Bevezetés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) nem a hagyományos eljárási törvényekhez (például Áe., Pp., Be.) hasonló módon szabályozza az országgyűlési biztos hatáskörét és eljárásának rendjét. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése kimondja, hogy az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (együttesen: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. A 29. § (1) bekezdése pontosan meghatározza, hogy az Obtv. alkalmazásában mely szerveket kell hatóságnak tekinteni, a „közszolgáltatást végző szerv” fogalmának tartalommal való kitöltését azonban az országgyűlési biztosra bízta, a törvény indokolása adott ehhez némi eligazítást. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának megválasztását, a hivatal működésének megkezdését követő első években – lényegében 1997-re – kristályosodtak ki a hatásköri és eljárási szabályok, amelyek az utóbbi három évben már alapvetően nem változtak. Ennek azért is van különös jelentősége, mert az országgyűlési biztosi intézménnyel, mint jogvédő fórummal szemben alapvető követelmény, hogy az alkotmányos jogok védelme érdekében folytatott eljárása, döntése kiszámítható legyen.
Az országgyűlési biztoshoz érkező beadványok „vizsgálata” lényegében három lépcsőfokban történik. Először azt kell megállapítani, hogy a panasz vizsgálatára kiterjed-e hatásköre, illetve eljárásának van-e más akadálya. A következő szakasz már a panasz tartalmát is érinti, mert arra keresi a választ, hogy a sérelem összefüggésbe hozható-e alkotmányos joggal, illetve felmerül-e alkotmányos visszásság gyanúja. Amennyiben ezekre a kérdésekre nemleges a válasz, a panaszt – általában a Jogi-elemző Főosztály – levélben, vagy – az utóbbi esetben – rövidített jelentéssel elutasítja, azaz az ügyet ebben a szakaszban lezárja. Az országgyűlési biztos hatáskörébe tartozó ügyben – ha megállapítható az alkotmányos visszásság gyanúja – sor kerül a panasz harmadik lépcsőfokban történő érdemi vizsgálatára, amikor már arra keressük a választ, hogy valamely hatóság valóban megsértette-e a panaszos alkotmányos jogát, vagyis okozott-e alkotmányos visszásságot. Ennek vizsgálatát minden esetben az országgyűlési biztos vagy közvetlen munkatársa végzi, s az ügyet minden esetben jelentéssel zárja le.
A korábbi beszámolókban részletesen tárgyaltuk az országgyűlési biztosok hatáskörére, eljárására vonatkozó rendelkezéseket, szabályokat, ezért a beszámoló ezen fejezetében most csak arra szorítkozunk, hogy a számok tükrében bemutassuk az állampolgári jogok országgyűlési biztosának 2000. évi panasz elutasítási gyakorlatát, vagyis azokat az eseteket, amikor a panasz vizsgálata az első vagy a második lépcsőfokon nem jut túl. A 4/5. számú táblázat jól mutatja, hogy az elmúlt évben is ilyen volt a panaszok 73,3%-a a vizsgálati jelentéssel elutasítottakkal együtt (74,83%-a), vagyis a 2000-ben befejezett 7826 panaszból 5737 (illetve 5856). Nem változott az arány számottevően az előző évhez képest, amikor is 6346 panaszból 4724, azaz az összes befejezett panasz 74,4%-át nem vizsgáltuk érdemben. A két évben szinte azonos számú panaszt (1999-ben 118-at, 2000-ben 119-et) utasítottunk el jelentéssel. Ebben a fejezetben az elutasítással befejezett 5856 panasz elutasításának okait elemezzük.
A szervi hatáskör hiányában történt elutasítások
Mint fentebb már utaltunk rá, az Obtv. 16. § (1) bekezdése pontosan meghatározza, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa mely szervek eljárását vagy intézkedését jogosult az alkotmányos jogokkal összefüggésben vizsgálni. Az ombudsman szervi hatásköre az Obtv. 29. § (1) bekezdésében felsorolt hatóságokra és a közszolgáltatást végző szervekre terjed ki. Ez utóbbi körbe a jogszabályok alapján a lakosság ellátására hivatott, monopolhelyzetben lévő szolgáltatókat soroljuk, független attól, hogy milyen vállalkozási formában működnek. Az Obtv. kiveszi az ombudsman által vizsgálható hatóságok köréből a bíróságokat, ezért a bíróságok tevékenységével kapcsolatos panaszokat azok érdemi vizsgálata nélkül el kell utasítanunk. A 2000. évi összes elutasított panasz negyedét, pontosan 25,55%- át ezen a címen utasítottuk el. (Ez az arány ugyan 1,86%-kal kevesebb az előző évinél, mégis 169-cel több elutasítást takar.) A bíróságon folyó ügyekben benyújtott panaszok igen sokrétűek, a bíróságok által elrendelt előzetes letartóztatásoktól az eljárás elhúzódásáig, a bíró elfogult viselkedésétől az ellenérdekű fél perelhúzó magatartásáig, illetve a bíróság érdemi döntése igazságtalanságáig sok mindent vitatnak. Gyakran tapasztaltuk, hogy a peres fél a polgári jogi ügyben – a bíróságba vetett bizalmának megingása miatt vagy a perköltség megfizetésének elkerülése érdekében – „másodfokú jogorvoslati fórumként” fordul az országgyűlési biztoshoz anélkül, hogy ügyében fellebbezést nyújtana be. Nem egy esetben a panaszos a Legfelsőbb Bíróság döntésének megváltoztatását kérte az országgyűlési biztostól. Jelentős azon panaszok száma is, amelyekben a végrehajtók tevékenységét, eljárásuk jogszerűségét kifogásolják. A törvény tiltó rendelkezésére tekintettel ezekben az ügyekben semmit nem tehetünk, legfeljebb általános jogi tanácsot adhatunk az eljárás rendjéről vagy az anyagi jogszabályok tartalmáról, illetve felhívhatjuk a panaszos figyelmét például arra, hogy a bírósági végrehajtók tevékenységének törvényességi felügyeletét a bíróság elnöke gyakorolja, sérelmével hozzá fordulhat. Hasonlóan magas az elutasított panaszok között azon panaszok aránya, amelyekben azért kerül sor elutasításra, mert az nem (bíróságon kívüli) hatóság vagy közszolgáltató intézkedése ellen irányul. 2000-ben ilyen okból 1704 panaszt utasítottunk el ilyen címen, ez az előző évhez képest 4,6%-os növekedést mutat, ami abszolút számban még jelentősebb, mert 1999-ben ez a szám csak 1210 volt. Ezek között a panaszok között sok volt az olyan, amelyet ugyan hatóságnak minősülő szerv ellen nyújtottak be, de annak nem hatósági, hanem például a gazdálkodása körébe tartozó, polgári jogi jogalanyként végzett (önkormányzati beruházási, ingatlanértékesítési) vagy munkáltatói jogkörébe tartozó tevékenységét kifogásolták.
Az elmúlt öt év tapasztalatai alapján megállapíthatjuk, hogy a panaszok felében az érdemi vizsgálat nélküli elutasítás oka az volt, hogy a panasz a bíróság, illetve hatóságnak vagy közszolgáltatónak nem minősülő szerv intézkedése ellen irányult. 2000-ben az elutasított panaszok 54,65%-át, 1999-ben 52,4%-át, 1998-ban 49,2%-át utasítottuk el ilyen címen.
Egyéb eljárási akadály miatti elutasítások
Ha az előzetes elemzés alapján megállapítható, hogy a panaszt az országgyűlési biztos hatáskörébe tartozó hatóság ellen nyújtották be, tovább kell vizsgálni az eljárási jogosultságot. Az ombudsman eljárásának ugyanis az Obtv.-ben meghatározott további akadályai is vannak.
Az Obtv. 17. § (3) bekezdése szerint az országgyűlési biztos vizsgálati lehetősége az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 1989. október 23. napján történt kihirdetését és egyúttal hatálybalépését követően indult eljárásokra terjed ki. E rendelkezés alapján a korábban benyújtott panaszokat el kell utasítani. Az elmúlt két évben azonos számú, 47-47 panaszt utasítottunk el azért, mert a sérelmezett hatósági eljárás 1989. október 23-a előtt befejeződött, arányuk az elutasított panaszok összességéhez viszonyítva viszonylag csekély, az egy százalékot sem éri el. Ezekben a beadványokban a panaszosok életük egész történetét, annak kimenetelét súlyosan befolyásoló, emberileg nagyon is átérezhető sérelmeket írnak le, s ilyen ügyekben nagyon nehéz az elutasítás mellé segítő tájékoztatást adni.
Ugyancsak időbeli megkötést tartalmaz az Obtv. 17. § (4) bekezdése, amelynek rendelkezései szerint a hatóság jogerős határozatának kézhezvételét követő egy éven belül lehet az országgyűlési biztoshoz fordulni. Ez a jogvesztő határidő megfelel a rendkívüli közigazgatási jogorvoslati eszközök igénybevételére nyitva álló időtartamnak, s a jogbiztonság alapvető alkotmányos követelményének. Az elmúlt évben számszerűen ugyan több, arányában azonban az előző évivel közel azonos mértékű, 3,01, illetve 3,06% volt az időmúlás miatt elutasított panaszok aránya, de ilyen volt ez az arány 1998-ban is. Nagy hangsúlyt fektettünk az ilyen ügyek vizsgálatánál az alaki és anyagi jogerő feltételei együttes fennállására, s arra, hogy a még igénybe vehető jogorvoslatra a panaszost kioktassuk.
Az időbeli korlátozással mutat rokon vonást az Obtv. azon rendelkezése, miszerint az országgyűlési biztos eljárásának az is feltétele, hogy a panaszos a rendelkezésére álló rendes köz-igazgatási jogorvoslati lehetőségeket kimerítse, illetve hogy ilyen lehetőség ne legyen számára biztosított. (Nem tekintjük a jogorvoslati jog elmulasztásának azt, ha a panaszos a jogerős határozat ellen nem élt felülvizsgálati kérelemmel, illetve azt sem, ha a törvény jogorvoslati fórumként a bíróságot jelöli meg, mint például a birtokháborítási, s az elmúlt évtől a szabálysértési ügyekben, de a fél a bírósági utat nem veszi igénybe.) Ez az eljárási akadály azért áll fenn, mert az ombudsman rendkívüli jogvédelmi és nem jogorvoslati fórum, és összefügg a hatáskör elvonásának tilalmával is, ugyanis lehetőséget kell adni arra, hogy az eljáró hatóság saját hatáskörében orvosolhassa a sérelmet. 2000-ben 3%-kal, abszolút mértékben 322-vel nőtt azon panaszok száma, amelyet a jogorvoslati lehetőség kimerítésének elmulasztása miatt utasítottunk el. Különös figyelemmel vizsgáljuk, hogy a hivatalba érkezett panaszok ügyében nyitva áll-e még a rendes jogorvoslat igénybevételének lehetősége, s amennyiben igen – a fél egyidejű értesítése mellett –, a panaszt haladéktalanul áttesszük a rendes jogorvoslati eljárásra jogosult és köteles szervhez, egyúttal tájékoztatjuk a panaszost arról, hogy a határozat jogerőre emelkedését követő egy éven belül ismét az országgyűlési biztoshoz fordulhat, ha úgy érzi, hogy a megszületett határozat következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Az ily módon áttett ügyekben rendszerint figyelemmel is kísérjük a jogorvoslati kérelem elintézését, s arról tájékoztatást kérünk a megkeresett szervtől.
A fentebb kifejtettektől némileg eltérő eljárási akadályt jelent az Obtv. 19. §-ának (1) bekezdésében megfogalmazott azon rendelkezés, miszerint az országgyűlési biztos az ismételten előterjesztett és érdemben új tényt, adatot nem tartalmazó beadványt elutasítja. Ez a rendelkezés abból következik, hogy az ombudsman eljárása „egyfokú”, a beadvány elfogadhatóságáról hozott döntés végleges, ellene nincs helye jogorvoslatnak. Az ismételt panaszt az állampolgári jogok országgyűlési biztosa minden esetben áttanulmányozza, de a változatlan tartalmú újabb panaszt részletes indokolás nélkül elutasítja, többszöri megismétlése esetén azonban válasz nélkül irattárba helyezheti. Nincs törvényi akadálya annak, hogy a korábban elutasított, de érdemben új adatot, tényt tartalmazó beadvány alapján az országgyűlési biztos vizsgálatot indítson. 2000-ben összesen 394 panaszt utasított el az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, ez számában több, arányában azonban kevesebb (az 1999. évi 7,06% helyett 6,73%) volt, mint az előző évben. A panaszosok közül többen nem tudják elfogadni, hogy az országgyűlési biztos sem orvosolhatja – hatáskörének hiányában vagy más okból – problémájukat. Ha az ismételten benyújtott panaszból az tűnik ki, hogy előző válaszunkat nem értette meg teljesen a panaszos, igyekszünk még részletesebb levéllel meggyőzni, bár ez nem mindig sikerül, hiszen előfordul, hogy ugyanaz a panaszos ugyanazzal a panaszával három vagy négy alkalommal is az ombudsmanhoz fordul. Az ilyen címen elutasított panaszok benyújtói között fordulnak elő a legnagyobb számban a lelkileg sérült emberek.
Az Obtv. 19. § (2) bekezdése lehetőséget ad az országgyűlési biztosnak arra, hogy a nem jogosult által, valamint a névtelenül benyújtott beadványt elutasítsa. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az fordulhat az országgyűlési biztoshoz, akit alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem ért, vagy akit ennek közvetlen veszélye fenyeget, tehát aki a hatóság eljárása során érintett. A jogalkotó szándéka nyilvánvalóan az volt, hogy a sérelmet szenvedett kifejezett akarata hiányában az ombudsman ne járhasson el. Az ilyen ügyekben – ha a beadványból egy esetleges alkotmányos jogsértésnek a legkisebb gyanúja is kiolvasható – a panasz elutasítása mellett tájékoztatjuk az azt benyújtót, hogy az adott ügyben kit tekintünk jogosultnak, s hogy amennyiben ő kéri az ügyben az országgyűlési biztos fellépését, a panaszt érdemben is vizsgáljuk. Nem jogosulttól származónak tekintjük a panaszt akkor is, ha azt a jogi képviselő (ügyvéd) ügyfele meghatalmazásának csatolása nélkül nyújtja be. Az ily módon eljáró jogi képviselőt általában rövid úton a meghatalmazás csatolására hívjuk fel. 2000-ben az előző évhez képest megemelkedett azon panaszok száma, amelyeket azért utasítottunk el, mert az nem az arra jogosulttól származott. 1999-ben ilyen címen 9, az elmúlt évben 31 panaszt utasítottunk el, de még ez a megemelkedett szám is csak az összes elutasított panasz fél százalékát jelenti.
Kevesebb mint fél százalék (0,44) azoknak a panaszoknak az aránya, amelyeket azért utasítottunk el, mert névtelenül nyújtották be hivatalunkba. Az elmúlt években az ilyen okból elutasított panaszok száma lényegesen nem változott, aránya 0,4 és 0,7 százalék között mozgott.
Néhány esetben a nem jogosulttól származó vagy a névtelenül benyújtott panaszt is vizsgáltuk. Mint említettük, az Obtv. csak lehetőséget ad ilyen esetben az elutasításra, de azt nem teszi kötelezővé. Amennyiben ugyanis a beadványok tartalmából az alkotmányos visszásság gyanújára következtetünk, az országgyűlési biztosnak az Obtv. 16. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján joga van hivatalból is eljárni. Ezekben az esetekben kutatjuk, hogy mi lehetett a sérelmet szenvedett tényleges akarata, hiszen az annak ellenére megindított vizsgálat vezethet olyan következményekre is, amelyeket az érintett éppen a hallgatásával akart elkerülni. A névtelenségbe burkolózó panaszok értékelésekor fokozottan kell arra figyelni, hogy nem az esetleges megtorlástól való félelem tartotta-e vissza a panaszost nevének megjelölésétől, különösen olyan esetekben, amikor a beadvány kiszolgáltatott helyzetben – például szociális otthonban, nevelőintézetben – élők sérelmeiről számol be.
Azokban az ügyekben, amelyek nem tartoznak az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hatáskörébe, vagy eljárásának más akadálya volt, de az iratokból megállapítható más szerv hatásköre és illetékessége, a panaszt az Obtv. 19. § (3) bekezdése alapján – az ügyfélnek az elutasításáról szóló értesítésével egyidejűleg – áttettük. Az utóbbi három évben vizsgálat nélküli áttétellel a panaszok több mint 5%-át utasítottuk el. 1998-ban 445 (6,0%), 1999-ben 270 (5,58%), 2000-ben pedig 441 (7,53%) panasz esetében fejeztük be az eljárást ilyen módon. Sajnálatosnak tartjuk, hogy az 1998-ban érkezett panaszok közül 6-ot, az 1999-ben érkezettek közül 61-et csak 2000-ben tettünk át az eljárásra jogosult más szervhez. A jövőben fokozott gondot kell arra fordítanunk, hogy ne csak a valamilyen okból sürgős eljárást igénylő panaszokat intézzük soron kívül, hanem a lehető legrövidebb idő alatt áttegyük a beadványt az eljárásra jogosult szervhez.
A panasz tartalmának érdemi vizsgálata utáni elutasítások
Amennyiben az előbbiekben tárgyalt, viszonylag könnyen felismerhető eljárási feltételek hiánya miatt nem utasítottuk el a panaszt, annak – gyakran további iratok beszerzését követő – tartalmi vizsgálata következett. Ennek során vizsgáltuk a panasz megalapozottságát és azt, hogy a vélt vagy valós sérelem összefüggésbe hozható-e alkotmányos joggal, s ha igen, az milyen súlyú. 2000-ben 967 panaszt (16,51%) utasítottunk el nyilvánvaló alaptalanság miatt, vagy azért, mert a sérelem nem volt összefüggésbe hozható alkotmányos joggal. Az ilyen okból elutasított panaszok száma és aránya az előző két évhez képest 10%-kal csökkent. (1999-ben a panaszok 21,23%-át, összesen 1028-at, 1998-ban a panaszok 26,1%-át, 1936 panaszt utasítottunk el ilyen címen.) Nyilvánvalóan alaptalannak akkor tekintjük a panaszt, ha a beadványban leírt tények, a jogi okfejtés és az esetleges sérelem között nincs összefüggés, vagy nem úgy áll fenn az összefüggés, ahogy azt a panaszos felvázolta, illetve ha a beadványban leírtak nem azonosak a valós tényekkel, esetleg a beadvány alapjául szolgáló jogi okfejtés nincs összhangban a jogszabályi rendelkezésekkel. Számos esetben előfordult, hogy a beadványban felvetett probléma sérelmes ugyan az ügyben érintett(ek)re, de alkotmányos jogai(ka)t nem érintik. Nem érintik, mert nincs a Magyar Köztársaság Alkotmányában, a Magyarországot kötelező nemzetközi dokumentumokban olyan jog, illetve a gazdasági, a társadalmi és politikai rend alapelveivel kapcsolatos olyan jogosultság, amellyel a sérelem tárgya összefüggésbe hozható lenne, vagy mérlegelési jogkörében eljárva a hatóság annak alkotmányos kereteit nem lépi túl.
Itt kell tárgyalnunk azt a néhány – az elmúlt évben összesen 4 – esetet, amikor a hatóság intézkedése alkotmányos joggal összefüggő sérelmet okozott a panaszosnak, de a visszásság jelentősége csekély volt. [1999-ben 48 esetben került sor ilyen okból az Obtv. 17. § (2) bekez- désére alapítottan a panasz elutasítására.] Ezen elutasítási ok alkalmazására a jogalkotó nem szabott objektív feltételeket, az ombudsmannak igen széles mérlegelési jogkört biztosított e téren, de mint a számokból látható, ritkán él vele, hiszen a mérlegelés során figyelemmel kell lenni a panaszos személyére és körülményeire is, mert ettől is függhet, hogy a bekövetkezett visszásság milyen sérelmet okozott. Általában akkor utasítottuk el a panaszt ezen a címen, ha az eljárás alkotmányossági szempontból ugyan kifogásolható volt, de ez nem akadályozta meg a panaszost alkotmányos joga gyakorlásában, az érdemi döntés nem idézett elő alkotmányos visszásságot és önmagában sem okozott súlyos méltánytalanságot.
A panasz elutasításának formája
Már a bevezetőben is jeleztük, hogy a panaszok elbírálásának három szakasza közül az elsőnek és a másodiknak a lezárását követően az ügyek nagy része további vizsgálat nélkül befejeződik, a panaszt elutasítjuk. 2000-ben az elbírált 7826 panaszból 5737 panasz, az összes panasz 73,3%-a jutott erre a sorra. Ezek nagy részét, az elutasított panaszok 90,44%-át – vizsgálat nélkül – a panaszos tájékoztatásával utasítottuk el. (Az elutasítások okait a korábbiakban részletesen elemeztük.) 1999-ben ez az arány még magasabb, 91,99% volt. Ugyancsak vizsgálat nélkül – az elutasítással egyidejűleg – az elutasított panaszok 7,53%-át (a 2000-ben befejezett összes panasz 5,64%-át) áttettük az eljárásra jogosult szervhez.
Az elutasított panaszok 2,03%-ában, 119 panasz ügyében megkezdtük az elbírálás harmadik szakaszát, az érdemi vizsgálatot, azonban a vizsgálat közben derült ki, hogy a panaszt el kell utasítani. Ezekben az esetekben vizsgálati jelentéssel utasítottuk el a panaszt. Az elutasítás okai között szinte valamennyi – a korábbiakban részletezett – elutasítást indokoló ok megtalálható volt. 22 esetben a vizsgálat derítette ki, hogy a panaszos bírósághoz fordult (esetenként erre a vizsgálat alatt került sor). 8 esetben a panaszos nem merítette ki a rendelkezésére álló rendes jogorvoslati lehetőségeket, 17 esetben a panasz nem hatóság vagy közszolgáltatást végző szerv intézkedése ellen irányult. A jelentéssel zárult elutasítások több mint felében, összesen 66 panasz ügyében vizsgálat kellett ahhoz, hogy megállapíthassuk: a panasz alaptalan vagy nem hozható összefüggésbe alkotmányos joggal, azaz „rossz volt a korábbi diagnózisunk”. Ezek a számok hasonlóak voltak 1999-ben is, amikor 118 panaszt utasítottunk el vizsgálat után jelentéssel. Az elutasítás okának még a belső megoszlása is hasonló volt, mert 24 esetben kezdtünk vizsgálatot olyan panasz ügyében, amelyben folyamatban volt a bírósági eljárás, 6 panasz esetében a jogorvoslati jog kimerítésének elmulasztása, s 15 esetben indult vizsgálat olyan ügyben, amelyben a panasszal érintett szerv nem hatóság vagy közszolgáltató volt. 67 esetben nyilvánvaló alaptalanság vagy az eredményezte az eljárás megszüntetését, hogy a sérelem nem volt alkotmányos joggal összefüggésbe hozható. Véletlen egybeesés, hogy 1998-ban is a 2000. évivel azonos számban, összesen 119 panasz ügyében zárult az eljárás vizsgálati jelentéssel történő elutasítással.
A 2000-ben befejezett 7826 panaszból a fentebb módon el nem elutasított 1970-ből 576-ban különböző okból az eljárást megszüntettük, a fennmaradó 1394-ben mindenre kiterjedő vizsgálatot folytattunk. Ennek részleteit a beszámoló további fejezetei tárgyalják.
