4.3. A vizsgált tipikus panaszok társadalmi jellemzői

 

Az 1993. évi LIX. törvény 27. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztos tevékenységének tapasztalatairól – ennek keretében az alkotmányos jogok hatósági eljárásokkal kapcsolatos jogvédelem helyzetéről, valamint az általa tett kezdeményezések, ajánlások fogadtatásáról és eredményéről – évente beszámol az Országgyűlésnek. Az alkotmányos jogok helyzetének elemzését az előző fejezet – esetekkel bőven illusztrálva – tartalmazza. Ebben a részben a legtipikusabb panaszokkal összefüggő társadalmi jellemzőket tárgyaljuk, és ennek tükrében mutatjuk be kezdeményezéseink, ajánlásaink fogadtatását.

Az emberi jogok sérelmeinek esetei tulajdonképpen az egyes emberek, emberek csoportjának konfliktusa az állami túlhatalommal, az egyre növekvő hatalmat jelentő szaktudással, a piaci fölénnyel, azaz a monopolhelyzettel. Vizsgálódási gyakorlatunkban e konfliktus elemzése nem egyszerűen egy-egy érdeksérelem kiderítése, hanem olyan állampolgári jogi értékek, normák megsértésének feltárása, amelynek reparálása magas szintű jogszabályban rögzített, tehát vállalt kötelezettség. Az országgyűlési biztos tevékenységével ilyen módon segíti a polgár és az államilag szentesített hatalom közötti harmonikusabb társadalmi érintkezést, együttműködést.

Az emberi jogokkal összefüggő konfliktusok feltárása tulajdonképpen nem más, mint az emberi kiszolgáltatottság valamilyen megnyilvánulási formájának tettenérése. Az ember kiszolgáltatott lehet szociális helyzete, egészségi és fizikai állapota, életkora miatt, de kerülhet ilyen helyzetbe azért is, mert egy erősen hierarchizált struktúrában kell tevékenykednie. A mi  gyakorlatunkban a kisebb-nagyobb mértékű, de ténylegesen létező kiszolgáltatottság az embert megillető jogok hiányát vagy kifogásolható érvényesülését jelenti. Ez az élethelyzet lehet tartós, meghatározó jelentőségű, lehet azonban alkalmi kellemetlenséget okozó, tehát epizódszerű. A biztosok ezeknek a helyzeteknek az orvoslására kaptak felhatalmazást. Tevékenységüket nemcsak a rájuk vonatkozó hatásköri szabályok határolják be, hanem azok a panaszok is, amelyekkel hozzájuk fordulnak. Miután a biztosok „hozott anyagból” dolgoznak, a valódi állampolgári sérelmek bemutatásával nagyon fontos információkat közvetítenek a mindenkori kormányzat számára az állampolgári „közérzet” összetevő elemeiről.

A hivatalból indított eljárások aránya alacsony. „Megbízás nélküli ügyvitelt” hajt végre a biztos akkor, amikor a jogszabályi felhatalmazás alapján hivatalból jár el. A mi gyakorlatunkban ez általában a legkiszolgáltatottabb helyzetben lévők, a még panaszkodni sem tudók érdekében történik, de előfordul igen súlyos, illetve emberek nagy csoportját érintő sérelmek miatt is. A legrászorultabb, legelesettebb rétegek alapvető emberi jogainak „karbantartása” a demokratikus fejlődés és a felzárkózás egyik záloga.

A következőkben bemutatott esetcsoportok az emberi jogok állapotának általunk jelentősnek tartott illusztrációi.

 

 

4.3.1. Életmódot meghatározó szociális problémák

 

Az 1999-ben vizsgált panaszok 12–16 százaléka többé-kevésbé a teljes életmódot meghatározó szociális problémákra vonatkozott. A legrászorultabb rétegekről a települési önkormányzatoknak kell gondoskodniuk. E körben mindenekelőtt tehát az önkormányzatok  és a polgármesteri hivatalok  gyakorlatát kellett vizsgálnunk. A létbizonytalanság határán élő, szociálisan, gyakran fizikailag is elesett személyek, családok számára az alapvető szükségletek kielégítése kerülhet veszélybe, ha az átmeneti segély, a lakásfenntartási támogatás, a munka nélküli jövedelempótló támogatás vagy a rendszeres szociális segély folyósítása elmarad, vagy arra hosszú várakozás után kerül sor. Az ápolási díj, a közgyógyellátási igazolvány biztosításának késedelme, hiánya a szociális lét mellett még az élethez, egészséghez fűződő alapvető jogokat is súlyosan veszélyeztetheti. Ha ezekben az ügyekben az eljárás elhúzódik, az ügyfél számára sürgős döntést nem hozzák meg, ha a fellebbezéséről nem határoznak, ha a kérelmezőt szóban utasítják el, ha az írásbeli határozatot késedelmesen vagy egyáltalán nem kézbesítik számára, akkor a hatóságok nemcsak az államigazgatási eljárás legalapvetőbb szabályait sértik meg, hanem az említett emberi jogokat is. Hivatali gondatlanság, hanyagság vagy szakértelem hiánya miatt a lét alapvető feltételei körében alakulhat ki bizonytalanság, kiszolgáltatottság (OBH 8738/1997.). Ha ilyen jelenséggel találkozunk – ami elég gyakori –, a hatóságok általában első megkeresésünk után, késedelem nélkül orvosolják az eljárási hibákat és pótolják a mulasztásokat. Ajánlást tehát az adott panaszos érdekében már nem kell tenni. Ilyenkor is felhívjuk azonban az illetékesek figyelmét arra, hogy a jövőben a szociális ellátások természetére tekintettel, a kérelmek elbírálásánál az államigazgatási eljárás általános szabályai mellett a méltányosságra is legyenek figyelemmel. Az alapvető eljárási szabályok betartása abszolút követelmény, független attól, hogy a kérelem jogos, illetve teljesíthető-e.

Az önkormányzati szociális ellátási ügyekben gyakran előfordultak a határozatok, döntések indokolási kötelezettségével kapcsolatos hiányosságok, hibák. Sorozatosan találkoztunk olyan önkormányzati, jegyzői eljárásokkal, amelyekben a konkrét tényállás tisztázása hiányos volt vagy teljesen elmaradt és ezért az indoklás is hiányzott. A hatóságoknak tudniuk kell azt, hogy blanketta jellegű határozatok közlése után egy súlyos, szorult helyzetben lévő polgár nem érzi, nem érezheti azt, hogy ügyével érdemben foglalkoztak, szorongatott helyzetét ismerik és ennek alapján ha- tároztak sorsáról (OBH 6808/1996., OBH 5481/1997., OBH 2854/1998.). Találkoztunk olyan önkormányzati eljárási gyakorlattal is, amelyben a szociális kérdésekben hozott határozatokat rendszeresen nem közölték a kérelmezőkkel. Többszöri levélváltásra és az illetékes megyei közigazgatási hivatal közbenjárására volt szükség ahhoz, hogy a település polgárai számára a szociális biztonsággal kapcsolatos eljárási rend helyreálljon (OBH 1018/1997.). Két budapesti kerületben a szociális ellátás iránti kérelmeket nem a hatáskörrel rendelkező szerv bírálta el. Különösen súlyos garanciális szabály mégsértésének minősítettük azt, ha a képviselő-testület helyett annak bizottsága vagy a polgármester helyett annak irodavezetője járt el (OBH 6400/1997., OBH 6815/1997.).

Súlyos méltánytalanságot szenvedtek el azok, akikkel szemben a helyi önkormányzat törvényellenesen járt el, így például az a felsőfokú végzettséggel rendelkező budapesti lakos, akinek a IV. Kerületi Polgármesteri Hivatal azért szüntette meg a jövedelempótló támogatását, mert nem vállalta el a parktakarítási munkát. A hatóság ezzel megsértette a szociális törvénynek azt a rendelkezését, amely szerint a munkanélküli az együttműködési kötelezettség keretében szakképzettségének megfelelő vagy annál eggyel alacsonyabb szintű közhasznú munkát köteles elvállalni (OBH 5616/1997.). Potony Község Önkormányzata az előzőhöz hasonló helyzetet teremtett panaszosunk számára akkor, amikor a rendszeres szociális segély iránti kérelmének teljesítését olyan bírósági ítélettől tette függővé, amelyben a gyermekeivel szembeni tartási igényét elutasították (OBH 8127/1997.). Az ápolási díj megállapíthatósága kérdésében jogszabályi hiányosságra visszavezethető alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság derült ki az egyik önkormányzat gyakorlatában. Egy 18. életévét betöltött ápolt esetében annak a kérdésnek az eldöntése, hogy őt a jogalkalmazó súlyos fogyatékosnak vagy tartós betegnek minősíti, a szociális biztonságot alapvető módon érinti. A hatályos szabályozásban hiányzik ugyanis a súlyos fogyatékosság és a tartós betegség fogalmainak meghatározása. Súlyos fogyatékosság esetén a szociális törvény kötelező erővel határozza meg az önkormányzatok számára az ápolási díj folyósításának felté­teleit. Súlyos betegség esetén pedig az ápolási díj az önkormányzati mérlegeléstől függően csak adható. A súlyos fogyatékosság és a tartós betegség fogalma meghatározásának elmulasztásával a szociális törvény alkalmazhatósága terén a jogalkotó olyan széles mérlegelési jogot biztosított a jogalkalmazónak, amely az ápolási díj megállapítása iránti igényt teljes mértékben kiszámíthatatlanná teszi. A szociális és családügyi miniszter az ajánlásunkra adott válaszában kifejtette, hogy a Kormány már el is fogadta a fogyatékosoknak nyújtott támogatásokról szóló jogszabályok módosítási indítványait, ezekben mások mellett meghatározzák a súlyos fogyatékosság fogalmát is. Így a tartós betegség jogszabályi körülírása szerinte szükségtelenné válik, hiszen ez egyébként is orvosszakmai kérdés. Álláspontja azonban számunkra továbbra sem megnyugtató, hiszen a jelenleg hatályos törvény a tartós bet egség fogalmát nem definiálja, és nem utalja azt az orvosi mérlegelés körébe sem. A helyzet tehát egy szűkebb körben továbbra is bizonytalan marad. Ezért az országgyűlési biztos a vizsgálati megállapításokat és az ajánlást továbbra is fenntartotta (OBH 2424/1999.).

Sokak számára a megélhetés egyetlen forrását a nyugdíjfolyósítók  biztosítják. A nyugdíjasok és a rendszeres járadékból élők panaszainak vizsgálata a szociális léttel összefüggő eljárásaink igen nagy hányadát képezte. Egy-egy vizsgálat eredménye több esetben népes csoportok problémájára jelentett megoldást. A szociális és családügyi miniszternek tett ajánlásában például az ombudsman általános helyettese a rokkantsági járadékról  szóló 83/1997. (XII. 27.) MT rendelet átmeneti módosítását tartotta szükségesnek. Az ajánlás célja az volt, hogy a rokkantsági járadékra jogot szerzett fogyatékos személyek ellátásukat az egységes fogyatékossági támogatás bevezetéséig se veszítsék el azért, mert időközben árvaellátásra vagy öregségi nyugdíjra szereztek jogosultságot. A szociális és családügyi miniszter az ajánlást nem fogadta el. Az országgyűlési biztos általános helyettese az ajánlást fenntartotta, illetőleg megoldást jelentő javaslat kidolgoz ására kérte fel a minisztert, aki az ajánlást ismételten elutasította. Az országgyűlési biztos általános helyettese 1998-ban felkérte az Országgyűlést, hogy vizsgálja meg az esélyegyenlőségi törvény végrehajtásáig terjedő időre a rokkantsági járadékosok társadalombiztosítási ellátásukra való jogosultságával beálló hátrányos helyzet átmeneti feloldásának lehetőségét. A felkérés ellenére a h átrányos helyzet átmeneti feloldására az előző beszámoló óta semmilyen intézkedés nem történt. A Szociális és Családügyi Minisztériumtól kapott információ szerint nem is foglalkoztak a kérdéssel. A jogszabályban rögzített teljesítési határidő: 2001. január 1. (OBH 8815/1997. és OBH 9997/1997.).

Tapasztalataink szerint átmenetileg több ezer embernek okozhatott súlyos anyagi gondokat a társadalombiztosításról szóló törvény téves értelmezése miatt kialakult helytelen gyakorlat, amelynek következtében utólag minősítették főfoglalkozású vállalkozónak a korengedményes nyugdíjas  kiegészítő tevékenységet folytató egyéni vállalkozókat és visszamenőleg – tévesen – írtak elő számukra pótlékkal terhelt járulékfizetési kötelezettséget. A biztos országosan tekintette át a helyzetet. Időközben azonban bírósági eljárások indultak meg és egymásnak ellentmondó ítéletek születtek. A jogegységi döntés megszületésére várva a biztos a közelmúltban megismételt ajánlásban hívta fel az ügyben most illetékes APEH elnökének figyelmét magának a reparálásnak a szükségességére. A bírósági eljárások miatt ugyanis csak a kamatkötelezettség elismerésében maradt még bizonytalanság. Az alapkérdésben konszenzus alakult ki, csak a végrehajtás késik.

A beszámolási időszakban 24 volt hadiárva  a nekik járó egyösszegű térítés késedelmes kifizetése miatt keletkezett kára miatt állapított meg alkotmányos visszásságot az állampolgári jogok biztosának helyettese. Az érintetteket a hatályos jogszabály értelmében eredetileg 1995. január 1-jétől illette volna meg a térítés. Az 1996-os költségvetési törvény módosította a határidőt, amelyet az Alkotmánybíróság 1998-ban alkotmányellenesnek nyilvánított. Ezt követően a Kormány még 1998-ban határozatot hozott a késedelmes kifizetések miatt keletkezett károk megtérítéséről. A végrehajtásért a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság a felelős. Az érintettek széles körének problémáját az jelentette, hogy a nyugdíjfolyósítók az 1997. január elseje előtt keletkezett határozatokat az önkormányzatok jegyzőinek önkényesen visszaküldték, ezekről nyilvántartást nem vezettek. Ezért egyes helyeken a már benyújtott igényeket nem, illetve jelentős késéssel bírálták el. A mi panaszosaink esetében megkeresésünk után a kár megállapításához szükséges adatpótlást, egyeztetést a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság és a jegyzők elvégezték. A biztos helyettese mégis arra a következtetésre jutott, hogy a panaszosainkon kívül is lehetnek kárvallottak, ezért ajánlásában arra kérte a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert, hogy a folyamatos végrehajtást ellenőrizze. A válasz szerint az összes érdekelt kárigényének kielégítése azóta megtörtént (OBH 2156/1999.).

A Nyugdíjfolyósító Igazgatóság rutinszerű nyugdíjmegállapítására irányuló eljárási gyakorlatában 1999-ben viszonylag ritkábban tapasztaltuk az ügyfelük szociális létfeltételeit lényegesen befolyásoló olyan hibákat, mint a késedelmes, hibás számításon alapuló teljesítés, a tájékoztatás elmaradása (OBH 3522/1998., OBH 5705/1998., OBH 2077/1999.). Többször sérelmezték viszont a panaszosok az eljárás elhúzódását, mert a külföldön szerzett nyugdíjjogosultság beszámításával alakultak ki nehezen megoldható helyzetek. A hatályos nemzetközi egyezmény hiánya miatt például csak 2000-ben nyílik arra mód, hogy az egykori NDK-ban szerzett szolgálati idő után is nyugdíjat kapjanak az érintettek. Az e tárgyban született 1998-as nemzetközi szociális egyezmény ratifikálását követő jogszabály hatálybalépését sürgette ajánlásában a biztos helyettese (OBH 9179/1997., OBH 9362/1997.). Téves és egymástól eltérő jogértelmezés miatt az özvegyi nyugdíjat  az arra jogosultak egy csoportja nem kapta meg. A konkrét panaszok megoldásán túl a biztos helyettese ajánlásában arra kérte a Nyugdíjfolyósító Főigazgatóság vezetőjét, hogy átfogó, mindenre kiterjedő vizsgálatban állapítsa meg azt, hogy a téves jogértelmezés miatt összesen hány esetben utasították el az özvegyi nyugdíjkérelmeket és ezeket utólag kamatostul fizesse meg. A visszajelzés szerint az intézkedés következtében a mi panaszosainkon kívül még tíz özvegyi nyugdíjra jogosult helyzete oldódott meg (OBH 4553/1998.).

Az országgyűlési biztos már 1995-ben kezdeményezte, hogy a nyugellátási eljárásokban az érintetteknek automatikusan fizessenek késedelmi kamatot . Ezt akkor a jogalkotó elfogadta. A hatályos törvény 1998. évi módosítása során azonban olyan rendelkezések kerültek be a törvénybe, amelyek éppen a késedelmi kamat kérdésében okoztak jogbizonytalanságot. Ezért azt javasolta a pénzügyminiszternek, hogy a 2000. évre szóló költségvetési törvényt úgy terjessze elő, hogy a kamatfizetési kötelezettség pénzügyi alapjai rendelkezésre álljanak. A törvény azóta hatályba lépett. Az egységes jogértelmezést elősegítő rendelkezés még várat magára, a joggyakorlat még korántsem tekinthető egységesnek (OBH 2971/1998).

A szociális lét peremén élő hajléktalanok  életkörülményeiről, ellátórendszeréről 1999-ben országos felmérést készített a szociális és családügyi miniszter. A beszámolás időszakban terveztük a körükben legsúlyosabbnak tekinthető emberi jogi problémák elemzését. Erre azonban objektív okok miatt nem kerülhetett sor. Néhány eseti vizsgálat azonban igen figyelemreméltó jelenségeket tárt fel. A hatályos törvény értelmében az önkormányzatoknak 1999. december 1-jéig létre kellett volna hozniuk a családok átmeneti otthonának  intézményét. Az erre vonatkozó megalapozott igények két szempontból figyelemre méltóak. Az egyik a hajléktalanok számának érzékelhető növekedése. A másik az 1997-ben született gyermekjogi törvénynek az a rendelkezése, amely szerint gyermekeket kizárólag anyagi okokból fennálló veszélyeztetettségük miatt nem szabad a családjuktól elválasztani. A családok átmeneti otthonai szó szerint átmeneti megoldást jelentenek a lakáshitel-konszolidációra tett kísérlet áldozatai, a szaporodó végrehajtási eljárásban kila­kol­tatottak, a családi konfliktusok miatt hajléktalanná vált kis közösségek számára, mégis nélkülözhetetlen. Erre hívta fel az ombudsman például Veszprém város önkormányzatának figyelmét 1999 novemberében, amikor arról értesült, hogy az átmeneti szálláson lakó gyermekes családokat ki akarják költöztetni, és a családok átmeneti szállása a városban még nem készült el. Az önkormányzat az ajánlást elfogadta és ígéretet tett a családok átmeneti otthonának létrehozására 2000 nyaráig. A gyermekes családok elhelyezéséről pedig azonnal gondoskodott (OBH 5074/1999.). Miközben egyes településeknek érezhetően nagy teher a hajléktalanellátás megszervezése és működtetése, az is érzékelhető, hogy egyre több város készít stratégiai terveket az állandó lakással rendelkezők és a hajléktalanná váltak közötti konfliktuslehetőségek feloldására, megelőzésére (OBH 4811/1999.).

A hajléktalanság megelőzésére  az elmúlt években számtalan indítványt, ajánlást tettünk. Az Alkotmánybíróság még nem hozott határozatot az országgyűlési és a kisebbségi biztos 1998-ban benyújtott közös beadványáról. A társadalom egyes rétegei számára ígéretes az otthonteremtésről szóló 2000. január 1-jén hatályba lépett kormányrendelet, amelynek elkészítésében a jogalkotó a biztos korábbi ajánlásaira is figyelemmel volt. Az Igazságügyi Minisztérium 1999 novemberében küldte meg a bírósági végrehajtásról szóló törvény módosításának koncepcióját. Erről a biztos megállapította, hogy a szociális biztonság szempontjából garanciális jelentőségűek a tervezetnek azok a rendelkezései, amelyek speciális jogi környezetet teremtenek a szociális szükségletet meg nem haladó méretű lakóingatlanoknak. Pozitív fejlemény az is, hogy az árverési vevő és a volt tulajdonos viszonyát jogilag rendezni kívánják. Hiányolta viszont, hogy a tervezet készítői nem vették figyelembe azt az ajánlását, amelyben kérte a szociális szükségletet meg nem haladó méretű lakások végrehajtási eljárásában a bírói mérlegelés bevezetését és ezzel a méltányosság korlátozott mértékű érvényesülését. Ha azonban a tervezet alapján készült végrehajtási törvény módosítása 2000-ben megvalósul, hatálybalépése után a hajlék elvesztésének esélye jelentősen csökken. A hajlék védelmében konkrét eredménynek számít az, hogy biztosi közbenjárásra féléves haladékot kaptak az 1985-ös berhidai földrengés károsultjai a végrehajtások foganatosítása alól. Ennyiben elfogadták ugyanis az illetékesek azt az érvelést, hogy a katasztrófasújtotta terület rekonstrukcióját az akkori Kormány a szociális lakáshitel alkalmazásával kívánta megoldani és ennek finanszírozásával az OTP-t bízta meg (OBH 7034/1998.). Csak bízni lehet abban, hogy a Kormány elfogadja a szociális és családügyi miniszter új hitelkonszolidációs tervezetét, bár ennek a folyó évi költségvetésben még nincs biztosítéka, pedig a tervezett jogszabály lehetőséget teremtene a rászorultaknak arra, hogy felhalmozott adósságuk felének elengedése mellett a fennmaradó részt többévi részletben fizessék meg.

 

 

4.3.2.

A személyes gondoskodást nyújtó intézményekben élők emberi jogi helyzete

 

Fennállásunk óta mindig különös figyelmet fordítottunk a személyes gondoskodást nyújtó intézményekben élők emberi jogi helyzetének vizsgálatára. A beszámolási időszakban konkrét panaszok alapján két intézménytípusban ismételt átfogó vizsgálatot tartottunk.

Az időskorúak ápoló-gondozó otthonainak  átfogó vizsgálatát 1998-ban végeztük el először. Azt követően többen újabb panaszokat nyújtottak be, amelyek megint csak a helyszínen lefolytatott átfogó vizsgálatban voltak tisztázhatóak (OBH 7284/1998.). A legtöbb jogos sérelmet a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos joggal összefüggésben állapítottunk meg. A megvizsgált hat idősotthon közül ötben nem gondoskodtak a jogszabályban előírt elkülönítő betegszobáról, háromban az előírt orvosi szoba kialakításáról, kettőben a minimálisan szükséges orvosi jelenlétről. Idősek, adott esetben mozgáskorlátozott idősek lakókörnyezetében az akadálymentesség követelményét nem teljesítették. Volt olyan otthon, ahol kifejezetten balesetveszélyes volt az épület állapota, vagy a padlózat volt sérült, hiányos. Az átfogó és egyedi vizsgálatokban viszonylag gyakran állapítottuk meg az idősek testi, lelki egészségének megőrzését szolgáló és az előírásoknak megfelelő szakképzett dolgozói létszám hiányát, a folyamatos és ingyenes gyógyszerellátás kötelezettsége teljesítésének elmulasztását (OBH 7284/1998., OBH 594/1999., OBH 2497/1999.). Már 1998-ban az emberi méltóság követelményére tekintettel igen erőteljesen kifogásoltuk a „fegyelemsértés” miatt alkalmazott büntetéseket. 1999-ben még mindig találtunk olyan időskorúakat ápoló-gondozó otthont, amelynek hirdetőtábláján felsorolták az intézet által alkalmazott olyan büntetéseket, mint a kimenőmegvonás, a zsebpénzvisszatartás vagy a más intézetbe történő elhelyezés. A mostani átfogó vizsgálat a korábbihoz hasonlóan a tulajdonhoz való alkotmányos joggal összefüggésben visszásságként értékelte, ha a gondozottak erre vonatkozó meghatalmazása nélkül kezelik a költőpénzüket, vagy ha a gondozott az intézettől nem kérheti pénzének, vagyontárgyainak megőrzését. Volt olyan otthon, amelyben megállapítottuk, hogy az egyes elektromos készülékek használatáért a gondozottaknak jogellenesen külön kell fizetniük (OBH 5578/1998., OBH 594/1999.). Az általunk vizsgálat időskorúakat ápoló-gondozó otthonok működésével kapcsolatban megállapított, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslására 40 egyedi ajánlást tett az országgyűlési biztos. Ebből 38 ajánlást elfogadtak az érintettek, két ajánlásról jelenleg is szakmai párbeszédet folytatunk az érintettekkel. Az ombudsman 19 közigazgatási hivatal vezetőit kérte fel arra, hogy a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények működési engedélyezése és az előírt ellenőrzések során maradéktalanul követeljék meg a jogszabályi előírások betartását. A hozzájuk intézett ajánlást valamennyi közigazgatási hivatal vezetője elfogadta.

A fogyatékosokat ápoló-gondozó otthonok  első átfogó vizsgálatát 1996-ban végeztük el. Az azóta beérkezett panaszok megalapozottságát előre be nem jelentett helyszíni vizsgálatokkal ellenőriztük. Kiderült, hogy még mindig általános jelenség ezekben az otthonokban a minimális orvosi jelenlét hiánya, a gyógyító és rehabilitáló tevékenység fogyatékosságai. A gyógyulás esélyének hiányát jelenti például a térítéses gyógyszerellátás vagy a gyógyszeres kezelés áttekinthetetlensége. A fogyatékkal élő gondozottakat – néhány kivételtől eltekintve – inkább csak ápolják, egészségi és mentális állapotuk javítására, meglévő készségük fejlesztésére még mindig nem fordítanak megfelelő figyelmet. Emberi méltóságukat sérti, ha nem kapnak megfelelő ruházatot, tisztálkodószereket, ha a mellékhelyiségeket a férfiaknak és a nőknek vegyesen kell használniuk, ha a WC-fülkéken nincs ajtó vagy függöny. Rabságként élik meg az intézeti létet, ha az épületek adottságai miatt a mozgásképes gondozottak nem közlekedhetnek szabadon az épületen belül, ha nem juthatnak ki a szabadba, ha az alkalmazottak engedélyük nélkül tegezik őket, ha indokolatlanul korlátozzák a kimenőjüket. Ezt a helyzetet súlyosbítja, ha panaszkodáshoz való jogaikat korlátozzák, ha az érdek-képviseleti fórum nem vagy csak formálisan működik. Fogyatékkal élők esetében a fegyelemsértés büntetéssel való megtorlásának gyakorlata különösen súlyos visszásságnak minősül. Ezt már 1996-ban is megállapítottuk, ennek ellenére most is találkoztunk ezzel a gyakorlattal. A fogyatékkal élők kiszolgáltatottságát fokozhatja, ha az intézeti elhelyezésüket megelőző eljárásban nem alkalmazzák az egyébként kötelező előgondozást. Ezt az általunk megvizsgált valamennyi ápolóotthon elmulasztotta, pedig ennek során ismerhetők meg a leendő gondozott családi körülményei, életvitele, társas kapcsolatai. Ebben az eljárásban lehet feltárni azt, hogy milyen elvárásai vannak az otthonnal kapcsolatban. A szakemberek választ kaphatnak arra, mi indokolta az intézeti elhelyezést, milyen külső kapcsolatokkal, kötődésekkel rendelkezik, amit szeretne magával hozni az intézetbe, vannak-e félelmei a közösségben, milyen módon és mértékben képes ellátni önmagát, milyen egészségi problémái vannak. Az otthonok gyakran elmulasztják a távozni készülő lakójuk társadalmi integrációját segítő utógondozási kötelezettségüket is. Ennek keretében kellene felkészíteni a környezetüket a gondozott  befogadására, a lakóhely szerinti alapellátást végző szociális intézményeket az új gondoskodási feladatokra (OBH 5578/1998.). A fogyatékosokat ápoló-gondozó intézetek vizsgálata során feltárt visszásságok orvoslására 30 egyedi ajánlást tett az országgyűlési biztos. Ebből 21 ajánlást elfogadtak az érintettek, egy ajánlást visszavontunk, 8 ajánlást további szakmai párbeszédet követően fogadott el az intézetet fenntartó megyei önkormányzat. Az egyedi ajánlásokon kívül 17 megyei önkormányzatnak és 19 megyei közigazgatási hivatalnak tettünk ajánlást. A közigazgatási hivatalok vezetőit – a bentlakásos intézményekben végzett helyszíni vizsgálatok tapasztalatai alapján – ismételten felkértük az engedélyezéssel és ellenőrzéssel összefüggő előírások fok ozott szem előtt tartására. A fővárosi és megyei önkormányzatokat pedig arra kértük, intézkedjenek, hogy a megyei módszertani otthonok – a fenntartótól függetlenül – nyújtsanak közvetlen szakmai és módszertani segítséget a fogyatékosokat ápoló-gondozó otthonok házirendjének és egyéb belső szabályzatainak kidolgozásához. Kezdeményeztük továbbá, hogy szervezzék és valamennyi rendelkezésükre álló eszközzel segítsék a fenntartói szakmai felügyelettől független civil kontrollt. Az ajánlásokat valamennyi megyei önkormányzat elnöke és közigazgatási hivatal vezetője elfogadta.

Egyre nagyobb megterhelést jelent a családok számára az idős, fogyatékkal élő, tartósan beteg családtag gondozása, ápolása. Intézeti elhelyezésükért komoly anyagi áldozatokra is készek. Ezt a szükségletet azonban néhány önkormányzat és újabban több magánvállalkozó gyakran súlyos visszaélésekkel elégíti ki. A váci  önkormányzat által fenntartott idősek otthonában például 420 00 0 Ft egyösszegű térítés ellenében emeltszintű elhelyezési körülményeket és szolgáltatásokat ígértek. A Megyei Közigazgatási Hivatal közreműködésével lefolytatott vizsgálatunkban megállapítottuk, hogy a panaszos kifogásai jogosak, az otthon emeltszintű részlegei nem felelnek meg az erről szóló hatályos rendelkezéseknek. Az országgyűlés biztosának ajánlására és a Megyei Közigazgatási Hivatal törvényességi észrevételére figyelemmel a képviselőtestület hosszabb vita után módosította rendeletét, a kérdéses szociális otthon leendő lakóinak már nem kell egyszeri hozzájárulást fizetniük. Azt is elértük, hogy az 1995. március 20. és 1996. november 20. között jogszerűtlenül kért hozzájárulásokat az érintetteknek visszatérítette (OBH 703/1999.). A térítési díjjal összefüggő panasz vizsgálata során egy szegedi  esetben a biztos megállapította, hogy az intézményi térítési díj az egyszemélyes elhelyezés esetén nem lehet pontosan kétszerese annak az összegnek, melyet kétszemélyes elhelyezésre állapított meg a helyi rendelet (OBH 2293/1999.). Az idős gondozottak életét, testi épségét, egészségét súlyosan veszélyeztette az a működési engedéllyel sem rendelkező miskolci  magán szociális otthon, ahonnan a gondozottakat végül a helyi ÁNTSZ intézkedésére kórházba kellett szállítani. A hivatalból indított vizsgálatról készült jelentésben az országgyűlési biztos megállapította, hogy az ÁNTSZ a gondozottak elhelyezéséről már csak akkor gondoskodott, amikor a helyzet tarthatatlanná vált. A megyei főügyészség négy hónapig vizsgálódott, ami az adott helyzetben indokolatlanul hosszú volt. Az önkormányzat azzal, hogy az egészséget súlyosan veszélyeztető helyzet ellenére nem intézkedett korábban a helyiség bérletének megszüntetéséről, a gondozottak több alkotmányos jogával kapcsolatban visszásságot okozott. A feltárt súlyos visszásságok orvoslása érdekében a biztos ajánlotta, hogy az igazságügyi miniszter az 1997. évi CLVI. törvény módosításával állapítsa meg a közhasznú szervezetek – különösen a vállalkozás formájában működtetett szociális intézmények – vezető tisztségviselőivel szemben támasztható büntetlenségi és további alkalmassági követelményeket. Azt is ajánlotta továbbá, hogy a szociális és családügyi miniszter rendeletben szabályozza az államigazgatási feladatokat végző szociális hatáskört gyakorló szervek, valamint a személyes gondoskodást nyújtó intézmények működése ellenőrzésének szabályait. Gondoskodjon emellett a működési engedéllyel nem rendelkező, ápolást, gondozást nyújtó, bentlakásos intézmények bezárattatásáról, ha azok tényleges működésüket a jogszabályokban előírt feltételek hiányában megkezdik. Az om­budsman az ÁNTSZ Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Intézete vezetőjének azt ajánlotta, hogy a jövőben gondoskodjon saját határozatainak végrehajtásáról, a végrehajtás ellenőrzéséről és a súlyos hiányosságok megfelelő időben történő megszüntetéséről. Felkérte a legfőbb ügyészt, hogy intézkedjen az ápolást, gondozást nyújtó, bentlakásos intézmények ügyészi felügyeletének hatékonyabb ellátásáról. A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét pedig arra kérte, hogy rendszeresen ellenőriztesse az ápolást nyújtó, bentlakásos intézmények gondozottjai­nak helyzetét és jogsértés gyanúja esetén valamennyi érintett hatóság bevonásával tegyen koordinált intézkedéseket a gondozottak érdekeinek haladéktalan védelme érdekében. Az igazságügyi miniszter az ajánlásra még nem válaszolt. A szociális és családügyi miniszter az ajánlást elfogadta, a javasolt kormányrendelet tervezete elkészült, a Kormány 1999. december 7-i ülésén a tervezetet elfogadta. Az ÁNTSZ Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Intézetének vezetője vitatta ugyan a megállapításokat, de ismételt megfontolás után az ajánlást elfogadta. A legfőbb ügyész helyettese az ajánlást nem fogadta el, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa azonban fenntartotta azt, és teljesíthetőségét ismételten megfontolásra ajánlotta. Ennek nyomán megegyezés alakult ki abban, hogy a hasonló esetekben az ügyészség a tudomására jutott súlyos törvénytelenségek megszüntetése érdekében rövid időn belül folytatja le a működés-felügyeleti eljárást. A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője az ajánlást elfogadta. A magánintézet igazgatója ellen folyó büntetőeljárás még nem fejeződött be.

 

4.3.3.

A fogyatékkal élők 1999-ben kiemelten kezelt emberi jogi problémái

 

A fogyatékkal élők legnépesebb csoportját a mozgássérültek alkotják. Túlnyomó többségük nem valamilyen ápoló-gondozó intézetben, hanem közöttünk él. Érdekérvényesítő tevékenységük kevéssé eredményes, helyzetük rendkívül nehéz, pedig viszonylag kevés gondoskodással elérhető lenne, hogy a társadalom egyenrangú tagjaiként integrálódjanak. Panaszaik vizsgálatával sokat foglalkoztunk a beszámolási időszakban. 1999-ben az országgyűlési biztos hivatalból átfogó vizsgálatot indított a közintézmények és közhasználatú épületek akadálymentességének áttekintése céljából.

Mivel az 1999 januárjában hatályba lépett, a fogyatékos személyek jogairól, esélyegyenlőségük biztosításáról és az 1998 januárja óta hatályos, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló törvények a 2005. évi határidő megjelölésével pontosan meghatározták a feladatokat, ezért a biztos elsődlegesen az e törvényekben foglaltak időarányos teljesítését, illetve azok megkezdését elemezte. Ezt megelőzően azonban megvizsgálta, hogy az építési hatóságok hatályos törvények alapján történő eljárása vagy mulasztása az építési engedélyek kiadása során eredményez-e az állampolgárok alkotmányos jogaival összefüggésben visszásságot vagy fennáll-e ennek veszélye. A vizsgálatból kiderült, hogy a másfél év alatt kiadott 1702 engedélyből az átalakítások során 260 esetben, új épületeknél 95 esetben nem teljesült az akadálymentesség jogszabályban előírt követelménye. A hatályos szabályozás szerint azok a közhasználatú új épületekre kiadott engedélyek, amelyek nem tartalmazzák az akadálymentesség követelményét, már most egyértelműen törvénysértőek.

A tulajdonosoktól (fenntartóktól) kapott adatok reprezentatívak, de nem teljes körűek. Az esélyegyenlőségi törvényben 2005-ig várható feladatok teljesítésének megítélésére azonban alkalmasak. Összesen 7230 közhasználatú épületről gyűjtöttünk információt. Ezeknek 81 százalékában nem akadálymentes a közlekedés. A nem akadálymentes épületek háromnegyed részében ez biztosítható lenne, negyedrészében azonban nem. Ez utóbbi körben igen jelentős azoknak az épületeknek az aránya, amelyben különböző okok miatt soha nem válhat akadálymentessé a közlekedés. A begyűjtött adatokat az országos adatokra vetítve alkottunk képet az akadálymentes közlekedés jelenlegi helyzetéről és a megoldandó feladat nagyságáról. Az építkezések és az átalakítások ütemét figyelembe véve becslésünk szerint legalább 57 év, legfeljebb 182 év alatt valósulna meg minden olyan közhasználatú épületben a teljes akadálymentesség, ahol az építészetileg egyáltalán megoldható.

A vizsgálatban elemeztük a hatályos jogszabályokat és az azok alapján kialakult gyakorlatot. Kiderült, hogy a különböző jogszabályokban az egymástól eltérő fogalommeghatározások, valamint a végrehajtást célzó jogszabályok hiánya a jogalkotással összefüggésben visszásságot eredményeznek, amelyek kihatnak az építési hatóságok engedélyezési eljárására is. A hatályos jogszabályokban például nincs meghatározva a közintézmény, a középület és a közhasználatú épület fogalma. A jogszabályok szerint az akadálymentesség kötelezettsége 2005. január 1-jére a „már meglévő középületekre” vonatkozik. A közhasználatúság azonban lényegesen szélesebb kört jelent. Ezért felmerül a kérdés, hogy miként szankcionálható a közhasználatú, de nem közintézmény tulajdonjogának mulasztása. Nincs összhang az akadálymentesség és a különféle biztonsági előírások között. A tűzvédelem, a bankbiztonság, a repülőtéri vagy egyéb helyeken lévő biztonsági kapuk működtetése például ma még megoldhatatlan úgy, hogy egyaránt megfeleljen az akadálymentesség és a biztonság jogszabályi követelményének. A jogszabályok nem rendelkeznek azokról a középületekről, amelyek akadálymentesítése műszakilag kivitelezhetetlen vagy csak részben megoldható. Az akadálymentessé tétel kötelezettségének szűkszavú jogszabályi megfogalmazása több kérdést is felvet. Többek között azt, hogy a közhasználatú épületek akadálymentessége a pincétől a padlásig minden épületrészre, helyiségre vonatkozik-e. Eldöntendő az is, hogy az akadálymentesség a mozgássérült ügyfelek, vásárlók, szolgáltatást igénybe vevők, illetve az intézményekben dolgozók részére is biztosítandó-e. Az akadálymentessé tétel teljesítésére a törvény a 2005. január 1-jei határidőt írja elő, de nem rendelkezik arról, hogy amennyiben azt addig nem valósítják meg, akkor ennek mi a következménye és ki, milyen módon felel a végrehajtásért. A begyűjtött adatok értékelése alapján egyértelművé vált, hogy építészeti átalakításokat kiváltó megoldásokat már most is alkalmaznak és azokra a jövőben is szükség lesz. Hiányoznak azonban a jogszabályi előírások arról, hogy a törvényben előírt abszolút kötelezettséghez képest milyen helyettesítő, ideiglenes vagy végleges megoldások fogadhatók el.

A vizsgálat megállapította, hogy az épített környezet átalakításáról és védelméről szóló 1997-es törvényben rögzített azt a kötelezettségét, miszerint az állam, illetőleg a helyi önkormányzatok a tulajdonukban lévő építmények hozzáférhetőségére programot dolgoznak ki, a megszólítottak többsége nem teljesítette. A meglévő állapotra, az átalakítás ütemezésére, a fedezetszükségletre vonatkozó felmérés és program nélkül viszont esély sincs a reális tervezésre. A tömeges nem teljesítést a jogszabályi rendelkezés hatályon kívül helyezésével „orvosolták”, amit azóta az Országgyűlés már el is fogadott. Eszerint a program kidolgozása alól 2000. március 1-jétől mentesülnek az érintettek. Ez azonban sérti a jogbiztonságnak azt a követelményét, amely szerint jogszabályt akkor lehet hatályon kívül helyezni, ha az már teljesült, vagy ha kiderült, hogy felesleges, alkalmatlan, illetve már nincs rá szükség, de nem akkor, ha a jogszabályt nem hajtják végre.

A már ismertetett jogszabályi hiányosságok miatt az építési hatóságok olyan kérdések eldöntésére kényszerülhetnek, amelyek messze meghaladják döntési kompetenciájukat. Bizonytalan például, hogy megtagadhatják-e a hajléktalanszálló kialakításának vagy felújításának engedélyezését, mert az nem elégíti ki az akadálymentesség követelményét, vagy engedélyezhetik-e a szeretetszolgálat ingyenkonyháit, ha azokat csak pincében tudják elhelyezni? Az ajánlásokra a beszámoló megírásáig 14 közigazgatási hivatal vezetője már válaszolt. Amellett, hogy az ajánlásokat elfogadták és a kért eljárási cselekményeket foganatosították, tájékoztattak arról is, hogy az építési törvény 1999. év végi módosítása számukra újabb jogbizonytalanságot eredményezett a közhasználatú építmény fogalmának meghatározásával. A közhasználatú építmény 2000. január 1-jétől csak település vagy településrész ellátását szolgáló építmény. Így például kérdésessé vált a minisztériumok vagy maga a parlament, valamint a megyék tulajdonában lévő épületek minősítése. A hatósági engedélyezési eljárásban a szállodák kivételt képeznek, mert azok már nem tekinthetők a település céljait szolgáló közhasználatú épületnek.

A vizsgálat alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megállapította, hogy a mozgáskorlátozottak alkotmányos jogaival kapcsolatos visszásságok régóta léteznek és folyamatosan újak keletkeznek. A jogalkotó az Akadálymentesség Európai Eszméje ajánlásait az esélyegyenlőségi és az épített környezet átalakításáról szóló törvények megalkotásával, ezen belül különösen az akadálymentesség törvényi meghatározásával magas szinten valósította meg. Ugyanakkor a rendelkezéseknek a hazai viszonyokra való adaptálása és a végrehajtásuk érdekében tett intézkedések, az érvényesítésükhöz szükséges eszközrendszer a törvényi kötelezettség végrehajtását veszélyezteti. Ezért a mozgássérültek esélyegyenlősége és az épített környezet akadálymentessége a törvények és a vonatkozó jogszabályok módosítása, kiegészítése nélkül reálisan nem biztosítható. Ezért a biztos a szociális és családügyi miniszternek, a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszternek, az igazságügyi miniszternek, a pénzügyminiszternek, valamint a nemzeti kulturális örökség miniszterének ajánlásokat fogalmazott meg. A pénzügyminiszter a jelentésben foglaltakkal egyetértett és a neki szóló ajánlás végrehajtására megkezdte az egyeztetést. A földművelésügyi és vidékfejlesztési, valamint az igazságügyi miniszterekkel az egyeztető eljárásokat megkezdtük.

A megszólított további két miniszter válaszát várjuk.

A beszámolási időszakban eredményes vizsgálatot folytattunk a különböző életkorú aktív mozgáskorlátozottak közlekedési támogatása miatt kialakult hátrányos megkülönböztetés megszüntetése érdekében (OBH 10380/1997.). Egyik vizsgálatunk eredményeként pedig a biztos az illetékes miniszterektől ígéretet kapott arra, hogy a hatályos rendeletek (1/1975. (II. 5.) KPM–BM és 169/1995. Korm. r.) helyes értelmezésére felhívják az önkormányzatok figyelmét. Eszerint a mozgáskorlátozottak gépkocsiengedélyeikkel nemcsak a számukra fenntartott várakozási övezetben, hanem más parkolóhelyen is várakozhatnak díjfizetés nélkül (OBH 9792/1997.).

Megoldódni látszik jelnyelvi tolmácsolásra  vonatkozó, az elmúlt évi parlamenti beszámolókban tett ajánlás. Az Országgyűlés 1999. december 7-én elfogadta a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló Országos Fogyatékosügyi Programot. Az erről szóló 100/1999. (XII. 10.) OGY határozat IV. fejezetének második pontja értelmében a fogyatékos emberek számára a kommunikáció lehetőségét a közszolgáltatások biztosítása során is érvényesíteni kell. Az Országos Fogyatékosügyi Program szerint indokolt legalább napi egy hírműsor híreinek siketek által is megérthető kijelzése valamennyi országos televízió műsorszolgáltatásában. A fogyatékos személyek számára a közszolgáltatás minden területén biztosítani kell a megfelelő kommunikáció feltételeit. Az Országos Fogyatékosügyi Program szerint a kommunikáció területén előirányzott feladatok közül a közszolgáltatások hozzáférésének biztosítását 2003. január 1-jéig kell kiépíteni, a hírműsorok kijelzését 2001. január 1-jéig kell megoldani.

A fogyatékkal élők védelme érdekében nagy figyelmet fordítunk a nálunk előforduló gondnoksággal kapcsolatos panaszokra. Ebben a körben találkoztunk olyan esettel, amelyben súlyos eljárási mulasztás miatt a gondnokság alá helyezett személynek – közbelépésünkig – évekig nem volt gondnoka (OBH 153/1999.). Előfordult az is, hogy súlyos veszélyben lévő rászoruló esetében a jegyző ugyan mérlegelte a gondnokság alá helyezés lehetőségét, de az eljárást hosszadalmasnak, körülményesnek ítélte, ezért nem indította meg azt, holott megítélésünk szerint köteles lett volna megtenni, hiszen ezzel kezdeményezhette volna a veszélyeztetett személy szociális otthoni elhelyezését. A körültekintő hatósági eljárás, a szakorvosi vélemény beszerzése talán megakadályozhatta volna egy fogyatékos fiatalember halálát Alsópáhokon (OBH 4022/1999.).