (5) bekezdés a telefonon, az elektronikus úton való hiánypótlási felhívásról rendelkezik, nincs szó azonban arról, hogy ezt a felhívást az iratok között dokumentálni kell. Ez pedig azért fontos, mert a hiánypótlás teljesítésének elmulasztásához a kérelem elutasítása kapcsolódhat jogkövetkezményként. Így ez a szabályozás nem segíti elő teljes mértékben a tisztességes eljáráshoz való alapvető jog érvényesülését.

A 26. § új jogintézményt, a hatósági közvetítés lehetőségét vezeti be. A szabályozásnak rendelkeznie kellene arról is, hogy ezt az eljárási formát ki kérheti, e kérést meg lehet-e tagadni. A § (6) bekezdése rendelkezik arról, hogy a közvetítőt munkájáért tiszteletdíj illeti meg. Nem derül ki a tervezet szövegéből, hogy kinek kell ezt a tiszteletdíjat fizetnie, és annak mértékét ki állapítja meg?

A 35. § (3) bekezdés b) pontja szerint a tanú nem hallgatható meg, ha a titoktartási kötelezettség alól nem kapott felmentést. Ebben az esetben álláspontunk szerint nem mellékes kérdés, hogy a tanú kérte-e, illetve kellett volna-e kérnie és mikor a felmentést.

A 42. § (2) bekezdés b) pontja szerint az eljárási bírság kiszabásánál a közigazgatási szerv figyelembe veszi az érintett vagyoni helyzetét és jövedelmi viszonyait. Kérdés azonban, hogy pl. az útügyi hatóság vizsgálhatja-e ezt, és hogyan? (Bekérheti-e az ügyfél adóbevallását, tarthat-e helyszíni szemlét?)

A tervezet 45. § (1) bekezdése rendelkezik az eljárás felfüggesztésének szabályairól. Úgy gondoljuk, mivel a szakhatóság eljárására külön szabályok vonatkoznak, célszerű ebben a §-ban is erre kitérni. („– ide nem értve a szakhatóság eljárását –”)

A 48. § (4) bekezdése tartalmazza a tanú adatainak kezelésére vonatkozó előírásokat, ha az szolgálati titoknak minősül. Nem szabályozza viszont a hozzáférés, és az eljárás későbbi szakaszaiban történő esetleges felhasználásának stb. kérdéseit.

A 49. § (1) bekezdésében foglalt eljárási szabályokat nem tartjuk kellően kimunkáltnak, tekintettel arra, hogy azok az indítványok előterjesztésére sem időbeli, sem pedig „ismételhetőségi” határokat nem jelölnek ki.

Az 54. § a közigazgatási szerződést szabályozza. A tervezet szövegéből úgy tűnik, hogy minden esetben a hatóságnak kell mérlegelnie, hogy az ügy jellege nem zárja ki ezt a formát. Megfontolandónak tartanánk, ha a kizárt ügytípusokat legalább példálózóan felsorolná a jogszabály.

Az 55. § (2) bekezdése szerint a közigazgatási szerződés megszegése esetén a szerződés jogerős és végrehajtható határozatnak minősül. Nincs szabályozva azonban az az egyáltalán nem marginális kérdés, hogy ki, és milyen módon állapítja meg a szerződésszegés tényét. Álláspontunk szerint a (3) bekezdésben meghatározott beadvány csak a közigazgatási szerv szerződésszegésének meg­ál­la­pítására irányuló eljárást szabályozza, az ügyfél szerződésszegésére rendelkezést nem tartalmaz. Úgy gondoljuk, hogy a szabályozás ebben a formában nem felel meg a jogbiztonság követelményének.

Az 55. § (4) bekezdése nem rendelkezik arról, hogy az ügyfél hány napon belül fordulhat a bírósághoz. (Feltehetően erre is az általános 30 napos határidő alkalmazandó, de ezt szabályozni kellene.)

A 62. § nem szól arról, hogy a végzés esetén mit kell a közlés napjának tekinteni. Esetleg megfontolandónak tartanánk e helyütt is a „határozat” kifejezés helyett az 50. §-ban már bevezetett „döntés” kifejezést használni.

Nem tudjuk értelmezni, hogy a 105. § (3) bekezdésében mit jelent az, hogy a kijavítást, kiegészítést a határozat kiadmányaira is fel kell jegyezni. Azt, hogy a már kiküldött példányra a változást rá kell írni és igazolni (aláírás, pecsét). Mi a teendő, ha azt nem sikerül mindenkitől visszaszerezni? (Ugyanez előfordulhat a kicserélésnél is.) Ez esetben határozattal kell rendelkezni a kijavításról?

Már az előbbiekből is látható, alaposan át kell gondolni, hogy mindazokban az esetekben, amelyekben a Ket.-et alkalmazni kell, hol van szükség eltérő szabályra, az eltérés megengedésére.

A 18. § (5) bek. szerint az érdemben elbírált ügyben változatlan tényállás mellett nem lehet ugyanazon jog érvényesítése iránt újabb eljárást indítani. Kérdés az, ha az építési engedély érvényességi ideje lejár anélkül, hogy az építkezést megkezdték volna, akkor ez a szabály akadályozza-e a teljesen azonos új építési engedély kiadását. Álláspontunk szerint a Ket.-ben kell lehetőséget biztosítani arra, hogy a különös eljárási szabályok megnyugtatóan rendezhessék a fenti problémát.

A 37. § (1) bekezdése szerint a tényállás tisztázására szemle rendelhető el. Úgy gondoljuk, hogy a jogbiztonság érdekében a fenti rendelkezést ki kellene egészíteni azzal, hogy egyes eljárásokban azonban a jogszabály a szemlét kötelezővé is teheti. (Ilyenek pl. egyes építési ügyek.)

Az 58. § (1) bekezdése a döntés közlésének módjait sorolja fel. Egyes különös eljárásokban azonban a hatóság nem választhat, hiszen a jogszabály kötelezően írja elő a kézbesítést, az építési terveket csak postai úton vagy személyesen lehet kézbesíteni. (Ebben a bekezdésben egyébként a felsorolás többféle felosztási szempont alapján történt.)

Az eljárások sajátosságait és a közigazgatási ügy jellegét jobban kellene figyelembe venni a bírósági felülvizsgálat szabályozásakor is.

A tervezet 93. § (1) bekezdése szerint a keresetlevél benyújtásának nincs halasztó hatálya. A végrehajtás felfüggesztését ugyan lehet kérni, amiről a bíróságnak soron kívül kell döntenie, de ez alatt a néhány nap alatt is végrehajthatnak olyan határozatot, amelyben a bíróság esetleg a felfüggesztést kimondja. (Ha már lebontottak valamit, akkor nem képes a korábbi helyzetet helyreállítani a bíróság hatályon kívül helyező ítélete.)

Ebben az egyszerű szabályban szintén az látható, hogy a jogalkotó nem veszi kellően figyelembe, hogy nagyon súlyos érdekeket érinthetnek a határozatok, és a kérelemre induló eljárásokban az érdekelt ügyfél ki fogja használni a néhány napot is arra, hogy kész helyzetet teremtsen a bírósági döntés előtt. A jogszabálynak lehetőséghez képest akadályt kell állítania a joggal való visszaélés elé, különösen, ha ezzel visszafordíthatatlan folyamat indul el, vagy jóvátehetetlen kárt okoznak. (Ilyen jellegű ügyek lehetnek a környezetvédelemben is.) Ha ezt nem teszi, utat enged a „hatalmaskodásnak”. Úgy gondoljuk, hogy célszerű lenne a kérdést úgy szabályozni, hogy legalább a végrehajtás felfüggesztéséről való döntésig ne lehessen a határozatot végrehajtani.

A közigazgatási eljárás legkevésbé hatékony része a hatósági ellenőrzés. A tervezett szabályozás próbál ezen segíteni, részletesebb, de – álláspontunk szerint – a ma már nagyobb jelentőségű, újfajta hatósági eljárásokra nincs kellően tekintettel. Az adóellenőrzésre talán kiválóak lehetnek ezek a szabályok, de az engedély nélküli építkezés, természet- vagy környezetkárosítás felderítésére nem alkalmasak. Így különösen a helyszíni ellenőrzés szabályozásakor a helyszíni szemle szabályai érvényesülhetnének a rendőrségi segítség igénybevétele tekintetében, ha ott lenne erre szabály. De – kivéve: 41. § (5) bekezdését – nincs. A törvénytervezet pusztán a végrehajtási szakban rendelkezik a törvény a rendőrség szerepéről (107. § (4) bek.), márpedig a mai viszonyok között erre az alapeljárásban is szükség lehet. (Jelentős súlyú – pl. környezetkárosítást oko­zó – ügyekben már a tényállás megismerése sem veszélytelen a hatóság számára. A semmisség szankció sem elegendő, ha nem tudja bizonyítani a tényállást.)

Az ügyfél előzetes értesítéséről szóló 71. § több aggályt vet fel, mint a hatályos szöveg. Az új szabály szerint ugyanis mellőzni kell az előzetes értesítését az ügyfélnek, ha ez az ellenőrzés eredményességét veszélyeztetné. Ebben az esetben viszont – annak érdekében, hogy az ügyfél eljárási jogai ne sérüljenek – a hatóság felhívja az ügyfelet, hogy az ellenőrzés tervezett időpontjában tartózkodjon a helyszínen, vagy ehelyett az ügyfelet hivatali helyiségébe idézi, és onnan az ügyintéző az ügyféllel együtt megy az ellenőrzés helyszínére, írja a tervezet. De ez esetben indokolt az ügyfél kommunikációs lehetőségeinek (pl. útközben az ügyfél ne használja a mobiltelefonját stb.) korlátozása.

Az együttes helyszínre utazás egyébként azért is furcsa lenne, mert környezetvédelmi, vízügyi hatósági eljárások során a hivatali helyiség és a helyszín között akár 50 km is lehet. Mit tegyen a hatóság, ha az ügyfél nem akar vele menni, ha ellenérdekűek vannak, szakértő, szakhatóságok működnek közre? Nem kellően kimerítő a szabályozás arra az esetre, ha a helyszíni ellenőrzéssel életveszélyt kell elhárítani? (Úgy gondoljuk, hogy a 71. § (7) bekezdése ehhez nem elégséges.) Bizonyos ügytípusoknál indokolt lehet eltérést engedni a 71. § (4) bekezdésének b) pontjában rögzített időbeli korlátozás alól, mert különben pl.: az éjszakai csendháborítás, vendéglátó-ipari egységek nyitvatartási szabályainak stb. ellenőrzésére nem lenne lehetőség.

A 71. § (2) bekezdés szerint, ha a helyszíni ellenőrzésről előzetesen nem értesítik az ügyfelet, akkor az ellenőrzés tényéről annak megkezdésekor szóban kell őt tájékoztatni. Nem szabályozott azonban, hogy mikor kell ezt megtenni. Akkor, amikor felhívják, hogy legyen az ellenőrzés helyszínén, illetőleg együtt elindulnak a hatóságtól, vagy akkor még nem, csak amikor már a hatóság képviselőjével együtt a helyszínen vannak?

Az előbbiekből látható, hogy az elmúlt évek (évtizedek) rossz tapasztalatai alapján másféle szabályokra is szükség van ahhoz, hogy a hatóság érvényt szerezhessen a jogszabályoknak, határozatainak. Az ügyfél jogainak védelme mellett figyelembe kell venni azt is, hogy ezek az eljárások nem öncélú közigazgatási érdeket, hanem a köz érdekét, más ügyfelek (nagy létszámú csoportok) nagyon fontos érdekét, gyakran az ellenőrzöttét is (még ha erről nem is vesz tudomást) szolgálják. Erről szól a szabályozási koncepció az 5. oldalán. (A törvény elkészítésekor ezt a fontos szempontot következetesebben kellene érvényre juttatni.)

Problémát okozhat a jogalkalmazásban, ha kodifikációs technikai okból úgy von össze rendelkezéseket a jogszabály, hogy nem világos, mely esetben hogyan kell alkalmazni a rendelkezést. Ügyelni kell arra, hogy a Ket. rendelkezését a közigazgatás bármely szintjén dolgozó köztisztviselő jól érthesse. (Ehhez természetesen hozzásegít a jó indokolás, és feltételezni kell az egyéb jogi, szakmai ismereteket is. De ezekre csak mértékkel lehet támaszkodni.)

Az 51. § (2) bekezdés b) pontja szerint a határozat rendelkező részének tartalmaznia kell a szükséghez képest a szakhatóság állásfoglalását, a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást és az eljárási költségek viseléséről szóló döntést. Ebben a szövegben a „szükséghez képest” rész úgy is értelmezhető, hogy a szakhatósági állásfoglalás határozatba foglalásánál van a hatóságnak valamiféle felülbírálati lehetősége. Pedig ez nem így van (28. § (3) bek.) és kerülni kell a más értelmezés lehetőségét. Ha a szükséghez képest szöveg azt jelenti, hogy az adott ügytől függően, akkor ez a megkötés fölösleges. A szövegből ugyanis világos, hogy az adott határozatnak csak azt kell tartalmaznia, ami van, de azt a törvény alapján kell is. Ha nincs eljárási költség, akkor arról nem kell rendelkeznie. Ha a „szükséghez képest” típusú fogalmazást a jogalkotó bevezeti, akkor minden olyan felsorolásnál, ahol a jogalkalmazónak kell kiválasztania a jognak megfelelő döntést, ezt a szöveget oda kellene írni.

Az 51. § (4) bekezdése a második mondatában ugyancsak használja a szükséghez képest szöveget, ami ezen a helyen éppen azt jelenti, hogy a hatóság mérlegelje, hogyan szövegezi meg a határozat indokolását. (Az előbb említett (2) bek. b) pontban viszont éppen ezt nem teheti.)

A tervezet nyelvhasználati szabályaival kapcsolatban megjegyezzük, hogy azokban az esetekben, amikor a közigazgatási eljárás eredményeként megszülető határozatot nemcsak magyar, hanem valamely kisebbségi nyelven is meg­szövegezik (3. § (4) bekezdése), a két szöveg összevetésekor az esetleges értelmezési problémák esetén melyik szöveg az irányadó.

A 3. § (7) bekezdésével összefüggésben fel szeretnénk hívni a figyelmet arra, hogy a hatályos jogszabályok (a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény, a továbbiakban: Met. 31. § (2) bekezdése) értelmében, a külföldinek a menedékjogi kérelmét az államhatáron történő beléptetésre jelentkezéskor azonnal elő kell terjesztenie. Az említett hely a repülőtéren, az úgynevezett nem­zetközi zóna (tranzitterület), ami egy őrzött terület. Az említett okokból a külfölditől nem lehet elvárni, hogy a kérelem előterjesztéséhez, illetve annak elbírálásához szükséges tolmácsolásról gondoskodjon, illetve annak fedezetét megelőlegezze. Megjegyezzük, hogy az említett szabályozás a tervezet megjelölt helyén szereplő követelmény a menekültek esetében nincs összhangban a nemzetközi gyakorlattal sem. A fenti indokok alapján javasoljuk, hogy a hatályos szabályozás (Met. 33. § (2) bekezdése) változatlanul hagyásával, a menedékjogot kérő továbbra is szóban és írásban anyanyelvét, vagy azt a nyelvet használhassa, melyet megért, és az ezzel összefüggő fordítási/tolmácsolási költségek az államot terheljék.

Megfontolásra javasoljuk, hogy amikor jogszabály előírja (tervezet 20. § (4) be­kezdése), hogy az ügyfél a kérelmét az e célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be, (így pl. lakcímbejelentés) hasznos lenne, ha a nyomtatvány kérdései kétnyelvűek lennének. Üdvösnek tartanánk, azok a magyaron kívül legalább egy uniós nyelven (pl. angolul) is szerepeljenek.

A tervezet nem szentel figyelmet néhány speciális igazgatási ágnak, így a kon­zuli igazgatásnak sem. Ezzel összefüggésben a joghatóságról szóló 7. §-t javasol­juk egy új, (4) bekezdéssel kiegészíteni. A tervezet megfeledkezik arról, hogy a Külügyminisztérium konzuli szolgálata a magyar közigazgatás integráns része, amely hatósági feladatokat is ellát. Azonban a konzul illetékességi területe, a „kon­zuli kerület” szükségképpen külföldön van. Indokolt lenne, ha a tervezet ezt is rendezné.

A fentiekkel összhangban javasoljuk a tervezet 22. § (2) bekezdését kiegészíteni azzal, hogy a természetes személy az elsőfokú eljárás megindítására vonatkozó kérelmét a tervezetben felsorolt feltételek esetén a polgármesteri hivatal mellett az illetékes magyar konzulnál is előterjeszthesse.

A Ket. koncepciójához 2002 szeptemberében adott véleményünkben már felvetettük a törvényességi felügyelet, illetve ellenőrzés problematikáját. A 4. § (3) bekezdéséhez kapcsolódó melléklet 2. pontja az intézményirányítás körébe tar­tozó eljárásokat kiveszi a Ket. köréből, és a zárójeles részből kiderül, hogy az intézményi vizsgálatra sem terjed ki a hatálya. Ebből következik, hogy az ilyen jellegű eljárásokra valamilyen szinten külön eljárási szabályokat kell – akár ágazati jogszabályban – alkotni.

Nem tekinthető viszont intézményirányításnak pl. a kamarák törvényességi felügyelete. Ezekre nincsenek kidolgozott eljárási szabályok. Ehhez hasonló a hely­zet az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése körében is. Ezekben az esetekben – miután nem teljesen egyértelmű, hogy az ellenőrzést végző közigazgatási szerv döntése nem az Áe. (Ket.) szerinti döntés – az eljárást kezdeményezők gyakran sérelmezik, hogy nem kapnak elutasító határozatot, ha az eljárásra jogosult ellenőrző szerv nem lép fel, mert a kifogásolt döntést nem tartja jogsértőnek. Közigazgatási határozat nélkül pedig semmiféle további eljárási lehetőség nincs. (Az utóbbi időkben pl. az iskolabezárásokkal kapcsolatban okoz problémát, hogy kizárólag a közigazgatási hivatalnak van törvényességi ellenőrzési hatásköre, és az ő döntése – levele – ellen legfeljebb a Belügyminisztérium (továbbiakban: BM) léphet fel a 191/1996 (XII. 17.) Korm. rendelet 6. § (4) bekezdése szerint).

Álláspontunk szerint nem feltétlenül a Ket.-nek kell rendeznie ezt a kérdést, de valamilyen módon a bizonytalanságot meg kell szűntetni úgy, hogy a közigazgatásnak ezen a jelentős területén is érvényesüljön a jogbiztonság, és ne az országgyűlési biztos legyen a rendszerinti és végső „jogorvoslat”. Amennyiben nem a Ket.-re tartozik, akkor ezt a kérdést megnyugtatóan kell máshol szabályozni. (Az előbbiekben vázolt eljárás nem szükségképpen az Áe./Ket. szerinti felügyeleti eljárás, bár a közigazgatási hivatal és a BM viszonyában akár ez is lehet.)

A következőkben a §-ok sorrendjében teszünk további észrevételeket.

4. § (3) bek. A melléklet felsorolja a fontosabb tevékenység-fajtákat, amelyek nem közigazgatási ügyek. Nem világos azonban, hogy ki állapítja meg a kevésbé fontos tevékenységi fajtákat, és azokat ki vonja ki a Ket. hatálya alól?

A 9. § (4) bek. szerint a kijelölt közigazgatási szerv 30 napon belül köteles érdemi határozatot hozni, ha jogszabály másként nem rendelkezik. Ez esetben bizonyára az lenne a helyesebb, ha a kijelölt szerv eljárási határideje ugyanaz lenne, mint az egyébként eljárásra köteles szervnek.

9. § (9) bek. Nem derül ki a tervezetből, hogy ki tartja számon, hogy a hatóság az új eljárást lefolytatta-e, ha az ügy hivatalból indult, vagy hivatalból is folytatható?

13. § (1) bek. Csak arra az esetre rendelkezik, ha a hatásköri vitában kell kijelölni az eljáró szervet, ezt kezdeményezheti az ügyfél is. Az illetékességi vitánál miért nincs az ügyfélnek ilyen joga?

15. § (3) bek. Általános, kivételt nem engedő szabály, hogy a megkeresést a Polgármesteri Hivatalhoz kell intézni. Dekoncentrált szervek eljárásában (pl. ÁNTSZ) a szakmai szempont érvényesítése miatt ez nem jó.

Úgy gondoljuk, hogy a 15. § (5) bekezdését célszerű lenne egészíteni azzal, hogy a továbbításról a megkeresőt tájékoztatni kell.

19. § (4) bek. Az eljárási határidő meghosszabbításáról szól. Felmerülhet, hogy a hatóság és a szakhatóság eljárása e tekintetben mennyire különbözik. A szakhatóság eljárására külön szabályok vonatkoznak (28. §), sokkal rövidebb ügyintézési határidőkkel. A meghosszabbítás akkor is csak 8 nappal lehetséges, ha egyébként jogszabály rendelkezése alapján a 15 napos alaphatáridő hosszabb lenne. Léteznek azonban olyan ügyek, amelyekben az igazi eldöntenivaló kérdések a szakhatósági „közreműködés” keretében vannak, az eljáró hatóság valójában csak koordinátor. Ilyenkor ezek a rövid határidők nem megfelelőek.

A 21. § (1) bekezdés az ügyfél kizárólagos azonosítójáról szól. Mire szolgál ez? (Valószínűleg az indokolásból meg lehet majd tudni, de miután ehhez eljárási szabályt is kapcsol a tervezet, jó lenne már most is ismerni, miről van szó. Ha ugyanis csak a közigazgatási szerv ismerheti meg, akkor ez azt is jelenti, hogy a több ügyfeles eljárásban ilyen szám nem alkalmazható.)

28. § Álláspontunk szerint, a szakhatósági eljárás szabályozása során rendelkezni kellene arról is, hogy az ugyanabban az ügyben különböző szakhatóságok által kiadott olyan hozzájárulások, amelyek együtt nem teljesülhetnek, milyen eljárást kívánnak. Az eljáró „főhatóság” mit tegyen ilyenkor? (Jelenleg vagy felülbírálja valamelyiket, vagy változtatás nélkül beemeli a határozatba őket, és akkor az ügyfél tanácstalan.)

28. § (4) bek. A jelentősebb beruházás esetére tenné lehetővé a szakhatósági eljárás részbeni elkülönítését az előzetes elvi eljárással. Ez a szabály figyelembe venné az eljárás gazdaságossági követelményét, ebben az esetben célszerűbb lenne a szakhatósági döntés ellen külön fellebbezési lehetőség biz­to­sí­tása.

33. § (5) bek. Az ügyfél rosszhiszemű nyilatkozatának szankcionálására nyilvánvalóan nem elégséges pusztán a bírság, hanem annak a határozatra nézve is következménnyel kell járnia, mert az ügyfél érdekét súlyosan érintő esetben semmiféle visszatartó ereje nincs a bírságnak. (Tény elhallgatásának kell tekinteni, ha az ügyfél a rendelkezésére álló dokumentumot nem adja át.) Milyen szankcióval jár, ha nem az ügyfél tanúsít ilyen kifogásolható magatartást, hanem pl. a tervező, aki az építtető nevében nyújtja be a tervet, és azon valótlan állapotot tüntet fel? A semmisség szankciója ez esetben alkalmazható, de lehet-e bírságot is kiszabni, és kire?

36. § (4) bek. Rendelkezik arról, hogy a tanúmeghallgatáson mikor nem lehet jelen az ügyfél. Nem szerepel azonban e felsorolásban az az eset, amikor a tanú kéri kilétének elhallgatását, és amelyről a 48. § (4) bekezdés rendelkezik.

A 38. § rendelkezik a szakértő közreműködéséről. Külön szabályok kellenének a hivatalbóli és a kérelemre történő eljárásra. Kérdés az is, hogy az eljárás mely szakaszában kell a szakértőt kirendelni, esetleg már a kérelemhez is mellékelni kell az azt alátámasztó szakvéleményt. Megtagadható-e az eljárás megindítása, illetőleg elutasítható-e a kérelem az azt megalapozó (de legalább valószínűsítő) szakvélemény hiánya miatt? (A panaszos háza a szomszédtól ázik, vagy az utca csatornázatlansága miatt süllyed stb.) Ki előlegezze a szakvélemény beszerzésének költségeit, pl. ha hivatalból kellett volna eljárni az ügyben, de ezt a hatóság elmulasztotta, és ezért került sor az ügyfél kérelmére? Mindezek a kérdések építési, vízügyi, környezetvédelmi eljárásokban visszatérően jelentkeznek.

A 41. § (2) bekezdés az eljárási bírság mérsékléséről szól, de nem állapítja meg, hogy erre meddig van lehetőség. (A határozathozatal előtt, jogerő előtt vagy után.) Hogyan alakulnak a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok, pl. ha a tanú csak később tesz vallomást?

A 41. § (5) bekezdés a helyszínre érkező ügyintéző beengedéséről rendelkezik. Az eljárás más szereplőinek (szakértő stb.) ilyen helyzetét azonban nem rendezi. Kérdés: elég-e a magánlakás kategória, gyakoribb az egyéb helyiség, terület (pl. telephely)?

48. § (4) bek. A védett személy adatainak lezárt borítékban való őrzéséről rendelkezik, de arról nem, hogy a borítékot ki, miért bonthatja fel, és utána mit kell tennie? Enélkül pedig e személy értesítése, az eljárásban való részvétele lehetetlen.

A 49. § (1) bek. szerint a bizonyítási eljárás befejezése után értesíteni kell az ügyfelet, hogy az iratokat megismerheti. Általános probléma, hogy a másodfokú eljárás során lefolytatott bizonyításnál ezt a szabályt már nem veszik figyelembe.

51. § (6) bekezdéshez: a határozat rendelkező részéből ilyen esetekben ki kell tűnnie annak is, hogy az a)–c) pontokban leírt helyzet áll fenn. Tájékoztatni kell az ügyfelet arról is, hogy az indokolást csak később kézbesítik.

85. § (2) bekezdése az eddigi 8 napról 5 napra csökkenti a fellebbezés felterjesztésének határidejét. Ez nem tűnik megvalósíthatónak, főleg ha a fellebbezésben foglaltakra az elsőfokú hatóság nyilatkozna is. (Ami valóban gyorsítaná az eljárást.)

87. § (3) bek. A másodfokú hatóságnak azt az eljárását szabályozza, amelyben maga folytatja le a bizonyítás kiegészítését, és hoz esetleg az elsőfokútól teljesen eltérő határozatot. Ebben az esetben a nem fellebbező fél rendes jogorvoslata elveszik, már csak a bírósághoz tud fordulni, nem halasztó hatályú jogorvoslattal. Miután pedig számára az új helyzetet kiváltó fellebbezést nem küldik meg, ezért arra sincs módja, hogy ebben a másodfokú eljárásban ő is előadja az érveit, bizonyítékait.

87. § (4) bek. Nem rendelkezik arról, hogy az elsőfokú szervnek hány napon belül kell továbbítania a másodfokú határozatot az ügyfél részére. (Gyakori a sú­lyos késedelem.)

A 90. § (3) bekezdés a fellebbezési bizottság tagjairól rendelkezik. Kérdés, hogy az elsőfokú közigazgatási szervvel való kapcsolat kizárásra a 27. § (10) bekezdése az irányadó, vagy erre külön szabály szükséges?

A 104. § semmiségre vonatkozó rendelkezéseit javasoljuk kiegészíteni egy új semmisségi okkal. Véleményünk szerint indokolt lenne a szakhatósági állásfoglalás hiányában meghozott, illetve a szakhatósági állásfoglalással ellentétes határozat semmisségéről is rendelkezni.

A 120. § (3) bekezdés a jelzálogjog ingatlan-nyilvántartási bejegyzésével kap­csolatos hatósági eljárást szabályozza. Ezt úgy kellene tenni, hogy a közigazgatási szervnek a végrehajtóhoz küldött megkereséséről a kötelezett egyidejűleg értesüljön. A tapasztalat szerint ugyanis a végrehajtásnak ez a mozzanata ösztönzi valóban teljesítésre a kötelezettet.

A 127. § (1) bekezdése rendelkezik az ingóság kiadásáról. Ebben az eljárásban biztosítani kellene, hogy ha védett ingóságról vagy valamilyen gyűjtemény, illetve védett egység részéről van szó, akkor erről a döntésről a védelem jogosultja is értesüljön, hogy szükség esetén hatásköre szerint intézkedést tehessen.

Sajnálattal tapasztaltuk, hogy a Ket. koncepciójához adott véleményünk számos, általunk fontosnak tartott – alább részletezett – elemét a szövegtervezet elkészítésénél nem vették figyelembe:

„A végrehajtás módjáról a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv határoz. Így, ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette a kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható. Véleményünk szerint a normaszövegből az derül ki, hogy a bírságoló határozatban új teljesítési határidőt kell meghatározni. Ez pedig burkolt határidő hosszabbítás.”

„Tapasztalataink szerint mind az alapeljárásban, mind a végrehajtás során gyakran előfordul, hogy a kötelezett kérelmére »korlátlan számban és ideig« meghosszabbítják a teljesítési határidőt. Ezekben az esetekben az ellenérdekű félnek semmiféle jogorvoslati lehetősége nincs. Ez a gyakorlat sérti a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményét. Úgy gondoljuk, hogy feltétlenül szükséges lenne a közigazgatási szerv határidő hosszabbításra, illetve az új határnap kitűzésére vonatkozó jogosultságát egy alkalomra korlátozni.”

„A végrehajtás módjáról a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv határoz. Így, ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette a kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható. Véleményünk szerint a normaszövegből az derül ki, hogy a bírságoló határozatban új teljesítési határidőt kell meghatározni. Ez pedig burkolt határidő hosszabbítás. Úgy gondoljuk, elegendő lenne a »a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt” szövegrész elhagyása.«

Budapest, 2003. április 7.

Lenkovics Barnabás sk. Takács Albert sk.

II. Észrevételek a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvénytervezetről

 

Észrevételeink kialakítása során – csakúgy, mint a törvény koncepciójának és a tervezet előző szövegváltozatának véleményezésekor – tekintettel voltunk mind a korábbi, mind pedig a hivatalban levő országgyűlési biztosok következetes és egyöntetű gyakorlatára.

A törvénytervezet 2003. júliusi változatának áttanulmányozás során örömmel észleltük, hogy korábbi észrevételeink nagy részére, valamint az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének OBH 4859/2000. számú ügyben – a külföldön kiállított közokiratok magyarországi felhasználásának követelményeire, és a teljes bizonyító erejű okirat ismérveinek szabályozására vonatkozó – ajánlására az új tervezet elkészítésekor figyelemmel voltak. Köszönjük, hogy a kodifikáció során ilyen mértékben tekintettel voltak észrevételeinkre. Úgy gondoljuk, hogy a törvénytervezet 2003. júliusi szövegváltozata mind az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény jelenleg hatályos szabályainál, mind pedig a törvénytervezet korábbi szövegváltozatánál nagyobb figyelemmel van a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményének teljesülésére, valamint az alapjogok érvényesülésére.

Álláspontunk szerint a tervezet egyik legjelentősebb hiányossága, hogy sem az eljárás megindítása, sem pedig a hatóság hallgatása körében nem szentel figyelmet annak a – nem ritka – esetnek, miszerint azért indul kérelemre (vagy az ügyfél bejelentésére) az eljárás, mert a hatóság ez irányú kötelezettsége ellenére sem járt el hivatalból. (Ilyen esetekkel leggyakrabban víz-, környezet- és természetvédelmi ügyek között találkozhatunk.) Ugyanígy megfontolandónak tartanánk a tervezetet kiegészíteni azzal, hogy az eljárás a szakhatóság megkeresésére is megindulhat. A fentiekre tekintettel javasoljuk a tervezet költségviselésre vonatkozó szabályainak pontosítását.

A tervezet másik lényeges hiányosságának tartjuk, hogy a végrehajtás szabályai körében (134. §) lehetőséget teremt burkolt határidő hosszabbításra. Amint azt a korábbi észrevételeinkben már nyomatékosan kifejtettük, „ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette a kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható. Véleményünk szerint a normaszövegből az derül ki, hogy a bírságoló határozatban új teljesítési határidőt kell meghatározni.

Ez pedig burkolt határidő hosszabbítás.” Továbbra is úgy gondoljuk, elegendő lenne a „a bírságot kiszabó végzésben megállapított újabb határidő alatt” szövegrész elhagyása.

A következőkben a §-ok sorrendjében teszünk – elsősorban pontosításra, illetve normaszövegen belüli ellentmondások feloldására irányuló – további észrevételeket:

Úgy tűnik számunkra, hogy a 8. § (1) bekezdésében meghatározott ügyfél-fogalommal nincs teljesen összhangban a 65. § (1) bekezdés b) pontjában, a 72. § (1) bekezdésében, a 88. § (1) bekezdésben, valamint a 90. §-ban használt ügyfél-fogalom. Nem egyértelmű számunkra, hogy a 8. § (3) bekezdésében a „részletesebb ügyfél-fogalom” kifejezés alatt „szűkebb”, vagy adott esetben „tá­gabb” ügyfél-fogalmat kell-e érteni.

Álláspontunk szerint a képviselőre, valamint az ügyintézőre megállapított kizárási szabályokat indokolt lenne a hatósági közvetítőre is kiterjeszteni. Nem szabályozott ugyanis, pl. hogy a közvetítőnek be kell-e jelenteni, és kinek, hogy vele szemben kizárási ok áll fenn. Ennek megfelelően javasoljuk a 34. §-t összhangba hozni a 35–36. §§-kal.

A tervezet 37. § (5) bekezdése rendelkezik arról, hogy „ha két vagy több szakhatóság egymással – egészben vagy részben – ellentétes egyedi előírást állapít meg, vagy feltételt támaszt, a megkereső hatóságnak és az érintett szakhatóságoknak álláspontjukat egymással egyeztetniük kell.” Nem derül ki a tervezetből, hogy mi a teendő akkor, ha a szakhatóságok egyeztetése sem vezet eredményre.

Amint azt már korábbi véleményünkben is jeleztük, úgy gondoljuk, hogy az ügyfél rosszhiszemű nyilatkozatának szankcionálására nyilvánvalóan nem elégséges pusztán a bírság, hanem annak a határozatra nézve is következménnyel kell járnia, különben az ügyfél érdekét súlyosan érintő esetben semmiféle visszatartó ereje nincs a bírságnak. (Tény elhallgatásának kell tekinteni, ha az ügyfél a rendelkezésére álló dokumentumot nem adja át.) Az ügyfél vagy képviselőjének rosszhiszemű, valótlan tényállítása a tervezet 115. § (1) bekezdés c) pontja szerint csak abban az esetben lehet semmisségi ok, ha „a közigazgatási határozat tartalmát bűncselekmény befolyásolta, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetését jogerős ítélet megállapította”. Javasoljuk a rosszhiszemű ügyféli (képviselői) nyilatkozathoz kapcsolódó szankciórendszert a fentiek szerint kie­gé­szí­teni, illetve pontosítani. (44. § (3) bekezdés)

Álláspontunk szerint a tervezet 55. § (1) bekezdése zavaró módon használja az ügyféllel összefüggésben az „eljárási kötelezettség” fogalmát. A közigazgatási eljárásjog kialakult nyelvezetében – így az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 4. § (5) bekezdése szerint – „eljárási kötelezettség” alatt a hatóság kötelezettségét értjük.

Javasoljuk, hogy a teljesítésre megállapított határidő vagy határnap módosítása során (67. §) a hatóság legyen tekintettel a közérdekre, illetve az ellenérdekű fél jogos érdekére (méltányolható magánérdek).

A 103. §-ban foglaltakkal kapcsolatban megjegyezzük, hogy a tervezet a köz­igaz­gatási perek körében nem szentel kellő figyelmet a mindennapokban gyakran előforduló olyan helyzeteknek, amikor a végrehajtást azért nem kell fogana­to­sí­tani, mert az engedélyben foglaltakat (pl.: építés, bontás, tevékenység megkezdése stb.) a kérelmező maga hajtja végre. Ilyen esetekben azonban helyrehozhatatlan károk is keletkezhetnek. Javasoljuk a 103. §-ban foglaltakat ebben a kérdésben is pontosítani.

A tervezet semmisségre vonatkozó szabályaiból (115. §) nem derül ki, hogy a dön­tés semmisségére ki (ügyfél, szakhatóság, eljárás egyéb résztvevője, vagy bárki más) hivatkozhat?

A tervezet nem tartalmaz szabályt a részleges jogerő 122. § (3) bekezdésének b) pontja szerinti beállásának esetére. Nem derül ki, hogy ilyen esetben a részleges jogerő beállásának tényéről és terjedelméről az érintett ügyfél miként értesül.

Javasoljuk, a tervezet 134. § (1) bekezdése második mondatának pontosítását, illetve módosítását. Véleményünk szerint a meghatározott cselekmény elvégzéséhez szükséges költségek egy százalékának megállapítása sokszor bonyolult, idő- és költségigényes feladat, amely speciális szakértelmet is kíván. A meghatározott cselekmény elvégzésre költségvetést kell készíteni, illetve készíttetni, így félő, hogy e szabályt a hatóságok nem, vagy nem megfelelően alkalmaznák.

Határozott álláspontunk szerint – tekintettel arra, hogy a törvény számos új in­tézményt, (hatósági közvetítő, elektronikus ügyintézés, végrehajtó szolgálat, fel­leb­bezési bizottságok stb.) hoz létre – a jogállamiság elvéből levezethető jogbiz­tonság követelménye miatt garanciális jelentőséggel bír, hogy a Kormány és az érintett miniszter a tervezet 168. § (1)–(2) bekezdésében kapott jogalkotási felhatalmazásának megfelelően, időben megalkossa az egyes részletszabályokat.

Budapest, 2003. július 21.

Lenkovics Barnabás sk.     Takács Albert sk.

 

1.30.
Összefoglaló észrevételek

Az alapvető jogok egységét az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállam klauzula teremti meg. A jogállam fogalmába tartozó olyan elvek, mint a jogbiztonság, a tisztességes eljáráshoz való jog, az önkényesség tilalma, az állam objektív intézményvédelmi kötelezettsége a hatóságok cselekvési gyakorlatában közvetlenül számon kérhető követelmény. Ezekre az országgyűlési biztosok azért is fokozott figyelmet fordítanak, mert a magyar alkotmányvédelem alkotmánybírósági eszköztárából hiányzik a valódi alkotmányos panasz, amely az egyedi alapjogi sérelmek alkotmányossági szemléletű orvoslására alkalmas lenne. Az országgyűlési biztosok felfogása szerint a jogállam nem egyszer s mindenkorra adott, változatlan elvárások foglalata. Ellenkezőleg, lényege éppen a „spontán intenzifikáció”. Ha az országgyűlési biztosok viszonylag gyakran állapítják meg a jogállam fogalmából következő alkotmányos elvek sérelmét, az nem a jogállamiság hiányát jelenti, hanem inkább azt, hogy a hatóságok gyakorlata nem min­dig tart lépést az alkotmányosság látszat szerint szigorodó (a biztosok által elma­rasztaltak szerint néha túl szigorú), valójában minőségileg és mennyiségileg növekvő követelményeivel.

Az országgyűlési biztosok gyakorlata a hagyományos alapjogi doktrína bizonyos elemeinek változtatására, fejlesztésére irányul. Összhangban az Alkotmány­bíróság ítélkezési praxisával, azt a felfogást képviselik, hogy a szabadságjogok vonatkozásában sem elegendő csupán annak vizsgálata, hogy az állam közvetlen módon nem korlátozott-e ilyen jogot, hanem az értékelésnek arra is ki kell terjednie, hogy az állam működteti-e a szükséges intézményeket, eljárásokat, mechanizmusokat a szóban forgó jogok védelmére. Az országgyűlési biztosok ennek megfelelően az alapvető jogokat az egyéni jogosultság és az állami kötelezettség egységeként szemlélik. Ugyanakkor egyre gyakrabban fordul elő az is, hogy az egyéni jogosultságok mellett az egyén alkotmányos kötelezettségeire is felhívjuk a figyelmet, mind mások egyéni jogosultságai, mind az alkotmányos közérdek tiszteletben tartása, illetve védelme érdekében.

Az alapvető jogok érvényesülése akkor felel meg az alkotmányosság követelményeinek, ha a konkrét jogalkalmazás során a hatóságok az Alkotmány – tételes rendelkezéseiben is kifejeződő – értéktartalmú előírásaira is figyelemmel vannak. Ilyen előírás mindenekelőtt az 54. § (1) bekezdésében megfogalma­zott emberi méltósághoz való jog. Az Alkotmánybíróság által kidolgozott alapjog értelmezési metódusnak megfelelően az emberi méltósághoz való jogot az országgyűlési biztosok is „általános emberi jognak” tekintik, amelyet akkor is fel lehet hívni az egyén szabadságának, autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható. Ezzel magyarázható, hogy viszonylag gyakran hozzuk a megállapított alkotmányos visszásságot az emberi méltósághoz való joggal összefüggésbe (különösen a gyer­mekjogi, betegjogi, szociális ellátási panaszok esetén).

Az országgyűlési biztosok törekvése arra irányul, hogy alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúja esetén finoman, érzékenyen és intenzíven értel­mezett alapvető jogokhoz mérjék az eléjük került problémákat. Ezzel az alapjogok érvényesülésének más és újabb követelményeire képesek rámutatni, a krédójukként vallott jogvédő és jogfejlesztő szerepnek megfelelően. Ennek fényében kell érteni azt az összefoglaló megállapítást, hogy az alapvető jogok rendszere szilárd, értéktartalmuk egyre gazdagodó és egyre letisztultabb, de alkalmazásuk­nak követnie kell az alapjogokban rejlő alkotmányossági dinamikát, amely megköveteli egyre intenzívebb érvényesülésüket, illetve érvényesítésüket. Ebben partnerek, együttműködő segítőtársak a jogállam valamennyi intézménye felé, de különösen a hatóságok és a közszolgáltatók irányában az ombudsmanok.

Budapest, 2004. március 31.

                Dr. Takács Albert                                Dr. Lenkovics Barnabás

                     az állampolgári jogok                                                 az állampolgári jogok

                 országgyűlési biztosának                                            országgyűlési biztosa

                      általános helyettese