4.1. A jogállam elvének és követelményeinek érvényesülése

A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2.§ (1) bekezdése az állam és hatóságai működésének legfontosabb minőségi alapelveit fogalmazza meg: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam". A jogállam klauzula értelmezésében és alkalmazásában az Alkotmánybíróság gyakorlata határozta meg az alapokat és a kereteket. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállam elv nem formális deklaráció, hanem olyan normatív érték, amelynek sérelme önmagában is alkotmányellenességet idéz elő.

Az Alkotmánybíróság a jogállam elvéből folyó követelményeket elsősorban a jogszabályokkal - tehát a jogalkotással - kapcsolatban fogalmazta meg. Ezek a megállapítások azonban iránymutatással szolgálnak a hatóságok tevékenysége során észlelt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságokat vizsgáló állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese számára is. Akárcsak az Alkotmánybíróság, az országgyűlési biztosok sem tekintik a jogállam elvének eddig már érvényesített követelményeit zárt rendszernek. Mind az Alkotmánybíróság, mind az országgyűlési biztosok gyakorlatában előfordulnak olyan konkrét esetek, amelyek szükségessé tehetik a jogállamiság már rendszerbe foglalt követelményeinek újabbakkal való kiegészítését, gazdagítását.

Az elmúlt években követett gyakorlat volt, hogy az országgyűlési biztosok a jogállammal kapcsolatos alkotmányos követelményeket általában nem önmagukban, hanem más, az Alkotmányban nevesített alapvető joggal összefüggésben értelmezték. Gyakori volt ezért, hogy az ügyben meghatározott alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság mellett megjelent a jogállam elvével összefüggő visszásság is. Összességében megállapítható volt, hogy az összes alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság mintegy egyharmada a jogállam elvével kapcsolatban is visszásságot idézett elő.

Érdekes és ellenkező irányú tendencia mutatkozott viszont 2001-ben: a jogállam követelményeinek sérelmére - illetve ezekre is - visszavezethető eredményes panaszok számának csökkenése. Míg 2000-ben az országgyűlési biztos 599 esetben állapított meg visszásságot a jogállam elvével kapcsolatban, addig az ilyen ügyek száma 2001-ben 210-re csökkent. E csökkenésnek az a magyarázata, hogy az országgyűlési biztosok határozottan törekedtek a jogállam elvéből folyó "másodlagos" következmények érvényesítésére. Ha a panasz elbírálható volt valamely (elsősorban az Alkotmány XII. fejezetében) nevesített alkotmányos joggal összefüggő sérelem alapján, akkor a biztosok nem állapították meg automatikusan a jogállamiság követelményeinek másodlagos sérelmét is. Akkor is tartózkodtak a jogállam alkotmányos követelményeinek külön felemlítésétől, ha egyébként az egyes alapjogok sérelme kétség kívül közvetetten a jogállam elvének sérelmét is jelentik. A két új biztos tehát - összhangban az Alkotmánybíróság által lefektetett értelmezési elvvel - csak akkor hivatkozik a jogállam elvére, ha a jogsérelem más nevesített alkotmányos joggal nem hozható összefüggésbe, illetve ha az adott konkrét alapvető jog sérelme mellett a jogállami követelmények önállóan is sérelmet szenvedtek.

A jogállam követelményeivel kapcsolatosan az országgyűlési biztosok alapvetően két szempontot érvényesítettek vizsgálataik során. Nagy jelentőséget tulajdonítottak - egybehangzóan a jogállam elve tartalmának az Alkotmánybíróság által kibontott jelentésével - a jogbiztonság követelményének. A jogbiztonságból mindenekelőtt az következik, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Mindez azt is jelenti, hogy az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatónak kell lenniük. A jogbiztonság elvének e megvalósítása olyan alkotmányossági feladat, amely elsősorban a jogalkotót terheli. A jogalkotáson a jogállami jogbiztonság elvének megvalósulását az országgyűlési biztosok közvetlenül nem kérhetik számon. Az alkotmányos normakontroll funkcióját az Alkotmánybíróság látja el.

Mindemellett az országgyűlési biztosok vizsgálataik során gyakran találkoznak azzal a problémával, hogy egy alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság abból keletkezik, hogy az alapul fekvő jogi szabályozás hézagos, ellentmondásos vagy éppen hiányzik. Ezzel a problémával az országgyűlési biztosok - a dolog természete folytán - elsősorban a végrehajtási jogszabályok és az önkormányzati rendeletek területén találkoznak. Ezekben a jogszabályokban szokott előfordulni, hogy a jogalkotó figyelmen kívül hagy egyébként mellőzhetetlen alkotmányos követelményeket vagy az adott életviszonyra más előírásokat tartalmazó magasabb szintű jogszabályokat. Ilyen problémával az országgyűlési biztosok a leggyakrabban olyan jogterületeken szembesültek, amelyeken új jogi megoldásokat alkalmazott a jogalkotó vagy új feladatokat írt elő a végrehajtás számára. Példaként idézhető a hulladékgazdálkodás joga, a büntetés-végrehajtási jog vagy az árvíz- és belvízkárok helyreállításával foglalkozó jogterület.

Azon jogszabályok esetében, amelyek nem felelnek meg a jogállami jogbiztonság alkotmányos követelményének, az alkotmányos visszásság oka, előidézője maga a jogszabály. Ilyenkor a jogalkalmazónak címzett intézkedés nem is vezethet megfelelő eredményre, hiszen a jogalkalmazót nem illeti meg az a lehetőség, hogy alkotmányos követelmények alapján átértelmezze a vitatott jogszabály egészét vagy annak részét. A jogbiztonság követelményeire tekintettel megállapítható alkotmányos visszásságok esetén az országgyűlési biztosok rendelkezésére álló eszköz, hogy a visszás jogszabály módosítására, hatályon kívül helyezésére vagy a hiányzó jogszabály megalkotására tegyenek javaslatot. Az országgyűlési biztosok gyakorlata szerint intézkedésük e módjára akkor kerülhet sor, ha egy jogszabály jogbiztonsági követelményeket sértő fogyatékosságaira konkrét panasz alapján derül fény. Mivel az országgyűlési biztosok feladata az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok orvoslásában való közreműködés, a biztosok általában a visszásságot okozó jogszabály kibocsátójához fordulnak. Nem kizárt azonban az sem, hogy a biztosok az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezzék. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a megtámadott jogszabályt - vagy annak részét - főszabályként megsemmisíti (a korrekcióra vagy a korrekciós módszer meghatározására nem jogosult), a biztosok az Alkotmánybíróság előtti eljárást csak végső esetben kezdeményezik.

A jogállam követelményeinek a jogalkalmazás során való érvényesülése különös feltételeket teremt amiatt, hogy a magyar jogrendszer nem ismeri az alapjogi bíráskodás, azaz a közvetlen alapjogvédelem intézményét, azt a lehetőséget tehát, hogy valaki, akinek alapvető jogait a jogalkalmazás során sértették meg, az alkotmányvédelem keretei között keressen orvoslást. Az országgyűlési biztosok jogállam-értelmezésének egy további eleme bizonyos keretek között alkalmas a közvetlen alapjogvédelem hiányának enyhítésére. A biztosok a jogállam követelményei közé felvették a tisztességes eljárás követelményét is. A tisztességes eljárás követelménye - mint a hatóságok jogállami értékrendű eljárásának összetevője - azt fejezi ki, hogy a jogalkalmazás során meg kell valósulnia a hatósági eszközök rendeltetésszerű használatának, méltányos, humánus, célszerű és hatékony alkalmazásának. A tisztességes eljárás a hatóság kötelessége, az ügyfélnek pedig alkotmányos joga. E jog alapján az ügyfél azt igényelheti, hogy a hatóság szükségtelen, indokolatlan vagy aránytalan érdeksérelmet ne okozzon még akkor sem, ha egyébként az ügyfélre hátrányos döntést hoz. Sérti a tisztességes eljárás követelményét a hatóság, ha az eljárás indokolatlanul elhúzódik. Sérti a tisztességes eljárás követelményét, ha a jogaik és érdekeik érvényesítésére nem képes kiszolgáltatott emberek nem kapnak helyzetüknek és állapotuknak megfelelő megkülönböztetett figyelmet az eljárás során. Sérti a tisztességes eljárás követelményét, ha a hatóság intézkedése a szükségesnél nagyobb terhet vagy kellemetlenséget okoz az intézkedés címzettjének.

A hatósági eljárás során alapvető követelmény a jogszabályok megtartása, a jogszerűség és a törvényesség biztosítása. Ez elsősorban azt jelenti, hogy a hatóságnak az adott ügyre, esetre vonatkozó jogszabályok alapján kell eljárnia. Az "alkotmányos közigazgatás" követelménye azonban többet jelent egyszerű törvényességnél. A törvényesség az alkotmányos közigazgatásnak csupán a conditio sine qua non-ja. Az országgyűlési biztosok gyakorlatában kialakított és alkalmazott tisztességes eljárás elve éppen annak az alkotmányos értéktöbbletnek a kifejezésére irányul, amely a jogállami jogalkalmazás velejárója. A hatóságok működésének, tevékenységének nemcsak törvényesnek, hanem hatékonynak, célszerűnek, méltányosnak, humánusnak, azaz az emberi méltóságot az adott helyzetben leginkább tiszteletben tartónak kell lennie. A 2001. év vizsgálati tapasztalatai alapján általában az mondható, hogy a tisztességes eljárás elvéből következő magas minőségi elvárások teljesítéséhez a hatóságoknak még van tennivalójuk. Az ebben az összefüggésben megmutatkozó fogyatékosságok főleg a megfelelően képzett személyi állomány hiányára, a munkavégzés dologi-technikai feltételeinek nem megfelelő szintjére, valamint az intézmény- és szervezetfejlesztés fogyatékosságaira vezethetők vissza.

4.2. A tulajdonhoz való jog

Az elmúlt évtizedben kialakult és megszilárdult az új tulajdoni rend, ezzel párhuzamosan letisztult és megszilárdult a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme is. Mivel a szocializmus magántulajdont kiirtani szándékozó korszakának ellenhatásaként a rendszerváltás első éveiben óriási hangsúlyt kapott a magántulajdon fokozott védelme az államosítással, elkobzással, diszkriminációval és minden egyéb önkényes állami korlátozással szemben, ilyen jelenségek és ilyen tárgyú panaszok ma már legfeljebb elvétve fordulnak elő. A kisajátítás alkotmányos kereteit és törvényi feltételeit mind a kisajátítást kérők, mind az azt elrendelő hatóságok tiszteletben tartják. Az építési, elidegenítési és terhelési tilalmakkal, zár alá vétellel, lefoglalással kapcsolatban is elvétve érkezik egy-egy kisebb jelentőségű panasz.

A tulajdonhoz való joggal leginkább összefüggő panaszok még ma is a kárpótlási, illetve földkiadási ügyeket érintik. A kárpótlási folyamat végéhez közeledtével azonban ezek száma is drasztikusan visszaesett.

Egyre jellemzőbb viszont a már megszerzett, meglévő tulajdonjogok szabad gyakorlását, birtoklását, használatát, zavartalan élvezetét sértő vagy veszélyeztető magatartásokkal szembeni panaszok számának növekedése. Az ombudsmani gyakorlatban az ilyen tárgyú panaszokra ma is jellemző - ami eleinte az Alkotmánybíróság gyakorlatát is jellemezte -, hogy "az indítványozók általában a polgári jogi tulajdonfogalmat használják és a tulajdon lényeges tartalmának a birtoklás, a használat és a rendelkezés részjogosítványait tekintik." (Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Bp., 2001. 626. o.). Miután azonban az Alkotmánybíróság határozottan kimondta, hogy a polgári jogi tulajdonjogviszony tartalmát kitevő részjogosultságok és a tulajdonhoz való alapjog alkotmányjogi értelemben vett lényeges tartalma (ami még törvénnyel sem korlátozható) nem azonosak, ez érezteti hatását az ombudsmani gyakorlatban is. Ha a panaszból az derül ki, hogy csak a tulajdonos polgári jogi értelemben vett tulajdonjoga sérült meg, úgy birtokvédelemért a jegyzőhöz vagy a bírósághoz, egyéb tulajdoni igényével mindig a bírósághoz kell fordulnia. A jegyzői eljárással összefüggésben az országgyűlési biztos többnyire csak a jogállamiságból levezethető jogbiztonsághoz való jog és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét állapítja meg, más tulajdoni igényekkel kapcsolatban pedig hatáskörének hiányát kell megállapítania.

A panaszosok azonban ebben a tekintetben is egyre nagyobb jogismeretről tesznek tanúbizonyságot, amikor egy "szimpla" birtokháborításnak vagy szomszédjogi zavarásnak tűnő ügyben a tulajdonhoz való joguk mellett (vagy helyett) az egészséges környezethez, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, a jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való joguk sérelmére (is) hivatkoznak. Ilyen módon nem csupán az életbeni tényállások válnak egyre komplexebbé, hanem azok jogi minősítése is, ami az alapjogi védelmet rendkívül megnehezíti. Különösen élesen vetődik ez fel azokban az esetekben, amikor a tulajdonos keresetét a polgári bíróság már jogerősen elutasította, de a környezethez vagy az egészséghez való jogának sérelmét mérlegelési körébe nem vonta be és nem bírálta el. Az ombudsman viszont a bíróság eljárását egyáltalán nem vizsgálhatja, így választhat, hogy hatáskör hiányában a panaszt elutasítja, vagy kerülőutat keres. Finomabban szólva ugyanazt az ügyet más szemszögből, az építésügyi, környezetvédelmi, népegészségügyi vagy más szakhatóság mulasztását keresve vizsgálja. Ez az eljárás alapjaiban megegyezik a Legfelsőbb Bíróság negyedszázados, a "jogágazati jogellenesség" elvén nyugvó gyakorlatával. Eszerint egy hatósági engedélyben a közjog nézőpontjából jogosnak minősített magatartás két magánfél egymás közti polgári jogviszonyában még lehet jogellenes. Az ombudsmani kerülőút ennek éppen a fordítottja: egy bírói ítéletben jogosnak elismert alperesi magatartás más alapjogok nézőpontjából okozhat alkotmányos visszásságot. A jogrendszer egészének koherenciája és belső ellentmondás-mentessége szempontjából mindkét kerülőút "kerülendő", mert sérti a jogállamiság és a jogbiztonság követelményét. Az ideálisnak tekinthető, járható út természetesen az alanyi (bírói) és az alapjogi (ombudsmani) védelem egylényegűvé tétele, a közvetett és a közvetlen alapjogvédelem közelítése, átfedésbe kerülése, azaz tartalmi egységesítése. Örvendetes jelenség, hogy erre is van egyre több példa mindkét oldalon: a polgári bíróságok ítéleteik indokolásában hivatkoznak az (Alkotmánybíróság által) értelmezett alkotmányra, a szakhatóságok határozataik meghozatalához segítségül hívják a polgári jog rendelkezéseit, sőt azok bírói gyakorlatát.

Az ilyenfajta komplexitás, az alanyi és az alapjogok összeegyeztetése az ombudsmanok elsőrendű kötelessége. A tulajdon mint polgári jogi alanyi jog nem sértheti mások alkotmányos alapjogát, de mások alapjogai sem korlátozhatják szükségtelenül és aránytalan mértékben a tulajdonhoz való jogot. A feladat nem könnyű, de teljesíteni sem lehetetlen.

4.3. Gyermekek védelemhez való joga, családhoz való jog

Alkotmányunk az Általános rendelkezések között rögzíti a házasság és a család intézményének, továbbá az ifjúság érdekeinek védelmét [Alkotmány 15. és 16.§]. Az Alkotmány 67.§ (1) bekezdése pedig deklarálja: "A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges." A gyermeki jogok védelmében az országgyűlési biztos elsősorban az idézett szakaszok alapján jár el. A gyermeki jogok védelmét az Alkotmányon kívül a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény az országgyűlési biztos külön is nevesített kötelezettségévé teszi. A törvény szerint a biztos feladata, hogy a gyermekek alkotmányos jogait érintő - tudomására jutott - visszaéléseket kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. A biztos a megtett intézkedéseiről évente beszámol az Országgyűlésnek, melyet visszatérően az éves beszámolójában teljesít.

Az Alkotmány mindenkit megillető alapvető jogként rögzíti az emberi méltósághoz [Alk. 54.§ (1)], a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jogot [Alk. 59.§ (1)], a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságának jogát [Alk. 60.§ (1)], a panasz előterjesztéshez [Alk. 64.§], és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő jogot [Alk. 70/D§ (1)]. Ezeket az alapvető jogokat a Gyermekek Jogairól szóló 1989. évi New York-i Egyezmény alapelvei tükrében készült gyermekvédelmi törvény is nevesíti. Az országgyűlési biztosok vizsgálataik során többször tapasztalták e jogok megsértését.

A gyermeki jogok kiemelt védelmét különösen fontosnak tartja a biztos azért, mert életkoruk miatt a gyermekek általában nem képesek érdekeik védelmében fellépni, a felnőtteknél védtelenebbek, kiszolgáltatottabbak. A kiszolgáltatottság azonban nem jelenthet alárendeltséget.

Az országgyűlési biztos felelősége a gyermeki jogok feltárásában és védelmében azért is fokozott, mert a szóban forgó jogok sérelmét rendszerint a felnőtt társadalom tagjai okozzák.

Azt is látni kell azonban, hogy a biztosok - a rájuk vonatkozó jogszabály értelmében - csak a hatóságok vagy az állami feladatot ellátó intézmények eljárásait, intézkedéseit, vagy azok elmulasztását vizsgálhatják, ami egyben az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése érdekében tett intézkedéseiknek korlátot is szab.

A gyermeki jogok esetleges sérülésének megakadályozását a biztos kiemelten kívánja érvényesíteni azért is, mert a gyermekek jogérvényesítési képessége korlátozott. A biztos ezen célját támasztja alá az, hogy a beszámolási időszakban sem mellőzte a helyszíni vizsgálatot a gyermekvédelmi intézményekben.

A gyermeki jogok sérelmét érintő beadványok között az elmúlt évben az országgyűlési biztos vizsgált olyat is, amelyben a gyermeki jogok sérelme mellett megállapította az azoktól elválaszthatatlan - a gyermekvédelmi törvényben is deklarált -, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához, valamint a panasz előterjesztéséhez, a művelődéshez és a legmagasabb szintű testi, lelki egészséghez való jog sérelmét is.

A korábbi évek gyakorlatához hasonlóan az országgyűlési biztos 2001-ben is hivatalból vizsgálta, hogy a gyermekjóléti szolgálatok működtetik-e a gyermekvédelmi törvény által előírt, a gyermekek veszélyeztetettségét észlelő- és jelzőrendszert. Ismételten megállapította, hogy a gyermekek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez való jogával összefüggésben okoz visszásságot, ha a jelzőrendszer működésének hiányában a gyámhatóság nem értesül a gyermek veszélyeztetettségéről.

Ugyancsak a korábbi évek vizsgálati tapasztalatait igazolták, hogy a gyermekétől különélő szülők kapcsolattartásának végrehajtásában a gyámhivatalok nem minden esetben veszik igénybe a rendelkezésükre álló eszközöket. Ezzel mind a gyermek családhoz, mind a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez való jogát sértik, vagy ezen alkotmányos jogok sérelmének közvetlen veszélyét idézik elő. A biztos hatásköre hiányában nem vizsgálhatta a gyermekétől különélő szülők olyan magatartását, amikor - a rendelkezésére álló iratanyag szerint - maguk a szülők okozták gyermekeiknek a fenti jogsérelmet, vagy keletkeztették azok közvetlen veszélyét.

Az oktatáshoz és a gyermek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez fűződő jogával kapcsolatban állapított meg a biztos visszásságot, amikor egy 13 éves gyermeket a szülei nem járattak iskolába, és a gyermek tankötelezettségének teljesítése érdekében az arra hivatottak nem kezdeményeztek hatósági intézkedést.

A gyermeki jogok védelme érdekében kifejtett tevékenysége során a biztos az általa vizsgált gyámhatóságokkal, gyámhivatalokkal, gyermekvédelmi intézményekkel jó szakmai kapcsolatot kíván fenntartani. A megállapított alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható sérelmek orvoslása és/vagy jövőbeli elkerülése érdekében tett kezdeményezéseivel, ajánlásaival nem a vizsgált szerveket akarja elítélni, célja mindig a jobbító szándék. Vizsgálati tapasztalataink azt bizonyítják, hogy már annak a ténye, hogy az országgyűlési biztos vizsgálatot indított, a hatóságok és az intézmények vezetőit arra ösztönzi, hogy fokozottabban ügyeljenek a rájuk vonatkozó jogszabályok és szakmai előírások betartására.

4.4. Az egészséges környezethez való jog

Alkotmányunk a környezet védelméről két helyen is rendelkezik. Először a társadalmi-gazdasági alapokról szóló I. fejezetben, a 18.§-ban: "A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez". Másodszor az alapvető jogok és kötelezettségek között, a XII. fejezetben, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog egyik megvalósítási eszközeként: "Ezt a jogot a Magyar Köztársaság [...] az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg" (70/D.§). Mivel mindkét rendelkezésből levezethető volna a másik is, a kétszeres említésnek önmagában vett jelentősége is van. Az egészséges környezethez való alapjog az első fejezetben a poltikai és a gazdasági szabadság végső határát jelöli ki, a ma már világszerte elfogadott "fenntartható fejlődés" követelményének szellemében. Ugyanitt a házasság, a család és az ifjúság közvetlen szomszédságában egyúttal a jövő generációkért viselt felelősséget is hangsúlyozza. A VII. fejezetben az egyes ma élő emberek által a legfontosabbnak tartott alapjog, a testi és lelki egészség megvalósítását hivatott előmozdítani. A környezet védelme mindkét helyen, mindkét funkciójában végső fokon az emberi élet, sőt a teljes élővilág fennmaradását szolgálja.

Fenti kettős sajátosságából adódóan a környezethez való jog (mint az egyik legfiatalabb: harmadik generációs emberi jog) ma még kevesebb, mint egy közvetlenül kikényszeríthető alanyi alapjog, de már több, mint pusztán egy "alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg" [28/1994. (V. 20.) AB. h.]. Az egészséges környezet számára az állam az objektív, intézményes védelem keretében köteles törvényi és szervezeti garanciákat nyújtani, és ezeket a környezet védelmében közvetlenül felhasználni. Ugyanakkor az egyesek környezethez való jogának érvényesítéséhez a törvényhozónak alanyi jogokat is kell alapítania, olyanokat, amelyeken keresztül - még ha csak közvetve is - a jogalkalmazó szervek útján védelemben részesíthetők.

A környezetvédelmi jog mint az egész jogrendszert átszövő "komplex" jogterület és a környezetvédelmi normákat közvetlenül alkalmazó állami szervek (hatóságok) rendszere, az elmúlt negyedszázadban kiépült, és ma már az európai uniós elvárásoknak is megfelel. A környezetvédelmi jog alkalmazásáról, valóságos érvényesüléséről azonban ugyanez még nem mindig mondható el. A hiányosságok gyakran éppen a környezetvédelmi normák komplexitása és az egyes hatóságok szakosodása közti feszültségből adódnak (ugyanaz a magatartás más-más hatóság nézőpontjából eltérő jogi értékelést nyer). Hasonló a helyzet egyes külön törvényekben biztosított alanyi jogok (tulajdonjog, vállalkozás joga) gyakorlásának polgári jogi vagy társasági jogi és környezetvédelmi megítélése között. Az ilyen szabályozás- vagy jogalkalmazásbeli ellentmondások és összeütközések jelennek meg panaszok formájában az országgyűlési biztos előtt és minősülnek (esetleg) alkotmányos joggal összefüggő visszásságnak.

A panaszok tartalma és növekvő száma alapján elmondható, hogy az állampolgárok környezeti tudatossága és érzékenysége egyre nő, értékrendje átalakulóban van. Lakásuk, házuk, utcájuk vagy településük "megszokott környezetének" legkisebb romlására, ezzel összefüggésben életminőségük csökkenésére, sőt gyakran ennek már a veszélyére is érzékenyen reagálnak, és minden lehetséges törvényes tiltakozási és jogorvoslati eszközt igénybe vesznek érdekeik védelmében. Az ombudsmanhoz benyújtott panaszok nyomán megállapítható, hogy a magyar Alkotmánybíróság nemzetközi elismerést kiváltott szigorú alapelvét, mely szerint "a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti", az állampolgárok valóságos gyakorlattá, szigorúan alkalmazott élő joggá kívánják változtatni. Sőt, az is nyilvánvaló, hogy ezt az elvet kiterjesztően értelmezik, a természetes és az épített környezet teljességére, minden védett elemére alkalmazzák. A panaszok leggyakrabban hagyományos polgári jogi alanyi jogok (egészséghez való jog, tulajdonjog, birtokjog) vagy közigazgatási eljárási jogosultságok (meghallgatás, panasz, jogorvoslat) sérelme miatt indulnak, de kiegészülnek ugyanezen alanyi jogok alkotmányos megfelelőire, a tulajdonhoz, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, az egészséges környezethez való alapjogokra hivatkozással. Mindez két okból is örvendetes jelenség. Egyrészt, mert bizonyítja a panaszosok jogtudatának, a jogállamiságba és az alkotmányosságba vetett bizalmának, ezzel együtt polgári öntudatának fejlődését és erősödését. Másrészt, mert az alanyi jogokként védett individuális magánérdek ezekben az eljárásokban átszíneződik és elegyedik az állampolgári jogok közvetítésével védett közérdekkel, ideértve a jövő generációk érdekeit is. Aki tiltakozik a szomszédságában egy ipari telephely vagy települése határában egy zöldmezős beruházás hatósági engedélye ellen, az kevésbé a saját birtokát, mint inkább a tájékoztatáshoz, a beleszóláshoz, a jogorvoslathoz való állampolgári jogait és ezeken keresztül a tulajdonhoz, az egészséghez, az élethez való jogát védi.

Az ilyen jellegű panaszokból kiolvasható továbbá az a tendencia, hogy az állampolgárok a hagyományos alanyi jogvédelem (a polgári bírói út) helyett is gyakran az - egyébként kevésbé hatékony, ítélet helyett legfeljebb ajánlással záruló - ombudsmani eljárást választják. Ennek ma már nem csupán a gyorsaság és az olcsóság az oka, hanem egyre inkább az, hogy ebben az eljárásban nyílik mód (szemben a két magánérdek összemérését végző polgári perrel) egy magánérdek (pl. gazdasági tevékenység) és a közérdek (a környezet megóvása) közvetlen összemérésére.

Mindez persze óriási felelősséget ró az ombudsmani hivatalra, még ha a döntés felelősségét nem vállalhatja is át. Munkáját azonban nagyban megkönnyíti az Alkotmánybíróság egyre letisztultabb gyakorlata, a szükségesség és az arányosság tesztje az egymással ütköző alapjogok összemérése terén. Hiszen az egészséges környezethez való jog, a "környezeti status" is sérülhet, ha az más alkotmányos jog vagy érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. Ennek az általános elvnek a konkrét megvalósítása, esetről esetre való alkalmazása és ajánlásain keresztül élő joggyakorlattá változtatása az ombudsman mindennapi feladata.

4.5. Az emberi méltósághoz való jog érvényesülése bentlakásos intézményekben

Az Alkotmány 54.§ (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani." E szakasz (2) bekezdésének értelmében: "Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és különösen tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni."

Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot az általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinti. Egy korai határozatában szólt részletesen az emberi méltósághoz való jog közelebbi tartalmáról: "az emberi méltósághoz való jog azt jelenti, hogy van az egyén autonómiájának, önrendelkezésének egy olyan, mindenki más rendelkezése alól kivont magja, amelynél fogva [...] az ember alany marad, s nem válhat eszközzé vagy tárggyá. A méltósághoz való jognak ez a felfogása különbözteti meg az embert a jogi személyektől, amelyek teljesen szabályozás alá vonhatók, nincs "érinthetetlen" lényegük. A méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan[...]" [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297., 308-309.]

Hangsúlyozni kell, hogy az emberi méltóságnak, az emberi méltóság védelmének nem pusztán az olyan hatóságok működésével összefüggő vizsgálatok során van kiemelkedő jelentősége, amelyek kényszerítő eszközöket alkalmazhatnak a polgárokkal szemben (pl.: a rendőrség, a vám- és pénzügyőrség, az egyéb nyomozó hatóságok, a büntetés-végrehajtási intézetek, a honvédség), hanem pl. az egyébként kifejezetten humanitárius jellegű, a legelesettebb emberekről gondoskodó bentlakásos intézeteket érintő vizsgálatokban is.

A szociális, illetve az egészségügyi okokra visszavezethetően, a koruknál vagy egyéb speciális helyzetüknél fogva ápoló-gondozó intézményekben élni kényszerülők jogérvényesítési helyzete feltérképezésének nem akadálya az érintettek körülményeiből eredő elszigeteltség. Az itt élők alkotmányos jogai sérelmének gyanúja esetén az országgyűlési biztos nemegyszer hivatalból indít vizsgálatot, maga keresi fel az érintett bentlakásos, idős-, fogyatékos- vagy gyermekotthonokat, azzal a céllal, hogy általános képet, tájékoztatást kapjon az intézményekben élők helyzetéről, jogaik intézményen belüli érvényesüléséről.

Általában elmondható, hogy nehéz feladatot vállal magára a bentlakásos otthonokban végzett vizsgálataival az országgyűlési biztos. A helyszíni tapasztalatok ugyanis azt mutatták, hogy "külső" személynek nehéz behatolnia az intézmény belső világába. Különösen azokba a rétegekbe, amelyek a magatartásmóddal, az emberközi kapcsolatok minőségével, a sokféle szakmai (pedagógiai, pszichológiai, mentálhigiénés stb.) meggyőződéssel, szokásokkal és beidegződésekkel kapcsolatosak. Nehéz lenne mindez akkor is, ha változatos és időigényes módokat alkalmazna a helyzet feltárására. Mivel azonban helyszíni vizsgálatai általában egy napra korlátozódnak, azok semmiképpen sem tekinthetők alapos és teljes értékű diagnózisnak, hanem csupán az akkor azonosítható problémákról való tájékozódásnak, valamint a megoldásukra irányuló hasznosnak vélt ajánlások rögzítésének.

Az emberi méltósághoz fűződő jog kortól, testi és lelki állapottól független, ezért ugyanolyan figyelemmel vizsgálja az időseket ápoló otthonokat, mint a gyermekkorúakat gondozó intézeteket, különösen akkor, ha az ott élők valamely fogyatékosságuk okán még kiszolgáltatottabb helyzetben vannak. Az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben visszásság keletkezik például akkor, ha a mozgáskorlátozottak, illetve a kerekes székkel közlekedők számára az intézeten belüli közlekedés nem akadálymentes, vagy a segítés céljára létesített berendezésekhez nem férhet hozzá minden rászoruló. Az emberi méltósághoz való jog alapján kifogásolja azt, ha egy intézetben a lakószobák ajtaját napközben zárva tartják, de azt is, ha nincsenek nemenként elkülönített mellékhelyiségek vagy azok nem zárhatók.

A vizsgált intézmények működése tárgyi feltételeinek hiányosságai szoros összefüggésben állnak az intézetben élők és az ott dolgozók emberi méltóságával. Az emberi méltósághoz való jog ugyanis elképzelhetetlen a megfelelő életkörülmények minimumának megteremtése nélkül. Egyes intézetekben - jellemzően a forráshiánnyal küzdő fenntartók kényszerszülte alulfinanszírozás következtében - a materiális feltételek hiánya, tehát maguk az életkörülmények sértik az ott élők emberi méltóságát, de a működésnek és a feladatellátásnak is van egy olyan minimális szintje, amely alatt a visszásságot mindenképpen meg kell állapítania. Összességében elmondható, hogy folyamatos vizsgálatainak köszönhetően számos intézményben javult a helyzet. Az otthonokat fenntartók az ombudsmani ajánlások hatására - erejükhöz mérten - igyekeztek több pénzt juttatni az intézményeknek, ennek köszönhetően épületrekonstrukciókat hajtottak végre, javították az ellátás tárgyi feltételeit és ezzel a gondozottak életkörülményeit. Mindezeknek köszönhetően vizsgálatai és ajánlásaink nem csupán egy szűk, de annál kiszolgáltatottabb réteg számára teszik érthetővé és megélhetővé az emberi és állampolgári jogok nyújtotta lehetőségeket, hanem alkalmasak a társadalmi szolidaritás és az elesettek problémái iránti társadalmi érzékenység felkeltésére és ébren tartására is.

4.6. A személyi szabadsághoz való jog érvényesülése

Az 55.§ (2) bekezdés szerint "a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított és őrizetbe vett személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy szabadon kell bocsátani, vagy bíró elé kell állítani. A bíró köteles az elé állított személyt meghallgatni, és írásbeli indoklással ellátott határozatában szabadlábra helyezéséről vagy letartóztatásáról haladéktalanul dönteni."

Az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmányának 9. cikke, valamint az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Római Egyezmény 5. cikke szintén az alapvető emberi jogok között rögzíti a szabadsághoz és a biztonsághoz való jogot. A Római Egyezmény tételesen felsorolja azokat az okokat, melyek fennállása esetén korlátozható a személyes szabadsághoz való jog.

Az Alkotmánybíróság 66/1991. (XII. 21.) határozatában kifejtette, hogy a személyes szabadsághoz való alapvető emberi jogot - az Alkotmány garanciális 8.§ (1) és (2) bekezdésére figyelemmel - csak törvényben lehet korlátozni, ugyanakkor ennek a korlátozásnak az elérni kívánt, alkotmányosan elismert célhoz képest szükségesnek és arányosnak kell lennie. Az arányosság értékeléséhez az is hozzátartozik, hogy a korlátozás folytán bekövetkező és eleve ki nem küszöbölhető sérelmek elfogadható enyhítésére garanciákat biztosítson a jogalkotó. [Az Alkotmánybíróság ezt az álláspontját több későbbi határozatában is megerősítette: 31/1997. (V. 16.) AB, 63/1997. (XII. 11.) AB, 5/1999. (III. 31.) AB.]

A törvénytelen fogva tartásért a sérelmet szenvedett fél - a büntetőeljárásról szóló törvényben foglalt kártalanításhoz való jogától függetlenül - a Ptk. államigazgatási jogkörben okozott kárért való kártérítési felelősségre vonatkozó rendelkezésére figyelemmel is érvényesítheti kárigényét.

A büntetőjog "ultima ratio" jellegéből következik, hogy a személyes szabadságot korlátozó büntetések, ill. intézkedések csak végső esetben és a büntetés céljának eléréséhez szükséges formában és időtartamban alkalmazhatók. Ennek eldöntése adott ügyben - a büntetés céljára, valamint az enyhítő és súlyosító körülményekre tekintettel - a büntető bíróságok feladata.

A hatóságok eljárásával összefüggésben a személyes szabadsághoz való jog szándékos megsértése esetén felmerül a jogellenes fogva tartás gyanúja, mely bűncselekményt az a hivatalos személy követi el, aki mást személyi szabadságától jogellenesen megfoszt (Btk. 228.§ /1/ bek.). Abban az esetben, ha a fogva tartottat - gondatlanság folytán - nem szabadítják kellő időben a bv. intézetből, fegyelmi vétség valósul meg. A jogtalanul fogva tartott személyt - az Alkotmány 55.§ (3) bekezdése alapján - kártérítés illeti meg.

A büntetőeljárás egyik alapelve kimondja, hogy a büntetőeljárás során a személyi szabadságot és más állampolgári jogokat tiszteletben kell tartani, azok csak a törvényben meghatározott esetekben és módon korlátozhatók. A hatóságoknak biztosítaniuk kell továbbá az állampolgári jogokat korlátozó kényszerintézkedések törvényességét (Be. 4.§ /1/-/2/ bek.).

A terhelt személyi szabadságát korlátozó kényszerintézkedések az őrizetbe vétel, az előzetes letartóztatás és az ideiglenes kényszergyógykezelés. A lakhelyelhagyási tilalom, ill. az úti okmány elvétele a szabad mozgáshoz való jogot korlátozzák. A kényszerintézkedések törvényességének garanciája az eljárási szabályok pontos rögzítése; előzetes letartóztatás és ideiglenes kényszergyógykezelés elrendelése esetén a bírói részvétel, továbbá minden esetben a jogorvoslati jog biztosítása.

A rendőrség eljárása során - a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény felhatalmazása alapján, az ott meghatározott feltételek fennállása esetén - a személyi szabadsághoz való jogot korlátozó intézkedéseket tehet, továbbá ezen jogot érintő kényszerítő eszközök alkalmazására is jogosult. Ilyen rendőri intézkedések az elfogás, az előállítás, az elővezetés és a közbiztonsági őrizet; a kényszerítő eszközök közül pedig elsősorban a testi kényszert és a bilincshasználatot emelhetjük ki.

A törvény kimondja, hogy a rendőri intézkedés nem okozhat olyan hátrányt az intézkedés alá vont személynek, ami nyilvánvalóan nem áll arányban az intézkedés céljával. Több lehetséges és alkalmas intézkedés, ill. kényszerítő eszköz közül pedig azt kell alkalmazni, amely a célzott eredményt az érintett szempontjából a lehető legkisebb korlátozással, sérüléssel vagy károkozással biztosítja (15.§).

A szabálysértési eljárás során a rendőrség által alkalmazható kényszerintézkedések: a feltartóztatás és az előállítás, a szabálysértési őrizet és az elővezetés, melyeknek a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényben rögzített feltételek esetén van helye. Sérti a fogva tartásra vonatkozó törvényi előírásokat a rendőrség azon gyakorlata, mely szerint sok esetben nem biztosítják az előállított személyek részére a lehetőséget, hogy hozzátartozójukat értesítsék; továbbá ha a rendőrségi jegyzőkönyvekből nem állapítható meg az előállítás tényleges időtartama, vagy ha az intézkedés oka nem megalapozott.

Az országgyűlési biztos eljárása során leggyakrabban az Alkotmány 55.§ (1) bekezdésében meghatározott személyi szabadsághoz való alapvető emberi jog érvényesülését vizsgálja. A (2) bekezdésben meghatározott esetben - az előzetes letartóztatás kérdésében - a bíróság jogosult dönteni, a bírósági döntések vizsgálatára pedig az országgyűlési biztosnak nincs hatásköre.

Az Alkotmány 65.§ (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint - ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja - menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott".

A menedékjog legfontosabb sajátossága, hogy ez az egyetlen olyan alkotmányos jog, amelyet a Magyar Köztársaság kizárólag külföldi állampolgárok számára biztosít. Az országgyűlési biztosok által vizsgált ügyekben a menedékjogért folyamodó külföldi állampolgárok jogellenesen léptek az ország területére, személyazonosításra alkalmas okiratok, illetve egyéb jogszabályi feltételek hiányában tartózkodtak az országban. Figyelemmel arra, hogy az említett menedékkérők a beutazás és a magyarországi tartózkodás jogszabályi feltételeinek nem tettek eleget, ellenük még a menedékjogi kérelem előterjesztését megelőzően idegenrendészeti eljárás indult, és menedékjogi kérelmük elbírálásáig súlyos szabadságkorlátozás alatt kellett élniük.

A menedékjog tartalmát részben a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény, részben a menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott egyezmény, valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. évi január hó 31. napján létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1989. évi 15. tvr. szabályozza. A menedékjogról szóló törvény alapján minden menekültkénti elismerését kérő személy jogosult a személyazonosításra alkalmas, magyarországi tartózkodása jogszerűségét igazoló okmányra. Ezen okmány birtokában a külföldi akkor is törvényesen tartózkodik az országban, ha a beutazás és a tartózkodás általános feltételeinek nem tett eleget.

Az említett idegenrendészeti, illetve a menekültügyi jogszabályok a generális és a speciális viszonyában vannak egymással. A hivatkozott kapcsolatból következik, hogy illegálisan az országban tartózkodó külföldiekre vonatkozó jogszabályoknak a menedékkérőkre való alkalmazását megelőzően minden esetben vizsgálni kell, hogy a menedékkérőkre vonatkozóan van-e speciális jogszabályi rendelkezés. A menedékjogról szóló törvényben előírt okmány birtokában, az országban törvényesen tartózkodó menekültkénti elismerését kérő külföldiek esetében az idegenrendészeti szabályokat azért nem lehet alkalmazni, mert azok az országban illegálisan tartózkodó külföldire vonatkoznak.

Az elmúlt években Magyarország számára is egyre nagyobb kihívást jelentettek a környező, illetve a harmadik világ országaiból illegálisan érkező, gyakran valamely nyugat-európai országban letelepedni kívánó külföldiek. Az említett körbe tartozó személyek ügyeinek intézésekor mind a közbiztonság, különösen az illegális migrációval összefüggésben előforduló bűncselekmények következetes üldözésének, mind a menedékhez való alkotmányos jog érvényesülésének feltételeit biztosítani kell. A nemkívánatos társadalmi jelenségek, így például az illegális migráció visszaszorítására igénybe vehető kormányzati eszközök célszerűségének, illetve hatékonyságának elemzésére az országgyűlési biztosoknak nincs hatásköre.

Az Alkotmány 58.§ (1) bekezdése lehetővé teszi az országban jogszerűen tartózkodó személyek, így a menekültkénti elismerést kérő külföldiek szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásához való jogának korlátozását. A menekültkénti elismerésüket kérők szabadságkorlátozásának eseteit, feltételeit és garanciáit is abban a - menedékjogról szóló - törvényben kell szabályozni, ami magyarországi tartózkodásukat a külföldiekre vonatkozó általános feltételek teljesítése hiányában is jogszerűsíti.

Az országgyűlési biztosok a hivatalba lépésük óta különös figyelmet fordítanak a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, köztük a fogyatékkal élők panaszainak vizsgálatára. Az ilyen panaszok között évek óta nagyobb számban fordulnak elő a fogyatékosoknak adható pénzbeli támogatásokat érintő panaszok, mint a különböző szolgáltatásokhoz való hozzáférés lehetőségét, illetve ennek hiányát sérelmező beadványok. A megélhetési problémák tehát nagyobb gondot okoznak a panaszosoknak, mint az Alkotmány diszkriminációt tiltó rendelkezésének sok területen történő megsértése. Jellemző volt a panaszok arányának ilyen irányú eltolódása a korábbi beszámolási időszakokban is. Az 1995-1997-es évek során a fogyatékosok problémái - a pénzbeli támogatási rendszert sérelmező nagyszámú panaszra tekintettel - a szociális jellegű panaszok között szerepeltek, és a vizsgálatok során a szociális biztonsághoz való jog merült fel, mint sérelmet szenvedett alkotmányos jog. A panaszok a beszámolási időszakban is jellemzően a pénzbeli támogatási rendszer hibáit kifogásolták, azonban más alkotmányos jogok, nevezetesen a diszkrimináció tilalma és a pozitív diszkrimináció alkotmányos előírása kerültek előtérbe. Ennek a változásnak az okai között szerepel egyrészt az Esélyegyenlőségi Törvény elfogadása, mely megfogalmazza a fogyatékosság szerinti különbségtétel kifejezett tilalmát, másrészt a hivatalból indított vizsgálatok, melyek a megélhetési problémák helyett a hátrányos megkülönböztetésre koncentráltak.

Az országgyűlési biztos és általános helyettese 1997-es beszámolójában első alkalommal értelmezte a diszkrimináció alkotmányos tilalmát, és megállapította, hogy "az országgyűlési biztosok gyakorlatában a diszkrimináció tilalma mint alkotmányos alapjog a jogbiztonság elvéhez hasonló megítélést kapott. Egyetértve az Alkotmánybíróság álláspontjával, a 70/A.§-t nem tekintjük önálló alapjognak, hanem olyan elvnek, amely valamennyi alapjog vonatkozásában merülhet fel." Az országgyűlési biztosok munkája során diszkrimináció tilalmára történő hivatkozás egyre gyakoribb lett, és az 1998-as beszámolóban az országgyűlési biztos és általános helyettese megállapította, hogy "az országgyűlési biztosok a sajátos feladatnak megfelelően e jogegyenlőséget nem a jogalkotás, hanem a hatóságok és a közszolgáltatók jogalkalmazása tekintetében vizsgálják". Azonban a beszámolási időszakban a panaszok vizsgálata során nagyon sok esetben derült fény arra, hogy a hatóság diszkriminációt eredményező döntése, mulasztása jogszabály hiányára, hiányosságára vagy ellentmondó rendelkezésére volt visszavezethető, és így az országgyűlési biztos és általános helyettese az Obtv. 25.§-a alapján a jogalkotói tevékenységet is vizsgálta és jogalkotási javaslatokat is tett. A diszkrimináció tilalmának alkalmazása tehát nemcsak gyakrabban, hanem szélesebb körben is kapott szerepet az országgyűlési biztosok munkájában.

Az Alkotmány 70/A.§ (1) bekezdése szerint a "Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül." Ez a megfogalmazás az állampolgári jogok tekintetében tiltja a megkülönböztetést, azonban a fogyatékosokat érintő panaszok során gyakran merülnek fel olyan alkotmányos jogok (például szociális biztonsághoz való jog), melyek az Alkotmánybíróság gyakorlatában alapjogi védelmet nem kaptak. Az országgyűlési biztosok gyakorlatában ezek az alapjogi védelmet nem élvező jogok a diszkrimináció tilalma szempontjából - az Alkotmánybíróság értelmezésével összhangban - az emberi méltósághoz való jogra tekintettel vizsgálhatók. A 70/A.§. (3) bekezdése szerint a "Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti." A pozitív diszkrimináció állami célkitűzésként történő megfogalmazása lehetőséget ad az országgyűlési biztosoknak arra, hogy a konkrét ügyben tevőleges magatartásokra, konkrét intézkedésekre vonatkozó kezdeményezésekkel éljenek.

Az országgyűlési biztosoknak a fogyatékosok helyzetével összefüggésben végzett munkájához az Alkotmányon kívül az Esélyegyenlőségi Törvény jelentett új, kiemelten fontos hátteret és segítséget, hiszen ebben - az Alkotmányban található "egyéb helyzet" szerinti különbségtétel tilalmán túl - a diszkrimináció tilalmát külön is, kifejezetten a fogyatékkal élők tekintetében is megfogalmazta a jogalkotó. Az említett jogszabály a negatív diszkrimináció tilalmán kívül a pozitív diszkrimináció eszközével is él, és a fogyatékosságból eredő társadalmi hátrányok kompenzálása érdekében többletjogokat fogalmaz meg, melyek állami feladatként realizálódnak. Az országgyűlési biztosok munkája során azonban problémaként merült fel, hogy a törvényben megfogalmazott többletjogok inkább kikényszeríthetetlen államcélnak tűnnek, mintsem konkrét alanyi jognak. Ráadásul sem az állami oldalon szereplő kötelezettségek, sem a teljesítésre kötelezetteknek a köre tartalmilag pontosan nem mindig tisztázott. Megszületett ugyan az Országos Fogyatékosügyi Programról szóló 100/1999. OGY határozat, mely a végrehajtásra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz, azonban az országgyűlési határozat csupán az Országgyűlés feladatkörébe tartozó tervek megfogalmazására szolgál, így nem rendelkezik a szükséges normatív erővel.

Az országgyűlési biztosoknak a fogyatékosok jogaival és a diszkrimináció tilalmával kapcsolatos állásfoglalásai azért különösen fontosak, mert a pozitív diszkrimináció alkotmányos követelménye mint állami célkitűzés az államot már tevőleges magatartásra kötelezi, azonban ezek mint konkrét, kikényszeríthető jogosítványok még nem fogalmazódtak meg, így végrehajtásuk sem valósult meg. Az országgyűlési biztos több vizsgálat során fogalmazott meg az Alkotmány 70/A.§-ának sérelmére tekintettel olyan tartalmú ajánlást, melynek célja a hátrányos megkülönböztetés megszüntetése és a pozitív diszkriminációhoz szükséges konkrét intézkedések bevezetése, illetve jogszabályok módosítása. Az ajánlásoknak voltak látványos eredményei (pl. a fogyatékossági támogatásra jogosult mozgáskorlátozottak körének pontosítására vonatkozó ajánlást az érintett miniszter elfogadta), de maradtak bőven hiányosságok is (pl. a siketek számára szóló feliratozás és jelnyelvi tolmácsolás televíziókban történő bevezetésére vonatkozó ajánlást a Kormány elfogadta ugyan, de megvalósítására az adott pillanatban nem látott esélyt). Áttörésnek minősíthető javulás - amit az ombudsmanok a jövőben is megkülönböztetett figyelemmel szorgalmazni fognak - csak a nemzetgazdaság teljesítményének növekedése és a társadalom szolidaritásérzésének felerősödése esetén következhet be.

4.9. A szociális biztonsághoz való jog, különös tekintettel a lakhatásra

Az országgyűlési biztosokhoz forduló állampolgárok leggyakrabban a biztonságérzetük megrendüléséről számoltak be. A biztonság iránti igény a panaszokban, több formában is megnyilvánult. A létbiztonság igényében fogalmazható meg az állampolgárok állammal szembeni elvárásainak azon köre, amelybe egyaránt besorolható a közbiztonság, a jogbiztonság és a szociális biztonság iránti igény. Az Alkotmány 17.§-a ebben a tág értelemben mondja ki, hogy a Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik. Ez a létbiztonság iránti állampolgári igény alkotmányos elismerésének tekinthető, amit tehát nem lehet kizárólag a szociális biztonsághoz való joggal azonosítani. Az Alkotmány általános rendelkezései között a 17.§ tágabb értelemben határozza meg az állam kötelezettségeit, mint később a szociális biztonsághoz való jogról szóló 70/E.§. A létbiztonsághoz való jogban ugyanis az élethez és az emberi méltósághoz, a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez, valamint a szociális biztonsághoz való jog együttesen értendő, míg a 70/E.§ e garanciákat szűkíti azzal, hogy tételesen felsorolja azokat az élethelyzeteket, amelyek esetén az állampolgár alanyi jogon igényelheti a szociális és a társadalombiztosítási intézményrendszer támogatását.

Az országgyűlési biztosokat hivatalba lépésük óta számtalan panasszal keresték meg olyan állampolgárok, akiknek a lakhatása került veszélybe, vagy már hajléktalanná váltak. A lakhatás kérdése mindig is a társadalom legszélesebb körét érintette. Ebben a tekintetben szinte mindenkinek megvan a sajátos problémája, amely más-más megoldást kíván. Az országgyűlési biztosok a társadalom azon csoportjaira fordítanak fokozott figyelmet, akik gyengébb érdekérvényesítő képességgel rendelkeznek.

A lakhatással kapcsolatos panaszok vizsgálatának első lépéseként azt kell megállapítani, hogy az adott esetben milyen Alkotmányban védett jogok sérülhetnek. Viszonylag egyszerű a kérdés eldöntése, ha a szerzett jogok védelméről, ezen belül a lakástulajdonnal kapcsolatos panaszról van szó, mert a vizsgálat jogalapját a tulajdonhoz való jog sérelmének veszélye teremti meg. Az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában kifejtettek alapján - összhangban az Emberi Jogok Európai Egyezségokmányával és annak strasbourgi ítélkezési gyakorlatával - a tulajdonhoz való jog védelme az önkormányzati tulajdonú bérlakásban élők bérleti jogára is kiterjed. Nem ilyen egyértelmű azonban a lakással nem rendelkezők esetében a veszélyeztetett alkotmányos jog meghatározása. Esetükben nem lehet szó szerzett jogról, és az igényük sincs az Alkotmányban nevesítve.

Az országgyűlési biztosok többéves tapasztalata azt mutatja, hogy a szociális gondoskodás nem érheti el alkotmányos célját, ha a létbiztonság alapvető feltétele, a lakhatás nincs biztosítva. Ezen ellentmondás tisztázásáért fordultak még 1997-ben az Alkotmánybírósághoz annak értelmezését kérve, hogy a szociális biztonsághoz való jog részét képezi-e a hajlékhoz való jog. Az indítvány benyújtását az indokolta, hogy megkerülhetetlenné vált annak meghatározása, hogy van-e az állampolgárnak Alkotmányban biztosított joga a lakhatásra. Ha igen, annak van-e minimális szintje. Bizonytalanság tapasztalható a hajlék fogalmának meghatározásában is, mert a különböző tudományágak, mint például a szociológia és a jog definíciói nem fedik egymást. Egyértelmű meghatározás hiányában az országgyűlési biztos szerint a hajlék olyan huzamos emberi tartózkodásra alkalmas hely, amely biztosítja az ott-tartózkodó számára az emberi méltóság és az egészséges élet megtartásának lehetőségét. Hajlék tehát nem csupán lakás lehet, ugyanakkor számos lakás sem felel meg az adott kritériumoknak.

Az Alkotmánybíróság a 42/2000. (XI. 8.) AB határozatában leszögezte, hogy a szociális biztonsághoz való jogból nem vezethető le az állampolgárok hajlékhoz való joga. E döntéssel egyértelműen behatárolódott az országgyűlési biztosok vizsgálati lehetősége az állampolgárok lakhatással kapcsolatos panaszai ügyében. Az AB határozat azonban nem zárja ki annak lehetőségét, illetve szükségességét, hogy az állam jogszabályokban rendezze a hajlékhoz való jog kérdését, illetve, hogy szociális védőhálót létesítsen azok számára is, akik hajléktalanná válhatnak.

Az Alkotmánybíróság határozata kizárta ugyan a hajlékhoz való jog létét, de a jogrendbe új elemként beemelte a szálláshoz való jog fogalmát. A határozat szerint az élethez és az emberi méltósághoz való jogból több kötelezettség hárul az államra, mert az emberi jogok anyajoga szélesebben értelmezhető, mint az alkotmányos jogok harmadik generációjába tartozó szociális biztonsághoz való jog. A harmadik generációs jogok ugyanis csupán államcélként fogalmazódnak meg, és a mindenkori gazdasági helyzet függvényében érvényesülhetnek.

A szociális biztonsághoz való jogról az Alkotmánybíróság több más határozatában is rendelkezett. Az AB leszögezte, hogy az állampolgároknak a szociális biztonsághoz való jogra hivatkozva nincs alkotmányos joguk az életszínvonal fenntartására. A határozatok lényege abban fogalmazható meg, hogy az állam döntési szabadsága csak akkor korlátozható, ha az valamely más alkotmányos jogot is sért. Így például a jogállamiságból levezethető jogbiztonság sérelmét is meg lehet állapítani akkor, ha a jogalkotásban megnyilvánuló állami intézkedés az állampolgárok számára nem kiszámítható, annak következménye előre nem látható. A kedvezmények, támogatások csökkentése, korlátozása abban az esetben sérti a szociális biztonsághoz való jogot, illetve a jogbiztonság követelményét, ha a rendelkezésre álló idő alatt az állampolgárok nem képesek felkészülni a megváltozott körülményekre.

Az országgyűlési biztos álláspontja szerint azonban ez azt is jelenti, hogy az állam az Alkotmánynak a családok védelméről szóló garanciális elvei alapján köteles megfelelő jogszabályokkal, intézkedésekkel, és a pénzügyi feltételek biztosításával támogatni az önkormányzatokat a szociális törvényben szinte csak lehetőségként említett családok átmeneti szállásának megteremtésében. Annak országos hálózatát a valós igényeknek megfelelő mennyiségben és minőségben létre kell hozni és fenn kell tartani. Az önkormányzat szállásbiztosítási kötelezettsége azonban nem keletkeztet az állampolgárok számára alanyi jogosultságot.

A minimális elhelyezési igény problémája, a hajléktalanok mellett az önkényes lakásfoglalók kilakoltatásának ügyeiben is megjelent. A kilakoltatás mellett szól a tulajdonosok tulajdonhoz való jogának védelme és általában a jogkövető magatartás ösztönzése. Ellene hozható fel, hogy az önkormányzatok törvényben előírt kötelezettsége a lakásgazdálkodás, és annak alapján a rászorultak lakhatásáról való gondoskodás. A gyermekes családok kilakoltatása az önkényes lakásfoglalás esetén is ellentétes a gyermekvédelmi törvény azon előírásával, hogy gyermek kizárólag anyagi okok miatt nem emelhető ki a családból. Természetesen az önkényes lakásfoglalás általában nem tekinthető kizárólag anyagi okok következményének, azt minden esetben külön kell vizsgálni.

A lakáshoz, hajlékhoz, illetve szálláshoz való jogot érintő panaszok vizsgálata során tehát az ombudsmanok a tágan értelmezett létbiztonsághoz való jog és leszűkítve értelmezett szociális biztonsághoz való jog keskeny határvonalán mozoghatnak. Egyensúlyt kell keresniük az élethez és az emberi méltósághoz, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, a család- és gyermekvédelemhez való joggal kapcsolatban az államot terhelő objektív intézményvédelmi kötelezettségek és a gazdasági lehetőségektől függő, az államot és az önkormányzatokat megillető viszonylagos szabadság között.