2. A panaszok elutasításának gyakorlata

 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének hatáskörét, illetve eljárásuk feltételeit az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) szabályozza. A törvény szabályainak értelmezését tartalmazó elvi jelentőségű döntések az egyes beadványok vizsgálata során felmerült gyakorlati kérdésekkel összefüggésben a működés első éveiben megszülettek. 1999-ben a hatáskörre és a beadványok vizsgálhatóságának feltételeire vonatkozó korábbi gyakorlat nem változott. A korábbi évek tevékeny­ségéről készült beszámolók hatáskörre vonatkozó részletes elemzéseit ezért nem ismételjük meg. A panaszok elutasítási gyakorlatának bemutatása vázolja az eljárás egyes szakaszait és ezek jellemző befejezését, valamint a hangsúlyváltozások kiemelésével elemzi az elmúlt év adatait.

 

2.1.Az országgyűlési biztosok eljárásának szakaszai

Az Obtv. értelmében az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vagy általános helyettese köteles megvizsgálni a hozzá intézett beadványokat. Ez a kötelező vizsgálat a kialakított gyakorlat szerint két szakaszból áll.

Először azt kell megvizsgálni, hogy a beadvány az országgyűlési biztosok vizsgálati hatáskörébe tartozó panaszt tartalmaz-e, a jogosulttól származik-e, illetve megfelel-e a törvényben meghatározott egyéb eljárási feltételeknek. Az eljárásnak ezt a szakaszát – amelyet általában az Országgyűlési Biztosok Hivatala Jogi-elemző Főosztálya végez – szoktuk az eljárás második szakaszától való könnyebb megkülönböztetés kedvéért előzetes elemzésnek nevezni. Ennek eredménye az a döntés, hogy a biztos jogosult-e a panaszt érdemben is megvizsgálni. Ha a panasz érdemben nem vizsgálható, akkor a biztosok eljárása az elemzéssel véget ér – a panaszt az Obtv. értelmében el kell utasítani, vagy ha van eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező más hatóság, ahhoz át kell tenni. Az elutasítás vagy az áttétel rendszerint egyszerű levéllel történik, amely tartalmazza a panasz lényegét, az elutasítás törvényi akadályát és ennek magyarázatát, valamint a panaszos részletes kioktatását a rendelkezésére álló egyéb jogi eszközökről. Az esetenként a jogszabályok részleteinek megküldését is magában foglaló kioktatásnak továbbra is nagy jelentőséget tulaj­donítunk, mert ilyen módon azok a panaszosok is könnyebben előmozdíthatják ügyük elintézését, akiknek az országgyűlési biztosok másként nem lehetnek segítségükre. Kivételesen az elutasító döntésről is jelentést írunk. Ez akkor fordul elő, ha a panasz előzmény nélkül álló döntésre késztet, vagy az ügyben a konkrét eseten túlmutató jelentőségű állásfoglalást alakítottunk ki.

Az eljárás második szakasza az elemzés eredményeként az országgyűlési biztosok hatáskörébe tartozónak minősített beadványok érdemi vizsgálata. Ennek eredménye az országgyűlési biztos vagy általános helyettese döntése arról, hogy a bepanaszolt hatóság vagy közszolgáltató eljárása – intézkedése vagy mulasztása – okozott-e visszásságot a panaszos alkotmányos jogaival összefüggésben. Ha a visszásság okozása megállapítható, a döntést a sérelem orvoslását célzó ajánlás vagy más kezdeményezés megfogalmazása követi. Az érdemi vizsgálat eredményét és az ajánlást kivétel nélkül vizsgálati jelentés tartalmazza. Ez kitér az eljárás megindításának körülményeire, a vizsgálat módszereire és a megállapított tényállásra, valamint a tényállás vizsgálatának eredményére: az érintett alkotmányos jog lényegére és az e joggal összefüggésben keletkezett visszásság megállapítására, tartalmazza továbbá a visszásság orvoslását célzó egyedi vagy általános ajánlást. Az esetek egy részében a beadvány érdemi vizsgálata során merül fel olyan tény, amely az eljárást gátolja. Ilyenkor a beadványt az érdemi vizsgálat befejezése nélkül – levélben vagy jelentéssel – el kell utasítani.

Az eljárás mindkét lehetséges szakaszában előfordul, hogy a panaszos visszavonja beadványát vagy halála miatt az eljárás nem folytatható. Ilyenkor az országgyűlési biztos az eljárást általában érdemi döntés nélkül szünteti meg. Volt azonban arra is példa, hogy a panasz jellege miatt az eljárás hivatalból történő folytatásáról döntött a fent említett körülmények ellenére.

 

2.2.Az érdemi vizsgálat nélkül elutasított beadványok megoszlásaaz elutasítás oka szerint

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, illetve általános helyettese 1999-ben 6346 panasszal kapcsolatos eljárást fejezett be. (Lásd az előző fejezet 1/15. számú táblázatát.)A panaszok több mint háromnegyedét – 4842 panaszt – el kellett utasítani, vagyis az eljárás az elemzéssel, a hatáskör és az eljárási feltételek vizsgálatával véget ért. Ez pontosan megfelel az előző év arányának, amikor 9641 panaszból 7422-t kellett elutasítani. Az 1999-ben érkezett 6339 panasz 57 százalékát kitevő 3596 esetben az országgyűlési biztos eljárása az elutasítással már ebben az évben véget ért. Idetartozott egyébként az 1999-ben elutasított összes panaszok háromnegyede. Az elutasított panaszok közül további 26 1996-ból, 99 1997-ből, 1121 1998-ból származott. Az 1996-ból és 1997-ből származó 125 panasz közül 110-et az érdemi vizsgálat megkezdése után kellett elutasítani, mert ennek során derült fény olyan okra, amely a hatáskörünket kizárta. Az 1997-ből és 1998-ból származó elintézetlen panaszok ügyében kevés kivétellel már meg­kezdődött az érdemi vizsgálat. A beadványok elemzése és a hatáskör hiányában érdemben nem vizsgálható panaszok elutasítása tehát a rossz munkafeltételek ellenére hátralék felhalmozódása nékül történt. Az eljárás második szakasza, az érdemi vizsgálat sem lassult le a korábbi évekhez képest. Ez azonban a hatáskör elemzésénél sokkal bonyolultabb, összetett jogi kérdések meg­oldását igényli, ezért a korábbi évek tapasztalataihoz hasonlóan 1999-ben sem csökkent az érdemi döntésre váró ügyek száma.

Amint az előző fejezetben arról már szó volt, a befejezett eljárások számának csökkenését az előző évhez képest elsősorban az okozta, hogy 1999-ben a korábbi időszakhoz képest több ügyben kellett egyedi mérlegelés alapján döntést hozni. Az érdemi vizsgálat nélküli elutasítás ugyan soha nem volt formális döntés, de működésünk kezdetén az elutasítandó panaszok tömege azonos típusú volt. Az elutasító levél tartalma a felmerült tények alapos jogi mérlegelése után születik, és alkalmasnak kell lennie a döntés megalapozottságának utólagos ellenőrizhetőségére. 1999-ben ehhez több munkára volt szükség. Figyelmet érdemel, hogy a más hatóságokhoz áttett beadványok sorsáról érkezett visszajelzések szerint az érintett panaszosok ügye azok megelé­gedésére végződött. Ezt az is megerősíti, hogy ezek a panaszosok jellemzően annak ellenére nem fordultak ismételten hozzánk, hogy ennek lehetőségére is kioktattuk őket. Hasonló visszajelzések a lehetséges jogi eszközökre vonatkozó kioktatással elutasított panaszokkal kapcsolatban is érkeztek. Az ilyen típusú döntés a legritkább esetben, a közvetlenül bírósági eljárást vagy döntést kifogásoló panaszokkal összefüggésben hozható meg a beadvány puszta elemzése alapján. Jellemzőbb az, hogy a panaszban közölteket a panaszosnak szóló hiánypótlási felhívás útján, más esetekben a panasszal érintett hatóság véleménye alapján ki kell egészíteni. Az érdemi vizsgálat nélküli elutasítások 92 százaléka levélben történt. Kevesebb mint 2,4 százalékban született jelentés, és csak az esetek 5,6 százalékában volt olyan hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság, amelyhez át lehetett tenni az ügyet.

Az elutasított panaszok közel háromnegyede – egymás között majdnem egyenlő arányban – háromféle ok miatt nem volt vizsgálható. (Lásd a 2/1. számú táblázatot.)Ezek közül kettő az országgyűlési biztosok szűkebb értelemben vett hatáskörére vonatkozott. Bár az elmúlt négy és fél évben az országgyűlési biztosok minden lehetséges fórumon felhívták a figyelmet arra, hogy a bíróságok, valamint a bíróságok közvetlen felügyelete alatt álló végrehajtók, hivatásos pártfogók eljárását és döntéseit nem vizsgálhatják, 1999-ben 1327 esetben ezért kellett a panaszt elutasítani.

 

 

 

 1210 esetben a panasz nem hatóság vagy közszolgáltató, hanem más intézmény – jellemzően bank, biztosító, más pénzügyi tevékenységet folyatató szervezet, társasház vagy magánszemély – ellen irányult. Ezek nem tartoznak az országgyűlési biztosok hatáskörébe. Kivételt jelentenek ez alól a kötelező gépjármű-felelősségbiztosítással kapcsolatos bizonyos panaszok. Ezek a szerződések ugyanis kifejezetten jogszabályi előírás következtében jönnek létre, és tartalmuk is jogszabályban rögzített, vagyis a biztosítók működése e tekintetben közszolgálati jellegű.

További 1028 panasz vagy nyilvánvalóan alaptalan volt, vagy azért kellett elutasítani, mert alkotmányos joggal nem volt összefüggésbe hozható. Tényeit tekintve nyilvánvalóan alaptalan az a panasz, amelyben a beadvány írója jelentős körülményeket nem, vagy elferdítve adott elő. Jellemző eset például a hatóság hallgatásának kifogásolása. Ha az eljárásunkban a bepanaszolt hatóság aláírt tértivevénnyel igazolja vétlenségét, akkor az elutasítás az alaptalan bejelentés kategóriájába kerül. A jogi értelemben nyilvánvaló alaptalanság az alkotmányos joggal való összefüggés hiányát jelenti. Az Obtv. értelmében az országgyűlési biztoshoz akkor lehet fordulni, ha a hatóság eljárása következtében a panaszos megítélése szerint alkotmányos jogát sérelem éri vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Ha tehát a beadványban leírt sérelem egyáltalán nem hozható összefüggésbe alkotmányos joggal, akkor a beadványt az országgyűlési biztosok nem vizsgálhatják, azt el kell utasítani. A hatáskör vizsgálata – az elemzés – szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a sérelem vagy annak veszélye ténylegesen bekövetkezett-e, minthogy a törvény ezt a panaszos megítélésére bízza. A sérelem vagy veszély objektív megléte ezért csak az eljárás második szakaszában vizsgálható az alkotmányos joggal összefüggő visszásság ténykér­déseként. Ezt egészíti ki jogkérdés vizsgálata, annak megállapítása, hogy a bekövetkezett sérelem vagy ennek veszélye alkotmányos jogra vonatkozik-e. Lehet tehát olyan érdeksérelem, amely alkotmányos jogra nem vezethető vissza, és ezért a panaszt el kell utasítani.

Jelentős számú – 689 – panaszt időelőttiség miatt kellett elutasítani. Ezeket egy részét a panaszosok a panasszal érintett hatóság feletteséhez benyújtható jogorvoslati kérelem helyett juttatták el az országgyűlési biztoshoz vagy általános helyetteséhez. Más esetekben a jogorvoslati eljárás a panasz benyújtásakor még folyamatban volt, és az eljáró hatóság késlekedése vagy mulasztása sem merült fel. A korábbi időszaknál kevesebb – 148 – olyan panaszt nyújtottak be, amelyben a jogerős határozat egy évnél régebbi volt. Összesen 47 olyan ügy volt, amely 1989. október 23., a jogállami Alkotmány hatályba lépése előtt indult és ezért kellett elutasítani. A biztosok gyakorlatában továbbra sem jellemző a csekély jelentőségű panasz elutasítása. Bár ezt az Obtv. kifejezetten lehetővé teszi, mindössze 8 esetben éltünk ezzel a lehetőséggel. A csekély jelentőségűvé minősítés a vizsgálatot nem igénylő ügyek kiszűrésének viszonylag egyszerű megoldását jelentené. Tapasztalatunk szerint azonban a panaszosok – akik számára nyilvánvalóan saját sérelmük a legfontosabb – ezt a minősítést nem fogadják el, hanem ismételten beadvánnyal fordulnak hozzánk.

Ismételt, új tényt vagy adatot nem tartalmazó, ezért elutasítandó beadványt 342 esetben kaptunk. 34 panaszt névtelensége miatt, 9-et eddig azért kellett elutasítani, mert az nem a jogosulttól származott. Ennek magyarázata az, hogy az Obtv. a biztos eljárásának előfeltételeit a panaszosnak a biztoshoz fordulási jogaként határozza meg (“Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha…”).Ezért a jogosultság hiánya leggyakrabban valamelyik – a fentiekben részletezett – eljárási feltétel hiányaként jelentkezik. Amint arról a korábbi években már beszámoltunk, az Obtv. nem ismeri az actio popularis intézményét. Vagyis az érintett kifejezett felhatalmazása nélkül nem lehet az országgyűlési biztoshoz fordulni. Mivel azonban a törvény lehetővé teszi az országgyűlési biztos számára a hivatalbóli eljárást, végső soron a megalapozottnak látszó névtelen vagy nem az érintettől származó beadvány is vizsgálható.

A panaszos kérésére vagy halála miatt 410 panasszal kapcsolatos eljárást kellett 1999-ben megszüntetni.

Az országgyűlési biztos vagy általános helyettese eljárásának második szakaszára, az érdemi vizsgálatra alkalmas beadványok megoszlása jóval bonyolultabb. Függ az érintett alkotmányos jogtól, a panasz jellegétől, az érintett hatóságtól. Az érdemi vizsgálatok tapasztalatai a következő fejezetekben olvashatók.