4.3.8.

A közbiztonság iránti állampolgári igény, valamint a büntetőeljárás résztvevőinek emberi jogi helyzete

Amint azt már e fejezet elején jeleztük, fennállásunk óta folyamatosan növekszik a rendőrség elleni panaszok és az ennek következtében az általunk lefolytatott vizsgálatok aránya. Nem tudjuk megállapítani, hogy a kényszerintézkedésre feljogosított hatóságok – különösen a rendőrség – és a lakosság kapcsolata ténylegesen romlik-e, és ha igen, akkor ennek hátterében milyen szociológiai, szociálpszichológiai folyamatok zajlanak. Az általunk vizsgált ügyek tapasztalatai azonban azt mutatják, hogy az állampolgárok egyre érzékenyebben reagálnak a hatóságok által foganatosított kényszerintézkedéseire. Számunkra úgy tűnik, hogy a már alattvalóból lett állampolgár a jogállam iránti fokozott elvárásait mindenekelőtt a rendőrségre vetíti ki. Az egyik panaszos például azt sérelmezte, hogy egy koccanásos baleset után, amelyet ő okozott és elismert, minden különösebb ok nélkül előállították. Az ezzel kapcsolatos panaszát elutasították, cselekménye minősítése elleni fellebbezését úgyszintén. A rendőri szervek hierarchiáján belül a jogai érvényesítésére nem kapott érdemi lehetőséget. Az eljáró helyi ügyészség sem korrigálta az eredetileg eljárási hibákból származó – az ügyfél számára súlyos következményekkel járó – jogsérelmet. Ezt csak a bíróság tette meg. A biztos általános helyettese megállapította, hogy az előállítás elrendelésének időpontjában a panaszossal szemben bűncselekmény alapos gyanúja nem állt fenn, előállítása az általa elismert, kis kárértékű koccanás miatt szükségtelen volt. A rendőrkapitányság vezetője a panaszban nem hozott határozatot, jogorvoslati jogairól nem tájékoztatta. A fellebbezés elutasítása ugyancsak határozathozatal nélkül történt. Végül rögzítette, hogy a szabálysértés utólagos átminősítése bűncselekménnyé, annak érdekében, hogy a panaszos előállítását jogszerűnek tüntessék fel, súlyosan sértette a jogbiztonsághoz, valamint a tisztességes eljáráshoz fűződő jogát. Panaszosunk évekig hiába harcolt az igazáért. A sérelem utólagos orvoslása ellenére az ő és közvetlen környezetének a hatóságba vetett bizalma nagy valószínűséggel tartósan megingott (OBH 467/1998.). Az állampolgárok legnagyobb hányada a szabálysértési eljárás során kerül kapcsolatba a rendőri szervekkel. A hatóságról alkotott képet tehát leginkább ezek befolyásolják. Az 1999-ben elfogadott szabálysértésekről szóló törvény lényeges elemeiben formálja át a szabálysértési eljárás egészének ügyfelet védő garanciarendszerét pusztán azzal, hogy az eljárás alá vont személy az intézkedés ellen bírósághoz fordulhat (OBH 4254/1996., OBH 5829/1996., OBH 8394/1997., OBH 3430/1998.).

A rendőri intézkedéssel kapcsolatos vizsgálatainkban igen súlyos, sokszor a jogszabály hiányára vagy hiányos rendelkezéseire visszavezethető alkotmányos visszásságra derült fény. A helyettes biztos a gyanúsítottal szembeni bilincs használatával és annak módjával, valamint a rendőr által tanúsított magatartással kapcsolatos panaszok rendőri kivizsgálása alapján alkotmányos visszásságot állapított meg azért, mert az illetékes rendőri szerv a panaszt nem az irányadó jogszabály szerint bírálta el és nem határozott a rendőri intézkedés elleni beadvány egész tartalmáról. A sérelem orvoslására egyedi ajánlásokat tett az országos rendőrfőkapitánynak, valamint javasolta belső norma kiadását is. Ez utóbbival a címzett nem értett egyet. Ezért azt felterjesztette a belügyminiszterhez, aki viszont az indítványt elfogadta. A norma kiadásáról azonban még nem tájékoztatták hivatalunkat (OBH 10035/1997.). Az országgyűlési biztos egy másik ügyben megállapította, hogy a rendőrök súlyosan megszegték a megalázó, embertelen bánásmód tilalmát akkor, amikor a szolgálati gépkocsi csomagtartójában állították elő az elfogott személyt a kapitányságra (OBH 1550/1999.). Egy hivatalból folytatott vizsgálatban a biztos helyettese rámutatott arra, hogy megfelelő ügyrendi szabályok hiánya miatt az előállítás időtartama meghosszabbításának rendőri gyakorlata veszélyeztette az alkotmányos jogokat. Ezért javasolta megfelelő ügyrendi szabályok kiadását, amit a címzett főkapitány azóta végre is hajtott (OBH 9438/1997.). Jogszabálysértő előállításra és az ebből adódó alkotmányos jogsérelemre derített fényt egy másik vizsgálat is. Kiderült ugyanis, hogy az előállítás miatt benyújtott panasz elbírálása nem határozatban történt, melynek következtében sérült a panaszos jogorvoslathoz való joga. Az ügyben tett kezdeményezésnek a címzett ügyészségi nyomozó hivatal eleget tett, az ügyben eljáró rendőrök ellen nyomozást rendelt el (OBH 9824/1997.). Vizsgálati gyakorlatunkban volt példa arra is, hogy a panaszos a vele szemben eljáró rendőr durva, indulatos magatartását sérelmezte. A panasz megalapozottnak bizonyult, de a biztos helyettese nem élt ajánlással, mert a főkapitány az érintett rendőrt figyelmeztette és felhívta a hasonló helyzetekben követendő magatartásra (OBH 8705/1997.). Számunkra ezek az esetek azt bizonyítják, hogy a lakossággal leggyakrabban kapcsolatba kerülő rendőrök szakmai felkészültsége a megelőzés egyik legfontosabb biztosítéka. A lakosság és a rendőrség bizalmi kapcsolatának megteremtéséhez a követelményeknek megfelelő jogszabályok csak garanciális keretet jelenthetnek, ami önmagában fontos, de nem elégséges feltétel az elvárásnak megfelelő viselkedési kultúra fejlesztéséhez.

1999-ben az előző évekhez hasonló arányban keresték meg büntetőügyekkel kapcsolatos panaszokkal az országgyűlési biztosok hivatalát. Ezeket többnyire sürgős eljárásban vizsgáltuk, döntést azonban csak a panasz alapos elemzését követően hoztunk. A megalapozatlannak bizonyult panaszokat is részletes indokolással és – szükség esetén – a panaszos megfelelő tájékoztatásával fejeztük be (OBH 6288/1998., OBH 1390/1999.). A büntetőügyekben a panaszok – két kivételtől eltekintve, melyek a vám- és pénzügyőrség nyomozó hatóságának és a katonai ügyészségnek az eljárást sérelmezték – a rendőrségi eljárásokra vonatkoztak. Az APEH nyomozó hatósága által folytatott büntetőeljárással szembeni panasz 1999-ben nem merült fel.

A bűncselekmények áldozatai, sértettjei a nyomozások sikertelenségét, hatékonyságának hiányát, az eljárások időbeli elhúzódását, az ügyre vonatkozó jogszabályoknak, valamint a lehetséges bizonyítási eszközök maradéktalan felhasználásának a mellőzését kifogásolták. Többen sérelmezték, hogy az általuk kezdeményezett büntetőeljárás indokolatlanul elhúzódott (OBH 6371/1997., OBH 278/1998.). Ezek a panaszok általában jogosak voltak, de egyedi ajánlást csak akkor fogalmaztunk meg, ha a nyomozó hatóság vezetője időközben nem orvosolta a mulasztást. Olyan esetben nem állapítottunk meg alkotmányos joggal összefüggő visszásságot, ha a nyomozás elhúzódásának oka az ügy kivételes bonyolultsága volt és az érintett személyt az eljáró hatóság a nyomozási cselekményekről értesítette (OBH 5157/1998.). Alaposnak bizonyultak azok a panaszok, melyekben a nyomozások sikertelenségét – megtagadását vagy megszüntetését – kifogásolták a sértettek (OBH 646/1998., OBH 5401/1998.). Sokan kifogásolták azt, hogy a sérelmükre elkövetett bűncselekmény miatt indult nyomozás során a vonatkozó jogszabályokat megsértette a hatóság. Ezek között voltak olyan ügyek, melyekben az okozta az alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot, hogy a hatóság az állampolgár beadványát nem tartalma szerint minősítette (OBH 3470/1998., OBH 5276/1998., OBH 1111/1999.). Az egyedi ügyekben észlelt emberi jogi sérelmek jelentős részét a megkeresés után közvetlenül orvosolták, az ajánlásainkat pedig rendszerint elfogadták. Volt azonban olyan ügy is, amelyben az általános helyettes még 1997-ben ajánlotta a jogellenes fogvatartás miatt folytatott nyomozás megszüntetése okának jogszabály szerinti kijavítását és ez – többszöri levélváltásokat követően – 1999-ben teljesült (OBH 1468/1996.).

A bűncselekmény sértettjeinek, áldozatainak eljárásjogi helyzetéből adódó panaszokat már több parlamenti beszámolóban részletesen ismertettük és az Országgyűlésnek két alkalommal is konkrét javaslatot tettünk. Ennek eredményeként nagyon fontos döntés született azzal, hogy 1999 júliusában a Kormány határozatban rendelkezett a bűncselekmények áldozatai, illetve hozzátartozóik védelme, káruk megtérülése, enyhítése érdekében teendő jogalkotási feladatokról és egyéb intézkedésekről. E határozat melléklete a biztos javaslataira is tekintettel szabályozza a kárenyhítés eseteit és eljárását. A 2000. évi központi költségvetésben már közel 400 millió forintot különített el erre a célra. A rendőrkapitányságokon országszerte kialakították a sértettekkel foglalkozó szervezeteket (OBH 6714/1996.).

A beszámolási időszakban sokszor fordultak hozzánk a büntetőeljárás gyanúsítottjai vagy azok védői . Volt panasz a házkutatás, a lefoglalás ügyében, a büntetőeljárás során vagy az azt követő rendőri vagy ügyészi intézkedések és azok elmulasztása, az ügyre irányadó szabályok figyelmen kívül hagyása, a nyomozás elrendelésének megalapozatlansága, a védői jogok csorbulása, a nyomozás elhúzódása miatt. Előfordult, hogy a lefoglalás elrendelését és a lefoglalásnak a nyomozás felfüggesztése ellenére való fenntartását jogszerűnek és indokoltnak tartotta az általános helyettes, mert az ügyben a bűncselekmény teljes körű bizonyítása csak a lefoglalt iratok és a külföldi hatóságoktól beszerzett információk egybevetése alapján volt lehetséges (OBH 8481/1996.). A legtöbb esetben azonban az országgyűlési biztos vagy helyettese megállapította az alkotmányos joggal összefüggő visszásságot. A jogos sérelem okai többek között a halaszthatatlan nyomozati cselekményként elrendelt házkutatás és a lefoglalás (OBH 2648/1998.), a rendőrök azon mulasztása, hogy nem gondoskodtak a házkutatáson cselekvőképességgel rendelkező képviselő jelenlétéről (OBH 1186/1999.), a lefoglalás megszüntetésének és a dolog kiadásának elhúzódása (OBH 5748/1998., OBH 8769/1997.). Az említett ügyekben a vizsgálatok eredményre vezettek. Többen panaszkodtak a büntetőeljárást folytató hatóság olyan tevékenységével kapcsolatban, melyet a hatóság a nyomozás során, de nem a büntetőeljárási törvény hatálya alá tartozó norma alapján foganatosított. Kifogásolták például a vagyonőri igazolvány bevonását, a határozott időre bevont gépjármű-vezetői engedély határidő elteltét követő visszatartását, a fegyver és fegyvertartási engedély elvételét és visszatartását (OBH 9595/1997., OBH 6288/1998., OBH 6928/1998.). Az utóbbi két esetben fennállt az alkotmányos joggal összefüggő visszásság. Ajánlást mégis csak amiatt tett az általános helyettes, mert a nyomozó ügyész a váddal nem érintett fegyvertartási engedélyt még a nyomozás befejezését követően sem adta vissza (OBH 9595/1997.). A gyanúsítottak közül a legtöbben azt sérelmezték, hogy az ügyükre vonatkozó szabályokat a nyomozó hatóság nem vette figyelembe. Egy ízben a hozzátartozó azt sérelmezte, hogy az ügyészség az eljárást lezáró határozatban megállapította az elhunyt büntetőjogi felelősségét (OBH 7021/1998.). Jogos volt az a panasz is, amely sérelmezte, hogy a kegyelmi kérvényeit az igazságügy-miniszter bírálta el és nem terjesztette fel a köztársasági elnökhöz (OBH 963/1998.). A hatóságok több esetben nem tartották be a büntetőeljárásról szóló törvény vonatkozó rendelkezéseit. Ez történt akkor, amikor az eljáró szerv a befejezett nyomozás iratait késedelmesen továbbította az ügyészségre (OBH 6681/1997.), a hatályon kívül helyezett ügyészségi határozat alapján hozott új határozat nem tartalmazott döntést a panasz minden részére (OBH 10035/1997.), az előzetes letartóztatást megelőző bírói meghallgatás időpontjáról az ügyészség a védő értesítéséről nem gondoskodott (OBH 4400/1998.), az ügyészség nem közölte a rendőri szervvel azt a legfőbb ügyészségi utasítást, hogy a nyomozást fejezze be (OBH 7047/1998.), végül amikor a rendőr által kihallgatott személy vallomásáról nem készült jegyzőkönyv (OBH 1550/1999.). Amikor az országgyűlési biztos és helyettese szükségesnek tartotta, ajánlással élt, amelyet a címzettek általában el is fogadtak.

Az 1999-ben lefolytatott vizsgálatok között volt olyan is, amelyben a védelemhez való jog csorbult (OBH 5849/1998., OBH 7345/1998.). A biztos megállapította, hogy a védő kirendelését vagy meghatalmazása becsatolását megelőzően végzett nyomozási cselekmények irataiba való betekintés és másolatadás jogának korlátozása alkotmányos visszásságot keletkeztet. A biztos az igazságügyi miniszternek a jogszabály módosítására tett javaslatot, a címzett azonban azt csak 2001. június 30-i határidővel tartotta teljesíthetőnek. Az elmúlt évben is foglalkoztunk a kirendelt védői tevékenységgel . Megalapozott volt az a panasz, melyben a gyanúsított azt kifogásolta, hogy kirendelt védője egyetlen nyomozati cselekménynél sem volt jelen, vele előzetes letartóztatása ideje alatt nem találkozott (OBH 5227/1996.). Az általános helyettes ajánlását az Ügyvédi Kamara azonban nem tudta teljesíteni, mert a nyomozó hatóság nem működött vele együtt. Egy előzetes letartóztatásban lévő fiatalkorú védelemhez való joga is veszélyben volt akkor, amikor két kirendelt védője is volt, de az eljárás során egyik sem vette fel vele a kapcsolatot (OBH 4650/1999.). A Hajdú-Bihar Megyei Ügyvédi Kamara elnöke az ajánlásra sürgetésünk ellenére sem válaszolt. Az országgyűlési biztos áttekintette a kirendelt védői intézmény hatékonyabbá tétele érdekében tett korábbi ajánlásainak teljesülését is. Megállapította, hogy javaslatainak nagy részét tartalmazza az ügyvédekről szóló, immár hatályos törvény és a 2003. január 1-jén hatályba lépő büntetőeljárási törvény. Ez utóbbi azonban nem vezette be a közvédő intézményét és a védő eljárásbeli jogainak kiszélesítésével kapcsolatos javaslatait. A belügyminiszter viszont eleget tett valamennyi ezzel kapcsolatos ajánlásunknak (OBH 6564/1996.).

Fontosnak tartotta az országgyűlési biztos azt, hogy az ártatlanul letartóztatott vagy elítélt személy kártalanítására vonatkozó büntetőeljárásjog szabályainak reformja érdekében hivatalból fellépjen. Erről 1997-ben ajánlást fogalmazott meg (OBH 3583/1997.). Az ajánlás teljesítésére a címzett ígéretet tett, de az új norma az országgyűlési biztos által kifogásolt előírásokat változatlanul hagyta. Ezért az ajánlást az Országgyűlés elé terjesztjük.

1998-ban az általános helyettes több ajánlást fogalmazott meg a gépjárművek lefoglalásával és kiadásával kapcsolatban. Akkor szó esett az ajánlások fogadtatásáról is. Azóta, 1999-ben, a korábbi ajánlásokat is figyelembe véve kedvezően változtak a büntetőeljárási törvény lefoglalásról szóló szabályai (OBH 6853/1997.).

Eredménynek tartjuk azt is, hogy – az országgyűlési biztos legfőbb ügyészhez eljuttatott jelzésével összhagban – módosult az ügyészségi nyomozás kizárólagos hatáskörébe tartozó bűncselekmények köre (OBH 2393/1999.).

A beszámolási időszakban a biztosok megkülönböztetett figyelmet fordítottak a biztosok a személyi szabadságában korlátozott gyanúsítottak vagy elítéltek sérelmeinek kivizsgálására. A rendőrségi fogdában lévők a bánásmódot vagy a vonatkozó jogszabályokkal ellentétes elhelyezést kifogásolták. Ez utóbbi sérelmet valósnak találta az országgyűlési biztos. Egy esetben a rendőri szerv ugyanis a fogdába elhelyezett fiatalkorút nem különítette el a felnőttkorúaktól. Az ügyben kiderült az is, hogy a fogvatartott nem élhetett a büntetőeljárásról szóló törvényben biztosított panaszjogával (OBH 5163/1999.). Az előző évek gyakorlatát követve az országgyűlési biztos 1999-ben is tartott helyszíni fogdaellenőrzést. A pécsi fogda utóvizsgálata során megállapította, hogy az ott elhelyezett fogvatartottak helyzete kétségtelenül javult, de a biztonsági vagy fegyelmezési célú, kisméretű elkülönítő helyiséget meg kell szüntetni. Az erre irányuló ajánlásnak a főkapitány eleget tett (OBH 2872/1999.).

1996-ban az egyik megyei rendőr-főkapitányság fogdájában fogva tartott személy rendkívüli halála miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hivatalból vizsgálatot folytatott. Akkor javaslatot tett az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottságának arra, hogy az ilyen esetek kivizsgálása rendőrségi hatáskörből kerüljön kizárólagosan ügyészségi hatáskörbe. A javaslatot nem fogadták el, bár a kiküldött parlamenti bizottság alaposan foglalkozott az üggyel. Végül a bizottság 1998 márciusában felkérte a belügyminisztert, hogy a rendőrség Fogdaszolgálati Szabályzatát vizsgálja felül és nyilvános jogszabály formájában jelentesse meg. Indítványozta a rendőrségi fogdák rendjéről szóló BM rendelet módosítását is oly módon, hogy a rendőrségi fogdákban bekövetkezett haláleset kivizsgálása során az ügyészt haladéktalanul értesítsék és a temetés csak az ügyész nyilatkozata és a hatósági boncolás után történhessen meg. A miniszter az ajánlást, illetve a bizottság állásfoglalását csak részben hajtotta végre. A Fogdaszolgálati Szabályzat azóta sem jelent meg nyilvános jogszabályban. A Szolgálati Szabályzatot ugyan módosították, de a módosítás – az országgyűlési biztosnak megküldött tervezettől eltérően – csak a fogvatartottakkal szembeni fegyverhasználat esetében tartalmazza az ügyészség haladéktalan értesítését. A fogdákban bekövetkezett rendkívüli halálesetekre vonatkozó eljárást az igazságügyi miniszterrel és a legfőbb ügyésszel egyetértésben 1998-ban kiadott BM rendelet is módosította. A legfőbb ügyész utasításában szabályozta a fogvatartottak halálával kapcsolatos ügyészi eljárást. A jogszabálymódosítások azonban továbbra is rendőri hatáskörben hagyták a fogvatartottak rendkívüli halálesetének vizsgálatát (OBH 5254/1996.). A probléma tehát nem oldódott meg. Ezt a most folyamatban lévő vizsgálatainkkal igazolni fogjuk.

A bünbetés-végrehajtási intézetekben elhelyezettek vagy azok hozzátartozóinak panaszai általában az egészségügyi ellátással, a munkavégzéssel, a büntetés félbeszakítási kérelem elutasításával, a szigorúbb fogvatartási szabályok elrendelésével voltak összefüggésben. Túlnyomórészt megalapozatlanok voltak azok a panaszok, amelyekben a fogvatartottak a megfelelő gyógykezelés és gyógyszer biztosítását hiányolták (OBH 8354/1996., OBH 4863/1998., OBH 4434/1999.). Az elítélt legmagasabb szintű testi egészséghez és szabad orvosválasztáshoz való joga sérelmének veszélyét azonban egy esetben megállapította az országgyűlési biztos. Az elítélt műtétjével kapcsolatban ajánlotta az országos parancsnoknak független orvosi konzílium összehívását és vélemény beszerzését (OBH 4434/1999.). Ez meg is történt. Az általános helyettes szerint egy másik ügyben nem okozott alkotmányos visszásságot az elítélt munkavégzésre való kötelezése, illetve egészségi állapotához igazodó munkáltatása, az életfogytig tartó szabadságvesztésre ítélt személy részére intim szoba biztosításának elmaradása, a panaszos szabadságvesztés büntetését töltő fiának a jogszabályok szerinti biztonsági csoportba sorolása, beteg gyermeke meglátogatása céljából az elítélt büntetésének félbeszakítása helyett ötnapos, rövid tartamú eltávozás engedélyezése (OBH 5483/1997., OBH 8904/1997., OBH 9519/1997., OBH 7197/1998.). Súlyos jogsérelem érte azonban azt a fogvatartottat, akit ideiglenesen kényszergyógykezelésre az Igazságügyi Megfigyelő és Elmegyógyító Intézetben helyeztek el. Az állampolgári jogok biztosa ebben a vizsgálatban a helyszínen észleltek alapján általános következtetéseket vont le. Az intézetbe kerülő betegeket szabad mozgásukban tartósan korlátozták, a kapcsolattartástól eltiltották, sőt ezek elrendeléséről a kapcsolattartó hozzátartozót nem értesítették. Megállapítható volt a betegek bírói meghallgatáshoz fűződő alkotmányos joga sérelmének veszélye is. Ezekre tekintettel az országgyűlési biztos egyedi ajánlásokat tett az egészségügyi miniszternek, valamint a büntetés-végrehajtás országos parancsnokának és a vizsgált intézet vezetőjének, akik azokat teljesítették. Javasolta továbbá az igazságügyi miniszternek a büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló jogszabály kiegészítését, melyet a címzett azzal fogadott el, hogy a beteg fogvatartottak jogainak törvényi szintű szabályozását a büntetés-végrehajtási törvényben kívánja megoldani (OBH 1042/1999.). Ennek a vizsgálatnak az eredményeként talán a közeli jövőben eldől az a hosszú idő óta létező dilemma, hogy a börtön körülményei között működő gyógyító intézetekben élőket elsősorban betegnek kell-e tekinteni, vagy életmódjukat mindenekelőtt a többi fogvatarottra, elítéltre vonatkozó előírások szabályozzák. Jelenleg inkább az utóbbi felfogás érvényesül.

Részben megalapozottnak ítélte meg az országgyűlési biztos azt a panaszt is, melyben a bv. intézetben elhelyezett előzetes letartóztatott sérelmezte a rendőrségi fogdában és a bv. intézetben irányadó fogvatartási szabályok közti eltéréseket. Ezért 1997-ben javasolta az igazságügyi miniszternek a vonatkozó jogszabályok módosítását, illetve önálló norma kiadását. A miniszter akkor ígéretet tett ennek teljesítésére, az 1999-ben kiadott törvény azonban ilyen rendelkezéseket nem tartalmazott (OBH 4601/1997.). A beszámolási időszakban büntetés-végrehajtási intézet átfogó helyszíni ellenőrzésére is sor került. Ezt hivatalból az általános helyettes végezte a Kalocsai Fegyház és Börtönben. Megállapította, hogy az intézetben elhelyezettek legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joga többszörösen sérült vagy az közvetlen veszélyben volt, mert az intézet szennyvíz- és csatornarendszere elavult, több zárka levegő- és fényhiányos volt, nem volt a fogvatartottak számára sportolási és mozgási, illetve szűrővizsgálati lehetőség. Fennállt a tulajdonhoz való jog veszélye is, hiszen az intézet nem tudta a fogvatartottak által őrzésre leadott értékek tárolását megfelelően megoldani. A feltárt alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében a helyettes biztos ajánlásokat tett a büntetés-végrehajtás országos parancsnokának, az igazságügyi miniszternek pedig javasolta e letétkezelési szabályok módosítását. A címzettek az ajánlásokat, illetve a javaslatot elfogadták (OBH 4367/1999.).

Az 1998. évi parlamenti beszámolóban az emberi élethez és méltósághoz való jog hatékonyabb érvényesítése érdekében kezdeményeztük a rendőrségi körözésre vonatkozó törvény megalkotását. 1999-ben is folytattunk vizsgálatokat ilyen ügyekben, és ezekben ismét a régóta ismert problémákkal szembesültünk (OBH 7408/1997., OBH 3928/1998., OBH 4700/1998., OBH 7269/1998.). Azóta azonban elkészült a törvény tervezete, amelyet véleményeztünk. Saját vizsgálataink során gyűjtött tapasztalataink rendelkezésre bocsátásával próbáltuk segíteni a jogalkotás folyamatát.

4.3.9. Emberi jogi sérelmek a megnövekedett migráció körülményei között

A világszerte növekvő gazdasági és politikai migráció, a jugoszláviai válság következményei és a magyar állampolgárok szinte korlátlan utazási lehetősége továbbra is új és új, nehezen megoldható feladatok elé állította az illetékes magyar hatóságokat. A hatósági gyakorlatban elég sok alkotmányos visszásságot okozó emberi jogi sérelemre derült fény.

1998. évi tevékenységünkről szóló parlamenti jelentésünkben esetekkel illusztrálva indítványoztuk a külföldön tartózkodó magyar állampolgárok alkotmányos jogainak hatékony védelme érdekében a konzuli törvény megalkotását. Legutóbbi hivatalos információnk szerint a törvény tervezete elkészült és van némi remény arra, hogy 2000-ben azt vitára is bocsátják az Országgyűlésben.

Az országgyűlési biztos 1997-ben átfogó vizsgálat keretében tekintette át az állampolgárság megszerzése iránti kérelmek a köztársasági elnöki döntésre történő előkészítésének gyakorlatát. A vizsgálat eredményeként született ajánlásokat – egy kivétellel – az akkori belügyminiszter elfogadta, és az eljárási reformra vonatkozó indítványokat maradéktalanul végrehajtotta. Ennek eredményeként – különösen az ügyfelek folyamatos tájékoztatásának köszönhetően – szinte alig volt a beszámolási időszakban az állampolgársági eljárásra vonatkozó vizsgálat. Egy ezek közül azért említésre méltó, mert az 1997-ben elfogadott egyik ajánlással függött össze. A panaszos azt kifogásolta, hogy az 1993 elején előterjesztett állampolgársági kérelmében még mindig nem született döntés. Vizsgálatunk eredményeként a biztos megismételte azt az ajánlását, hogy az 1993. október 1-jét megelőzően előterjesztett kérelmek előkészítése során az akkor hatályos jogszabály – az 1957. évi V. törvény – alapján járjanak el és ne alkalmazzák az 1993-ban pár hónappal később hatályba lépett törvény rendelkezéseit. Az ajánlást a belügyminiszter ezúttal is elfogadta és arról tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy az 1993. október 1-jét megelőzően előterjesztett állampolgársági kérelmek feldolgozása befejeződött, ezért a jövőben hasonló viszszásságok nem fordulnak elő (OBH 9137/1997.).

Az idegenrendészeti eljárás alatt álló külföldiek alkotmányos jogainak vizsgálatai a külföldiek személyes szabadsága korlátozásának körülményeire, időtartamára, illetve leggyakrabban a korlátozás alatt álló külföldiek elhelyezésének körülményeire vonatkoztak. A külföldiek személyes szabadságának átmeneti vagy tartós korlátozásával kapcsolatos két vizsgálat olyan alkotmányos visszásságokat tárt fel, amelyet a jogszabályok hiányos rendelkezése vagy a hatályos szabályok nem megfelelő értelmezése okozott. A jogszabály kiadására, módosítására és az egyértelmű jogértelmezést elősegítő gyakorlat kialakulására vonatkozó ajánlásokat a belügyminiszter és a többi illetékes rendvédelmi szerv vezetője hosszabb-rövidebb szakmai vita után elfogadta. A jogszabályokra vonatkozó indítványok teljesítését az illetékesek legkésőbb 2000-ben kívánják megvalósítani (OBH 5979/1997., OBH 9438/1997.).

Az országgyűlési biztos a korábbi évekhez hasonlóan 1999-ben is különös figyelmet fordított a személyes szabadság korlátozása alatt álló külföldiek alkotmányos jogai érvényesülésére. A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi törvény a külföldiek szabadságkorlátozásának két formáját ismeri. Egyik a gyakorlatilag teljes szabadságelvonást jelentő idegenrendészeti őrizet, a másik a külföldi kijelölt helyen való tartózkodása, amely idegenrendészeti őrizetnek nem minősülő, személyes szabadságot korlátozó intézkedés. Az országgyűlési biztos első ízben 1996-ban, helyszíni bejárás keretében, hivatalból vizsgálta az idegenrendészei őrizet alatt álló külföldiek alkotmányos jogainak érvényesülését. A vizsgálatról készült jelentésben az országgyűlési biztos megállapította, hogy „az idegenrendészeti őrizet, illetve annak bütetés-végrehajtási intézetben történő végrehajtása aránytalanul súlyos joghátrány. Kiszámíthatatlan és elhúzódó időtartama, illetve végrehajtásának jelenlegi módja az esetek túlnyomó többségében nem méltányos és nem arányos az elkövetett jogsértésekhez képest”, ami a jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot. A visszásság megszüntetésére az országgyűlési biztos 1996-ban ajánlást tett az igazságügyi miniszternek, amelyben kérte, hogy a belügyminiszterrel közösen kezdeményezze a külföldiek beutazásáról szóló hatályos törvény módosítását az idegenrendészeti őrizet leghosszabb tartamának meghatározása érdekében. Az ajánlást az igazságügy i miniszter elfogadta, az idegenrendészeti őrizet leghosszabb tartamát meghatározó törvényi rendelkezés azonban csak 1999. szeptember 1-jétől valósult meg, a következőképpen: „ha az idegenrendészeti őrizet elrendelésétől számított tizennyolc hónap alatt a kiutasítás nem hajtható végre, az őrizetet meg kell szüntetni. Az őrizetet elrendelő idegenrendészeti hatóság a külföldi számára k ötelező tartózkodási helyet jelöl ki.”

Az országgyűlési biztos 1997-ben (OBH 4304/1997.), az idegenrendészeti őrizet rendőrségi fogdában, illetve büntetés-végrehajtási intézetben történő végrehajtásának módját vizsgálta. Jelentésében felhívta a figyelmet arra, hogy az idegenrendészeti őrizet büntetés-végrehajtási intézetben történő foganatosítása nem jelent szigorúbb végrehajtási fokozatot a rendőrségi fogdában történő végrehajtáshoz képest. A 19/1995. (XII. 13.) BM rendelet és az 1/1995. (I. 6.) IM rendelet összehasonlítása alapján az országgyűlési biztos megállapította, hogy a rendőrségi fogdában idegenrendészeti őrizet alatt álló személyek a kapcsolattartás, a levelezés, a csomag, illetve látogatók fogadása, a lakóhelyiségben biztosítandó légtér, valamint a mozgástér tekintetében kedvezőbb helyzetben vannak azoknál, akik idegenrendészeti őrizetüket büntetés-végrehajtási intézetben töltik. Az idegenrendészeti őrizet alatt álló személyek jogainak, vagyis az őrizet tartalmának eltérő szabályozása a jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben okozott visszásságot. A feltárt alkotmányos visszásság megszüntetésére a biztos 1998-ban ajánlást tett a belügyminiszternek és az igazságügyi miniszternek, amelyben kezdeményezte, hogy az idegenrendészeti őrizet egységes végrehajtása érdekében intézkedjenek a 19/1995. (XII. 13.) BM rendelet és az 1/1995. (I. 6.) IM rendelet eltérő szabályainak harmonizálása érdekében. A belügyminiszter az ajánlást határidőn belül elfogadta, és a BM rendelet kedvezőbb szabályaira figyelemmel az igazságügyi miniszteri rendelet módosítását tartotta szükségesnek. Az igazságügyi miniszter az ajánlást, ha késedelmesen is, de elfogadta. Az országgyűlési biztos által kezdeményezett jogszabály-módosításokat végrehajtotta. Az új szabályok 1999. október 16-án hatályba léptek.

A külföldiek kijelölt helyen való tartózkodása, mint szabadságot korlátozó intézkedés körében az országgyűlési biztos évek óta figyelemmel kíséri a Határőrség közösségi szállásain tartózkodó külföldiek emberi jogainak érvényesülését. Az országgyűlési biztos a kilenc közösségi szállás körül 1998-ban négy (Miskolc, Győr, Balassagyarmat, Nyírbátor), 1999-ben két (Kiskunhalason és a ferihegyi nemzetközi repülőtéren) működő intézményben tartott helyszíni vizsgálatot (OBH 1222/1998., OBH 1931/1999.). A közösségi szállásokkal foglalkozó vizsgálatok egy része civil szervezetek beadványai alapján indultak, de vizsgálatot kért a köztársasági elnök és egy magát megnevezni nem kívánó személy is.

Az 1999. évi vizsgálatok sorából kiemelkedik az a kettő, amelyet a kiskunhalasi közösségi szálláson valósítottunk meg. Mindkét alkalommal megállapítottuk, hogy a zárt körülmények között élő, tétlenségre is ítélt külföldiek pszichés állapota rendkívül rossz. Az objektum egy részét emberi tartózkodásra alkalmatlannak minősítettük, és az élet, testi épség-egészséghez fűződő alapvető emberi jogok védelme érdekében javasoltuk a felújítását. Mivel a közösségi szállás lakóinak bezártságérzetét, pszichés állapotát alapvetően befolyásolta az is, hogy egyik épület sem rendelkezett olyan területtel, ahova a külföldiek napközben kimehetnének levegőzni, sétálni, ezért indítványoztuk, hogy a felújítással egyidőben „sétálót” is alakítsanak ki. E vizsgálat során derült ki az is, hogy hiányzik az a jogi norma, amely meghatározza a közösségi szálláson élő külföldiek számára a szabad levegőn tartózkodást és annak időtartamát. Ezekben az esetekben a biztos ajánlásai igen gyorsan eredményre vezettek. 1999 júliusában értesülhetett arról, hogy a közösségi szállás kifogásolt részét felújítják, majd 2000 februárjában már a minden igényt kielégítő objektum átadására kapott meghívót. A belügyminiszter előterjesztésére 1999 szeptemberében a Kormány minimum kétórás időtartamban határozta meg a szabad levegőn tartózkodást (OBH 1931/1999., OBH 2394/1999.).

Az országgyűlési biztos átfogó vizsgálat keretében áttekintette a ferihegy repülőtéren működő határátkelőhelyen a Magyar Köztársaság területére történő belépés, illetve harmadik országba való továbbutazás szándékával megjelenő külföldi állampolgárok alkotmányos jogainak érvényesülését. A vizsgálattal érintettek az őket szállító légijárat kiindulási országának területét már elhagyták, az úticéljuk szerinti országot azonban még nem érték el, és a magyar határőrizeti szervek nem engedélyezték vagy megtagadták, hogy a repülőteret elhagyják. Az említettek a repülőtér egy elzárt és szigorúan őrzött – a köznyelvben tranzitzónának nevezett – részén tartózkodtak. A repülőtérre érkező utas már akkor átlépi az államhatárt, amikor az őt szállító repülőgép ajtaját a leszállás után kinyitják. Az útlevélkezelésre jelentkező külföldi tehát már a határátlépés jogi feltételeinek vizsgálatát – más szóval beléptetését – megelőzően is a Magyar Köztársaság területén tartózkodik. Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a repülőtéren tartózkodó, be nem léptetett külföldire a hatályos magyar jogszabályokat kell alkalmazni. Az ezzel ellentétes gyakorlat az Alkotmány 8. § (1) bekezdésében biztosított alapvető jogok védelméhez, illetve az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamisághoz való jogokkal összefüggésben okoz visszásságot.

Az országgyűlési biztos megállapította azt is, hogy a vizsgálat során a szabadság korlátozása körében feltárt visszásságok oka az volt, hogy a hatályos jogszabályok nem tartalmaznak olyan speciális rendelkezéseket, amelyek alkalmasak lennének a nemzetközi légijáratokkal érkező, illetve továbbinduló külföldiek határátlépésével és idegenrendészeti ellenőrzésével összefüggő, kizárólag a repülőtéren megjelenő élethelyeztek kezelésére. A vonatkozó jogszabályok nem rendelkeznek arról, hogy az idegenrendészeti hatóságok milyen kényszerintézkedéseket alkalmazhatnak az útiokmány nélkül érkező, illetve hamis vagy hamisított útiokmánnyal rendelkező külföldiek által elrejtett hiteles okiratok felkutatására. Nem szabályozzák azt sem, hogy a légitársaságnak mennyi időn belül kell a külföldit elszállítania. A beutazásra vagy átszállásra jelentkező külföldieknek a repülőtér területén – a tranzitzónában, illetve a közösségi szálláson – tartásával megvalósuló szabadságkorlátozását a magyar jog nem ismeri. Az említett szabadságkorlátozás jogcímét, fenntartásának indokait, azok felülvizsgálatának módját, maximális időtartamát nem szabályozza. A megfelelő törvényi rendelkezések hiánya szintén alkotmányos visszásságokat okoz.

Az országgyűlési biztos a vizsgálat részeként a külföldiekkel napi kapcsolatban álló útlevélkezelők és a közösségi szálláson szolgálatot teljesítő határőrök munkakörülményeit is megvizsgálta. A lőfegyver az útlevélkezelők alapfelszereléséhez tartozik, akiknek évente egyszer lőgyakorlaton kell résztvenniük; ilyenkor legfeljebb 5 lőszert lőhetnek ki. A vizsgálat adatai szerint aki az előírt minimumot kevesebb lövéssel teljesítette, annak a fennmaradó lőszert – takarékossági okból – nem szabad kilőnie. Olyan útlevélkezelővel is találkoztunk, aki két éve nem volt lőgyakorlaton. Az útlevélkezelők fegyverhasználati jártasságára figyelemmel az országgyűlési biztos megállapította, hogy a lőfegyverrel megvalósuló munkavégzésük az utasoknak a biztonságát veszélyezteti.

A vizsgálat során feltárt alkotmányos visszásságok megszüntetésére az országgyűlési biztos 1999 decemberében ajánlást tett a belügyminiszternek, az igazságügyi miniszternek és a Határ- őrség országos parancsnokának. Az országgyűlési biztos kezdeményezte továbbá, hogy a belügyminiszter és az igazságügyi miniszter – a legfőbb ügyész bevonásával – vizsgálják meg a repülőtéren elkövetett, tiltott határátlépéssel összefüggő közokirat-hamisításokkal kapcsolatban indult büntetőeljárások tapasztalatait és kezdeményezzék az útiokmányok lefoglalására vonatkozó jogszabályi előírások, illetve a visszairányítás alatt álló külföldiek mielőbbi visszaszállítására vonatkozó kötelezettségek közötti összhang megteremtéséhez szükséges törvénymódosítást. Az ajánlásokkal kapcsolatos válaszadásra nyitva álló határidő még nem telt el (OBH 222/1998.).

4.3.10.

A sorkatonák, valamint a hatóságok hivatásos állományú tagjainak emberi jogai

Utóvizsgálatban értékelte a biztos helyettese a tűzszerészek körében 1997-ben végzett átfogó vizsgálatának következményeit. Megállapította, hogy a tűzszerészek helyzetére vonatkozó, általa javasolt alapvető jogszabályok hatályba léptek. Új Tűszszerészeti Szakutasítás rendelkezik a robbanószerkezetek biztonságos szállításának feltételeiről és a biztonsági előírásokról. A sorállományú katonák már nem látnak el tűzszerészeti feladatokat. A veszélyességi pótlékokat felemelték. Az egyéb anyagi ráfordításokat igénylő ajánlások teljesítése azonban elmaradt. Indítványának megfelelően növelték ugyan a létszámot, de az álláshelyek fele nincs betöltve. Az utóvizsgálati jelentésben részben megismételt ajánlások teljesítését az illetékesek 2000-re ígérték (OBH 6883/1997.).

Az állampolgári jogok biztosának helyettese 1997-ben átfogó vizsgálatot végzett a sorkatonák és a hivatásosok emberi jogi helyzetéről. Ennek utóvizsgálatára 1999-ben került sor (OBH 6038/1999.). Az utóvizsgálat megállapította, hogy a korábbi ajánlások jelentős része nem teljesült, ezért azokra tíz új, illetve megismételt indítványban hívta fel az illetékesek figyelmét. A sorkatonák folyamatosan fennálló kiszolgáltatott helyzetéről egy konkrét panasz vizsgálata során is meggyőződhetett. Kiderült, hogy egy-egy hetes váltásokban 4-4 sorkatonára bízták egy használaton kívüli laktanya őrzését. Megállapította, hogy a feladat ellátása a szakmai feltételek, a folyamatos ellenőrzés hiánya, az objektum adottságai miatt lehetetlen. A sorkatonák számára nem biztosítják az egészséges, megfelelő minőségű táplálékot, ivóvizet, tisztálkodási és más higiénés szükségleteik kielégítése megoldatlan. Maguk az érintettek is úgy nyilatkoztak, hogy fegyver nélkül vagyonvédelmi feladatokat nem lehet ellátni, a szolgálatteljesítés körülményei pedig mindenki számára elfogadhatatlanok. A kialakult helyzetért való felelősség megállapításával a biztos általános helyettese nem foglalkozott, jelentését azonban megküldte az illetékes katonai ügyészségnek. A feltárt alkotmányos visszásságok orvoslására ajánlásokat tett a honvédelmi miniszternek (OBH 3228/1999.). A sorkatonák korábbi aktuális helyzete az említettek miatt tehát nem volt ismeretlen a biztos általános helyettese előtt, amikor decemberben a clamidia-járványról és a gennyes agyhártyagyulladásról értesült. Ezért haladéktalanul elrendelte a vizsgálatot az alföldi kiképzőközpontban, Kalocsán és Szabadszálláson. A vizsgálat célja az volt, hogy megállapítsa, a megbetegedés visszavezethető-e valamilyen visszásságra, illetve a honvédség illetékes szervei meg tettek-e minden szükséges intézkedést a járvány, főleg az agy- hártyagyulladás laktanyán belüli és kívüli terjedésének megakadályozására (OBH 6016/1999.).

A meghallgatásokból és a helyszíni tapasztalatokból az általános helyettes arra a következtetésre jutott, hogy a sorkatonák által jelzett és nagyrészt a parancsnokuk által is elismert kifogásolható elhelyezési és szolgálatteljesítési körülmények is hozzájárulhattak a fertőző megbetegedések feltűnő mértékű elterjedéséhez, ezért az egészséges környezet és a legmagasabb szintű lelki és testi egészség alkotmányos jogával összefüggésben e miatt visszásság keletkezett. Mivel a problémák jelentős része a honvédségnél általános jellegű, ezért azokkal az országgyűlési biztos általános helyettese újabb utóvizsgálatokban foglalkozik. Megállapította továbbá azt is, hogy a hétvégi eltávozások engedélyezési eljárásában súlyos anomáliák voltak észlelhetők. A hatályos törvény a nőtlen katonáknak csak havi egy, a nős katonáknak pedig két eltávozást tesz alanyi jogon lehetővé, a további eltávozások indokolás nélkül adhatók vagy megtagadhatók. Az említett laktanyákban az orvosi ellátást igénybe vevő sorkatonákat a hétvégi eltávozás megvonásával sújtották vagy fenyegették meg. Ezzel a gyakorlattal a betegeket is arra ösztönözték, hogy ne forduljanak orvoshoz. Ezért fordulhatott elő a kalocsai kiképzőközpontban, hogy sok beteg katona nem vett igénybe orvosi ellátást. Így őket nem kezelték, illetve nem különítették el, ezért kórokozó-hordozóként a fertőzéseket továbbterjeszthették, például úgy is, hogy konyhai munkán vettek részt. Az országgyűlési biztos általános helyettese szerint ez a gyakorlat hozzájárult a kiképzőközpontban kialakult súlyos közegészségügyi helyzethez. A vizsgálat megállapította azt is, hogy valójában nem beteg sorkatonák is jelentkeztek orvosi ellátásra azért, hogy magukat egyes szolgálati feladatok alól kivonják. A valóban betegeket azonban nem lehet kollektív informális fenyítésben részesíteni csak azért, mert vannak vagy lehetnek olyanok is, akik a jogaikkal visszaélnek.

A kialakult helyzetben egy korábban más vizsgálatokban is észlelt, korszerűtlen és adott esetben súlyos következményekkel járó jogi problémára is fény derült. Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat országos közegészségügyi járványügyi felügyeleti jogköre alól a hatályos jogszabály kivonja a fegyveres erők – határőrség, honvédség, rendőrség, vám- és pénzügyőrség, nemzetbiztonság és a büntetés-végrehajtás – által működtetett objektumokat. A fegyveres erők közegészségügyi feladataikat saját egészségügyi szolgálatuk útján látják el. Az ÁNTSZ számára ezeken a területeken csak együttműködési kötelezettséget ír elő a törvény (1991. évi XI. törvény 2. §). Ennek mibenlétéről, formáiról azonban jogszabály nem rendelkezik. Így a tényleges együttműködés bizonytalan, személyes kapcsolatokon és elhatározáson alapul, ami messze nem elégíti ki az alkotmányos követelményeket. A biztos általános helyettese megállapította, hogy az adott helyzetben jogsérelemre mégsem került sor, mert az ÁNTSZ és a HM Egészségvédelmi Intézete megfelelően együttműködött. A jogszabály hiánya azonban közvetlen veszélyt idézhet elő a laktanyákban, közösségi szállásokon, rendőrségi fogdákban, büntetés-végrehajtási intézetekben a szabadságukban korlátozottak, az egyébként ott élők, ott ügyfélként, látogatóként megfordulók, valamint a szolgálatot teljesítők és környezetük számára is. Ez tehát olyan közvetlen veszélyforrás, amely közvetetten a lakosság szélesebb körét is érintheti. Meggyőződésünk szerint a jogszabályi hiányosságot sürgősen törvénymódosítással kell korrigálni.

A hivatásos állomány emberi jogi helyzete az egyedi és az átfogó vizsgálatok tapasztalatai alapján közel azonos a honvédségnél, a rendőrségnél, a határőrségnél és büntetés-végrehajtásnál. A hivatásosok járandóságai, előremeneteli rendszere, pótlékai, túlszolgálatuk ellentételezése, a távolléti díj emberi jogokat érintő kérdés, amelyet csak átfogó jogi rendezéssel lehet egységesen és igazságosan megoldani. A törvény módosítása során gondot kell fordítani a fegyelmi eljárás alatt állók szolgálati viszonya megszüntetésének pontos jogi szabályozására, a fegyelmi, a kártérítési, a büntetőjogi, a munkajogi problémáikkal foglalkozó jogsegélyszolgálat kialakítására, az egységes humánstratégia alapjainak megteremtésére is. A több tárcát érintő biztosi ajánlást a belügyminiszter 1999-ben elfogadta és az előkészítő munkálatokat megkezdte. A honvédelmi tárca együttműködési készségéről még nincs információnk.