1.28. Egyes kiemelt jelentőségű vizsgálatok
OBH 1422/2003.
A gyermekek védelemre, és gondoskodásra való jogával, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggő visszásságot okoz a szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy az iskola a kiskorú tanulóktól elkülönítetten a nagykorú tanulói részére kijelölhet olyan helyet, ahol dohányozni lehet.
A Magyar Hírlap 2003. február 4-i számában jelent meg „A gyerekek bagóznak, a minisztérium törvényt sért” című írás, melyben a Füstirtók Egyesületének elnöke kifejtette álláspontját a gyermekdohányzás helyzetéről, illetve ezzel összefüggésben a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendeletről (R.). A szerző szerint a jogszabály 6. § (10) bekezdése „az erősen mintakövető kiskorú tanulók számára dohányzási reklámkampányként is felfogható, mivel méltányolandó felnőtt szokásként tünteti fel a füstölést, annak ellenére, hogy a 14–18 éves korcsoportban a legmagasabb – 50 százalékos – a dohányzók aránya.” Megoldásnak azt tartja, ha az oktatási miniszter visszavonja a törvénysértő előírást és a közoktatási intézményekben – dolgozóknak és diákoknak egyaránt – megtiltanák a dohányzást.
Az országgyűlési biztos az újságcikk alapján, az alkotmányos jogok érintettsége miatt hivatalból indított vizsgálatot. Ezzel egyidejűleg felkérte az oktatási minisztert, hogy tájékoztassa a cikkel kapcsolatos álláspontjáról.
Az Oktatási Minisztérium közigazgatási államtitkára kifejtette, hogy a nemdohányzók védelméről és a dohánytermékek fogyasztásának, forgalmazásának egyes szabályairól szóló 1999. évi XLII. törvény 2. § (2) bekezdésének b) pontja – mely szerint „nem jelölhető ki dohányzóhely közoktatási intézménynek a tanulók által is használt helyiségeiben – valamint az R. között nincs ellentmondás. A választ az országgyűlési biztos nem fogadta el, mert álláspontja szerint a nem dohányzók egészségének a passzív dohányzás káros hatásaival szembeni megóvása mellett ugyanilyen fontos törekvés a dohányosok számának csökkentése is. Az pedig egyrészt az aktív dohányosok „leszoktatásával”, másrészt azzal érhető el, hogy a jelenleg nem dohányzók a jövőben minél kisebb arányban szokjanak rá a dohányzásra. A biztos felhívta a figyelmet, hogy a gyermekek egyre fiatalabb korban szívják el első cigarettájukat. A jelentésben hivatkozott statisztikai adatok szerint a rendszeres dohányossá válás a középiskolai tanulmányok ideje alatt következik be (17,9 éves korban). Figyelemre méltó adat, hogy a középiskolát elhagyó, tehát 18–19 éves diákok majdnem fele (46%) rendszeresen dohányzik.
Az R. alapján az iskola maga dönti el, hogy engedélyezi-e a nagykorú tanulók számára a dohányzást. Az engedélyezéssel egy időben ki kell jelölni a kiskorú tanulóktól elkülönített dohányzóhelyet. Ha az iskola nem jelöl ki ilyen helyet, akkor hiába felnőtt a tanuló, nem dohányozhat az iskola területén.
A vizsgálat annak az ellentmondásnak a feltárására irányul, hogy az R. alapján engedélyezhető a nagykorú tanulók iskolai dohányzása, miközben – a világ más országaihoz hasonlóan – Magyarország is egyre határozottabban lép fel a dohányzás ellen.
A biztos megállapította, hogy a dohányzás mind szélesebb körű visszaszorítását célul tűző állam nem teremthet jogszabályi alapot a nagykorú tanulók dohányzásának engedélyezésére. A vizsgálat alapjául szolgáló rendelkezés, amely szerint az iskola a kiskorú tanulóktól elkülönítetten a nagykorú tanulói részére kijelölhet olyan helyet, ahol dohányozni lehet, egyrészt figyelmen kívül hagyja az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében rögzített azon alkotmányos elvet, amely értelmében a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Másrészt veszélyezteti a tanulóknak az Alkotmány 70/D § (1) bekezdésében deklarált jogát a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez, végül pedig szembehelyezkedik a hazai dohányzás visszaszorításának elősegítése érdekében indított és folyamatban lévő egészségnevelési, egészségvédelmi programok célkitűzéseivel. Az országgyűlési biztos azzal a javaslattal fordult az oktatási miniszterhez, hogy helyezze hatályon kívül a 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 6. § (10) bekezdése 2. mondatát. A miniszter nem értett egyet a javaslattal.
Az országgyűlési biztos álláspontját fenntartotta, a minisztert kérte fel a korábbi álláspontjának felülvizsgálatára, aki végül arról tájékoztatta, hogy a vitatott rendelkezést hatályon kívül helyezték.
OBH 1891/2003.
A rászorulókról való szociális gondoskodás alkotmányos követelményével összefüggő visszásságot okozott a Kormány azzal, hogy a hajléktalanná válás megelőzése és a hajléktalanság hátrányos következményeinek felszámolás érdekében – az országgyűlési határozatban foglalt felhívás ellenére – sem terjesztett elő jogszabályalkotásra, módosításra vonatkozó javaslatokat, és saját hatáskörében sem tett hatékony intézkedéseket az országgyűlési biztos jelentésében feltárt állapotok tényleges enyhítésére, megszüntetésére.
A panaszos azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert a berhidai ingatlanára 1988-ban felvett lakáscélú hitelek visszafizetésére – munkanélkülivé válása miatt – képtelen volt, és emiatt az OTP a hitelszerződését 1996-ban felmondta. A végrehajtási eljárás során, 1999-ben a lakását elárverezték, de az abból befolyt vételár nem fedezte az adósságot, ezért a végrehajtás a kezesek ellen tovább folyik. A panaszos sérelmezte, hogy az eladósodott családok számára segítséget kínáló adósságkezelési programokban nem vehettek részt, mivel a lakásukat már elárverezték.
Az országgyűlési biztos a szociális biztonsághoz való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja miatt indított vizsgálatot, melynek keretében megkereste az OTP Rt. elnök-vezérigazgatóját, majd a Lakásügyi Kormánymegbízottat.
Az elmúlt évek során az országgyűlési biztosok a lakáshitel-adósok panaszai, valamint a bírósági végrehajtást kifogásoló beadványok kapcsán több vizsgálatot végeztek (OBH 9019/1996., OBH 7034/1998.), melyek eredményeképpen több visszásságra is felhívták a jogalkotó figyelmét. A biztosok ajánlásait is figyelembe véve született jogszabály-módosítások (mint a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény módosításáról rendelkező 2000. évi CXXXVI. törvény, valamint a szociálisan hátrányos helyzetben lévők adósságterhének enyhítéséről és lakhatási körülményeinek javításáról szóló 96/1998. [V. 13.] Korm. rendeletet, és a lakáscélú hitelhátralékok terheinek mérséklésével kapcsolatos feladatokról szóló 66/2001. [IV. 20.] Korm. rendelet) azonban a panaszos helyzetén már nem segíthettek.
A jogszabályok visszamenőleges alkalmazására nincs alkotmányos lehetőség, ezért az adott ügyben a panaszos lakására irányuló végrehajtásnak a későbbi szabályokkal ellentétes tartalma nem lehet felülvizsgálat tárgya.
A panaszos esete azonban az adósok széles körén belül is speciálisnak tekinthető. Rávilágít arra, hogy a mai napig megoldatlan azok helyzete, akik úgy veszítették el a lakásukat, hogy a hiteltartozás törléséhez nem volt elegendő annak az ingatlannak az árverési vételára, amelyre a hitelt felvették. Különös tekintettel arra, hogy ezek a lakások néhány héttel később a szabadpiaci forgalomban az árverési vételár többszöröséért keltek el. Az adósok a hitel felvételekor kezes állítására is kényszerültek, így a bank a követelése érvényesítése érdekében velük szemben is megindította a végrehajtást. Az adósok és a kezesek a jelenlegi támogatási formák mellett – saját tulajdon hiányában – semmiféle támogatást nem igényelhetnek.
Az OTP Rt. vezérigazgató-helyettese a készfizető kezesek elleni végrehajtási eljárás megszüntethetőségével kapcsolatos megkeresésre adott válaszában kifejtette, hogy az állami garancia érvényesítéséhez két eredménytelen árverés szükséges. A követelésről való lemondásra, tartozás elengedésre pedig még kivételes méltányosságból sincs mód.
A családok hajléktalanságának megelőzéséről szóló a 46/2002. (VII. 12.) OGY határozat 3/b) pontjában felhívta a Kormányt, hogy „a tájékoztatóban tegyen javaslatot azon jogszabályok módosítására, indokolt esetben új jogszabályok alkotására, amelyek: a családok hajléktalanná válásának megelőzését segítik elő;”.
E felhívásra a Kormány elkészítette „a családok hajléktalanságának megelőzéséről” szóló J/1387. számú jelentését, amelynek a „Javaslatok a családok hajléktalanságának megelőzését szolgáló további intézkedésekre” című részében nincs egyetlen konkrét jogszabály-módosítási javaslat sem, csupán megismétli az országgyűlési határozatban kitűzött feladatokat: „11. A családok hajléktalanná válásának tárgykörére vonatkozó jogszabályok áttekintése alapján javaslatot kell tenni a szükséges – az összehangolt, a hajléktalansági problémát megfelelő módon kezelő – jogszabályi módosításokra.”
Mindezek ismeretében az országgyűlési biztos megállapította, hogy az Alkotmány 17. §-ban deklaráltakkal – vagyis a rászorulókról való szociális gondoskodás követelményével – ellentétes az a körülmény, hogy a Kormány a hajléktalanná válás megelőzése és a hajléktalanság hátrányos következményeinek felszámolás érdekében az országgyűlési határozatban foglalt felhívás ellenére sem terjesztett elő jogszabályalkotásra, módosításra javaslatokat, és saját hatáskörében sem tett hatékony intézkedéseket a jelentésében feltárt állapotok tényleges enyhítésére, megszüntetésére.
Az országgyűlési biztos felkérte a miniszterelnököt, hogy fontolja meg a pénzügyminiszter és OTP Bank Rt. között 1992. szeptember 2-án kötött megállapodás arra irányuló módosításának kezdeményezését, hogy a pénzintézet az állami garanciát abban az esetben is érvényesíthesse, ha a végrehajtási eljárás során a hitel fedezetéül szolgáló ingatlan már „egy eredményes árverés” után kikerült az adós tulajdonából. Ebben az esetben az adóssal és a kezesekkel szemben minden további végrehajtási cselekményt meg kellene szüntetni. A végrehajtást kérő pénzintézetnek az állami garancia igénybevételéhez azonban további feltételként azt kellene igazolnia, hogy mindent megtett annak érdekében, hogy az árverés során a követelés teljes összege megtérüljön. Ez a hitelezőket arra ösztönözné, hogy az ingatlanok árverése során ne engedjék meg a valós érték alatti értékesítést.
A biztos azt is javasolta, hogy a miniszterelnök kezdeményezze az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternél az országgyűlési határozatban felvázoltak alapján a hajléktalanság megelőzése érdekében teendő hatékony állami intézkedésekre vonatkozó kormányrendelet előkészítését. A miniszterelnök nevében válaszoló politikai államtitkár felhívta a biztos figyelmét a kormány által már korábban megtett intézkedésekre, a lakás kiürítése iránti ügyekben a végrehajtás téli időszakban történő felfüggesztésére, a Nemzeti Lakásprogram elindítására, és ígéretet tett arra, hogy a biztos vizsgálata során feltárt jelenségeket és javaslatokat a soron következő szabályozási munkák előkészítése során hasznosítani fogják.
A biztos vizsgálata azonban olyan esetet tárt fel, amelyben alapos gyanú merült fel a felelőtlen hitelezői magatartásra, aminek következtében az adósok ingatlana a valós forgalmi értékének töredékéért került árverésre. Ezzel azonban a hitelezői igénynek csupán a fele térült meg, és a végrehajtási eljárás tovább folyik a kezesek ellen.
Az országgyűlési biztos kifejtette, hogy az egyedi eset megoldási lehetőségétől függetlenül elfogadhatatlannak tartja, hogy egy család a hatályos jogszabályok szerint másodszor is „törvényesen” kerülhessen utcára. Rámutatott, hogy egyelőre nem láthatók a megoldás irányába ható jogszabálytervezetek. Mindezek alapján fenntartotta az ajánlásban foglaltakat.
Az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium előkészítette az egyes lakáscélú kölcsönökből eredő adósságok rendezéséről szóló rendelet tervezetét, amelyet a biztos – élve számára felkínálta lehetőséggel – e Beszámolóban is szereplő Gy.655/2004. számú levélben véleményezett.
A kormány az országgyűlési biztos által kifejtett aggályokat azonban nagyrészt figyelmen kívül hagyta, és a tervezetet a 2005. január 19-i ülésén a vitatott részeken változatlan formában fogadta el. A 2005. január 29-én hatályba lépett 11/2005. (I. 26.) Korm. rendelet a tervezethez képest azonban annyiban módosult, hogy annak 3. § (2) bek. b) pontja – az országgyűlési biztos ajánlásának figyelembevételével – lehetőséget biztosít azon családok adósságának rendezésére is, akiknek az ingatlanát már árverésen értékesítették, de az abból befolyt vételár nem fedezte a teljes adósságot, és az adósnak továbbra is hat havi törlesztő-részletet meghaladó összegű adóssága maradt fenn.
Az országgyűlési biztos azonban már a tervezet véleményezésekor megállapította, hogy „Az adósságok OTP-től történő ütemezett kivásárlásáról készülő kormányrendelet egyrészt alaptalan reményeket, másrészt spekulációs elképzeléseket is táplálhat az adóssággal rendelkező családokban. A (…) megszabott időbeli, és (…) összegbeli korlátok együttesen azt eredményezhetik, hogy emiatt a legmagasabb összegű adóssággal rendelkező, azaz a legkiszolgáltatottabb helyzetben lévő családok nem számíthatnak helyzetük rendezésére 2007-ig, míg mások esetleg az eddigi fizetési hajlandóságukat is feladják annak reményében, hogy úgy majd részesülhetnek a támogatásban.”
Az országgyűlési biztos a rendelettel kapcsolatos aggályait az 1993. évi LIX. törvény 26. § (1) bekezdésében foglaltak alapján „az éves beszámoló keretében az Országgyűlés elé terjeszti.”.
OBH 1959/2003.
Az országgyűlési biztos hatáskörének előzetes vizsgálata során megkeresi az illetékes hatóságokat a szükséges dokumentumok, iratok áttanulmányozása érdekében, ha a panaszos beadványából nem állapíthatóak meg egyértelműen, hogy mely alkotmányos jogok sérelmének veszélye áll fenn. Indokolt esetben az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségét hangsúlyozva, a szűkebb értelemben vett alapjogi vizsgálat mellőzésével, a hívja fel a nyilvánosság és a mindenkori Kormány figyelmét a feltárt körülményekre.
Sós Tamás országgyűlési képviselő azzal fordult az országgyűlési biztoshoz, hogy az évtizedek alatt több hatóság, tudományos intézet és szakmai szervezet után az ombudsman is folytasson vizsgálatot a ’70-es évek végétől Tengizben munkát vállaló magyarok, illetve hozzátartozóik ma is rendezetlen ügyében. A képviselő által benyújtott dokumentumok között számos egészségügyi, sugárbiológiai és geológiai szakvélemény és elemzés található, valamint utalás és dokumentum arról, hogy az ügyben bíróság előtt is folyt, vagy folyik eljárás. A kérelem kifejezetten az egészségügyi dokumentumok hiányos voltának felkuta- tására és ezzel összefüggésben a károk megtérítésének lehetőségeire irányult. Az Alkotmány 32/B. § (1) bekezdése szerint az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja, vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Az Obtv. előírja, hogy az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, közszolgáltatást végző szerv eljárása, határozata, illetve mulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Ebből következően az országgyűlési biztos intézménye olyan jogvédő – nem pedig jogorvoslati – fórum, mely az alapjogok szempontjait érvényesítve nyújt segítséget a sérelmet szenvedett természetes vagy jogi személyeknek, feltéve, ha a vélt sérelem valamely hatóság vagy közszolgáltató tevékenységére vezethető vissza. A biztos eredményes fellépése tehát csak a hatáskörét biztosító feltételek együttes fennállása esetén lehetséges. Az ún. eljárási korlátok mellett természetesen az alkotmányos jogokkal való érintettség fennállása jelenti a sikeres alapjogi vizsgálat másik feltételét. A szűk értelemben vett hatásköri korlátok – és így a panasz elutasítására okot adó körülmény – a következők: a) az ügyben nincs olyan érintett szerv, mely hatóságnak vagy közszolgáltatónak minősül; b) az ügy 1989 előtt indult; c) az ügyben nem merítették ki a rendelkezésre álló jogorvoslatot; d) a jogerős közigazgatási határozat közlésétől számítva egy éven túl nyújtották be az országgyűlési biztoshoz a panaszt. Mindezen okok nem kívánják az országgyűlési biztos jogkérdésben való mérlegelését, azt kell csak eldönteni, hogy valamely kizáró ok fennáll-e avagy sem. Amennyiben valamely ok fennáll, a panaszt a jogbiztonság alkotmányos követelménye érvényesülése érdekében el kell utasítani, érdemi vizsgálatra csak olyan ügyben van törvényes lehetőség, mely esetében nincs semmilyen kizáró körülmény.
Ezzel összefüggésben az Obtv. 29. § (2) bekezdése nevesíti azokat a hatóságokat is, melyekre nem terjed ki a biztos hatásköre. Ezek: a) az Országgyűlés; b) a köztársasági elnök; c) az Alkotmánybíróság; d) az Állami Számvevőszék; e) a bíróság; f) az ügyészség, kivéve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet.
Mivel az ügyben korábban már eljárást folytatott az ügyészség, az Országgyűlés Különbizottsága, valamint a bíróság is, így utóbbival kapcsolatban le kell szögezni: tekintettel arra, hogy a fentebb idézett szakasz, valamint az Alkotmánybíróság 17/1994. (III. 29.) AB határozatában foglaltak nem adnak lehetőséget a bíróságok eljárásának, döntéseinek felülvizsgálatára, a bíróság döntését felülvizsgáló alapjogi eljárás sértené a bírák Alkotmányban biztosított önállóságát, függetlenségét, semlegességét, a hatalmi ágak elválasztásának alapvető jogelvét és a jogbiztonság elvét. Mivel az országgyűlési biztosok évtizedes töretlen gyakorlatában az elutasítást tartalmazó formális aktusok élén a bírói út tiszteletben tarásának prioritását jelentő levél áll, szükséges annak megállapítása, hogy több hatásköri korlát együttes fennállása esetén is ez – a bíróság eljárása és döntése – a leghatározottabb hatásköri korlát.
Jelentésében tehát az országgyűlési biztos megállapította, hogy, mivel az alapjogi vizsgálatot megelőző hatásköri elemzés nem nyújtott meggyőző érveket az országgyűlési biztos eljárásához, figyelemmel arra, hogy a sérelmet szenvedett személyek, illetve a panaszosok köre bizonyítási és egyéb nyomozati cselekmények útján lenne felderíthető, valamint tekintettel a Legfelsőbb Bíróság által meghozott, felülvizsgálati eljárást követően – a panaszosok egy részére kiterjedően – született ítéletére, a rendelkezésre álló szakértői véleményeket tartalmazó iratok számára, a sokakat érintő – nem csak egészségügyi problémákat felölelő – probléma végső megoldásaként az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségét hangsúlyozva, ám szoros értelemben vett alapjogi vizsgálat mel- lőzésével, szükséges a nyilvánosság és a mindenkori Kormány figyelmének felhívása.
A Magyar Állam és a Szovjetunió között létrejött ún. Jamburgi Államközi Egyezmény folytán Kazahsztánban, a tengizi olajmezők kitermelésével összefüggésben különböző munkálatok végzésére, így például a vezeték megépítésével kapcsolatos beruházásra munkaerőt toboroztak Magyarországon. A toborzás során a kiemelkedő egyéni jövedelem szerzésének lehetőségét hangsúlyozták, tagadhatatlan tény, hogy a munkavégzésre nemzeti kötelezettségvállalás teljesítése érdekében került sort.
A Legfelsőbb Bíróság ítéleti tényállása szerint az adott területen „szélsőségesen kontinentális, sztyeppés sivatagi éghajlat van, jellemzői a szárazság, napi 20 Celsius fokot meghaladó hőmérséklet ingadozás, homokvihar, hóvihar.” A kiutazó munkavállalók előzetes orvosi vizsgálata – a lefolytatott bizonyítási eljárás adatai szerint – nem a teljes fizikai, pszichés státusz, az éghajlat, illetve a speciális körülmények összevetését jelentette, hanem általános jellegű volt, így figyelmen kívül maradt az egyéni tolerancia határ megítélése.
A munkavégzés során jelentkeztek az eltérő súlyú kórtünetek a munkavállalókon, akár fizikai, akár adminisztratív munkakörbe dolgoztak. (A részletes kórleírásokat mellőzzük.) Ezek teljes kivizsgálása nem történt meg sem a munkavégzés alatt, sem azután. A kárt szenvedettek kifogásaikat elsősorban e tényekre alapítottan vezették elő a bírósági eljárások során.
Az Országos Munka és Üzem-egészségügyi Intézet egykori vezetője a munkakörülményekkel kapcsolatban kiemelte: az alkalmassági vizsgálatok során csak az olajszakma-jelleget vették alapul, a klimatikus viszonyokat nem. Nem értékelték továbbá a szociális és a pszichés viszonyokat sem, továbbá környezetszennyezésre sem gyanakodtak. Az Országos Munka és Üzem-egészségügyi Intézet Orvos-továbbképző Intézet Trópusi Egészségügyi Tanszék ismertető füzetet adott ki – 1989. június 1-jétől való alkalmazásra – a tengizi olaj- és gázkomplexum építésén dolgozók alkalmassági vizsgálatához. E szerint félévenként kell időszakos alkalmassági vizsgálatot végezni, a végleges hazatéréskor pedig záró-vizsgálatot kell végrehajtani valamennyi dolgozón. Az előzetes vizsgálatok megszervezésére az Egészségügyi Minisztérium adott utasítást az OMÜI-nek, mely utasítás 1991-től tartalmazza azt a tesztvizsgálatot, mely már a pszichiátriai vizsgálat szükségességét írja elő, a tűrőképesség vizsgálatának keretében. Ugyanakkor a tengizi orvosok nem kaptak utasítást vagy szakmai felhívást arra, hogy a sorozatos panaszok jelentkezésekor soron kívüli alkalmassági vizsgálatot végezzenek az egyre romló állapotú dolgozókon.
Mivel a szakvélemények sora olyan mérgezéses tünetekről, illetve panaszokról tartalmaz megállapítást, mely kapcsolatban állt ugyan a tengizi környezeti ártalmakkal, de nem volt közvetlenül összefüggésben hozható a vizsgált betegségekkel, a bírói eljárás során szükségessé vált az ETT-IB felül-véleménye. Tekintettel azonban arra, hogy a panaszok egy része nem a munkavégzés, hanem a munkaidőn kívüli élet feltételeit kifogásolták, a mérgezéses tünetvizsgálati eredmény alapján a bíróság számára ugyancsak nem volt eldönthető a tengizi életkörülmények egészségkárosító hatása. Ugyanakkor több, utóbb született szakvélemény, illetve a bírósági eljárások során felvett tanúvallomás utalt arra, hogy nem állapítható meg minden kétséget kizáróan, hogy a súlyos tünet együttesek nincsenek összefüggésben a munkavállalás helyének körülményeivel (klíma, elhelyezés, szabadidő szervezés, ellátmányozás, kapcsolattartás), illetve a nem kellő alapossággal végzett alkalmassági vizsgálatokkal. Ezt erősítette meg a tengizi egészségügyi szolgálatot vezető főorvos, aki tanúvallomásában nem vitatta a környezeti hatásoknak a betegségekkel való részben összefüggését.
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában szükségessé vált annak megállapítása, hogy valamely alkotmányos jog sérelme mely feltételek fennállása esetén jelenti egyúttal alkotmányos visszásság egyidejű bekövetkezését is. E szerint alkotmányos joggal összefüggő visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, azaz túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. Mindezen túl alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható – ún. abszolút – jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint. Tekintettel arra, hogy a panasz alapjául szolgáló tények összefüggésben vannak a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos joggal, e jog jövőbeni feltétlen érvényesülésének érdekében szükséges felhívni az Alkotmánybíróság erre vonatkozó határozatának magyarázatát.
Az alkotmánybírósági joggyakorlat az Alkotmány 70/D. §-ának értelmezésében is töretlen. Eszerint „a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan jogi és gazdasági környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. E feltételeket konkretizálja egyebek között az Alkotmány 70/D. §-ának (2) bekezdésében írt rendelkezés, amely az állam kötelezettségévé teszi a megfelelő egészségügyi intézmények létesítését és az orvosi ellátás megszervezését. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az Alkotmány 70/D.§ (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg.” [56/1995. (IX. 15.) AB hat., 54/1996. (XI. 30.) AB hat., 37/2000. (X. 31.) AB hat.]
Mindez azonban, mint az állam és szervei objektív alapjogvédelmi kötelezettsége elmulasztásának vizsgálatával összefüggésben – figyelemmel az előzetes orvosi vélemény hiányára – csak az 1989. évi XXXI. törvényben kihirdetett Alkotmánymódosítás óta (1989. október 23. napján lépett hatályba) hivatkozható, az azt megelőző időszakra a deklarált egészséghez való jog az állammal szemben fel nem hívható.
Az országgyűlési biztos álláspontja szerint a tengizi munkavégzés megkezdése előtti adekvát előzetes orvosi vélemény hiánya összhangban a fentebb írtakkal összefüggésbe hozható a sérelmet szenvedettek követelésével. Az akkori orvosoknak észlelniük kellett volna, hogy a szélsőséges körülmények közötti munkavégzés milyen terheléssel jár az emberi pszichére és szervezetre – különös tekintettel a nőkre –, és hogy visszafordíthatatlan egészségkárosodáshoz vezethet. A munkaerőt toborzóknak pedig ezt is a munkavállalók tudomására kellett volna hozniuk. A Legfelsőbb Bíróság rámutatott, „az állam csak akkor vesz részt közvetlenül a polgári jogviszonyban, ha ezt a jogszabály előírja, illetve ha nincs olyan önálló jogalanyisággal rendelkező szerv, mely a jogviszonyban részt vett, vagy a sérelemért felelősséggel tartozik.”
Az adott esetben a jamburgi földgáztermelési és szállítási együttműködéssel kapcsolatos fővállalkozói feladatokról és hatáskörökről szóló 1/1986. (I.p.k.9.) IpM utasítás ismerete nélkül a Legfelsőbb Bírósági számára sem voltak elégségesek az addig rendelkezésre álló bizonyítékok annak megalapozott eldöntéséhez, hogy az állam részt vett-e a panaszosok munkaviszonyában vagy sem, illetve fennállhat-e az állam közvetlen munkajogi kártérítési felelőssége. A hivatkozott közigazgatási aktus szövege „az érintettek közvetlenül kapják” megjegyzéssel nem hozzáférhető.
Végül megjegyezte a biztos, hogy a beruházás első szakasza a ’70-es, ’80-as években folyt, mely időszakra vonatkozó munkaegészségügyi dokumentumok azonban meglehetősen hiányosak. A rendelkezésre álló adatok szerint a beruházás első felében a kint dolgozó magyar munkások lakóhelye szerint illetékes megyei üzem-egészségügyi szakrendelésen történtek az alkalmassági és az ún. záró-vizsgálatok. A Tengizből érkező egészségügyi törzslapokkal együtt tehát ezek a dokumentumok a megyei intézeteknél volnának megtalálhatók. A beruházás második felében szakmai okok miatt ezek a vizsgálatok már az OMÜI rendelőintézetében történtek, és ettől az időtől kezdve az OMÜI archiválta a törzslapokat.
Erre vonatkozóan a vizsgálat feltárta, hogy a mintegy tíz évvel ezelőtti tulajdonosváltás következtében a gyors költöztetés eredményeként az egészségügyi konténer Magyarországra való megérkezése után derült ki, hogy a dokumentumok hiányosak. Az akkori egészségügyi szolgálat vezetője ezt követően nem rendelkezett semmiféle információval az iratok holléte tekintetében. Az iratok fellelése érdekében tett erőfeszítés eredménytelen maradt.
Ugyanakkor kétségtelen tény, hogy az érintett munkavállalók tengizi foglalkoztatása az állami (akkor „össznépi”) tulajdon (ma a „nemzeti vagyon”) gyarapítását, a nemzetgazdaság érdekét is szolgálta. Ha ennek során egészségükben kárt szenvedtek, kártalanításukra kiterjesztő jogalkotási (országgyűlési) jogértelmezéssel a Polgári Törvénykönyv 181. § (1)-(3) bekezdése rendelkezései alkalmazhatók volnának. Ehhez az Országgyűlés határozatára és egy erre a célra elkülönített költségvetési keretre volna szükség.
Mindebből következően – tekintettel arra, hogy ismert és felelősségre vonható közigazgatási szerv ez idő szerint nincs – az országgyűlési biztos azt ja- vasolta a panaszt előterjesztő Sós Tamás országgyűlési képviselőnek, hogy a biztos álláspontjának ismeretében az ügyet tárja az Országgyűlés plénuma elé, illetve nyújtson be önálló képviselői indítványt egy olyan határozat meghozatalára, mely analóg az állami tulajdon védelmében károsodott személyek kártalanítását előíró szabályokkal, továbbá – közösen a Pénzügyminisztériummal – dolgozzon ki javaslatot a még élő károsodottak számára egyösszegű támogatás vagy járadék folyósításának lehetőségéről.
A jelentés közzétételét követően a beszámolási időszakban több, az ügyben érintett volt munkavállaló, illetve hozzátartozója fordult a Hivatalhoz, hogy ügyét egyedileg vizsgálja meg a biztos. E panaszokat vizsgálat nélkül, a jelentés megküldésével, személyre szóló tájékoztatás mellett az országgyűlési biztos – hatáskörének hiánya miatt – elutasította.
OBH 3360/2003.
A jogbiztonsághoz, a tulajdonhoz és a munkához való joggal összefüggő visszásságot okoz a polgári jogi és munkajogi szabályok összhangjának hiánya, és a cselekvőképességet érintő gondnokság alatt álló személyek munkavállalási lehetőségének szabályozatlansága.
Az Értelmi Fogyatékosok és Segítőik Országos Érdekvédelmi Szövetsége (a továbbiakban: ÉFOÉSZ) elnöke fordult panasszal az országgyűlési biztoshoz, mert sérelmezte, hogy a munkáltatók különböző jogszabály-értelmezési problémák miatt sorban bontják fel a munkaszerződéseket a cselekvőképességet kizáró gondnokság alatt álló munkavállalókkal, és nem alkalmazzák őket tovább. A munkalehetőség megszűnése komoly mentálhigiénés sérelmet, és anyagi hátrányt jelent az érintettek számára.
Az országgyűlési biztos vizsgálata megállapította, hogy elégtelen az érintett tárcák – az egészségügyi, szociális és családügyi, az igazságügyi, a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi minisztériumok, valamint az esélyegyenlőségi miniszter – szakmai együttműködése. Összehangolatlanok a polgári jog cselekvőképességi és az érintettek munkavállalásának, terápiás-rehabilitációs foglalkoztatásának szabályai, ami sérti a cselekvőképességet kizáró gondnokság alatt álló munkavállalók alkotmányos jogait.
A biztos szerint e problémakör nem új keletű, mert azzal már 2002-ben, egy bentlakásos intézményben folytatott vizsgálata során is szembesült. Akkor visszásságként értékelte egyrészt azt, hogy az ellátott számára az intézmény vezetése nem biztosította a megszerzett teljes jövedelmet, hanem az átutalt munkabér egy részét az intézmény működtetésére fordította, másrészt, hogy többször nem azok végezték a tényleges munkát, akivel a munkáltató a szerződést megkötötte. A biztos a jogszabálysértő gyakorlat megszüntetésére irányuló ajánlása mellett kiemelte, hogy bár a foglalkoztatottság minél magasabb szintre emelésére, ezzel egyidejűleg az ellátottak személyiségének mind teljesebb kibontakoztatására való törekvés rendkívül fontos alkotmányos célkitűzés, de annak elérése is csak a jogszabályok betartásával történhet.
A korábbi jelentés nyomán, a megfelelő jogszabályi rendezés érdekében széles körű civil egyeztetés kezdődött, amelynek egyik eredményeként megindulni látszott az együttműködés az érintett minisztériumok, valamint az esélyegyenlőségi miniszter között is.
A kapott tájékoztatások alapján egyértelművé vált ugyan, hogy bár az érintett tárcák a kérdés megoldásában elkötelezettek voltak, azonban megfelelő koor- dináció hiányában a hatékony lépések megtételére már második éve nem ke- rült sor.
Az országgyűlési biztos – figyelemmel arra, hogy a megállapított alkotmányos visszásság elsősorban a jogi szabályozás hiányosságára volt visszavezethető – felkérte a miniszterelnököt, hogy egy tárcaközi bizottság felállításával gondoskodjon az érintett minisztériumok munkájának intézményesített koordinációjáról, és a felmerült probléma gyors megoldásáról.
A miniszterelnök, valamint a jelentésben megszólított tárcák az ajánlást elfogadták. A miniszterelnök a munka koordinálásával az ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi minisztert bízta meg, de konkrét jogalkotási javaslat a Beszámoló előkészítésének lezárásáig nem született.
OBH 5019/2003.
Nem okoz az állampolgárok önrendelkezési szabadságához való jogával összefüggő alkotmányos mulasztást a jogalkotó, ha a törvény lehetővé teszi a petesejt és a hímivarsejt adományozását is, de alkotható lenne olyan alkotmányos szabály, ami jobban megfelelne a tudomány fejlettségi szintjének és a társadalmi elvárásnak.
Egy, a petesejt-adományozás jogi környezetét is érintő interjú kapcsán vetődött fel a tárgykört szabályozó jogszabályi rendelkezések alkotmányos alapjogokkal való összevetésének szükségessége, ezért az országgyűlési biztos saját hatáskörében vizsgálatot indított, amelyben az élethez, az emberi méltósághoz, illetve a diszkriminációmentes eljáráshoz való alkotmányos jogok érvényesülésének feltárására törekedett.
Az adatvédelmi biztos, az Egészségügyi Tudományos Tanács (ETT) és a Magyar Orvosi Kamara (MOK) elnökeinek véleményét is kikérve arra kereste a választ, hogy feszül-e ellentmondás az Eütv. reprodukciós eljárást lehetővé tevő megengedő rendelkezése és ugyanazon törvénynek a női petesejt adományozására vonatkozó szigorú adatvédelmi rendelkezése között. Tekintettel arra, hogy a felvetett kérdéskör tisztázása nemcsak adatvédelmi állásfoglalást igényelt, hanem érintheti a donor önrendelkezési jogát, az alkotmányos alapjogvédelmi kötelezettséget, a családi élethez való jogot, a gyermekvállalás jogát is, és mindezeken túl az eljárásban résztvevő orvosokat és – általánosságban – a szakma elméleti és gyakorlati művelőit is, véleménye kialakításakor az adatvédelmi és jogi következtetéseken túl támaszkodott a megkeresett orvos-szakmai szervek által megküldött véleményekre is. Mivel a vizsgálat során az egyes adatvédelmi kérdések tisztázása jelentős szerephez jutottak, az országgyűlési biztos és az adatvédelmi biztossal közös jelentés kibocsátása mellett határoztak. A vizsgálat feltárta a petesejt-adományozásnak a tudomány mai állása szerinti fogalmát, majd áttekintette a tárgykörben keletkezett nemzetközi dokumentumok előírásait, illetve az Európa Parlament és az Európa Tanács e tárgykörben végzett munkájának eredményét. Ezt követően az európai államok nemzeti törvényalkotását elemezte. A magyar szabályozás áttekintése során a biztos vizsgálta ETT Tudományos és Kutatásetikai Bizottsága (TUKEB) „A humán reprodukció új módszereiről” című állásfoglalását, mely a meddőséget – bár nem expressis verbis, de – gyógyítandónak, azaz betegségnek definiálja, és elismeri, hogy a harmadik személy közreműködését is igénylő asszisztált reprodukciós technikák számos, évszázadok óta nem vitatott alapelvek újragondolását igénylik, melyekkel kapcsolatban útmutatást kell, hogy megfogalmazzanak. A hatályos magyar jogi környezetet vizsgálva a biztos feltárta, hogy az ivarsejtek adományozásakor követendő szabályokat az Eütv. IX., „Az emberi reprodukcióra irányuló különleges eljárások, az embriókkal és ivarsejtekkel végzett kutatások, a művi meddővé tétel” címet viselő fejezetének „Ivarsejt-adományozás és -letét” elnevezésű pontjában, a 170–174. szakaszokban tárgyalja. Tekintve, hogy maga a törvény szövege nem tesz különbséget hímivarsejtek és petesejtek adományozása között – leszámítva a női ivarsejtek fagyasztva tárolhatóságára vonatkozó megjegyzést –, maga az indoklás sem tesz megkülönböztetést, ezért értelemszerűen megállapításai mindkét ivarsejtre vonatkoztatandók. Az Eütv.-t időrendben követő, az emberi reprodukcióra irányuló különleges eljárásokra vonatkozó, valamint az ivarsejtekkel és embriókkal való rendelkezésre és azok fagyasztva tárolására vonatkozó szabályokról szóló 30/1998. (VI. 24.) NM. rendelet rendelkezéseiben nem, de a rendelethez tartozó mellékletek közül kettőben is külön foglalkozik a petesejt-adományozással. Az 1. számú mellékletben az elvégezhető asszisztált reprodukciós eljárások között a 2.2-es pontban nevesíti az adományozott petesejttel történő reprodukciós eljárást, illetve a 2. számú melléklet 2.2-es pontjában sorolja fel azokat a kórisméket, amelyek fennállása esetén az asszisztált reprodukciós eljárás elvégzése petesejt-adományozással javasolt. Ugyanezen rendelet 7. számú melléklete tartalmazza azt a rendelkezési nyilatkozatot, amelyet az ivarsejtet adományozóknak alá kell írniuk az adományozáskor. Ez a rendelkezési nyilatkozat – ami vizsgálatom kiindulópontjaként szolgált – nem tesz különbséget az adományozó nemét alapul véve, csupán az adományozás célját tekintve.
A jogszabályi háttér feltárását követően a biztos ismertette a megkérdezett szakmai csoportok – így a MOK Szakmai Bizottságának, az Etikai Kollégiumának és a Jogi Bizottságának – álláspontját, melyek egybehangzóan a kérdéskör kulcsfogalmainak az anonimitást és az ellenszolgáltatás meglétét tartották.
Alapjogi vizsgálatában a biztos alkalmazta az Alkotmánybíróság 750/B/1990. AB, a 108/B/2000. AB, a 37/2000. AB és az 54/1996. AB határozatokat, és azok tükrében megállapította, hogy a meddő személyek számára nyitva álló reprodukciós eljárások körének meghatározása a jogalkotó feladata és felelőssége, amely kötelezettségének eddig is – a most hatályos szabályozással – eleget tett. Szűkebb értelemben tekintve vizsgálata tárgyát: az egészségügyi törvény és kapcsolódó szabályai vitatott rendelkezéseinek vizsgálatát is végzett az ombudsman a diszkrimináció tilalmát megfogalmazó alkotmányos rendelkezéssel összefüggésben, és megállapította, hogy a jogalkotó itt sem mulasztott, illetve a hímivarsejt és a női ivarsejt donációjára irányuló eljárásokra vonatkozó szabályokban distinkciót alkalmazott, tehát az eljárás eltérő jellegét figyelembe véve hozott szabályokat.
A vizsgálat további részében a biztos azt vizsgálta, hogy hátrányos megkülönböztetésnek minősíthető-e az, hogy a jogalkotó a jellegükben lényegesen eltérő eljárás során levett ivarsejtek adományozóira azonos rendelkezési nyilatkozat tételét írja elő, és arra a következtetésre jutott, hogy a jogalkotó az egyes részletrendelkezések körében lényegi különbséget tett a két eljárás között, de a nyilatkozatot illetően nem. Ezt önmagában azonban nem ítélte diszkriminatívnak a biztos, hanem arra a jogalkotói szándékra következtetett, hogy az eljárás anonimitásához és az ez által nyújtott – az ellenértékűség térnyerését kizáró – biztonsághoz való érdeket erőteljesebbnek értékelte, mint azt, hogy nők körében az anonimitást átlépve közeli hozzátartozók és esetleg barátnők adományozhassanak petesejtet. Felvethető azonban, hogy amennyiben a tudomány haladása felveti, a jogalkotó megmásíthatja, továbbfejlesztheti eredeti szándékát, s e módosult szándékot kifejezésre juttathatja a jogszabály megváltoztatása útján.
A vizsgálat megállapította, hogy a jelenlegi jogi szabályozás nem visszás, vagy hibás annak alkalmazása, de az alkotmányos mozgástérben is alkotható lenne olyan szabály, ami jobban megfelelne a tudomány fejlettségi szintjének és a társadalmi elvárásnak. A főszabály alóli kivételként – kölcsönös és egybehangzó kérelem alapján – megengedhető az anonimitás félretétele, és kiterjeszthetők az emberi méltóság, és az általános személyes önrendelkezési jog érvényesülésének keretei. A probléma alapjában véve nem jogforrástani, hanem adatvédelmi.
Ivarsejtet reprodukciós eljárás végzésére, illetve ivarsejt kutatására jogosult egészségügyi szolgáltatónak, illetőleg kutatóhelynek lehet közvetlenül felajánlani, tehát közvetlenül a „megadományozott” természetes személynek nem. Az intézet pedig köteles betartani az Eütv. kógens adatvédelmi rendelkezéseit, vagyis: az adatkezelés során a személyes adatok közül a névre és lakcímre vonatkozó adat egyáltalán nem, bármely egyéb adat is csak személyazonosításra alkalmatlan módon továbbítható. Ezekből a rendelkezésekből logikailag következik az eljárás „anonimitása”. Az adatvédelmi biztos állásfoglalása értelmében az Eütv. 172. §-a valóban előírja, hogy az ivarsejt-adományozás során irányadóak a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény és az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvény rendelkezései. Az eljárást igénybe vevő személy megismerheti – személyazonosításra alkalmatlan módon (vagyis nevét és lakcímét kivéve) – az adományozó egészségi állapotára, korra, testi jellemzőire vonatkozó adatait. Adatvédelmi szempontból ez nem kifogásolható, hiszen az igénybe vevő nem tudja azokat összekapcsolni élő természetes személlyel (az adományozóval) – de döntését szükségszerűen befolyásolják, az ő és születendő gyermeke szempontjából alapvető fontosságúak. Ehhez azonban hozzá kell tenni, hogy az Eütv. 171. § (3) bekezdése szerint az ivarsejt-felajánlás-adományozás az érintett adományozó írásbeli nyilatkozatával történik, személyesen meg kel jelennie a szolgáltatónál, részt kell vennie előzetes orvosi vizsgálaton. Az Eütv 171. § (3) bekezdése szerint tehát az ivarsejt-adományozás nem anonim. Akkor lenne anonim az eljárás, ha az adományozó adatait nem ismerné az intézmény sem. Az emberi reprodukcióra irányuló különleges eljárások végzésére vonatkozó, valamint az ivarsejtekkel és embriókkal való rendelkezésre és azok fagyasztva tárolására vonatkozó részletes szabályokról szóló 30/1980. (VI. 24.) NM rendelet anonimitásra vonatkozó tiltó rendelkezést nem tartalmaz, csak a 7. számú mellékletben írja elő, hogy az adományozó tudomásul veszi az adományozás anonimitását. Az adatvédelmi biztos véleménye szerint e 7. sz. melléklet valamilyen félreértés alapján említi azt, hogy „az ivarsejt-adományozás anonim”. Tehát az adományozás nem a klinika (intézet) tekintetében anonim, hanem az ivarsejtet kapó személy (kérelmező) felé. Az adatvédelmi biztos szerint a hivatkozott jogszabályokban nem szerepel olyan adatvédelmi rendelkezés, amely megtiltaná, hogy az adományozó rokon legyen. A donor információs önrendelkezési jogát is tiszteletben tartva adatvédelmi szempontból nem lenne kifogásolható egy olyan megoldás, mely alapján egy előzetes és részletes tájékoztatást követően lehetővé válik, hogy a rokon, hozzátartozó donor és a kérelmező együtt jelenjen meg a reprodukciós eljárást végző egészségügyi szolgáltatónál az adott-konkrét reprodukciós eljárásban adományozói, illetve kérelmezői pozícióban. Ebben az esetben az egészségügyi szolgáltató értelemszerűen mentesülne a donor és a kérelmező előzetes megbeszélése alapján, a donor hozzájárulásával a donor személyazonosító adataira vonatkozó titoktartási kötelezettség alól.
A biztos jelentése zárásaként kiemelte, az erkölcsi felelősségvállalás, a közösséget és a jövő generációkat védő mechanizmusok kifejlesztése a jogalkotótól is megköveteli a valóságos társadalmi környezet figyelembevételét, rövid és hosszú távú hatásvizsgálatok elvégzését, illetve elvégeztetését, és ezek függvényében értékválasztás megtételét. Ez természetesen magával vonja azt a kötelezettséget, hogy a jogalkotónak fel kell vállalnia az engedélyezésből fakadóan reá háruló többlet jogalkotási és jogszabály módosítási terhet is, és nemcsak a jogszabályok megalkotása, hanem azok későbbi maradéktalan érvényesülése és érvényesítése szempontjából is: a családjogi, öröklési jogi stb. szabályok revízióját. A biztos felhívta a figyelmet a létrejövő emberi lény, az utód jogainak, személyiségének, pszichéjének védelme szükségességére, és azok sérülékenységére, valamint hogy a jogszabály megváltoztatásához pontosan körvonalazott cél, a határokat és a jogi szabályozás korlátoltságát elismerő jogalkotó szándék, a teljes lefedettség létrehozására irányuló, felelősségteljes, józan jogalkotói akarat s az alapjogok újbóli értelmezését igényelhetik.
Mivel a biztosok a közös jelentésükben alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem állapítottak meg, konkrét kezdeményezéssel sem éltek. Szükségesnek tartották azonban felhívni az egészségügyi szaktárca és az Országgyűlés figyelmét a jelenség által generált új szabályozási igényre, valamint arra, hogy amennyiben a szabályok módosítására vagy újak alkotására törekszik, úgy azt – a jogalkotási törvényben előírt formai garanciák betartásán túl – különös körültekintéssel, az időtényezőn és a sürgető jobbító szándékon felülemelkedve, megfontoltan tegye. Az egészségügyi miniszter arról tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy a jelentésben foglaltakkal egyetért, az abban feltárt tények, valamint a nemzetközi és hazai tapasztalatok figyelembevételével áttekinti és megvizsgálja az érintett joganyag módosításának lehetőségét.
OBH 1067/2004.
A jogbiztonság elvével, valamint a tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásságot okoztak a pénzintézetek tevékenységének ellenőrzésére jogosult állami szervek, amikor a BAUMAG szövetkezetek és gazdasági társaságok befektetési tevékenységével kapcsolatban nem megfelelően értelmezték a jogszabályokat, nem valós tartalmuk szerint ítélték meg a gazdasági ügyletet, és nem alkalmazták a törvényben biztosított jogaikat.
A vizsgálat célja kideríteni, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF) a BAUMAG szövetkezetekkel és gazdasági társaságokkal kapcsolatos eljárása során vagy annak elmulasztásával okozott-e alkotmányos visszásságot, illetve, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály nem egyértelmű rendelkezésére, vagy az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára, hiányosságára vezethető-e vissza. Az ügy komplexitása miatt elkerülhetetlen volt, hogy a vizsgálat a hatóságnak nem minősülő, de az ügyben érintett más állami szervek működésére, mint a cégbíróságként eljáró megyei bíróság, és az ügyész eljárására is kitérjen.
A BAUMAG Általános Befektetési Szövetkezet, illetve ezek jogelődei és jogutódai (a továbbiakban Szövetkezetek) 1995-óta tagokat toboroztak, akik részjegyeket jegyeztek, majd főszabály szerint a Szövetkezetnek magas kamatú „tagi kölcsönt” nyújtottak. A BAUMAG Szövetkezetek emellett kötvényeket bocsátottak ki, és gyakran szövetkezeti üzletrészeket értékesítettek. Mindezen ügyletek során a befektetett összegekre jóval a kereskedelmi bankoknál adott időben elérhető betéti kamat feletti hozamot ígértek. A Szövetkezetek és az ezek, illetve tisztségviselőik által alapított gazdasági társaságok (például: BAUMAG HOLDING Rt., Királybróker Értékpapír-forgalmazó Rt., Kamaraerdei Tüzép Kft.) folyamatos visszafizetési és visszavásárlási kötelezettségüknek mindaddig tudtak eleget tenni, amíg több új tag és hitelező volt, mint kilépő tag. Az ingatlanszövetkezeti befektetések körül kialakult általános bizalmatlanság következtében utóbb a belépni és befektetni kívánók száma gyakorlatilag nullára csökkent, míg szinte minden befektető tag visszakövetelte befektetését, és bejelentette kilépési szándékát, ezért a Szövetkezetek nem tudtak szerződésben vállalt kötelezettségeiknek eleget tenni. A panaszosok (tagok) ezután, 2003-ban és 2004-ben fordultak az állam különböző szerveihez sérelmeik orvosolása érdekében.
A biztos a vizsgálatot lezáró jelentésében az alábbi megállapításokat tette:
A jogügyleteket gazdasági tartalmuk és nem a felek általi elnevezésük szerint kell megítélni. A Szövetkezetek tevékenysége gazdasági tartalma szerint ingatlanbefektetési alapkezelés; amely tevékenység kizárólag névre szóló részvényekkel rendelkező részvénytársaság vagy fióktelep formájában folytatható, szövetkezet formájában nem. A Baumag konstrukció nyilvánvalóan a törvényes jogi személy fajták és a rájuk vonatkozó szigorú garanciális szabályok kikerülését célozta. Ugyanez vonatkozik a színlelt „tagi kölcsönök gyűjtésére”, ami a tényleges betétgyűjtési tevékenységet palástolta. A színlelt szerződés semmis, az ügyletet a palástolt szerződés, azaz a betétgyűjtés alapján kell elbírálni. Gazdasági tartalmát tekintve ugyanis a szövetkezetbe belépés és a tagi kölcsön nyújtása együttesen betétgyűjtésnek minősül.
A PSZÁF sajnálatos módon nem élt azzal a jogával, hogy megállapítsa: a Szövetkezetek tevékenysége pénzügyi szolgáltatásnak minősülő betétgyűjtést takar, és a törvény adta jogkörében eljárva megtiltsa annak folytatását. A Felügyelet (korábban Állami Bankfelügyelet, Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet) eljárása tekintetében a biztos megállapította, hogy tett ugyan büntető feljelentést a Szövetkezetek elnöke ellen, a Btk. 298/D. §-ban meghatározott engedély nélküli pénzügyi szolgáltatás bűntettének alapos gyanújával, de sajátságos módon nem élt azzal a jogával, hogy megállapítsa: a Szövetkezetek tevékenysége betétgyűjtésnek minősül, ami pénzügyi szolgáltatás, és törvény adta jogkörében eljárva megtiltsa annak folytatását a Pit. 63. §, illetve a mai napig a Hpt. 141. § (2) bek. b) pont alapján.
A cégbíróság eljárására vonatkozó megállapítások: A cégtörvény (Ctv.) szerint a cégbíróság a jogi személyiségű cégek bejegyzési ügyeiben – így a szövetkezet esetében is – azt vizsgálja, hogy a létesítő okirat és annak módosításai, valamint a bejegyzési kérelem alapjául szolgáló egyéb okiratok megfelelnek-e a jogszabályok rendelkezéseinek. A cég tevékenységi körének bejegyzésénél a cégbíróság vizsgálatának ki kell terjednie arra a körülményre is, hogy az adott tevékenységet illetően a jogszabály nem ír-e elő valamilyen korlátozó rendelkezést. Kérdés: jogszabályi kötelezettsége-e a cégbíróságnak az, hogy ne jegyezze be olyan tevékenység folytatását, amelynek végzését a törvény más cégformához kötötten és szigorú személyi, tárgyi, működési stb. feltételeket előírva engedi csak, hanem tartalmilag is felülvizsgálva a tervezett működést, tevékenységet, felhívja a céget a cégforma megváltoztatására és a szükséges hatósági engedélyek beszerzésére.
A vizsgálat során beszerzett iratokból a biztos megállapította, hogy az illetékes Pest Megyei Bíróság cégbíróságként eljárva felkérte a Felügyeletet arra, hogy foglaljon állást a Baumag Általános Befektetési Szövetkezet és működésének minősítését illetően. A Felügyelet állásfoglalása alapján került sor a szövetkezet bejegyzésére. A iura novit curia („a bíróság ismeri a jogot”) elve, amelyet a bíróságok általában következetesen alkalmaznak, nem tesz ilyen megoldást lehetővé. A Legfelsőbb Bíróság többször, elvi éllel rámutatott, hogy a bíróság nem háríthatja át a per eldöntéséhez szükséges tények és körülmények felderítésének feladatát (BH 1987. 411.). A jogalkalmazás és a jogértelmezés ugyanis az állami igazságszolgáltatás, a bíróság elsődleges feladata [Alkotmány 45. § (1) bek.]. Éppen ezzel a mérlegelési jogkörrel élve kellett volna a cégbíróságnak a szövetkezetek bejegyzését megtagadni; illetve azt követően – ha már bejegyezték – működését a törvényes útra terelni.
A szövetkezetek működésének versenyjogi hatásait értékelve a biztos az alábbi megállapításokat tette: közérdek védelme vizsgálatakor számításba kell venni, hogy milyen lehet a cselekmény piaci hatása, az esetleges piaci zavar mértékét, és hogy az adott piac állapota indokolja-e a versenyjogi beavatkozást. A Gazdasági Versenyhivatal (GVH) konkrét ügyben (Vj. 153/1999. sz.) eljárva megállapította, hogy a befektetési jegyekkel és befektetési tevékenységgel kapcsolatban is megtörténhet a fogyasztó megtévesztése. A versenyjogi gyakorlat áttekintésével megállapíthatjuk, hogy az ingatlanszövetkezetek esetében legalább az ún. „passzív” megtévesztés megállapítható. A fogyasztó ui. azzal is megtéveszthető, hogy a vállalkozó lényegesnek minősülő körülmény tekintetében nem nyújt kellő tájékoztatást, illetve azokat elhallgatja. Az érintett fogyasztók, befektetők óriási száma, és a befektetéssel érintett összegek önmagukban is indokolják, indokolták volna a versenyjogi beavatkozást. A Tpvt. 72. §-a szerint „az eljáró versenytanács a vizsgáló jelentése alapján (…) c) határozatában ideiglenes intézkedéssel megtilthatja a törvény rendelkezéseibe ütköző magatartás további folytatását, illetve elrendelheti a törvénybe ütköző állapot megszüntetését, ha erre – az érdekeltek joga vagy gazdasági érdekeinek védelme miatt – halaszthatatlanul szükség van.”
A biztos rögzített azt is, hogy bár a Tpvt. felhatalmazza a GVH-t, illetőleg a fogyasztók érdekvédelmét ellátó szervezetet, hogy a fogyasztók széles körét érintő vagy jelentős nagyságú hátrányt okozó, törvénybe ütköző tevékenység esetén pert indítson a fogyasztók polgári jogi igényeinek érvényesítése iránt [Tpvt. 92. § (1) bek.] az adott esetben ezzel a jogintézménnyel az illetékes szervek nem éltek.
A pénzpiaci törvények módosítása. A Szövetkezetek szempontjából a jogszabály-módosítás csak meghatározott szűk körben orvosolja a problémát. Egyrészt továbbra is problémás a tagi kölcsönök megengedett relatív magas összege; másrészt pedig gondot okoz, hogy a korlát az egy évnél régebbi tagokra egyáltalán nem vonatkozik. Azon túl, hogy megnehezíti az egyébként legitim céllal működő szövetkezetek rendes működését, nyilvánvalóan nem biztosít védelmet az ellen, hogy ismét két lépésben, először az értékhatár alatt, majd egy év múlva korlátlanul gyűjthessen egy hasonló szövetkezet tagi kölcsönöket. Köztudott, hogy a Szövetkezetek is 1995-től 2003-ig gyűjtötték tagjaikat és kölcsöneiket.
Az ügyben aktív állami szervek eljárásáról: A biztos jelentésében megállapította, hogy a Felügyelet a korábban és jelenleg hatályos jogszabályok alapján maga dönthette volna el, hogy a Szövetkezetek tevékenysége engedélyköteles vagy sem. A Szövetkezetek cégügyében eljáró bíróság megkeresésére a Felügyelet úgy nyilatkozott, hogy a Szövetkezet bejegyezhető a tervezett tevékenységre. Ezután azonban a Felügyelet feljelentést tett jogosulatlan pénzügyi szolgáltatási tevékenység gyanújával, vagyis úgy tett, mintha a Szövetkezetek tiltott betétgyűjtést folytattak volna. Ugyanakkor nem tiltotta meg legalább a kérdés bíróság előtti tisztázásáig a tevékenység folytatását. Végül a Felügyelet azzal próbált eleget tenni törvényi kötelezettségnek, hogy közigazgatási szerv létére, fizetett hirdetésben hívta fel a befektetők figyelmét az ingatlanszövetkezetek működésének kockázataira. Mindezek alapján a jelentésben a biztos megállapította: a Felügyelet 1995 óta folyamatosan alkotmányos visszásságot okoz azzal, hogy egymásnak ellentmondó lépésetek tett és tesz, törvény adta jogkörével nem él, ehelyett más hatóságokra hárítja a Szövetkezetekkel kapcsolatos törvényi kötelességeit. A jogkérdés eldöntésében módja lett volna arra, hogy a bíróság döntését kérje akár a cégeljárás során, akár pedig úgy, hogy határozatában megtiltja a Szövetkezetek tevékenységét, amely határozatot adott esetben bíróság vizsgálhatott volna felül.
A fenti rendelkezések és a kialakult helyzet egybevetésével a biztos megál- lapította, hogy az érintett állampolgárok széles körének károsodását nem a törvényes szabályozás okozta, hanem az ingatlanbefektetési szövetkezek által kialakított gyakorlatnak, ügyleteknek a hatóságok által a vonatkozó törvényi tényállásoknak megfelelő minősítésének és a törvényben biztosított jogkövetkezmények határozott alkalmazásának hiánya eredményezte.
Az országgyűlési biztos az igazságügyi minisztert felkérte, hogy kezdeményezze a Hpt. 138. § (2) bek. i) pontjának módosítását úgy, hogy vitás kérdésben bíróság határozzon arról, hogy egy adott tevékenység a Hpt. hatálya alá tartozik-e vagy sem. A pénzügyminisztert arra kérte, hogy a rendelkezésére álló eszközök hatékony alkalmazásával segítse elő, hogy a külön jogszabályban meghatározott, engedély nélküli pénzügyi szolgáltatás elkövetése bűntettének alapos gyanúja esetén történt feljelentést követően, az érintettnek ne legyen lehetősége annak folytatására.
Felkérte a PSZÁF Felügyeleti Tanácsának Elnökét arra, hogy a feladatkörét meghatározó – általam kiemelt – jogszabályok határozott és következetes alkalmazásával lépjen fel az engedély nélküli pénzügyi szolgáltatást hirdetőkkel és folytatókkal szemben.
A Szövetkezetek ügye rávilágít arra, hogy nincs kellő terminológiai és hatásköri összhang a Ptk., a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény („Gt.”), a Hpt., a Tpt., a Tpvt. és a Ctv. között. Ezért kezdeményezte az országgyűlési biztos az igazságügy-miniszternél, hogy legkésőbb az új Ptk. illetve az új Gt. kodifikációja során tegyen meg mindent a törvényi szabályozás összhangja érdekében.
Ajánlással élt a biztos a Gazdasági Versenyhivatal elnöke felé, és arra kérte, hogy fontolja meg verseny-felügyeleti eljárás megindítását a Tpvt. 70 § értelmében a Tpvt. 8. és követő §-ok megsértése miatt.
Az igazságügy-miniszter álláspontja szerint a Hpt. 138. § (2) bek. i.) pontja szerint a PSZÁF számára döntéshozatali kötelezettséget jelent abban a kérdésben, hogy a vitás tevékenységet hatásköre alá vonja-e, megtéve egyúttal a szükséges intézkedéseket, vagy a hatásköre hiányát állapítja meg, elutasítva ezzel az igényelt intézkedések meghozatalát. Mindkét esetben mód nyílik a bírósági felülvizsgálatra, így végső soron a bíróság foglalhat állást a tevékenység minősítését, és ezzel a PSZÁF intézkedési jogkörét érintő kérdésekben.
A pénzügyminiszter a jelentésben foglaltakkal összefüggésben kifejtette, hogy a Kormány indokoltnak tartja olyan törvény megalkotását, amely egyértelműen kimondja, hogy szövetkezet elsődlegesen befektetési tevékenység folytatására nem alapítható. Emellett úgy vélte, hogy felül kell vizsgálni a cégbíróság törvényességi felügyeleti feladata keretében érdemben foganatosítható intézkedések és szankciók körét. Ugyancsak fontosnak tartotta a pénzügyminiszter azt, hogy a PSZÁF a jogosítványait ne formálisan gyakorolja.
A PSZÁF Felügyeleti Tanácsának Elnöke és az állampolgári jogok országgyűlési biztosa között együttműködési megállapodás aláírására került sor, melynek egyik fő célja a megfelelő együttműködés az ilyen és az ehhez hasonló ügyek kialakulásának megelőzése érdekében. A PSZÁF felvette a kapcsolatot a BAUMAG károsultakkal, és végül I/E-2341/2004. számú határozatában megállapította, hogy a BAUMAG Stratégiai Fejlesztő Szövetkezet „fa” üzletszerűen betét gyűjtése és más visszafizetendő pénzeszköz – saját tőkét meghaladó mértékű – nyilvánosságtól történő elfogadása pénzügyi szolgáltatási tevékenységet folytatott a PSZÁF e tevékenység folytatását jóváhagyó engedélye nélkül. Az igazságügyi miniszter úgy vélte, hogy az ajánlásban megfogalmazott esetleges terminológiai és hatásköri hiányosságokat azokban a törvényekben kell megoldani, amelyek a pénzügyi szolgáltatási tevékenységet, illetve az ezekkel kapcsolatos életviszonyokat valamilyen formában közvetlenül érintik, illetve érinthetik. Továbbá az új cégtörvény előkészítése során nagyobb hangsúlyt kell helyezni a törvényességi felügyeleti funkcióra, melynek előfeltételeit a cégbejegyzési eljárás egyszerűsítése teremtheti meg.
A Gazdasági Versenyhivatal elnöke lényegét tekintve arra az álláspontra helyezkedett, hogy a BAUMAG sérelmezett magatartásával kapcsolatban a Gazdasági Versenyhivatalnak sem korábban, sem jelenleg nincsen eljárás-indítási lehetősége. A gazdasági társaságokon, szövetkezeteken belül, azok tulajdonlásával kapcsolatos, illetve tulajdonosi, tagi viszonyához kötődő cselekményekre a Gazdasági Versenyhivatal hatás- és feladatköre nem terjed ki.
Az országgyűlési biztos az ajánlásait és kezdeményezéseit továbbra is fenntartotta.
OBH 1354/2004.
Az esélyegyenlőség biztosításának alkotmányos elveibe ütközik a jogi szabályozás változása, ha a révközlekedésben váltott tanuló- és nyugdíjas bérletjegyekhez adott fogyasztói árkiegészítés mértéke 67,5%-ról, 2,75%-os mértékűre csökken.
Az országgyűlési biztos egy napilap 2004. január 22-i számában „Hátrányos megkülönböztetés vagy új árképzés miatt drágult a komp?” címmel megjelent hírből szerzett tudomást arról, hogy a váci réven 2004. január 1-jétől 2300 Ft-ról 7780 Ft-ra emelkedett a tanulói havi kompbérlet ára, és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának, valamint az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó alkotmányos célkitűzések sérelmének veszélye miatt hivatalból indított vizsgálatot. A biztos a vizsgálat során megkereste a Gazdasági Versenyhivatal elnökét, és a gazdasági és közlekedési minisztert. A miniszter kifejtette, hogy a jelenleg szabadáras szolgáltatás esetében a révközlekedés díjainak a települési önkormányzati árhatósági körbe történő emelése, valamint a korábbi árkiegészítés ismételt bevezetése jelenthetne megoldást. A korábbi szabályozás szerint, 2003-ban a 67,5%-os fogyasztói árkiegészítés a tanuló- és nyugdíjas bérlet esetében 4881 Ft támogatást nyújtott, így ez a bérlet 2350 Ft-ba került. A teljes árú bérlet így 7231 Ft volt. Az új támogatási rendszerben, 2004. január 1-jétől a teljes áru bérlet ára 8000 Ft-ra növekedett, a tanuló-, és nyugdíjas bérlet fogyasztói árkiegészítése, pedig csupán 220 Ft/db lett, ezzel a kedvezményes bérletért 7780 Ft-ot kell fizetni. A korábbi 67,5%-os árkiegészítés 2,75%-osra csökkent.
A biztos megállapította: a szakmai előkészítés során a minisztériumok nem működtek megfelelően együtt, és nem vették figyelembe a társminisztériumok szakmai előkészítő munkáját, javaslatait. Ez fokozottan érvényes a pénzügyminisztériumra, amely a szakmai előkészítés során nem érzékelte a támogatások aszimmetrikus megkurtításának társadalmi többletterhét, a terhelés egyenlőtlen eloszlását, és azt annak ellenére mellőzte, hogy erre a társminisztérium is felhívta a figyelmét.
A fogyasztói árkiegészítés, az ártámogatás kérdéskörében az állam széles döntési jogosultságokkal rendelkezik, az állami szabályozás azonban az állampolgárok egyes csoportjai között nem alkalmazhat hátrányos megkülönböztetést. Az azonos csoportba tartozó állampolgárok köre a vizsgált kérdésben felöleli mindazokat, akik bármilyen, országos hatókörű utazási támogatásban, kedvezményben részesülnek. Ebből következően a hátrányos megkülönböztetés tilalma kiterjed a szentendrei szigeten lakó és a bérletáremeléssel hátrányosan érintett polgárokra is, de valamennyi olyan személyre is, akik alkotmányosan garantált közlekedési közszolgáltatásokhoz nem közúti vagy vasúti tömegközlekedés igénybevételével, hanem réven keresztül juthatnak. A polgárok ezen csoportjai ugyanis további fontos alkotmányos jogaikat hátrányosabb feltételek mellett gyakorolhatják, így az iskolalátogatás költségesebbé válik.
A rendelkezések azonban nem csupán a tankötelezettség alá eső ifjak, hanem a fokozott gondoskodásra szoruló és jogosult időseket is sújtják. A vizsgálatot kiváltó sajtócikk írja, hogy „egy szigetmonostori nyugdíjasnak egy szentendrei utazási költsége több mint 1000 forintjába kerül”. Ismert ugyanakkor, hogy a nyugdíjas is csak a közeli nagyvárosban vehet igénybe számos olyan szolgáltatást, így első sorban az egészségügyi ellátást, melynek biztosítása állami feladat.
A biztos megállapította, hogy az állam alkotmányos kötelezettsége teljesítése minimumaként elvárható, hogy az állampolgárok azonos vagy hasonló arányú utazási kedvezményekben részesüljenek. Kifejtette, hogy hátrányos megkülönböztetést eredményez, és az esélyegyenlőség biztosításának alkotmányos elvébe ütközik az a szabályozás, amely a tanulók és a nyugdíjasok által vasútra, HÉV-re váltott bérlethez 900%-os, a távolsági autóbuszra váltott bérlethez 614%-os fogyasztói árkiegészítést ad, de a révközlekedésben váltott tanuló- és nyugdíjas bérletjegyek esetében a korábbi 67,5%-os árkiegészítést is 2,75%-osra csökkenti.
Az esélyegyenlőség elvének az a szabályozás felel meg, amely közlekedési szempontból sem teremt aránytalan, indokolatlan és szükségtelen módon hátrányos helyzetet. Az államot terhelő alkotmányos kötelezettség maximumaként az a követelmény támasztható, hogy a földrajzi, közlekedési „elzártság” hátrányainak kiküszöbölése érdekében fokozott támogatásban részesüljenek az érintett állampolgárok. E megállapítás még inkább érvényes ott, ahol közlekedési szempontból a természeti adottságok, illetőleg a közlekedési lehetőségek még mostohábbak. A közlekedési minisztérium helyettes államtitkárának levelében megállapítottakkal egybecsengően „a legnagyobb problémát a Tiszán zajló komp- és révközlekedés jelenti, hiszen a folyó menti kisebb falvak közlekedését általában az egyébként is gazdasági problémákkal küszködő települési önkormányzatok által üzemeltetett átkelőhelyek biztosítják”.
Az állam jogszabályalkotása körében köteles az – e jelentésben is kifejtett – alkotmányos elveket tiszteletben tartani. Az alkotmányos kötelezettségeket lehető legnagyobb mértékben teljesítő szabályozás kialakítása érdekében – mind a törvény- és jogszabály-előkészítés, mind a jogalkalmazás és végrehajtás körében – a Kormány és minisztériumai egymással együttműködni kötelesek. A pénzügyi-fiskális szigor nem sújthatja aránytalanul, alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot okozó módon a lakosság egyes csoportjait. A biztos megállapította, hogy a szabályozás előkészítése, a szakmai egyeztetések, illetőleg a szakmai és pénzügyi érdekek összeegyeztetése körében ezen alkotmányos elveket a minisztériumok, első sorban a Pénzügyminisztérium nem vette kellően tekintetbe. A támogatás módjáról a biztos kifejtette, hogy önmagában a százalékos helyett a tételes támogatás bevezetése nem kifogásolható, de annak mértéke nem eredményezhet az állampolgárok között hátrányos megkülönböztetést.
A jelentés rögzíti, hogy amennyiben a jelenlegi kedvezőtlen és visszásságot okozó állapotot előidéző országos szabályozás a közeljövőben nem változik, az érintett önkormányzatokat terheli az a kötelezettség, hogy megtalálják azt a szabályozási vagy más eszközt, mely a helyzet orvoslását lehetővé teszi. A jelentés elmarasztalta Tahitótfalu Önkormányzatát, mert bár az önkormányzatokról szóló törvény erre felhatalmazást ad, az önkormányzat elmulasztotta a révvállalkozással kötött szerződésben szabályozni a helyi közszolgáltatásnak is minősülő szolgáltatás nyújtása módját és feltételeit. Megfelelő lett volna az is, ha az érintett önkormányzatok együttesen megállapítják a révszolgáltatás hatósági árát és azzal egyidejűleg – szerződési alku keretében és pénzügyi lehetőségeik függvényében – gondoskodnak a bevétel kiesés kompenzációjáról. A hatósági ár megállapításának joga mellett a biztos álláspontja szerint erre vonatkozó kötelezettség is kiolvasható a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. 8. § (1) bekezdéséből, mely szerint a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében, különösen a helyi tömegközlekedés biztosítása.
A biztos felhívta a figyelmet, hogy számos más törvényes lehetőség is kínálkozik a felmerült helyzet megoldására. Lehetséges új révtársaság alapítása, új magán révvállalkozó megbízása, a jelenlegi szerződés felmondásával. Az új révvállalkozás teljesíthet esetleg csak személyszállítást. Ilyen szolgáltatást maga az önkormányzat is nyújthat, versenyt támasztva a vállalkozónak. A kérdést ugyanakkor leghatékonyabban az érintett önkormányzatok társulás keretében, vagy legalább egymással együttműködve oldhatják meg.
A jelentésben a biztos felhívta a gazdasági és közlekedési, valamint a pénzügyminisztert, hogy készítsék elő a fogyasztói árkiegészítésről szóló hatályos 2003. évi LXXXVII. törvény módosítását, mely a jelentésben kibontott alkotmányos elveknek megfelelő támogatást nyújt a komp- és révközlekedés igénybevételére szoruló állampolgároknak.
A biztos felkérte a Gazdasági Versenyhivatal elnökét vizsgálatának lefolytatására, a tahitótfalui önkormányzat képviselő-testületét pedig révvállalkozással kötött szerződés oly tartalmú módosítására, hogy az önkormányzat a bérletárak kialakításának feltételrendszerét meghatározhassa, de legalább befolyásolhassa, és az így kialakított szabályozás megvalósulását ellenőrizhesse, illetőleg, hogy vizsgálja meg, milyen más módok állnak rendelkezésére, hogy személykomp-szolgáltatásban alternatív lehetőséget hozzon létre a kizárólagos szolgáltató mellett. (Kishajó-révközlekedés más vállalkozó által, saját alapításban, kishajó-kompszolgáltatás a jelenlegi szolgáltató által.) Végső sorban pedig, ha másképp az alkotmányos visszásságot megszüntetni nem lehet, vonja hatósági jogkörbe a révszolgáltatás díjainak megállapítását, és állapítsa meg a legmagasabb hatósági árat. A helyzet megoldása érdekében felhívta az érintett helyi önkormányzatok képviselő-testületeit, hogy a probléma helyi kezelése érdekében konstruktív együttműködést tanúsítsanak egymással polgáraik javára.
Jelentése zárásaként a biztos felkérte az érintetteket, hogy döntéseiket oly időpontban hozzák meg, hogy a szeptemberi tanévkezdésre a tanulói bérlettámogatások ügye megoldódjon, a túlzott bérletár a gyermekes családok számára többletterhet már ne jelentsen.
A gazdasági és közlekedési miniszter, valamint az érintett önkormányzatok jelentős része a jelentésben foglalt megállapításokkal egyetértett. A pénzügyminiszter kifejtette, a fogyasztói árkiegészítésről szóló törvény alapvető állampolgári jogokat nem sért, mert minden körzetben elérhető a legközelebbi egészségügyi és oktatási intézmény (figyelmen kívül hagyta azonban a regionális szolgáltatások igénybevételének eseteit), továbbá, hivatkozott a szabályozás normativitására is (figyelmen kívül hagyta azonban, hogy diszkriminációt normatív szabály alkalmazása is előidézhet; amire a legjobb bizonyíték a jelentésben foglalt helyzet). A miniszter hivatkozott arra, hogy a megváltozott szabályozásra a biztosi jelentés direkt beavatkozást sürget (mellyel szemben a jelentés csupán a korábbi szabályozás alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot okozó megváltoztatását és az állami támogatás irreális arányú és mértékű változását kifogásolta, a hátrányosan érintett helyi közösségek helyzetére rámutatva). A miniszter levelében foglalt konkrét vállalás csupán arra szorítkozott, hogy a fix összegű bérletár-kiegészítés (220 Ft/hó/db) összegét inflációt meghaladó mértékben növelje (pl. 20%-os növelés esetében az árkiegészítés havi 220 Ft-ról 264 Ft-ra nőne – a jelenleg 8000 Ft-os havi bérletár viszonylatában). Ez azonban a probléma megoldására nyilvánvalóan elégtelen, nevetséges vállalás, mely a biztossal való tartalmi együttműködés elmulasztása.
Vác polgármestere egyetértett a jelentésben foglaltakkal, csupán arra hívta fel a figyelmet, hogy a Nógrád megyéből a Dunántúlra igyekvő teherforgalmat is jelentős részben az érintett komp teljesíti, annak jegykompenzálása nem lehet az érintett önkormányzatok kötelezettsége.
OBH 1655/2004.
Az érintett betegek élethez és emberi méltósághoz, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jogával kapcsolatban okoz visszásságot, ha kizárólag finanszírozási okból nem kapják meg a kezelésükhöz orvos-szakmailag indokolt gyógyszert úgy, hogy a megfelelő tájékoztatás után vállalják a gyógyszer megvásárlását.
A sajtó híradásaiból jutott az országgyűlési biztos tudomására, hogy a Szegedi Szent-Györgyi Albert Orvostudományi Egyetem Onkoterápiás Klinikáján több beteget kezeltek az Országos Egészségbiztosítási Pénztár által nem finanszírozott, Magyarországon nem törzskönyvezett és így forgalomba-hozatali engedéllyel sem rendelkező, Eloxatin nevű gyógyszerrel, amelyet a beteg fizetett meg. A sajtó beszámolt arról is, hogy több illetékes szerint a jogtalanul elkért összeget vissza kell fizetni a betegek számára, és a szabálytalan kezeléseket haladéktalanul be kell fejezni. Tekintettel arra, hogy a híradások alapján felmerült az érintett betegek alkotmányos jogai sérelmének lehetősége, az országgyűlési biztos a téma átfogó vizsgálatát rendelte el.
A vizsgálat megállapította, hogy az Eloxatin az úgynevezett Folfox4 kúra egyik összetevője, amelyet bizonyos vastagbél tumorok kezelése során alkalmaznak. A Folfox4 másik két összetevőjét OEP finanszírozás keretében kapják mindazon betegek, akiknek tumorát már megoperálták, és aktuálisan tumormentesnek tekinthetők (adjuváns kezelés). Azok a betegek, akiknél a vastagbél-tumor áttételessé vált, vagy az operáció helyén kiújult, kezelhetők az Eloxatinnal, és ezt a kúrát az OEP finanszírozza. A szegedi klinikán eljárásukat az orvosok azzal indokolták, hogy igen jelentős nemzetközi vizsgálati adatok vannak arra nézve, hogy az Eloxatin jelentős mértékben csökkenti a vastagbél-tumor kiújulásának lehetőségét, ezért orvosilag indokolt lenne bevezetni tumormentes betegek kezelésében is. A jelenlegi helyzetben ugyanis az OEP csak olyan esetben finanszírozza az Eloxatin-kezelést, amikor a tumor már áttételes, tehát a terápiás cél nem a megelőzés, hanem a folyamat lassítása. Ez pedig orvos-szakmai szempontból elfogadhatatlan.
Az ombudsman vizsgálatakor az alkotmány azon rendelkezését tekintette kiinduló pontnak, amely szerint „a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége”, továbbá „a Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani”. Az Alkotmánybíróság az élethez való joggal kapcsolatban rámutatott arra, hogy „az élethez való jog objektív oldalából ugyanakkor az államnak nem csupán az a kötelessége következik, hogy az egyes emberek élethez való alanyi jogát ne sértse meg, és hogy annak védelméről jogalkotással és szervezési intézkedésekkel gondoskodjék, hanem ennél több. Ez a kötelesség nem merül ki az egyes emberek egyedi életvédelemben, hanem általában az emberi életet és életfeltételeit is védi.”
Az ombudsman szerint az állam intézményes élet- és egészségvédelmi kötelezettsége egyebek között azt is jelenti, hogy ha egy új vagy nagyon költséges gyógyító eszközt vagy eljárást maga nem képes finanszírozni, akkor lehetővé kell tennie az állampolgárok számára, hogy személyiségi önrendelkezési szabadságuk és vagyoni autonómiájuk alapján azt maguk finanszírozhassák.
Az állam tehát köteles létrehozni és működtetni az egészségügyi eljárások, eszközök, gyógyszerek tekintetében a hozzáférés lehetőségét, megteremteni a működés szervezeti és eljárási garanciáit. Ez a követelmény egyben azt is jelenti, hogy az állam az ellátáshoz való joggal szemben nem alkalmazhat a személyiségi önrendelkezési szabadságra és a tulajdonosi autonómiára is kiterjedő szükségtelen és aránytalan tiltásokat és korlátozásokat.
Az egészséghez való jog alapján a betegnek nem csupán fájdalmainak csillapításához van joga, hanem a betegség kialakulásának vagy kiújulásának megakadályozásához, állapota stabilizálásához, illetve rosszabbodásának lassításához is. Ez nem csak orvos-szakmai kérdés, hanem az egyének individuális döntéseinek függvénye is. Az orvos és betege közös döntési szabadsága ezen a területen is alkotmányos alapjogi követelmény.
A vizsgálat tehát annak megállapításával zárult, hogy az egészségügyi szolgáltatók tevékenységével összefüggésben egyértelműen megállapítható, hogy a nemzetközi gyakorlatban ismert és bevett, sikeresen használt Eloxatin hazai OEP finanszírozásának hiánya nem korlátozhatja, vagy különösen nem tilthatja meg annak használatát, amennyiben az orvos-szakmailag indokolt. Az OEP finanszírozás hiánya, illetve a törzskönyvezés, engedélyezés körüli értelmezési, hatásköri, illetékességi zavarok miatt a beteg élete nem kerülhet veszélybe, emberi méltósága, egészsége, személyi és vagyoni autonómiája nem csorbulhat. A vizsgált esetben a beteg és orvosa egyaránt alkotmányos jogát gyakorolta, annak határait nem lépte át. Tény, hogy Magyarországon az onkológiai betegek fekvőbeteg-intézeti kezelése főszabályként ingyenes. A konkrét esetben azonban a formai-eljárási szabályokhoz képest a tartalmi alkotmányosság követelményei nagyobb súllyal érvényesítendők.
Az országgyűlési biztos felkérte az egészségügyi minisztert, hogy a jelentésben kifejtett követelményekkel összhangban dolgozza át az Európai Közösség országaiban már törzskönyvezett és a terápiában elfogadottan használatos, de Magyarországon törzskönyvvel, illetve forgalomba hozatali engedéllyel még nem rendelkező gyógyszerek alkalmazási feltételeit. Felkérte továbbá az egészségügyi minisztert, az OEP főigazgatóját és a pénzügyminisztert, hogy a vizsgálat tárgyát képező onkológiai betegségek esetén az egyedi engedélyes, nem törzskönyvezett gyógyszerek finanszírozásának feltételeit teremtsék meg. Ugyancsak felkérte az egészségügyi minisztert, hogy módosítsa a 3/1995. (II. 8.) NM rendelet 12. §-át olyan értelemben, hogy annak (2) bekezdését egészítse ki egy negyedik d) ponttal, melynek értelmében az úgynevezett külön-engedély kiadható legyen akkor is, ha azt a beteg kéri – vállalva a finanszírozást – és kérése orvosilag indokolt.
A jelentésben megfogalmazott ajánlások kapcsán többszörös levélváltás történt, mind az egészségügyi miniszterrel, mind pedig az OEP főigazgatójával. Ennek keretében az OEP főigazgatója az ombudsman álláspontját elfogadhatatlannak tartotta, és ajánlásai visszavonására kérte őt. Több hónapos egyeztetést követően – mindkét fél eredeti álláspontjának fenntartása mellett – alakult ki az a gyakorlat, hogy az OEP főigazgatója által kijelölt főosztályvezetővel nyílt lehetőség egyeztetni egyéni gyógyszer-engedélyezési, finanszírozási ügyekben. Az egészségügyi miniszter válaszában kifejtette, hogy álláspontja szerint az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek rendeléséről és kiadásáról szóló 44/2004. (IV. 28.) ESzCsM rendelet kellően rendezi a jelentésben kifogásolt gyógyszer-engedélyezési problémákat. Ezért az egészségügyi miniszter nem tartotta szükségesnek újra foglalkozni az egyedi engedélyes, külföldi gyógyszerek helyzetével. A szegedi klinikán folytatott Eloxatin-terápiával kapcsolatban pedig az egészségügyi miniszter pénzügyi és fegyelmi vizsgálatot kért az orvosokkal szemben. A pénzügyminiszter válaszában kitért arra, hogy a társadalombiztosítási támogatással rendelhető gyógyszerekről és a támogatás összegéről szóló ESzCsM rendelet ugyan valóban a pénzügyminiszter egyetértésével léphetett hatályba, de pénzügyi tárca felelőssége ebben az esetben is csak a költségvetéssel kapcsolatos általános követelmények betartására vonatkozik.
Tekintettel arra, hogy a gyógyszer-finanszírozás és a méltányossági kérelmek elbírálása területén illetékes intézmények és az országgyűlési biztos álláspontja nem közeledett egymáshoz, valamint, hogy a nyár folyamán egyre több panaszos fordult az ombudsman hivatalához, sérelmezve, hogy az OEP sorra elutasítja gyógyszer-ártámogatási kérelmüket. Az elutasítások a külföldi, igen drága gyógyszerek széles körét érintették, miközben az elutasító határozatok mindegyike hiányos volt abban a tekintetben, hogy nem tájékoztatta megfelelően a betegeket, illetve sok esetben félrevezető információval szolgált az adott gyógyszerhez való hozzájutás módját illetően.
A fentiek miatt az országgyűlési biztos a sajtóban megjelentetett állásfoglalásban hívta fel a közvélemény figyelmét a megfelelő tájékoztatás fontosságára: „Tekintettel arra, hogy az emberi méltóság alkotmányos alapjogából levezethetően a tájékoztatáshoz fűződő jog az egészségügyi törvényben alanyi jogként jelenik meg, az országgyűlési biztos nyomatékosan felhívja az OEP főigazgatójának figyelmét arra, hogy elengedhetetlen gondoskodni a tevékenységével érintett betegek teljes körű és kellő időben történő tájékoztatásáról. A tájékoztatásnak ki kell terjednie a személyes értesítésre és általánosabban, a sajtón és az elektronikus médián keresztül történő tájékoztatásra is.”
A fenti állásfoglalásban foglaltakat az OEP főigazgatója újra elutasította, de az országgyűlési biztos töretlenül ragaszkodik eredeti álláspontjához, és a rendelkezésére álló eszközökkel továbbra is mindent megtesz annak érdekében, hogy az érintett betegek hozzájussanak ezekhez a nagy értékű, egyedi engedélyhez kötött, a gyógyulásukhoz, kezelésükhöz elengedhetetlen gyógyszerekhez.
OBH 1998/2004.
A környezetterhelés lényeges csökkenését eredményező beruházás engedélyezésekor a hatóságok eljárása akkor okszerű, ha kizárólag a feltétlenül szükséges időtartam alatt, a gyorsaság és az egyszerűség elvére figyelemmel folytatják le.
A Tokodi Üveggyár Kft. és az annak kizárólagos tulajdonában lévő Új Üveg Kft. képviseletében eljáró ügyvéd kérte az országgyűlési biztos állásfoglalását az egységes környezethasználati engedélyre vonatkozó ügyintézési határidő értelmezéséről. A beadványban az indítványozó az érintett környezetvédelmi hatóságok – véleménye szerint késedelmes, az ügyintézési határidőt jelentősen túllépő – eljárását is sérelmezte. Kifogásolta továbbá, hogy a hatóságok az Áe.-ben foglalt értesítési és tájékoztatási kötelezettségüknek nem tettek eleget.
Az országgyűlési biztos a tisztességes eljáráshoz való jog érintettsége miatt indított vizsgálatot, és kikérte a környezetvédelmi és vízügyi miniszter álláspontját.
Az országgyűlési biztosnak figyelembe kellett vennie, hogy a panaszolt ügyben peres eljárás van folyamatban a Fővárosi Bíróságon, ezért külön nem tért ki annak kérdésére, hogy miként értelmezhető az egységes környezethasználati engedélyre vonatkozó államigazgatási eljárási ügyintézési határidő.
A környezetvédelmi hatóságok az üveggyár működése miatti lakossági panaszok alapján az elmúlt években több eljárást folytattak. Mindebből következően az eljáró hatóságok számos fontos információ birtokában voltak, melyeket az új eljárásban már ismert jogi tényekként felhasználhattak. Az üveggyár vezetésének ugyanakkor tudnia kellett, hogy az elavult, a környezetet jelentős mértékben terhelő technológia felváltása elkerülhetetlen. A tervezett korszerű technológiáról a gyár vezetésének kellett információkkal rendelkeznie.
Az országgyűlési biztos szerint a környezetterhelés csökkenését eredményező beruházás környezetvédelmi szempontból mindenképpen támogatandó. Ez azt is jelenti, hogy az engedélyezési eljárást a törvényesség betartása mellett kellő rugalmassággal, kizárólag a feltétlenül szükséges időtartam alatt kell lefolytatni. A Tokodi Üveggyár Kft. megbízása alapján eljáró EU-SZFÉRA 2002. Szolgáltató és Kereskedő Kft. kérelme 2002. november 5-én érkezett az Észak-dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőségre. A kérelem benyújtója nem igazolta képviseleti jogosultságát, ezért a hatóság annak igazolására hívta fel. Az Áe. szerint a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Az eljáró személy képviseleti jogosultságát megvizsgálhatja. A képviseleti jogosultság vizsgálata a közigazgatási szerv lehetősége. Tekintve, hogy a konkrét ügyben a gyár tulajdonosi köre, vezetősége is többször változott, továbbá, hogy az Üveggyár tulajdonában álló beruházó jogi személyt is egy másik jogi személy képviselte, a kérdés a tényállás tisztázásának szükségszerű része volt. A képviseleti jogosultságot igazoló irat 2002. december 2-án érkezett a Felügyelőségre.
A szakmai tartalmú (később kiadott) hiánypótlásról az országgyűlési biztos megállapította, hogy a környezetvédelmi hatóság rendelkezik a szükséges szakmai ismeretekkel annak megítéléséhez, hogy szükséges-e hiánypótlás, azt legfeljebb egy ellenkező értelmű szakvélemény alapján lefolytatott bizonyítás cáfolhatná. A vizsgálat ugyanakkor feltárta, hogy a szakmai osztályok hiánypótlást szükségesnek tartó jelzése csak 17 nappal később került a Hatósági Osztályra, továbbá az utolsó állásfoglalás elkészülte és a hiánypótlási felhívás postázása között három hét telt el.
A tervezett tevékenység környezeti hatásvizsgálat köteles, továbbá az egységes környezethasználati engedélyezési eljárás részletes szabályairól szóló Korm. rendelet hatálya alá is tartozik. A környezetvédelmi hatóság az egységes környezethasználati engedélyezési eljárást a tevékenység tekintetében – amennyiben az külön jogszabály szerint környezeti hatásvizsgálat hatálya alá tartozik – a környezetvédelmi engedélyre való jogosultságot megállapító határozat jogerőre emelkedését követően – ha a kérelmező, környezethasználó eltérően nem nyilatkozik – hivatalból indítja meg. Az egységes környezethasználati engedélyezési eljárás csak a Főfelügyelőség másodfokú határozatának jogerőre emelkedése után kezdődhetett meg.
Az országgyűlési biztos kiemelte, hogy a hatóság rendelkezésére álló teljes ügyintézési határidő kimerítése betű szerinti értelmezésben nem törvénysértő. Az államigazgatási eljárásnak ugyanakkor alapelve a gyorsaság. Egy olyan beruházás engedélyezésekor, amely a környezetterhelés lényeges csökkenését eredményezi, a hatóságok eljárása akkor okszerű, ha kizárólag a feltétlenül szükséges időtartam alatt, a gyorsaság és az egyszerűség elvére folytatják le azt.
Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a határidő lényegi csúszása, illetve meghosszabbodása több okra vezethető vissza: a kérelmező nem igazolta a képviseleti jogosultságát; hiánypótlás volt szükséges, mert a dokumentáció szakmai tartalma hiányos volt, az eljárásban szakhatóságok igénybevétele volt kötelező, az „első” eljárásban a képviseletet ellátó jogi személy vezetője időközben az elbíráló hatóság vezetője lett, így kizáró ok állt elő, az érintettek egyike élt a jogorvoslathoz való jogával; a két egymásra épülő engedélyezési forma második eleme feltételezi az első meglétét, a hatóság – bár lényegében nem lépte át az egyes eljárási mozzanatokra rendelkezésre álló határidőket – belső eljárásában „felesleges üresjáratokat” keletkeztetett.
Az indítványozó előadta, hogy az érintett hatóságok értesítési, tájékoztatási kötelezettségüknek sem tettek eleget. Beadványa szerint a hatóság szóban azt is közölte, hogy 90 napon belül megkapják az engedélyt. Az egyeztetésen elhangzottak utólagos felderítése lehetetlen. Azt, hogy a kérelmező mikor kapja meg az engedélyt, befolyásolja a kérelem tartalma (szükséges-e hiánypótlás), továbbá az is, hogy az arra jogosultak élnek-e jogorvoslattal. A hatóság konkrét kérelem hiányában, előzetesen kizárólag a vonatkozó jogszabályok előírásait ismertetheti. Az országgyűlési biztos rendelkezésére álló dokumentumok között fellelhető több, a környezetvédelmi hatóságoktól származó tájékoztató levél.
A biztos összességében megállapította, hogy voltak olyan eljárási cselekmények, amelyek gyorsabb elvégzésével az eljárás időtartama csökkenhetett volna. Jelentésében szükségesnek tartotta, hogy a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium vizsgálja meg, miként lehetséges a hatósági eljárás gyorsítása a mindkét jogszabály hatálya alá tartozó tevékenységek esetén. Emellett felkérte a minisztert, hogy a hiánypótlási felhívások kibocsátásának, ügyek áttételének, beadványok továbbításának stb. gyorsítása (az „ügyviteli üresjáratok” csökkentése) érdekében vizsgálja meg a Felügyelőségek belső eljárási rendjét.
A miniszter egyetértett a jelentés megállapításaival, intézkedéseiről tájékoztatta az országgyűlési biztost.
OBH 2203/2004.
Ha az ORTT a valóságshow-kat közvetítő műsorszolgáltatóval szemben nem alkalmazza minden indokolt esetben a Médiatörvény 3. § (2) bekezdésében foglaltakat, és ellenőrzési, felügyeleti jogainak gyakorlása során nem vizsgálja, hogy a műsorszolgáltató tiszteletben tartja-e az alkotmányos rendet, az emberi jogokat – különösen az emberi méltósághoz való jogot –, illetve ha e jogok sérelme esetén nem él a törvényben biztosított jogosítványaival, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság veszélyét okozza.
A Kispesti Egészségügyi Intézet Gyermek- és Ifjúsági Mentálhygiénés Centrum dolgozói 2004 márciusában számos szakember által aláírt nyílt levelet juttattak el az országgyűlési biztoshoz. A levél aláírói között voltak a Magyar Pszichiátriai Társaság Pszichológiai Szakmai Kollégiumának, Gyermekpszichoterápiás Szekciójának, Gyermek- és Serdülőpszichiátriai Szekciójának és Etikai Bizottsá- gának képviselői. Az aláírók véleménye szerint tevékenységüknek nemcsak a pszichés zavarok kezelésére kell irányulnia, hanem a „manapság oly sokat emlegetett megelőzésre is”. A levél megírásának közvetlen kiváltó oka az RTL Klub televíziós csatornán sugárzott Anyacsavar című új valóságshow műsor beharangozó reklámja volt, amely a műsor üzenetére vonatkozó általános aggályok és konkrétan a szereplő gyermekek kiszolgáltatottságával kapcsolatos aggodalmak megfogalmazására indította az aláírókat.
Az országgyűlési biztos április 8-án levélben fordult az ORTT elnökéhez, melyben előzetes álláspontot fogalmazott meg az ügyben. A biztos utalt az OBH 4247/2003. számú jelentésében kifejtettekre, és ismételten felhívta az ORTT elnökének figyelmét, hogy a Médiatörvény 3. § (2) bekezdésének rendelkezése értelmében a Testületnek és szerveinek a törvényben előírt feladataik gyakorlása során minden esetben vizsgálniuk kell azt is, hogy a műsorszolgáltató tiszteletben tartja-e a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét, Alkotmányát, annak az Alkotmánybíróság által kifejtett tartalmi követelményeit, törvényeit, külön kiemelten a gyermeki jogok védelmét is. Az 1996. évi I. törvény a rádiózásról és a televíziózásról 3. § (2) kimondja: „A műsorszolgáltató köteles tiszteletben tartani a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét, tevékenysége nem sértheti az emberi jogokat, és nem lehet alkalmas a személyek, nemek, népek, nemzetek, a nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbségek, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport elleni gyűlölet keltésére.”
Az országgyűlési biztos felkérte az ORTT elnökét, hogy az ORTT határozatairól, illetve a megtett intézkedéseiről vizsgálata befejeztével küldjön tájékoztatást. Az elnök közölte, hogy az ORTT több ülésén is foglalkozott a műsorszámmal, és több döntési javaslat is felmerült, ám határozat nem született. A levél szerint fontos kérdés annak eldöntése, hogy az ORTT rendelkezik-e általában hatáskörrel az alkotmányos alapjogok védelmére. „A Testület ezzel kapcsolatban még nem foglalt állást, az Iroda véleménye a bírói gyakorlatra is tekintettel az, hogy nem.” A Testület korábbi döntéseiben próbálkozott a Médiatörvény 3. § (2) bekezdésére hivatkozva érvényt szerezni az emberi jogok és a kiskorúak fokozott védelmének, azonban az e rendelkezésre hivatkozással született határozatokat a bíróság – egy kivételével – hatályon kívül helyezte. „Az ORTT Irodájának álláspontja szerint a Testületnek nincsen hatásköre az Anyacsavar című műsor szereplőinek személyhez fűződő jogainak védelmére, ilyen igényt csak a szereplők maguk érvényesíthetnek. Jelen esetben a Testület eljárásnak előfeltétele egy, a szereplők és a műsorszolgáltató közötti szerződések semmisségét kimondó bírósági ítélet lenne. Ilyen eljárás megindítására azonban csak maguk a szereplők, vagy a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. tv. 9. § (1) bekezdése által támasztott korlátok között az ügyész jogosult.”
Az országgyűlési biztos az OBH 4247/2003. számú jelentésében már összefoglalta a valóságshow jelenséggel és az ORTT ezzel kapcsolatos törvényi kötelezettségével összefüggő megállapításait. A jelentés részletesen elemzi az emberi méltósághoz való jog Alkotmánybíróság által kifejtett tartalmát, mely az emberi méltósághoz való jogot olyan anyajognak tekinti, amelyből az ember autonómiájának védelmére szolgáló alkotmányos érvrendszer – konkrét alapjog hiányában is – levezethető. Az élethez való jog és az emberi méltósághoz való jog a magyar jogrendszerben a legalapvetőbb emberi jogok. „Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az emberi méltósághoz való jog «anyajog», azaz a még nem nevesített szabadságjogok forrása. Ezért e jog értelmezése hatással lehet az egyéni autonómia határainak megvonására más emberi jogok esetében.” A jelentés rámutat, hogy a polgári jogi személyiségvédelem alapja az ember testi valója, a személyiség azonban nem azonos a biológiai-fizikai léttel, hanem a „személyiségjegyek”, a személyiség elemeinek összessége által kifejezett társadalmi eszmei érték. Az egységes és oszthatatlan emberi személyiség önmagában, egyedüli és eredeti jellegére tekintettel értékes. Ezt a személyiséget a jog védelemben részesíti – a Magyar Köztársaság társadalmi és alkotmányos rendjével összhangban.
A Médiatörvény közvetlen kapcsolatot teremt az Alkotmányban deklarált emberi jogokkal és az Alkotmány értékrendszerével. A jogszabály tehát – kifejezett és kógens rendelkezésével – a műsorszolgáltatók számára közvetlen módon kötelezővé teszi, hogy tevékenységük során ne csupán a rájuk vonatkozó technikai rendelkezéseket tartsák be, működésük ne csak a formális jogszabályi követelményeknek feleljen meg, hanem az Alkotmányban deklarált emberi jogokkal is legyen összhangban. A műsorszolgáltatók felett felügyeleti és ellenőrzési jogokat gyakorló ORTT-nek feladatai ellátása során ezeket az alkotmányos követelményeket is számon kell kérnie a műsorszolgáltatóktól
Az országgyűlési biztos az Obtv. 21. §-ban biztosított hatáskörében kezdeményezte az ORTT elnökénél, hogy a Médiatörvény 3. § (2) bekezdésének megfelelően a Testület és szervei a törvényben előírt feladataikat (felügyeleti, ellenőrzési jogaikat) gyakorolják, az Anyacsavar című műsorral kapcsolatban hozzájuk érkezett bejelentések alapján folytassanak érdemi vizsgálatot, és hozzanak érdemi döntést arról is, hogy a műsorszolgáltató tiszteletben tartja-e a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjét, tevékenysége nem sérti-e az emberi jogokat, és azok törvényi garanciáit. Felhívta továbbá az ORTT elnökének figyelmét, hogy a Médiatörvény 3. § (2) bekezdésének alkalmazása során az ORTT jogosult és egyben köteles is az Alkotmányban biztosított alapvető jogokat az Alkotmány – Alkotmánybíróság által kifejtett és magyarázott – értékrendje és fogalmi kultúrája alapján védelemben részesíteni.
Az ORTT elnöke az országgyűlési biztos kezdeményezését elvben elfogadta, ugyanakkor arról tájékoztatta, hogy a testület nem állapított meg jogsértést az érintett műsorszámmal kapcsolatban.
A biztos tájékoztatta az ORTT elnökét, hogy az ügyet – tekintettel annak súlyára és precedens jellegére – az Országgyűlés elé fogja tárni.
OBH 3116/2002.
Rövidített jelentés a munkaképesség-csökkenés megállapításának orvos-szakértői eljárásáról.
Az országgyűlési biztoshoz a rokkantsági nyugdíj megállapításához szükséges munkaképesség-csökkenés megállapításával kapcsolatos orvos-szakértői véleményeket illetően folyamatosan érkeznek azonos tartalmú beadványok, ezért ezekben az ügyekben összevont vizsgálatot folytatott, mert felmerült az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében deklarált szociális biztonsághoz való jog sérelmének a közvetlen veszélye.
A panaszosok a munkaképesség-csökkenés orvos-szakértői véleményezésével kapcsolatos eljárást sérelmezték, mert a felülvizsgálatok során – álláspontjuk szerint megalapozatlanul – rendszeresen alacsonyabb fokra visszaminősítik a kérelmezőket.
Megállapított tényállás összefoglalva: a panaszosok az orvos-szakértői bizottságok eljárását sérelmezik, egyrészt a panaszosok beszámolása szerint goromba, sokszor megalázó bánásmódban részesülnek, másrészt egészségi állapotukat nem a valóságnak megfelelően állapítják meg, a bizottságok orvosai nem vizsgálnak, csak a hozott leleteket nézik meg. Álláspontjuk szerint, az orvosi bizottságok gyakran az őket kezelő szakorvosok szakmai állásfoglalásával ellentétes véleményt adnak ki egészségi állapotukról.
A 2003-ban folytatott vizsgálatom során (OBH 3155/2002.) a betegjogi képviselők tapasztalataikat összegezve arról számoltak be, hogy munkaképesség-csökkenés mértékének megállapítása során a különböző bizottságok esetében, az „egyszemélyes bizottság”-ként működő orvos stílusát, magatartását, arrogáns viselkedését gyakran kifogásolják a betegek. Megalázónak tartják a „bizottságok” eljárását a vizsgálatok során. Ezt a jelenséget például a Veszprém megyei betegjogi képviselők az OOSZI Főigazgatója felé már jelezték, az illetékesek a problémát ismerik, ennek ellenére ezen a téren semmi változás nem tapasztalható.
A vizsgálat megállapításai:
A jelenleg vizsgált beadványokat megelőzően is számos panasz érkezett az országgyűlési biztosok hivatalához, amelyek az orvos-szakértői bizottságok eljárását, szakértői állásfoglalását sérelmezték. Az országgyűlési biztosok hatásköri szabályának figyelembevételével, az orvos-szakmai kérdés tárgyában érkező panaszokat az országgyűlési biztosoknak rendre el kell utasítaniuk. A rokkantnyugdíj megállapításához szükséges munkaképesség-csökkenés mértékének megállapítása olyan orvosi szakvélemény, amely államigazgatási eljárás keretében kerül megállapításra, és komoly jogkövetkezmény fűződik hozzá, jogosultságot keletkeztet, illetve szüntet meg. Tekintettel az ilyen típusú beadványok nagy számára, vizsgálatom tárgyát a rokkantnyugdíj és a munkaképesség-csökkenés megállapításával összefüggésben a szociális biztonsághoz való jog érvényesülése képezte.
Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. A (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
A társadalombiztosítási rendszer reformjával összefüggésben az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a szociális biztonsághoz való jog értelmezésével [5/1998. (III. 1.) AB határozat, 39/1999. (XII. 21.) AB határozat]. Az Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítania. Ameddig tehát az állam a kötelező társadalombiztosítást úgy működteti, illetőleg működési feltételeit úgy garantálja, hogy az ezeknek az elveknek, tehát nemcsak az ún. vegyes – biztosítási és szociális elemeket egyaránt szem előtt tartó – rendszernek, de annak az alkotmányos követelménynek is megfelel, hogy a megélhetéshez szükséges ellátási jogosultságot, mint a szociális biztonsághoz való alkotmányos jog nevesített tartalmi elemét, a nemzetgazdaság lehetőségei, az érdekegyeztetések eredményei és egyéb szempontok alapján biztosítja, addig az Alkotmány 70/E. §-ában írt alkotmányos kötelezettségének eleget tesz.
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg. Az Alkotmány szerint ugyanis az egyedüli követelmény, hogy a társadalombiztosítási és a szociális intézményi rendszer a megélhetéshez szükséges ellátásra vonatkozó jogosultságot megvalósítsa. A vegyes rendszerű társadalombiztosítás tehát önmagában nem alkotmányellenes mindaddig, ameddig az állam a jogi szabályozással azt úgy működteti, hogy a biztosítás útján szerzett jogokat, továbbá a szociális biztonsághoz való jog tartalmi elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát követően a társadalombiztosítás működőképességének és finanszírozásának biztosítása érdekében jelentős változtatásokra került sor a társadalombiztosítás rendszerében.
Egy korábban megkezdett reformfolyamat (a Társadalombiztosítási Alap leválasztása az állami költségvetésről, a társadalombiztosítás ágazatainak elválasztása, a járulékfizetési rendszer átalakítása stb.) eredményeként az Országgyűlés elfogadta az 1997. évi LXXX. törvényt a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről, az 1997. évi LXXXI. törvényt a társadalombiztosítási nyugellátásról, az 1997. évi LXXXII. törvényt a magánnyugdíjról és a magánnyugdíj-pénztárakról, valamint az 1997. évi LXXXIII. törvényt a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól.
Ezek a törvények egy új alapokra helyezett, átalakított társadalombiztosítás és – ezen belül – új nyugdíjrendszer szabályozását tartalmazzák. Az új szabályozás megváltoztatta a nyugdíjrendszer szerkezetét. A reform során az eddigi – lényegében egységes – rendszert széttagolták, s azt egy három pillérből álló többszintű rendszerré formálták át. A kötelező nyugdíjbiztosítás két részre vált: a társadalombiztosítási és a tőkefedezeti alapon működő magánpénztári ágazatra, s ezek működését önkéntes pénztárak egészítik ki.
Lényegesen megváltoztak és a törvény rendelkezései alapján mintegy másfél évtizeden keresztül folyamatosan alakulnak át a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer alapvető elemei. A módosítások érintették a nyugdíjskálát, a minimum szolgálati időre vonatkozó előírásokat, a nyugdíj alapjául szolgáló jövedelmek kiszámításánál alkalmazott ún. degressziós szabályokat, korlátozták a járulék fizetése nélkül elismert szolgálati időknek a nyugdíj számításánál való figyelembevételét stb. A biztosítási rendszer keretei között jogosultságokat nem szerző állampolgárok számára a szociális ellátások keretei között – a nyugdíjrendszeren kívül – bevezették az időskorúak járadékát.
Mindezen változások nyomán nagymértékben erősödött az új nyugdíjrendszer biztosítási karaktere, s jelentősen visszaszorultak a szociális célú újraelosztási szempontok. Bár a társadalombiztosítási nyugdíjnak változatlanul jellemzője az, hogy vegyes rendszerű nyugdíj, amelyben egyaránt megtalálhatók a biztosítási és szolidaritási elemek, az is kétségkívül megállapítható, hogy az új szabályozásban a társadalombiztosítási nyugdíjon belül is egyre dominánsabbá válik a nyugdíj biztosítási jellege a szociális elemekkel szemben.
Az Alkotmánybíróság fentebb már idézett határozataiban értelmezte az Alkotmánynak a 70/E. § rendelkezését. Több határozatában is rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdéséből az állam kötelezettségei tekintetében csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogának érvényesítése érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményrendszert köteles létrehozni, fenntartani, működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó elveket, szabályokat nem határoz meg. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban vizsgálta azt is, hogy az Alkotmány 70/E. §-a mennyiben korlátozza a törvényhozót az ellátásokon belüli változtatások, átalakítások tekintetében. Az Alkotmánybíróság e határozataiban rámutatott arra, hogy az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági viszonyok függvényében. A változtatások joga azonban nem minden korlátozás nélkül illeti meg az államot. Annak elbírálásánál, hogy az egyes szolgáltatások alkotmányosan miként csökkenthetők vagy vonhatók meg, a szociális biztonsághoz való jog annyiban játszik szerepet, hogy az elvonások folytán a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet az Alkotmány 70/E. §-a szerint megkövetelt minimális szint (a megélhetéshez szükséges ellátás) alá. Az egyes változtatások alkotmányossága azonban függ attól is, hogy nem ütköznek-e más alkotmányos elvekbe és jogokba, így nem ellentétesek-e a jogbiztonság elvével, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, illetve – ha biztosítási elemet is tartalmazó szolgáltatásról van szó – a tulajdon védelmével.
Ezért az államot, a jogalkotót megillető – a változtatásokra vonatkozó – jogosítványok csak a jogállamiság igen szoros korlátai között gyakorolhatók alkotmányosan.
Az Alkotmánybíróság már korábban elvi jelentőséggel rámutatott arra, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált „jogállamisághoz hozzá tartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása”. A szerzett jogok védelme a jogállamban szabályként érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie. A jogbiztonság – amely az Alkotmánybíróság szerint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja – a szociális ellátási rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű. A szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli változáshoz különös indok szükséges. A kötelező biztosítási rendszer esetében a járulékok kötelező befizetése, vagyis e „vagyonelvonás” fejében a biztosított a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el. A törvénnyel elrendelt kötelező járulékfizetést nagymértékű állami garanciavállalás (másként: bizalomvédelem) legitimálhatja. A kötelező biztosítás elvonja ugyanis azokat az eszközöket, amelyekkel az érintett saját kockázatára maga gondoskodhatott volna magáról és családjáról, s ezt a vagyont a társadalombiztosítás szolgálatába állítja. A fedezet társadalmasításával az állam tipikus tulajdonosi magatartást kollektivizál. A kötelező biztosítási rendszerben az ellátások, az ellátásokhoz fűződő várományok védelme ezért is különösen indokolt. A várományok annál nagyobb védelmet élveznek, minél közelebb állnak a „beteljesedéshez”, vagyis a szolgáltatásra irányuló alanyi jog megnyíltához. A már élvezett, megszerzett szolgáltatás még inkább védendő. A várományok és szolgáltatások védelme attól függően is erősebb, hogy áll-e velük szemben a jogosultnak saját anyagi szolgáltatása is. Mindazon társadalombiztosítási szolgáltatások esetében, ahol a biztosítási elem szerepet játszik, a szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el. Az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre). Az emberek túlnyomó többsége nem „önnyugdíjas”, s inaktív korára társadalmi és gazdasági biztonságát nem saját dologi javai teremtik meg, hanem eleve úgy él, hogy munkája eredményének bizonyos részét a társadalombiztosításba ruházza be, s annak a szolgáltatásai látják el a szűken értelmezett polgári jogi vagyonbiztonságot garantáló feladatát. Ha pedig javait törvény vonja el erre a célra, törvénynek kell a tulajdonéval összehasonlítható biztonságot nyújtania. Az Alkotmány- bíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban kifejtette, hogy az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét: függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. Másrészt azt is leszögezte, hogy a védelmi kör kiterjesztésével egyidejűleg a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. A korlátozáshoz a 13. § (2) bekezdése szerint elég a „közérdek”. Ennek megállapítása a jogalkotó feladata. Az Alkotmánybíróság nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességét, hanem csak a közérdekre hivatkozás indokoltságát, továbbá azt vizsgálta, hogy a „közérdekű” megoldás nem sért-e valamely más alkotmányos jogot. A korlátozás arányosságára viszont az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata számos ismérvet kínál. Az arányosság vizsgálatának ezekben a kereteiben a társadalombiztosítási jogviszony sajátosságait is figyelembe vevő eszközt nyerünk arra, hogy a változtatások alkotmányossági vizsgálata során a változás célját és eszközét összemérjük. A szolgáltatáscsökkentéseket indokoló „közérdek”, az egész társadalombiztosítás-rendszer működőképessége és fennmaradása, az állam helytállásának külső és a társadalombiztosításban rejlő okok miatti megnehezülése alkotmányjogi kategóriával értékelhetővé válik.
A kötelező társadalombiztosítási rendszerben a biztosítási elv, a társadalmi szolidaritás és a tulajdonhoz fűződő jogok alkotmányos keretek közötti korlátozása együttesen érvényesül.
A fent kifejtett alkotmányos követelményekkel összhangban a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról szóló 1997. évi LXXX. törvény célja, hogy az egyéni felelősség és öngondoskodás követelményeinek és a társadalmi szolidaritás elveinek megfelelően szabályozza a társadalombiztosítás keretében létrejövő jogviszonyokat, meghatározza a társadalombiztosítási ellátások körét.
A biztosítottak egyes társadalombiztosítási ellátások igénybevételére való jogosultságát a társadalombiztosításban való részvételi kötelezettségük, illetve társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségük teljesítése alapozza meg. A pénzbeli társadalombiztosítási ellátások a biztosított járulékfizetésének alapjául szolgáló jövedelmével arányosak.
Az állam a társadalombiztosítási rendszer működéséről és a nemzetgazdaság lehetőségeivel összhangban álló fejlesztéséről a társadalombiztosítási rendszerben nyújtott egyes ellátások megállapításával, az ellátások fedezetére a foglalkoztatókat és a biztosítottakat terhelő fizetési kötelezettségek meghatározásával gondoskodik. Az állam a társadalombiztosítási ellátások fedezetét akkor is biztosítja, ha a társadalombiztosítás kiadásai a bevételeket meghaladják.
Az Országgyűlés az Alkotmányban foglalt elveknek megfelelően az időskorúak és a tartósan vagy véglegesen munkaképtelenné válók, valamint hozzátartozóik megélhetésének biztosítása érdekében alkotta meg a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvényt.
A kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működtetése és fejlesztése az állam feladata. A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer öregség, megrokkanás, megrokkanással járó baleset esetén a biztosított részére, elhalálozása esetén a hozzátartozója részére egységes elvek alapján nyugellátást biztosít.
A társadalombiztosítási nyugellátás a nyugdíjjárulék alapját képező kereset, jövedelem összegéhez és az elismert szolgálati időhöz igazodik.
A rokkantsági nyugdíj feltételei egyrészről a törvényben meghatározottak szerinti szolgálati idő megszerzése, amelynek jelentős szerepe van a nyugdíj mértékének meghatározásánál, másrészről orvosi vonatkozású feltételei vannak. Rokkantnak az tekinthető, aki a munkaképességét hatvanhét százalékban elvesztette, és ebben az állapotában javulás egy évig nem várható, vagyis tartósan, vagy véglegesen munkaképtelenné vált. A rokkantság fokát, illetve a munkaképesség-csökkenés mértékét az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Országos Orvos-szakértői Intézetének orvosi bizottságai véleményezik.
Állapotváltozás miatt a törvény lehetőséget biztosít a rokkantsági nyugdíj módosítására. A rokkantsági nyugdíjas állapotváltozása miatt más rokkantsági csoportba is kerülhet, mint amelynek alapján a nyugdíjat megállapították. Állapota javulhat, de rosszabbodhat is. Ha állapotváltozás következik be, a rokkantsági nyugdíjat ennek megfelelően módosítani kell.
Megszűnik a rokkantsági nyugdíjra jogosultság, ha a nyugdíjas már nem rokkant, illetőleg rendszeresen dolgozik, és keresete négy hónap óta lényegesen nem kevesebb annál a keresetnél, amelyet a megrokkanás előtti munkakörében rokkantság nélkül elérhetne.
A nyugellátással összefüggő jogot vagy kötelezettséget érintő intézkedéssel szemben jogorvoslatnak van helye. Ahogyan már korábban utaltam arra, hogy a munkaképesség csökkenésének megállapításával kapcsolatos orvosi szakvélemény kiadására államigazgatási eljárás keretében kerül sor, az igénylőnek a közigazgatási jogorvoslaton (I.-II. fok) túl illetékmentes bírósági felülvizsgálatra is lehetősége van.
A Legfelsőbb Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében az OEP OOSZI orvosi bizottságai által az egészségromlás mértéke tekintetében tett megállapítások olyan szakértői vélemények, amelyek irányadóak a rokkantság, a rokkantsági csoportokba történő besorolás vagy átsorolás, valamint a rokkantsági ál- lapot megszűnése vonatkozásában. E szakvélemények teljes részletességgel tartalmazzák a kérelmező egészségi állapotának leírását, és ennek alapján százalékok meghatározásával véleményezik, hogy rokkantnak tekinthető-e, illetőleg melyik rokkantsági csoportba tartozik. Az említett szakvélemények helytállósága, illetve az azokon alapuló határozatok csak abban az esetben vitathatóak sikerrel a perben, ha a fél konkrétan hivatkozik az egészségromlását előidézett további olyan körülményre, amelyet az orvosi bizottságok nem vizsgáltak, illetve figyelmen kívül hagytak, mert annak figyelembevétele esetleg módosíthatja az adott szakvéleményeket. Minthogy e kérdés orvosi szakkérdés, a bíróságoknak ennek megállapítására – tekintettel a félnek a per során e vonatkozásban előterjesztett kérelmére is – szakértő vagy orvos-szakértők kirendelésével (Igazságügyi Orvos-szakértői Intézet, szükség esetén ETT IB) további bizonyítást kell lefolytatniuk. (BH2002. 281: A munkaképesség-csökkenés mértéke megállapításának szempontjai a társadalombiztosítási perekben.) Az eljáró bíróságoknak tehát azt kell vizsgálniuk, hogy az eljárt orvosi bizottságok véleményei, az általuk megállapított egészségromlás mértéke tekintetében – figyelemmel a keresetlevélben előadottakra is – valóban megalapozottak-e.
Az Országgyűlés még 1997-ben határozatot hozott (75/1997. [VII. 18.] OGY határozat) a megváltozott munkaképességűek és rokkantak társadalombiztosítási és szociális ellátó rendszerének átalakításáról, amelyben többek között leszögezte, hogy
„2. Ki kell dolgozni a megváltozott munkaképesség értékelésének új minősítési elveit, melyek alapján az egyén egészségi állapotát, elveszett és megmaradt munkavégző képességét az általa ellátható munkakörök követelményei, valamint képzettsége, szakmai gyakorlata, életkora alapján meghatározható rehabilitálhatósága szempontjából lehet minősíteni.
Ehhez
a) meg kell határozni a megváltozott munkaképesség új minősítési szabályait,
b) ki kell alakítani a munkaképesség-csökkenés mértékét és egyben a rehabilitálhatóságot is értékelni képes orvos-szakértői szervezetet,
c) meg kell alkotni az orvos-szakértői eljárás új szabályait.”
E határozatban az Országgyűlés felkérte a Kormányt, hogy a szociális part- nerekkel és a társadalombiztosítási önkormányzatokkal egyeztetve készítsen ütemtervet a határozatban foglalt feladatok megvalósítására olyan határidőkkel, hogy az új rendszer bevezetéséhez szükséges törvénymódosításokat és szervezeti, intézményi feltételeket is figyelembe véve, a foglalkozási rehabilitáció és az ellátások új rendszere legkésőbb 1998. március végéig kihirdetésre és 1999. január 1-jétől bevezetésre kerülhessen.
Az OEP „Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár 2003. évi tevékenységéről” szóló, az Országgyűlés Egészségügyi Bizottsága részére készült összefoglaló tájékoztatójában beszámol a rokkantsági nyugdíjrendszer és a minősítési rendszer korszerűsítése érdekében tett intézkedéséről, illetve az ahhoz kapcsolódó feladatokról.
Az elmúlt év során tovább folytatódtak a megváltozott munkaképességűek ellátó rendszerének a korszerűsítési munkálatai, melynek elméleti-tudományos alapot a WHO magyar nyelvre lefordított tanulmánya, „A Funkciók Nemzetközi Osztályozása” (FNO), illetve a közeljövőben megjelenő „Irányelvek a munka- képesség a fogyatékosság és a megváltozott munkaképesség orvos-szakértői minősítéséhez” nyújtották. A rendszernek a komplex rehabilitációval, a fogyatékosok támogatási rendszerével összhangban történő átalakításának elvei megfogalmazódtak.
Az OEP és az OOSZI szakértői az 1990-es évek közepétől folyamatosan tanulmányozták az Európai Unió tagállamai, illetve más fejlett országok szociális és társadalombiztosítási rendszereit – beleértve a fogyatékkal élők komplex orvos-szakértői minősítését –, és ezzel egy időben elemzések készültek a hazai rendszerek működéséről. E többéves munka tette lehetővé, hogy az OEP már 2000 áprilisára elkészítette és az Egészségügyi Minisztériumnak megküldte az egészségkárosodáson, a fogyatékosságon és a munkaképesség-csökkenésen alapuló társadalombiztosítási-szociális ellátó rendszerek korszerűsítésére ki- dolgozott javaslatát. Ezt követően 2000 és 2003 között a szakértők tárcaközi bizottságaiban, illetve az OEP és OOSZI szakmai műhelyeiben dolgozva a munkaanyagot tovább elemezték, kidolgozták az orvos-szakértői eljárás új szabályainak koncepcióját, és folyamatosan – az adott helyzetnek megfelelően – aktualizálták azt. Tárcaközi Munkabizottság alakult a megvalósításhoz szükséges jogszabályalkotásra és az intézkedési terv megvalósítására szükséges javaslat kidolgozására. Az OEP és az OOSZI az új minősítési feladatok megoldására képes, megfelelő szakértelemmel rendelkező szakember ellátottság érdekében részt vett az egészségbiztosítási szakorvosi szakvizsga szakmai kritériumrendszerének kialakításában, intézményi háttere megszervezésében. A megszerezhető orvos-szakmai szakképesítések jegyzékébe felvételre került az új szakvizsga. A szakképzés mind a 4 orvostudományi egyetemen beindult. Jelenleg 110 fő vesz részt a képzésen, akiknek egyharmada OEP szakértő. Az OEP és az OOSZI részt vesz a szakvizsgára jelentkezők elméleti és gyakorlati képzésében is. Az OEP munkacsoportot szervezett a fogyatékosság, megváltozott munkaképesség, keresőképtelenség minősítésének új, részletes szakmai kritériumrendszeréről szóló irányelvek kidolgozására.
A fogyatékosság orvos-szakértői minősítésének új szakmai irányelvei figyelembevételével harmonizálni kell az egészségkárosodáson és következményein (fogyatékosság, megváltozott munkavégző képesség stb.) alapuló társadalombiztosítási, szociális ellátások orvos-szakmai kritérium rendszereit, valamint az ezeket megalapozó jogszabályokat. Folytatni kell az orvosi rehabilitáció jelenlegi helyzetének elemzését, meg kell határozni fejlesztések irányát, célkitűzéseit (rehabilitációs hálózat kiépítése, a rehabilitációs feladatok megoldására képes, megfelelő szakértelemmel rendelkező szakember-ellátottság megteremtése). Folytatni kell a foglalkozási rehabilitáció jelenlegi helyzetének elemzését, meg kell határozni fejlesztésének, működtetésének koncepcióját.
A társadalombiztosítási/szociális ellátó rendszerek korszerűsítésével párhuzamosan elemezni kell a társadalmi reintegrációt ösztönző rendszerek működését, meg kell határozni a szükséges strukturális átalakítás irányát, s mindezeket érvényesíteni a szabályozásban. Az OOSZI-nak, mint jelentős társadalmi igényeket kielégítő, s ennek megfelelő érdeklődésre számot tartó szerv munkájának átalakítására van szükség úgy, hogy az új szakmai irányelvek bevezetésével, megfelelő szakmai felügyelettel, a tevékenység minőségbiztosítási kritériumainak kidolgozásával európai szintű, elismert orvos-szakértői és szociális ellátást nyújtó intézetté váljon.
A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvény értelmében rokkantnak az a személy minősül, aki munkaképességét 67%-ban elvesztette. Az állam a nem rokkant, de megváltozott munkaképességű „dolgozókról” a szociális intézményrendszer keretében gondoskodik. A 67% alatti, de legalább 50%-os munkaképesség-csökkenés megállapítása esetén a megváltozott munkaképességű dolgozók foglalkoztatásáról és szociális ellátásáról szóló, többször módosított 8/1983. (VI. 29.) EüM-PM együttes rendeletet kell alkalmazni.
A megváltozott munkaképességű dolgozó foglalkoztatásának (foglalkozási rehabilitációjának) célja, az orvosi rehabilitációt követően, egészségi állapotának, szakképzettségének megfelelő munkavégzés biztosítása. A megváltozott munkaképességű dolgozó foglalkoztatásának biztosítása a rendelet értelmében annak a munkáltatónak a feladata lenne, ahol a dolgozó a megváltozott munkaképességének megállapítása idején munkaviszonyban, valamint munkaviszony jellegű jogviszonyban állt. Ezt a feladatát a munkáltató megfelelő munkakör biztosításával, szükség esetén betanítás vagy szakképzés segítségével látja el. A megváltozott munkaképességű dolgozót foglalkoztató munkáltató e feladat ellátásához pénzügyi támogatást igényelhet. Ha a megváltozott munkaképességű dolgozó a munkáltató, illetve a rehabilitációs bizottság megfelelő rehabilitációs intézkedését elfogadja, jogosult a rendeletben meghatározott feltételek mellett kereset-, illetve jövedelem-kiegészítésre. Ha a megváltozott munkaképességű dolgozó foglalkoztatása nem oldható meg, úgy részére átmeneti vagy rendszeres szociális járadékot kell megállapítani és folyósítani.
A fent kifejtettek alapján a szociális biztonsághoz való alkotmányos joggal összefüggésben nem tártam fel visszásságot. Az e téren bekövetkezett jogi-szabályozásbeli szigorítások alkotmányossági vizsgálata az Alkotmánybíróság feladata. A rokkantnyugdíj megállapításával kapcsolatos beadványokban a panaszosok az Orvos-szakértői Bizottságok eljárását sérelmezik, azonban az egyedi orvos-szakértői eljárásokat az országgyűlési biztosnak nincs hatásköre felülvizsgálni. Tekintettel arra, hogy akár a társadalombiztosítás, akár a szociális ellátás keretében igénybe vehető ellátásokra való jogosultságot az orvos-szakértői vélemények függvényében vehetik igénybe a biztosítottak, figyelemmel az Országgyűlés 75/1997. (VII.18.) OGY határozatára is, felhívom az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter figyelmét, hogy az orvos-szakértői eljárás új szabályainak, a munkaképesség-csökkenés mértékét és a rehabilitálhatóságot (az egyén szakmai gyakorlata, képzettsége, életkora alapján megállapítható rehabilitálhatóságot) is értékelni képes, a rászorulók állapotának objektív, szakmai megállapításához szükséges orvos-szakértői szervezet létrehozása már elodázhatatlan.
Az egészségügyi miniszter válaszában kifejtette, hogy a rokkantság megállapításával kapcsolatos orvos-szakértői vizsgálatok célja és módszere is különbözik a hagyományos klinikai vizsgálatokétól: nem csupán a betegség, az elveszett képesség kimutatására, hanem egyre inkább a fejleszthető képességek feltárására, a rehabilitálhatóság véleményezésére helyezi a hangsúlyt. Következésképp az orvos-szakértői álláspont nem automatikusan veszi át a kezelőorvosok véleményét. Jelenleg folyamatban van a minősítési rendszerek a felülvizsgálata, amelynek célja az elbírálás egységes rendszerének, valamint az el- járás egyszerűsítésének megteremtése. Mindemellett a szakember ellátottság érdekében mind a négy orvostudományi egyetemen beindult a szakképzés, amelyen jelenleg száztíz fő vesz részt. A miniszter kitért arra is, hogy a minősítési rendszerek átalakításához kapcsolódó program célja, hogy a rászorulók a rehabilitáció eszközeit a legkevesebb bürokráciával kapják meg.
A jelentést megtárgyalta az Országgyűlés egészségügyi bizottsága is, és az abban foglaltakkal egyetértve felkérte a kormányt, hogy készítse el jogalkotási tervét a munkaképesség-csökkenés megállapításával, valamint az ellátórendszer korszerűsítésével kapcsolatban.
Budapest, 2004. szeptember
Lenkovics Barnabás sk.
OBH 1252/2003.
Rövidített jelentés a vendéglátó-egységeknek a lakóhelyi környezetre gyakorolt zavaró zaj- és rezonancia-hatásairól.
A korábbi évekhez hasonlóan 2003-ban is jelentős számban érkeztek olyan panaszok, amelyekben az indítványozók a lakóhelyük közelében – gyakran a lakóházukban – lévő vendéglátóipari-egység zajos, nyugalmukat zavaró működését sérelmezték. A panaszosok számára zavaró a távozó vendégek utcai hangoskodása, kulturálatlan viselkedése is. Az egyedi panaszok nagy száma miatt az országgyűlési biztos ismét szükségesnek tartotta a probléma átfogó vizsgálatát az egyedi ügyek bemutatásán keresztül. Vizsgálatát a tisztességes eljáráshoz, a vállalkozáshoz, a tulajdonhoz, valamint az egészséges környezethez és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogok érintettsége miatt indította. A vizsgálat részeként valamennyi ügyben megkereste a települési önkormányzat jegyzőjét.
Az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának felételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendeletet (R.) módosító 203/2002. (IX. 14.) Korm. rendelet hatálybalépésével Diszkó üzletkörű egység esetében a környezetvédelmi és az építésügyi hatóság is eljár. A módosítás ugyanakkor nem érintette az egyéb vendéglátással foglalkozó üzleteket, így a külön nevesített „Zenés szórakozóhely” üzletkörű egységet sem, amely – mint az elnevezésében is szerepel – kifejezetten zeneszolgáltatási célt is szolgál.
Az üzletek működése általában az esti órákban zavarja a lakókat. Zavaró jelenségek napközben is előfordulhatnak, azonban azok negatív hatása este a pihenés, alvás időszakában, más zavaró körülmény hiányában fokozottabb. Zárás után a takarítás, mosogatás, a berendezési tárgyak rendezése lehet zavaró. A belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény (Tv.) a nyitvatartási idő megállapításakor irányadó szempontokat nevesíti. A kereskedőnek a nyitvatartási idő megállapítására vonatkozó joga az R.-ből fakad: az üzlet nyitvatartási idejét a belkereskedelemről szóló törvény figyelembevételével a kereskedő állapítja meg.
A nyitva tartási idő közigazgatási eszközökkel való korlátozásának lehetőségét az R. szabályozza. A jegyző a külön jogszabályban meghatározott zajterhelési határérték figyelmeztetés ellenére való ismételt túllépése esetén az üzlet éjszakai (22 óra és 6 óra közötti) nyitva tartását korlátozhatja, illetve kötelező zárva tartási időszakot rendelhet el. Az R.-t módosító 203/2002. (IX. 14.) Korm. rendelettel az üzlet éjszakai nyitva tartásának korlátozása, illetve a kötelező zárva tartási időszak elrendelése a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén is lehetővé vált. A hivatkozott külön jogszabály a zaj- és rezgésvédelemről szóló 12/1983. (V. 12.) MT rendelet 2. § (3) bekezdése: Veszélyes mértékűnek minősül az a zaj is, amelyre – jellegéből adódóan – határér- téket nem lehet előírni, illetőleg a zajkeltés azonos körülmények között nem ismételhető, de érzékszervi észleléssel megállapíthatóan emberek nyugalmát jelentős mértékben zavarja.
Megállapítható, hogy megmaradt a „kétszeres zajmérés”, de bekerült a jogszabályba az olyan veszélyes mértékű zaj is, amelyre határértéket nem lehet előírni, de az emberek nyugalmát jelentős mértékben zavarja. A módosítást az az általánosnak is tekinthető probléma indokolta, hogy egyes kereskedelmi, szolgáltató létesítmények zajkibocsátása – melyek nem reprodukálható, nagyon változó, méréssel nem meghatározható, ám mégis zavaró zajhatással terhelik környezetüket – nem volt megfelelően szankcionálható. A módosításban foglaltak szerint a zajhatás megítélése során az üzlet működésével összefüggő zajhatást, tehát nemcsak a zeneszolgáltatást, hanem például a gerjesztett gépjármű-forgalmat, a nem megfelelő emberi magatartásból származó zajhatást is figyelembe kell venni. Nemcsak azon forrásokkal szemben lehet korlátozó intézkedéseket hozni, amelyek a határértéket túllépik, hanem azokkal szemben is, amelyeket az MT rendelet jellegüknél fogva veszélyes mértékűnek minősít. Ha az üzlet működésével összefüggő zajhatások miatt a lakosság nyugalmának sérelme megállapítható, a jegyző az üzlet éjszakai nyitva tartását korlátozhatja, illetve kötelező zárva tartási időszakot rendelhet el.
Bár a módosítás mindenképpen a lakóközösség alkotmányos jogainak védelmét szolgálja, a hatósági fellépés utólag, a működéssel összefüggő problémák jelentkezése után történhet. Az országgyűlési biztos hatékonyabbnak és a panaszok megelőzésére alkalmasabbnak tartja, ha a nyitvatartási időt nem a kereskedő állapítja meg, hanem a működési engedély kiadásakor a hatóság megvizsgálná a körülményeket és a lakókörnyezet érdekeit is szem előtt tartva – figyelembe véve természetesen a kereskedő érdekeit is –, maga határozna arról. Amennyiben az egység panaszmentesen, a környék nyugalmát nem zavaróan működik, kérhető lenne a nyitvatartási idő meghosszabbítása. A jelenlegi szabályozás a kereskedő által tetszőlegesen megállapított nyitvatartási idő utólagos korlátozhatóságának lehetőségét mint szankciót alkalmazza. Az országgyűlési biztos kifejtette, hogy megfelelőbbnek tartja a hatóság által megállapított nyitvatartási idő későbbi meghosszabbításának gyakorlatát. Ez a fajta szabályozás a lakossági érdekeket helyezi előtérbe, de nem hagyja figyelmen kívül a kereskedőnek a hosszabb nyitvatartási időre vonatkozó érdekét sem. Utólag szankcionálni, korlátozni valamely tevékenységet vagy a nyitvatartási időt rövidíteni sokkal nehezebb és kevésbé célravezető, mint az engedély megadásakor szabályozni azt. A szankcionálás helyett az ismertetett panaszokhoz hasonló esetek megelőzésére kell törekedni.
A lakóközösség érdekeit sérti, hogy a nyitvatartási idő megállapítása a hatóság közreműködése nélkül, a kereskedő belátása szerint történik, ezáltal a lakosság jogos érdekeinek, életkörülményeinek figyelembevétele rendszerint teljes egészében hiányzik. A nyitva tartási idő és a zavaró jelenségek közötti nyilvánvaló összefüggés miatt a nyitva tartási időnek az egység környezetében élők érdekeit is figyelembe vevő szabályozása jelenthet megoldást. A Tv. egyébként rögzíti, hogy a nyitvatartási időt úgy kell megállapítani, hogy az megfeleljen a lakosság életkörülményeinek.
Az országgyűlési biztos megvizsgálta az Alkotmánybíróságnak a vendéglátóhelyek nyitva tartására vonatkozó helyi önkormányzati rendeleteken keresztül az önkormányzati rendeletalkotás korlátait elemző határozatait. A helyi rendeletek a nyitvatartási idő szabályozásával a lakosság életkörülményeinek javítását, alkotmányos jogaik védelmét szolgálták, azonban az Alkotmánybíróság a rendeletalkotási hatáskör túllépése miatt azokat megsemmisítette, miközben meg- állapította, hogy az üzletek nyitva tartása olyan helyi érdekeket érint, amely indokolttá tenné az önkormányzati jogalkotást.
Az országgyűlési biztos kifejtette, hogy a vendéglátóhelyek működésének szabályozása tipikusan olyan terület, ahol a helyi viszonyoknak, szokásoknak, adottságoknak jelentőségük van, ezért az ország egész területén hatályos jogszabályok helyett helyi rendezést igényel. A helyi sajátosságok sokfélesége miatt lehetetlen olyan egységes feltételrendszert kialakítani, amely éppúgy alkalmazható egy főként mezőgazdaságból élő faluban, mint egy üdülőfaluban; vagy alkalmazható a fővárosban és egy kisvárosban is. A helyi szinten történő szabályozás nagyobb beleszólást, érdekérvényesítési lehetőséget biztosít valamennyi érdekeltnek. Ennek szellemében a vendéglátó-helyek esetében is lehetővé kellene tenni, hogy a szabályozás minél inkább alkalmazkodjék a helyi követelményekhez: a decentralizáció és a szubszidiaritás itt is érvényesüljön. Eltérő körülmények nemcsak a települések között lehetnek, hanem egy adott település egyes részei között is. A fentiekben részletezett probléma miatt kívánatos lenne, hogy a jogi szabályozás akként módosuljon, hogy az alapul szolgáló általános előírásokat tartalmazó keretszabály tartalommal való megtöltését rábízza a helyi viszonyokat, szokásokat ismerő helyi jogalkotó szervre. Az üzletek nyitva tartása – az Alkotmánybíróság szerint is – olyan helyi érdekeket érint, amely indokolttá tenné az önkormányzati jogalkotást.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 3. § (4) szerint ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Sérti a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jogot, hogy a közvetlenül szomszédos ingatlannal rendelkezni jogosultak az R. hatálya alá tartozó engedélyezési eljárásokban egyáltalán nem vesznek részt. A tisztességes eljárás megkívánja, hogy az R. hatálya alá tartozó engedélyezési eljárásokban megillesse az ügyféli pozíció a közvetlenül szomszédos ingatlannal rendelkezni jogosultakat. Az országgyűlési biztos a konkrét esetek, illetve a jegyzői észrevételek alapján változatlanul szükségesnek tartja a nyitvatartási idő hatóság általi megállapíthatóságát, a szomszédos ingatlannal rendelkezni jogosultak ügyféli jogállásának biztosítását, illetve az építésügyi hatóság részvételét az engedélyezési eljárásban.
A vállalkozáshoz való alapjog nem korlátozhatatlan. A jogalkotót az a követelmény köti, hogy ne alakítson ki olyan feltételrendszert, amelynek keretei között lehetetlenné válna a vállalkozáshoz való alapjog gyakorlása. Nyilvánvaló, hogy a fokozottabb hatósági részvétel a vállalkozások működésének engedélyezésekor nem teszi lehetetlenné a vállalkozóvá válást, az alapjog gyakorlását, ezért az nem aránytalan az elérni kívánt célhoz képest. Sőt, miután az egészséges környezethez való jog közvetve vagy akár közvetlenül is az ember lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogát biztosítja, ezek pedig a kiemelkedően fontos alapjogok közé tartoznak, az előzetes engedélyezés során megszabott feltételek és korlátozások nem csak szükségesnek, de arányosnak is tekinthetők.
Az országgyűlési biztos javasolta, hogy a Gazdasági és Közlekedési Miniszter kezdeményezze az üzletek működésére vonatkozó jogi szabályozás átfogó felülvizsgálatát és módosítását annak érdekében, hogy az országos szintű jogszabály általános előírásokat (keretszabályokat) tartalmazzon, míg a részletszabályokat (pl. a nyitvatartási időt) a helyi viszonyokat, szokásokat ismerő helyi jogalkotó szerv rendelete állapíthassa meg. Javasolta, hogy az építmény alkalmasságának megállapítása érdekében minden esetben kötelező legyen az építésügyi hatóság közreműködése az engedélyezési eljárásban, amennyiben a tervezett tevékenység a vendéglátás. Javasolta továbbá, hogy a telepengedélyezésről szóló Korm. rendelethez hasonlóan az R. hatálya alá tartozó engedélyezési eljárásokban is megillesse az ügyféli pozíció a közvetlenül szomszédos ingatlannal rendelkezni jogosultakat. Tekintettel arra, hogy a környezetvédelmi programok nagy jelentőséggel bírnak a környezetvédelem jogszabályi rendszerében, javasolta a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek, hogy a települési környezetvédelmi programok megalkotásának elősegítése érdekében tekintse át a Kvt.-nek a környezetvédelmi program alkotására vonatkozó rendelkezéseit, és a programok nagyobb szerepe érdekében fontolja meg a jogszabály-módosítás kezdeményezését. A biztos kezdeményezte, hogy amennyiben a zeneszolgáltatás a lakosság nyugalmát sérti, a jegyzők az R. 17. § (4) bekezdése alapján azonnal végrehajtható határozatban tiltsák meg a zeneszolgáltatást. Kezdeményezte, hogy a jegyzők a zavaró zajhatás miatti bejelentés esetén vizsgálják meg az R. 18. § (1) bekezdés második fordulata alkalmazásának lehető- ségét is. Szükségesnek tartotta, hogy a helyi önkormányzati rendeletek a hangosító berendezések alkalmazásának engedélyezésekor tartalmazzák azt az előírást, hogy a kérelmező mellékeljen egy olyan vizsgálati dokumentumot, amely magában foglalja a hangosító berendezések üzemeltetésének valamennyi körülményét és hatásait, így a határértékek teljesülésének és ezek ellenőrzésének feltételeit is. Tekintettel arra, hogy a vizsgált problémák az ország más településein is jelentkezhetnek, a kezdeményezések és a javaslat országos érvényesüléséhez a belügyminiszter közreműködését kérte.
A gazdasági és közlekedési miniszter válaszában arról tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy a minisztérium megkezdte a kereskedelmi joganyag teljes felülvizsgálatát. A környezetvédelmi és vízügyi miniszter a környezetvédelem általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény települési környezetvédelmi programra vonatkozó rendelkezéseinek módosítását nem tartotta indokoltnak, a további javaslatokkal egyetértett.
(Kapcsolódó ügyek: 2774/2003., 2815/2003., 2865/2003., 2907/2003., 2961/ 2003., 3047/2003., 3143/2003., 3376/2003., 3720/2003., 4388/2003., 4865/2003., 5068/2003., 5080/2003., 5556/2003., 5685/2003.)
OBH 3071/2003.
A szabadtéren tartott rendezvények lakókörnyezetre gyakorolt zavaró hatásai tárgyában készült rövidített jelentés.
Az országgyűlési biztoshoz 2003-ban több olyan panaszos fordult, aki a lakóhelye közelében tartott szabadtéri rendezvények zaját sérelmezte. A biztos a tulajdonhoz, az egészséges környezethez, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érintettsége miatt indított vizsgálatot. Eljárása során tájékoztatást kért az adott helyszínen engedélyezett rendezvények számáról, a helyi önkormányzati rendeleteknek a lakóközösség alkotmányos jogai védelmét szolgáló rendelkezéseiről, valamint az érintett szerveknek a lakossági panaszok alapján tett intézkedéseiről.
A jelentésben kifejtette, hogy a közterület-használati engedély kiadása iránti kérelem esetén az önkormányzat sajátos kettős helyzetben van: a használat átengedésével járó bevételen túl a rendezvények közösségi igényeket is kielégíthetnek, továbbá hozzájárulhatnak a közösség kulturális fejlődéséhez. Az önkormányzati törvény értelmében a települési önkormányzat feladata egyebek mellett a közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, a sport támogatása is. Figyelemmel kell ugyanakkor lennie arra, hogy sűrű, nagyvárosias beépítettségű lakóterületeken a zenés (hangosító berendezést alkalmazó) rendezvények rendkívül zavarhatják a környéken lakókat, emellett a közlekedést, a lakóhelyek megközelítését is megnehezíthetik, végső soron a megszokott életvitelt is megváltoztathatják. Szabadtéri rendezvények tartásához nem elegendő egy viszonylag nagyobb beépítetlen terület, tekintettel kell lenni a lakókörnyezet érdekeire is. A helyszín gondos kiválasztásával megelőzhetőek a lakossági panaszok.
A helyi képviselő-testület az alkotmányban deklarált joga alapján gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonosi jogokat. A Ptk. szerint a tulajdonos a tulajdona birtoklása, használata vagy hasznai szedésének jogát másnak átengedheti. E jog alapján az önkormányzat mint tulajdonos maga rendelkezik a tulajdonában álló közterületek használatának átengedéséről. Tulajdonosként egyenjogú és egyenrangú a „szomszéd” tulajdonosokkal, így rá nézve is irányadó a szükségtelen zavarás és a birtokháborítás tilalma, azaz „a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné”.
Az önkormányzat tulajdonában álló közterület mindenki számára korlátozás nélkül nyitva áll, bárki számára igénybe vehető, miközben jogos lakossági érdek a kulturált közterület-használat. A közterületek használatának, rendjének szabályozásakor, annak eseti engedélyezésekor a tulajdon hasznosításához fűződő önkormányzati érdek, illetve a rendezvényekkel közvetlenül érintett lakosság érdekei közötti megfelelő egyensúlyra kell törekedni, különös figyelemmel arra, hogy a helyi önkormányzás alanya a választópolgárok közössége. Az önkormányzat kötelezettsége a lakók zavartalan éjszakai nyugalmának biztosítása. A zeneszolgáltatás, a hangosító berendezés alkalmazása nem sértheti a lakóknak az ingatlanok használatához fűződő törvényes érdekeit, nem teheti lehetetlenné az ingatlanok rendeltetésszerű használatát.
Az országgyűlési biztos szerint szükséges, hogy a zajvédelemről szóló helyi rendeletek minden esetben tartalmazzák azt a követelményt, hogy a hangosító berendezés működtetésének engedélyezése iránti kérelemnek része legyen a zaj- és rezgéshatárok mindenkori betartására vonatkozó nyilatkozat, a zajos tevékenység napi kezdésének és befejezésének pontos időpontja, a zajkeltés, illetve hangosítás módja, eszközei, a kérelmező megbízottjának neve, aki a zajértékek betartását vállalja és azért felelős. A kérelemhez szakvéleményt kelljen csatolni az előírt határértékek betarthatóságának igazolására az ezt biztosító eszközök, berendezések felsorolásával.
A biztos megállapította, hogy alkotmányos jogok sérelmével jár, ha a hatóságok a lakossági panaszokra nem vizsgálják az irányadó határértékek betartását, vagy különösen zenés rendezvények esetén nem kötelezik az engedélyest a zajszint ellenőrzésére.
A lakóházak közelében lévő területek alkalmatlanok zenés szabadtéri rendezvények lebonyolítására. Az engedélyező szerv felelőssége fokozottan merül fel, ha ilyen területre engedélyezi zenés rendezvények tartását. Ha az eseményt a szükséges engedélyek nélkül tartják, a hatóság mulasztása akkor állapítható meg, ha a lakossági bejelentésre vagy saját észlelése alapján nem intézkedik.
Az országgyűlési biztos javasolta, hogy a Fővárosi Közgyűlés a lakossági érdekek, valamint a műemlékvédelem figyelembevételével, a kerületek bevonásával közgyűlési rendeletben határozza meg azokat a fővárosi közterületeket, amelyeken rendezvények tarthatók. Szükségesnek tartotta, hogy e rendelet az alkalmas helyszíneken túl, a rendezvények megtartásának részletes technikai feltételeit is tartalmazza. Javasolta, hogy a zaj- és rezgésvédelemről szóló helyi önkormányzati rendeletek minden esetben tartalmazzák a hangosító berendezés alkalmazásának engedélyezésére vonatkozó szabályok között a fentebb írt követelményeket, különösen az előírt határértékek betarthatóságának igazolásáról és az ezt biztosító eszközök, berendezések felsorolásáról készült szakvéleményt. Tekintettel arra, hogy a vizsgált probléma az ország más településein is jelentkezhet, a javaslat országos érvényesüléséhez a belügyminiszter közreműködését kérte. A biztos kezdeményezte, hogy az érintett jegyzők lakossági bejelentés esetén vizsgálják meg a kifogásolt rendezvény zajkibocsátását. Végül kezdeményezte, hogy az ÁNTSZ Fővárosi Intézete közegészségügyi szempontok alapján vizsgálja meg az egyik panaszolt rendezvény tervezett lebonyolítását.
A megszólítottak az országgyűlési biztos észrevételeivel egyetértettek. A főpolgármester tájékoztatta a biztost, hogy a Fővárosi Közgyűlés az érintett kerületek bevonásával megalkothatja azt a rendeletét, amelyben az állampolgári jogok érvényesülése teljesül. Az újabb főpolgármesteri tájékoztatás szerint az érintett bizottságok egybehangzóan úgy döntöttek, hogy készüljön olyan rendelet-tervezet, amely a magasabb szintű jogi szabályozással összhangban eléri azt a célt, hogy a nagyobb tömegeket megmozdító és fokozott zajhatással járó rendezvények a lakosság nyugalmára, környezetére a lehető legkevesebb kedvezőtlen hatással járjanak.
(Kapcsolódó ügyek: OBH 3071/2003., 4066/2003., 4395/2003., 4430/2003., 4831/2003., 4959/2003.)
OBH 3182/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének rövidített jelentése Gyula Város Hivatásos Önkormányzati Tűzoltóságán végzett vizsgálatról.
A Békés megyei helyszíni vizsgálatom során hivatalból rendeltem el vizsgálatot Gyula Város Hivatásos Önkormányzati Tűzoltóságán. A vizsgálat célja a tűzoltók munkakörülményeinek, a szakmájuk gyakorlásához szükséges ismeretek megszerzéséhez való jogaiknak, szakmai működésük feltételeivel kapcsolatos alkotmányos jogok érvényesülésének, valamint a riasztási rendszer megfelelő működésének ellenőrzése volt. A vizsgálat alapját a Gyula Város Hivatásos Önkormányzati Tűzoltósága parancsnokával folytatott, interjú képezte, melyen a Békés megyei katasztrófavédelmi igazgató is jelen volt. Ezen kívül az állomány tagjaival, a szakszervezet vezetőjével beszélgetést folytattam. A vizsgálat helyszínét bejárással is ellenőriztem. Ennek során a 112-es mobil hívószám hatékonyságát és a riasztási rendszerben meglévő áttételek számát – kísérleti hívással – is megvizsgáltam. Végül a tűzoltók élet- és munkakörülményeinek, valamint a riasztási rendszer működésének értékeléséhez külső szakértőt is igénybe vettem. A vizsgálat megállapításai:
I. 1. A tűzoltóság tevékenységét 715,3 km2 területen látja el, melyen 63 194 ember él. Az év jelentős részében ezen túlmenően 5–25 ezer turista is jelen van ezen a terülten, így 80-90 ezer személy is tartózkodhat az elsődleges működési körzetben.
A tűzoltóságon 54 tűzoltó dolgozik, közülük 9 hivatali rendben. A tűzoltóságon vizsgálatom időpontjában nem volt betöltetlen álláshely. A szakmai irányelvekkel és az igénybevételi adatokkal azonban nem áll összhangban a tűzoltóság – belügyminiszter által maximalizált – létszáma, ami felveti a jogállamiság elve, és az abból levezethető jogbiztonság követelménye sérelmének közvetlen veszélyét. A hivatásos állományból az elmúlt három évben a vizsgált szervnél összesen 7 személy szolgálati viszonya szűnt meg. Ugyanezen időszak alatt összesen 9 tűzoltó került az állományba. Az állomány lakáshelyzete nem teljesen megoldott. Jelentős részük albérletben vagy családtagoknál lakik. Albérleti díj hozzájárulásra vonatkozó kérelmet nem terjesztettek elő. A lakásvásárlási támogatás iránti kérelmeket a Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságához (a továbbiakban: BM OKF) továbbítják elbírálásra, kérelmeik elbírálása sokszor kedvezőtlen.
Valamennyi éves többletjuttatást is beleszámítva, a beosztotti állomány havi átlagjövedelme bruttó 140–145 000 forint. (Havi 240–264 óra munkaidővel, pótlékokkal együtt.) A vezetői, illetve tiszti állomány havi átlagjövedelme bruttó 200–220 000 Ft.
A háromváltásos (24 óra szolgálat 48 óra pihenőidő; a továbbiakban: 24/48) szolgálati beosztásban dolgozók, vagyis a készenléti szolgálatot ellátók esetében lenne lehetőség a jövedelem-kiegészítésre, ám az állandó elérhetőségi és a minősített időszaki bevonulási kötelezettség ezt a gyakorlatban jelentősen korlátozza. A hivatali munkarendben dolgozó állomány esetében a munkaidő általános megosztása és a feladatkörrel való összeférhetetlenség, illetve különösen a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 65. §-ában foglalt törvényi korlátozások és tiltások szűkítik az ilyen lehetőséget.
A tűzmegelőzési osztály, a személyzeti és állományszervezési osztály, valamint a gazdasági csoport állománya hivatali munkarend szerint, a polgármesteri hivatal működési rendjéhez is illeszkedve dolgozik. 8 órás munkarendben a tűzoltóparancsnok és a tűzoltási és műszaki mentési osztályvezető dolgozik. A 24/48 órás váltásos munkarendben a tűzoltási, műszaki mentési feladatokat ellátók minden harmadik nap 7.30-tól következő nap 7.30-ig vannak szolgálatban.
A pihenőnapokat, szabadnapokat a jogszabályi előírásoknak megfelelően adják ki. A Hszt. szabályai szerinti túl-szolgálat elrendelésére ritkán, kizárólag jelentős beavatkozás érdekében kerül sor. A túl-szolgálat elszámolása a jogszabályi előírásoknak ugyancsak megfelel. A túl-szolgálatra nincs elkülönített pénzügyi keret. Azt az éves központi személyi normatívából kell átcsoportosítani. Ebből kell tervezni a fedezetet, illetve a jelentős beavatkozás miatt elrendelt túl-szolgálatnál ezt többlettámogatásként a Belügyminisztérium megtéríti a parancsnokságnak.
Azok a tűzoltók, akik nem helyben laknak, rendszerint autóbusszal járnak munkahelyükre. Ehhez az állomány tagjai helyi közlekedési bérletet kapnak, illetve a helyközi utazás közlekedési költségeit a tűzoltóság megtéríti számukra. Többen saját gépkocsival járnak munkahelyükre. Közülük azoknak, akik a székhely közigazgatási határán kívül laknak, a normák szerinti költségtérítést biztosítja a tűzoltóság. Az eredetileg szálloda, fogadó, étterem célra épült tűzoltólaktanya az 1910-es években épült. 1987 óta átfogó felújítás nem történt. Az irodák viszonylag rendezett helyiségek, de az ügyfélfogadási feladatokat is figyelembe véve méretük kicsi. Mesterséges világításra gyakorlatilag folyamatosan szükség van. Bútorozottságuk rendeltetésüknek megfelel. A pihenőhelyiségek (hálók) túl sok, 10-12 személy elhelyezésére szolgálnak. Az éjszakai ügyeleti és őrszolgálati váltások zavarják a pihenést. A szekrények, tároló helyek mérete szűkös. A mellékhelyiségek a higiéniai feltételeknek megfelelnek, ám alapterületük kicsi. 2002. évben került sor a tanterem, annak előtere és a folyosók nagyobb részének festésére. Több olyan helyiség is van a laktanyában, ahol a festés indokolt lenne. 2002–2003 telén beázás történt az emeleti folyosó lapos tetővel érintkező mennyezeti részén, illetve 1 tároló helyiségben, ennek nyomai a helyszíni vizsgálat időpontjában láthatóak voltak.
Az épület világítása energiatakarékos izzókkal és fénycsövekkel történik. Az ablakok cseréjére az 1980-as években került sor, funkciójuknak megfelelnek, jól záródnak. Az épület szellőzése nem megoldott. A fűtési rendszer megfelelő, ám korszerűsítése indokolt lenne. A laktanya takarítását egyrészt a 24/48 órás munkarendben dolgozó állomány, másrészt pedig takarítónő végzi.
Tisztálkodási lehetőségeket a földszinten egy kézmosóval, az emeleten pedig egy mosdó és egy zuhanyzó-mosdó helyiségben biztosítanak. A két zuhanyfülke az állomány létszámára és feladatára tekintettel kevés. A laktanyában az étkezési lehetőség biztosított. A bútorzat a céloknak megfelel. Az irodaszer-ellátás terén a minimális feltételek biztosítására törekednek. A számítógépek túlnyomó többsége elavult, cseréjük, illetve korszerűbb számítástechnikai eszközök beszerzése nem halasztható. A számítógépes szoftverek közül nem áll rendelkezésre a SZENYOR FOR WINDOWS személyzeti program A PEODESY rendszert alkalmazni kellene, de nem áll rendelkezésre. A fénymásoló, a telefax készülék és telefonközpont csak az alapvető követelményeknek megfelelő módon segíti elő a parancsnokságon folyó munkát.
A tűzoltó járművek átlagosan több mint 20 évesek, a legújabb egy 4 éves gépjárműfecskendő, a legrégebbi egy 37 éves műszaki mentő gépjármű. A vizsgálat idején műszaki okból használaton kívüli gépjármű nem volt, korábban azonban a vízszállító 1 évig, a gépezetes tolólétra pedig 6 hónapig volt használhatatlan. A gépjárművek javítása, szervizelése egyrészt a Békés Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság műhelyében, másrészt a BM HEROS Rt. budapesti műhelyében történik. Esetenként civil szakszervizekhez fordulnak. A budapesti javítások alkalmával 4-500 km-nyi üzemanyag-költség merül fel, a gépjármű jóval hosszabb ideig nem használható, mint egy közelebbi műhely esetén, emellett a megyei műhelyekben lényegesen olcsóbb a javítás.
Az oltóanyagok és szakfelszerelések ellátottsága gyenge. A lejárt szavatosságú habképző anyagok és szakfelszerelések pótlására és cseréjére sem a központi normatíva, sem pedig az önkormányzat nem biztosít fedezetet.
Az egyéni védőeszközök körében a minimális ellátottsághoz hiányzik néhány speciális védőfelszerelés. A központi normatíva erre sem biztosít fedezetet. A védősisakok kihordási ideje lejárt, azonban sor került az európai színvonalú védősisakok beszerzésére. A korszerű védőcsizmák szintén biztosítottak. Az állomány egy része új ’Bistrol’ ruhát kapott, másik része azonban az alkalmatlanhoz közel álló színvonalú ruhákban dolgozik. A légzőkészülékek tervszerű és ütemezett cseréjük indokolt. A közelmúltban BM beszerzésből kapott álarcokat, készülékeket alacsony számuk miatt egyelőre nem használják.
A híreszközök rendeltetésszerűen működnek, a feladatok ellátására alkalmasak. A betöltött beosztásokra előírt képesítéssel 1 személy kivételével mindenki rendelkezik, azonban az ő esetében is folyamatban van a képesítés megszerzése. Az állományból 12 személy főiskolai-egyetemi, 42 személy középfokú végzettségű, 3 tűzoltó felsőfokú, 2 pedig középfokú tanulmányokat folytat. Mind a helyi, mind a megyei, országos és belügyi képzésben való részvétel folyamatos. Az állomány tagjai közül 2 személy felsőfokú, 3 személy középfokú és 3 személy alapfokú nyelvvizsgával rendelkezik. Német és angol nyelven többen is jól kommunikálnak. A helyismereti foglalkozások, gyakorlatok ütemezetten folynak.
Az állomány teljesítette, illetve teljesíti a jogszabályban előírt fizikai felkészültségi szinteket, bár az előírt feltételek jelentős részét nem tudják helyben biztosítani. Sem sportpálya, sem szabad terület nem áll rendelkezésre. A pszichikai felkészültség érdekében a továbbképzések, gyakorlatok során kiemelten kezelik a szakmai önbizalom kialakítását, megszilárdítását és a közösség összekovácsolását. Az esetileg nem optimális pszichikai állapotban lévő tűzoltókat közvetlen vezetőik lehetőség szerint „könnyített” szolgálatba osztják. Ismétlődő pszichikai vizsgálatok is elősegítik a problémák feltárását, és azok megszűntetését. A tűzoltók hivatásával járó speciális idegállapot, lelkiállapot komoly megterhelést, illetve egészségügyi kockázatot is jelent.
Helyi és megyei tűzoltóversenyeken a parancsnokság csapata eredményesen részt vett, illetve részt vesz.
Az orvosi ellátást a Békés Megyei Rendőr-főkapitányság Egészségügyi Osztálya végzi. Az orvos–beteg kapcsolatot családias, a problémákat feltárni és orvosolni kívánó hangulat, együttműködés jellemzi. Az állomány egészségügyi állapota megfelelő, bár ebben jelentős szerepe van az állomány fiatalodásának is. Az elmúlt néhány évben szinte kicserélődött a 24/48 órás munkarendben szolgálatot teljesítő állomány, a fiatalokra pedig az egészségügyi problémák nem jellemzőek. A tűzoltók általános egészségi állapota mégis kedvezőtlen, ugyanis gyakori a viszonylag fiatal, 40-50 éves kor körüli rokkanttá válásuk.
A parancsnokságon figyelemre méltó humánpolitikai intézkedéseket tapasztaltam. Az intézménynél a Hivatásos Tűzoltók Független Szakszervezete (HFTSZ) Gyulai Egysége működik. A vezetés és a szakszervezet közötti kapcsolat megfelelő. A vizsgálat során az érdekvédelemhez való jog sérelmére utaló körülmény nem merült fel.
2. Megvizsgáltam a tűzoltóságra érkező jelzések megoszlását is. Megállapítottam, hogy a mobil 112-es hívószámra érkezett bejelentések nagysága a többi segélykérő számon érkezett jelzésekhez képest viszonylag alacsony, azonban a más szervektől kapott jelzések – számomra meglepően – magasnak tűntek. A tűzoltóság riasztási rendszerének vizsgálata során a laktanya híradóhelységében tartózkodva – a tűzoltóparancsnok és a megyei katasztrófavédelmi igazgató jelenlétében és iránymutatása mellett – a mobiltelefonról hívható 112-es egységes segélyhívó számon kísérletet tettem egy tűzeset bejelentésére. Ezzel azt kívántam megállapítani, hogy a jelzés mennyi idő alatt jut el a vonuló tűzoltóság híradóügyeletére, továbbá, hogy mennyi idő alatt képes a szolgálatban lévő állomány a vonulást megkezdeni. Arról győződtem meg, hogy a hívás kezdeményezését követő 10 percen belül még csak jelzés sem érkezett a vonuló tűzoltóságra. A hívás kezdeményezését követően, több mint 2 perc elteltével jelentkezett a Békés Megyei Rendőr-főkapitányság ügyelete. Az ügyeletes – amint értesült arról, hogy „tűzesetről” érkezett bejelentés – a hívást áttette a Sarkadi Rendőrkapitányság ügyeletére. Ez az eljárás véleményem szerint indokolatlan időveszteséghez vezet. Ezen kívül a Sarkadi Rendőrkapitányság ügyeletese a bejelentéssel kapcsolatban jellemzően nem a tűzesetre vonatkozó kérdéseket tett fel. Majd azt mondta, hogy meggyőződik a tűzeset valódiságáról, és amennyiben a bejelentés valósnak bizonyul, ezt jelzik a tűzoltóságnak. Ezt követően bontotta a vonalat. A segélykérés alapján a közel 8 perc hosszúságú hívás alatt sem a tűzoltóságra, sem a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságra nem érkezett meg a jelzés.
II. 1. A tűzoltó-állomány háromváltásos 24/48 órás szolgálati rendje miatt a vizsgált tűzoltóságon a szolgálatban töltött idő havi 240–264 óra. Figyelemmel arra, hogy a Hszt.-ben meghatározott illetményrendszer és ebből következően a jövedelem azonos a 24/72 órás váltásos rendszerben és a hivatali szolgálati rendben foglalkoztatottakéval, a tűzoltók által teljesített többlet munkaidő sem szabadidőben, sem illetményben nem kerül megváltásra.
Ezért megvizsgáltam, hogy ez a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben alkotmányos visszásságot okoz-e. Ennek során az Alkotmánybíróság által is alkalmazott „önkényes megkülönböztetés tilalma” tesztjét végeztem el. Az összehasonlíthatóság próba azt jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányos visszásságot okozó diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit, vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alk. 70/A. §-a „a jogegyenlőség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.” Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az összehasonlíthatósági próba nemcsak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévő jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezőjére is, vagyis amikor lényegesen eltérő helyzetben lévők esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják. A tűzoltók illetményének megállapítása során a jogalkotó figyelmen kívül hagyta, hogy a tűzoltók szolgálati rendje jelentősen eltér más, szintén a Hszt. hatálya alá tartozók szolgálati rendjétől. Megállapítottam, hogy ez a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő alkotmányos visszásságot okoz.
2. A vizsgált tűzoltóságon tapasztalt körülmények azt tükrözték, hogy a tűzoltó-állomány ellátottsága, felszereltsége, az itt dolgozók munkakörülményei nem megfelelőek.
A Belügyminisztérium Egészségügyi Szabályzata szerint a BM objektumok üzemeltetése során érvényesíteni kell a szabványokban és egyéb normákban előírt közegészségügyi feltételeket, fűtési, szellőztetési és világítási követelményeket. A szolgálati és munkahelyeken olyan körülményeket és közegészségügyi feltételeket kell biztosítani, amelyek nem okoznak tartós szolgálatteljesítés, illetőleg munkavégzés esetén sem egészségkárosodást. Az egészséges munkahelyi környezet követelményrendszerével a munkaügyi és munkavédelmi szabályok is foglalkoznak. Megállapítható, hogy ezeknek az előírások egy részének csak deklaratív értékük van. Így például a 2 zuhanyfülke miatt előfordul, hogy a következő riasztásig a tűzoltók nem vagy nem megfelelően tudnak tisztálkodni. Az épület szellőzése a vizsgálat megállapításai és az állomány megítélése szerint is kifogásolható.
Összességében megállapítottam, hogy a vizsgált tűzoltóságon a személyi állomány egészséges környezethez való alkotmányos jogai közvetlen veszélyben vannak.
3. A Hszt. 3. § (2) bekezdése szerint a hivatásos állomány tagja szolgálati feladatait önkéntes vállalás alapján, életének és testi épségének kockáztatásával és egyes alapjogai korlátozásának elfogadásával tejesíti.
Az élet és testi épség kockáztatása a törvény olyan kivételes rendelkezése, amely a jogalkalmazói gyakorlat szempontjából feltétlenül értelmezésre szorul. Nyilvánvaló, hogy a tűzoltók feladatainak (tűzoltási, műszaki mentési stb.) ellátása mindig tartalmaz olyan kockázati elemet, amely előre nem látható veszélyhelyzettel jár. Például egy közlekedési balesetet szenvedett gépjárműből történő műszaki mentés során egy figyelmetlen gépjárművezető elütheti a tűzoltót.
Előfordulnak olyan helyzetek is – a tűzoltók esetében ez a gyakoribb –, amikor előre látható, hogy a feladat végrehajtása életveszéllyel jár, ilyen például a tűzből való mentés, a tűzoltás stb. A két helyzet között azért szükséges különbséget tenni, mert míg az egyikben gyakorlatilag csak a tűzoltó kiképzettsége és szakmai felkészültsége szolgálhat védelemül, a másikban megfelelő, speciális védőeszközre, felszerelésre is szükség van az indokolatlan kockázat csökkentésére.
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a parancsnokságon szolgálatot teljesítő tűzoltók kiképzése elégséges ahhoz, hogy saját, vagy az állampolgárok élete védelme érdekében megfelelően lássák el feladataikat, ebben a vonatkozásban alkotmányos joggal összefüggő visszásságot nem észleltem. Megállapítottam, hogy az állam az azonos helyzetben lévő jogalanyokat indokolatla- nul különböztette meg akkor, amikor nem mindenkit szerelt fel az új, megfelelő biztonságot nyújtó védőfelszereléssel. A tűzoltók életének és testi épségének indokolatlan veszélyeztetését és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértését jelenti a megfelelő védőeszköz – részbeni – hiánya. A technikai élettartamukon túlfutott, elhasználódott járművek baleseti veszélyforrást jelentenek használóik részére, különösen azért, mert a szolgálati igénybevétel eltér az átlagostól, gyakori a nagy sebességű vagy rossz terepviszonyok mellett történő használat, ami fokozott balesetveszéllyel járhat.
Előzőek alapján megállapítottam egyrészt, hogy a vizsgált tűzoltóságon a tűzoltók kiképzettsége olyan szintű, hogy az a szolgálattal járó mindennapos kockázatot minimális mértékűre csökkentse. Nem biztosított viszont mindenki számára a megfelelő védőeszköz, ami az élethez és testi épséghez fűződő alkotmányos jogokkal és a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő alkotmányos visszásságot okoz.
4. A tűzoltó munkaidejének rendszertelensége, a biológiai ritmustól való jelentős eltérése, a kedvezőtlen fizikai és pszichikai hatások fokozott jelentőségűek, kiemelik a szabadidő rekreációs célú felhasználását. Az üdültetés helyzetét részleteiben nem vizsgáltam, de az bizonyos, hogy a tűzoltók pihenési lehetőségei korlátozottak.
5. A hivatásos állomány szolgálati viszonyát szabályozó törvény végrehajtási rendelkezései egyebek mellett az egészségi, pszichikai és fizikai alkalmasság követelményeit szabályozzák. A Hszt. 75. § (1) bek. szerint a hivatásos állomány tagjának meg kell felelnie ezeknek a követelményeknek, ellenkező esetben szolgálati viszonyuk is megszüntethető, ugyanakkor az alkalmasság elérésének és szinten tartásának feltételeit a fegyveres szervnek kell biztosítania. Ez a vizsgált szervnél csak nehézségek árán oldható meg.
A gyakorlat szerint a felvételi előírásoknak megfelelő, pályakezdő tűzoltók lépnek szolgálatba. Megállapítottam, hogy a vizsgált tűzoltóságon az állomány részt vesz a kötelező egészségügyi szűréseken. Gyakoriak a tűzoltók 40-50 éves korban való betegség miatti nyugdíjazása, leszázalékolása. Ezen helyzet pozitív átalakítása elkerülhetetlen, hiszen a hivatásos állományba kizárólag alapos alkalmassági vizsgálat után kerül sor a felvételre, tehát az egészségromlás csak a szolgálat folyamán alakulhat ki. Ezekre tekintettel megállapítottam, hogy a vizsgált állomány lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos joga közvetlen veszélyben van.
6. A tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény 41. § (2) bekezdése értelmében a hivatásos önkormányzati tűzoltóság működésének és fenntartásának költségeit a központi költségvetés az illetékes önkormányzat útján normatív hozzájárulásként, a létesítés és a fejlesztés költségeit pedig pályázati formában a Belügyminisztérium útján biztosítja. A pályázat a fejlesztési költség egészére vagy annak meghatározott részére irányulhat. A (3) bek. szerint a központi költségvetésből történő hozzájárulás mértékét legalább a hivatásos önkormányzati tűzoltóság előírt legkisebb létszámának és gépjárműállományának figyelembevételével kell megállapítani. A fenti törvényi rendelkezések nem minden esetben valósulnak meg. A helyszíni vizsgálat során megtekintett okiratokból megállapítottam, hogy a szükséges, oltóanyagok, szakfelszerelések, egyéni védőeszközök és technikai eszközök beszerzéséhez, valamint a tűzoltólaktanya felújításához szükséges költségeket nem, illetve nem teljesen fedezi a központi normatíva. Ezeket Gyula Város Önkormányzata sem tudja finanszírozni.
Amennyiben az előbb leírt beszerzések, fejlesztések, karbantartások elmaradnak, a szakszerű működés feltételei kerülhetnek veszélybe. Ez pedig mind a tűzoltók, mind pedig az elsődleges működési és a segítségnyújtási körzet lakóinak élethez és testi épséghez való jogát, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogát, valamint az állampolgárok tulajdonhoz való jogát közvetlenül veszélyezteti, továbbá az állam sem tesz maradéktalanul eleget objektív alapjogvédelmi kötelezettségének.
III. 1. Hazánk bevezette a 112-es egységes európai segélyhívó számot. Az egységes segélyhívó szám bevezetésére és szabályozására külön jogszabály nem született. A 112-es hívószám Magyarország teljes területéről, bármely hálózatból, bármilyen típusú készülékkel hívható. Ezeket a hívásokat a megyei, illetve a fővárosi rendőr-főkapitányság ügyeletén fogadják. A hívásokat innen attól függően továbbítják, hogy az adott segélyhívásra mely másik azonnali beavatkozó szerv – a vizsgált esetben a tűzoltóság – bevetése vagy közreműködése szükséges.
Amennyiben a tűzoltóság egységeinek beavatkozására van szükség, a hívást továbbítják az illetékes megyei katasztrófavédelmi igazgatóság ügyeletére, amely riasztja a működési terülte szerint illetékes hivatásos önkormányzati tűzoltóságot, vagy a működési területtel rendelkező köztestületi tűzoltóságot. A riasztási rendszerről elmondottak azt is jelentik, hogy a segélyhívó rendszer egyik jelentős hiányossága, hogy amíg a beérkező segélyhívások bejutnak a megfelelő beavatkozó szervezethez, addig jelentős idő telik el. Másik hiányossága a rendszernek, hogy a közvetlen beavatkozók csak másodkézből kapnak információt, mert nem beszélnek közvetlenül a hívó féllel. (Ezek a hiányosságok nem tapasztalhatóak a vezetékes hálózatban 105-ös hívószámon kezdeményezett hívás esetén, hiszen ezek a hívások közvetlenül a működési területnek megfelelő tűzoltó-parancsnokságok ügyeletére érkeznek, és ezzel jelentős időt takarítanak meg a beavatkozó erők számára.) Amint azt már az OBH 1955/ 2002. számú jelentésemben is megállapítottam, „a tűzoltóság riasztási rendszere jelen formájában – a rendszerben meglévő áttételek nagy száma, és ennek következményeként előforduló indokolatlan késedelem miatt – az élethez, a tulajdonhoz, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot közvetlenül veszélyezteti, továbbá az állam nem tesz eleget maradéktalanul objektív alapjogvédelmi kötelezettségének sem. Mindez a felsorolt alapjogok tekintetében visszásság közvetlen veszélyét hordja magában.”
2. A helyszíni vizsgálat során kezdeményezett „segélyhívás” tapasztalatinak eredményeként megállapítottam, hogy a fentiekben leírt eljárással ellentétben a Békés Megyei Rendőr-főkapitányság ügyelete nem adta át a hívást a megyei katasztrófavédelmi igazgatóságnak. Nem előírásszerűen járt el akkor sem, amikor a hívást a Sarkadi Rendőrkapitányság ügyeletének átadta. Ez a két tény külön-külön, önmagában is alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, az élethez és testi épséghez, a tulajdonhoz, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog, továbbá az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége vonatkozásában alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozzon.
3. A Sarkadi Rendőrkapitányság ügyelete a kísérleti jelleggel bejelentett tűzeset szempontjából gyakorlatilag indifferens kérdésekkel feltehetőleg a hívás téves vagy rosszindulatú voltát kívánta ellenőrizni. A tűzoltás, illetve a mentés szempontjából releváns kérdéseket nem tett fel az ügyeletes. Az ügyelet a hívást szintén nem továbbította sem a katasztrófavédelmi igazgatóság ügyeletére, sem az illetékes tűzoltó-parancsnokságra, ehelyett járőrt tervezett küldeni a bejelentésben szereplő külterületre, ezzel további jelentős időveszteség közvetlen veszélyét okozva. A hívás hosszú időtartama, és nem az előírásoknak megfelelő intézkedés szintén alkalmas volt arra, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, az élethez és testi épséghez, a tulajdonhoz, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog, továbbá az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége vonatkozásában alkotmányos joggal összefüggő visszásság keletkezzen.
4. Az ügyeletek – előbbiekben bemutatott – együttműködési zavarai, illetve a riasztási rendszerben meglévő áttételek nagy száma csökkentésének lehetséges módja lenne az ügyeletek – megfelelő, egységes technológia egyidejű bevezetése mellett történő – integrációja.
A katasztrófavédelemnél és a tűzoltóságoknál működő diszpécserek irányítják a napi tevékenységet. A heterogén rendszerek, a GSM rendszerek megjelenése, valamint a ma már nem korszerű technológia miatt jellemzően csökken a rádió-forgalmazások száma, így egy adott területen, helyszínen dolgozó tűzoltók nem feltétlenül tudnak egymásról. Ez igaz lehet az ügyeletekre is, ezért nehezen biztosítható a készenléti feladatellátás hatékonysága, gyorsasága és megfelelő színvonala. Hiányzik a szervezetek horizontális együttműködése is. Mindezek miatt napi rendszerességgel jutnak riasztással, bevetés-irányítással összefüggő információk illetéktelenek kezébe.
Egy integrált ügyeleti rendszer elkerülhetővé teheti a párhuzamos adatbázisok létesítését és fenntartását (és ezek költség vonzatait). Ennek eredményeként a rendszerbe beépített szervek tevékenységének támogatására szolgáló információáramlás is hatékonyabbá válhat.
Jelenleg a 112-es segélyhívó számra érkező bejelentések intézésének jelentős része (a kizárólag rendőri beavatkozást igénylő eseteket kivéve) csakúgy, mint a veszélyhelyzetekkel kapcsolatos lakossági felkészítés és tájékoztatás, a katasztrófavédelem hatáskörébe tartozik.
5. Gyula Város Hivatásos Önkormányzati Tűzoltósága elsődleges működési területén a települések többsége a tűzoltólaktanyától 20 kilométernél távolabb található, Geszt község pedig 42 kilométerre van. Figyelemmel a megkülönböztető jelzéssel vonuló tűzoltó-gépjárművek műszaki paramétereire és arra a tapasztalatra, hogy jellemzően 60 km/h körüli átlagsebességgel tudják a vonu- lásokat teljesíteni, a működési terület jelentős részén nem biztosított, hogy a tűzoltók 20 percen belül helyszínre érjenek és megkezdjék tűzoltási-, műszaki mentési feladataikat. Ez az elsődleges működési terület 20 percnél hosszabb idő alatt elérhető részein lakók tulajdonhoz, élethez és testi épséghez, a lehető legmagasabb szintű testi, lelki egészséghez való jogával valamint az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével összefüggő alkotmányos visszásságot eredményez.
IV. Javaslatok, kezdeményezések és ajánlások
I. Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlés elnökének, hogy fontolja meg a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény olyan módosítását, amely megszűntetné a tűzoltók szolgálati rendjének és a Hszt. hatálya alá tartozó más hivatalos állományú személyek szolgálati rendjének ma létező eltéréseit. Javaslom a mindenkori költségvetési törvény-tervezet olyan tartalmú elkészítését, hogy az célirányosan, központilag tartalmazza a tűzoltóság szakszerű működése feltételeit biztosító beszerzések, fejlesztések, karbantartások forrásait.
II. Javaslom a miniszterelnöknek, hogy a tűzvédelmi hatósági tevékenység részletes szabályairól, a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok illetékességi területéről szóló 115/1996. (VII. 24.) Korm. rendeletet módosítsa úgy, hogy a tűzoltók a Magyar Köztársaság bármely településére – a nemzetközi gyakorlathoz hasonlóan – megfelelően, legfeljebb 20 perc alatt – megfelelő felkészültséggel és felszereléssel – kivonuljanak és a helyszínre érjenek.
III. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom a belügyminiszternek, hogy – tartsa továbbra is napirenden a tűzoltóságok riasztási útvonalában fennálló áttételek csökkentésének – akár ügyeletek integrációjával történő – megvalósítását, és tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy segélyhívás fogadása és a tűzoltóság riasztása, illetve a káreset helyszínére történő kiérkezése között eltelt időtartam a lehető legrövidebb legyen;
– rendelkezésre álló eszközeivel biztosítsa és visszatérően ellenőrizze, hogy valamennyi ügyelet gyorsan és szakszerűen intézkedjen a segélyhívások fogadásakor;
– a szakmai irányelvek és az igénybevételi adatok alapján vizsgálja felül a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok legkisebb létszámát, és fontolja meg azok maximális létszám növelésének lehetőségét;
– intézkedjen, hogy a lehető legrövidebb idő alatt a tűzoltó állomány minden tagját felszereljék a korszerű védőfelszerelésekkel;
– vizsgálja meg, hogy milyen okokra vezethető vissza a tűzoltók – átlagot jóval meghaladó arányban előforduló – munkaképesség-csökkenése, és tegye meg a szükséges intézkedéseket ennek további megelőzésére.
IV. Tekintettel arra, hogy az OBH 1955/2002. számú jelentésemben már felhívtam a miniszterelnök figyelmét az Egységes Digitális Rádiórendszer mielőbbi beszerzésének szükségességére, újabb ombudsmani intézkedést ez irányban nem tartok indokoltnak, de kérem a miniszterelnök tájékoztatását arról, hogy az EDR megvalósítása jelenleg milyen stádiumban van.
Budapest, 2004. január 30.
Takács Albert sk.
OBH 3631/2003.
Rövidített jelentés a Zengő-hegyi lokátor-állomással kapcsolatban folytatott vizsgálatról.
Az Országgyűlés Önkormányzati Bizottságának elnöke továbbította az országgyűlési biztoshoz a hosszúhetényi önkormányzat polgármesterének – a „Zengő-hegyre” tervezett lokátor engedélyeztetésével szembeni aggályait tartalmazó – beadványát. A „Civilek a Zengőért” Egyesület szintén beadvánnyal élt a tervezett rádiólokátor telepítése miatt.
Tekintettel arra, hogy rendkívül sok állampolgárt, és a még meg sem született generációkat érintő kérdésről van szó, továbbá figyelemmel a téma alapjogi vonatkozásaira is, a biztos vizsgálatát hivatalból rendelte el, illetve folytatta le.
A vizsgálat során felmerült az Alkotmányban biztosított több jog, így különösen az élethez, az egészséges környezethez, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, az épített és a természetes környezet védelméhez, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos jogok sérelmének a veszélye.
A biztos vizsgálat lefolytatását és állásfoglalást kért a honvédelmi minisztertől, a belügyminisztertől, a környezetvédelmi minisztertől, valamint a Dél-dunántúli Területi Főépítészi Irodától, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal Pécsi Regionális Irodájától, továbbá iratokat szerezett be Pécsvárad Város és Hosszúhetény Község Önkormányzatai Polgármesteri Hivatalától, a Duna-Dráva Nemzeti Park Igazgatóságtól, valamint a Dél-dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőségtől. Ezen túl személyesen vett részt az Országgyűlés honvédelmi bizottsága 2004. március 2-i, a környezetvédelmi bizottságának 2004. március 17-i ülésein, valamint figyelemmel kísérte a megjelent sajtónyilatkozatokat.
A biztos vizsgálatát meghatározó kérdés volt, hogy a tervezett helyszín természetvédelmi jelentősége jelenleg is fennáll-e, a terület védetté nyilvánítása óta történtek-e olyan változások a körülményekben, amelyek a védettség csökkentését lehetővé teszik, illetve fennáll-e olyan elkerülhetetlen szükségesség, amely az elért természeti állapot, vagy a védelmi szint akár csak részleges megszüntetését indokolhatná. Az eljárás ezen túl arra a kérdésre kívánta megadni a választ, hogy a kijelölés és az engedélyezés eljárásában hitelt érdemlően bebizonyosodott-e, hogy a Zengő területe a tervezett beruházás egyetlen lehetséges helyszíne. A biztos figyelemmel volt arra, hogy alkotmányos lehet az is, hogy a környezetvédelmi érdek rovására kell a honvédelmi, biztonsági érdekeket érvényesíteni. Ezen kérdések figyelembevételével a biztos a beruházáshoz kapcsolódó valamennyi engedélyezési eljárást illetve az azok során született hatósági határozatokat tekintette át.
A biztos hangsúlyozta, hogy a nemzetbiztonsági, a környezetvédelmi és természetvédelmi érdekek érvényesítése és védelme egyaránt az állam feladata. Az Országgyűlés a 94/1995. (IX. 28.) számú OGY határozatával egy fejlesztési programot indított el, melynek megvalósítását a nemzeti légtérellenőrzés és a légvédelem követelményei indokolták. A honvédelmi minisztérium – szakértők bevonásával – a legelőnyösebb helyszínnek a „Zengő-hegyet” találta a NATO biztonsági beruházási programjához csatlakozó radartelepítéshez. A helyszín védett természeti terület. A biztos az ügyben lényeges szempontnak tekintette a terület növénytársulásai által képviselt jelentős és pótolhatatlan természeti értékeket, az ezekkel kapcsolatos nemzeti és nemzetközi kötelezettségeket.
Az ügyben alapvetően az Alkotmány által megfogalmazott, az élethez való jog biztosítása állami kötelezettségének különböző szempontjai és eszközei kerültek szembe egymással, így a honvédelem, valamint a környezet- és természetvédelem.
Az Alkotmánybíróság (AB) a 21/1998. határozatában kifejtette, hogy „Az állam … köteles a honvédelem hatékony rendszerét kiépíteni és fenntartani…” A honvédelem tehát mind a jogalkotás, mind pedig a jogalkalmazás körében állami cselekvést igényel.
Az AB több természetvédelmet érintő határozatában is kifejtette, hogy az élővilág „élethez való joga”, az élővilág védelmének eddig elért szintje nem csökkenthető. Ettől a követelménytől csak kényszerítő szükségesség esetén és akkor is csak az arányosság követelményét szigorúan betartva lehet eltérni. A biztos ezért azt vizsgálta elsőként, hogy a tervezett beruházás valóban elkerülhetetlen-e, egyedüli lehetséges helyszín-e a Zengő.
A két védendő érték, illetve feladat egymáshoz képesti viszonyának meghatározáshoz az AB 28/1994. számú határozatát vette alapul, melyben a testület az egészséges környezethez való alkotmányos jog értelmezése során kijelölte azt az alkotmányos keretet, amikor is alkotmányos szempontból elfogadható a természet védelme elért szintjének csökkenetése. Az AB határozata szerint az Alkotmányban megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan. A két alkotmányos alapérték, illetve állami feladat konfliktusa esetén az egyik a másik rovására tehát csak a szükségesség és arányosság „tesztjét” alkalmazva alkalmazható.
A biztos további alkotmánybírósági határozatokat is szem előtt tartott, így az AB 64/1991. számú AB határozatát, mely szerint az állam „életvédelmi kötelezettsége kiterjed (…) a jövendő generációk életfeltételeinek biztosításra”. Az állam kötelessége nem merül ki az egyes emberek életvédelmében, hanem ál- talában az emberi életet és létfeltételeit is védeni kell. Ezért az életvédelmi kötelesség kiterjed a keletkezőben lévő emberi életre is, csakúgy, mint a következő generációk életfeltételeinek biztosítására. Az AB 48/1998. számú határozata szerint intézményesen kell védeni az életet és annak feltételeit, e kötelezettségek mindig túlmutatnak azokon a jogokon, amelyek az egyes embert érintik. A biztos hangsúlyozta, hogy az egészséges környezethez való jog az élethez való jog objektív, intézményvédelmi oldalának része, amely az emberi élet természeti alapjainak fenntartására vonatkozó állami kötelességet külön alkotmányos „jogként” nevesíti. Az államot e körben kiemelt, intézményes, jogi szabályozás- és jogalkalmazásbeli kötelezettség terheli.
A biztos utalt, hogy Magyarország NATO csatlakozásának következményeit az AB eddig két határozatában értékelte (25/2000. [VII. 6.], 5/2001. [II. 28.] AB hat.). Ezen ügyekben a testület az állam végrehajtási kötelezettségének körébe utalta az egyébként környezeti veszélyeket is hordozó katonai eszközök telepíthetőségét. A biztos figyelemmel volt arra is, hogy a lokátor megakadályozása a Washingtoni Szerződés megsértését is eredményezheti, illetve az Alkotmány 40/A. §-át, valamint 5. §-át is sértheti.
A biztos kifejtette, hogy alkotmányos szempontból akkor felelne meg a „szükségességnek” a honvédelmi tárca által kijelölt helyszín igénybevétele, amennyiben a minisztérium bizonyítaná, hogy semmilyen más lehetősége nincs, hogy kényszerítő ok szolgáltat alapot arra, hogy kizárólag erre a fokozottan védett természetvédelmi területre kell a radarállomást telepítenie. Amennyiben a tárca ezt bebizonyítja, akkor még mindig ott van az arányosság követelménye, mely értelmében az egyik alapjog védelme tekintetében elért előnynek – jelen esetben a légtérvédelmi előnynek – lényegesen meg kell haladnia a másik alapjog, a természetvédelem körében okozott hátrány vagy veszély mértékét. Ezen túl be kell bizonyítani azt is, hogy hosszú távon nem okoz olyan károsodást a létesítmény a természetben, amely a későbbiekben visszafordíthatatlan, illetve, hogy ezen a területen a természetvédelemnek az a szintje, amely jelenleg fennáll, megőrizhető. A szükségesség tehát a konkrét esetben a jelentés szerint megkívánja, hogy összemérjük a helyszínhez fűződő honvédelmi, illetve a természet megőrzését preferáló érdekeket.
A biztos hangsúlyozta, hogy az ügyben a nemzetközi jogi normák nem jelentenek kellő támpontot a konfliktus feloldáshoz, mivel a Magyar Köztársaság ugyanúgy kötelezettséget vállalt például a biológiai sokféleség egyezményének a betartására, mint a katonai, védelmi, biztonsági együttműködésre.
A rendelkezésre álló iratok alapján a beruházás kapcsán az 1997-ben készült Előzetes Környezeti Hatástanulmány szerint mind nemzetbiztonsági, mind gazdaságossági megfontolásból a Zengő jelentette a legkedvezőbb megoldást. A honvédelmi miniszter a biztos megkeresésére közölte, hogy eltérő helyre történő telepítés egy objektummal nem lett volna megoldható.
A két alapjog összeméréséhez a biztos szükségesnek tartotta bemutatni a Zengő-hegyen és a környezetében lévő flóra- és fauna állomány legfontosabb jellemezőit, illetve ezek védelméhez fűződő alapvető érdekeket is. A rendelkezésre álló tanulmányok az egyedi tájérték fontosságára hívják fel a figyelmet. A jelentés utalt az Alkotmány 70/G. §-ára, mely kimondja, hogy „Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.”
A biztos megállapította, hogy a Zengő-hegyre tervezett létesítmény odatelepítésével és üzemeltetésével a természetvédelmi terület jogszabályban biztosított jelenlegi védettségi szintje csökkenne. A honvédelmi tárca azon érvelését, miszerint a Zengő területe képezheti egyedül a létesítés helyszínét, nem fogadta el. Kifejtette, a honvédelmi miniszter azon álláspontja szerint, hogy „a Zengőtől eltérő helyre történő telepítés egy objektummal nem lett volna megoldható…” következik, hogy más helyszínen is megvalósulhatna a telepítés – még ha jelentős költségráfordítással is. Ehhez hozzáfűzte a biztos, hogy még a számára rendelkezésre álló szűk katonai információból arra lehet következtetni, hogy két különálló radarral a beruházás teljességgel kiváltható más helyszíneken. Alkotmányos szempontból ezért nem tartotta elfogadhatónak a honvédelmi miniszter érvelését a helyszín kijelölését illetően, mivel az nem felel meg az AB 28/1994. számú határozatában meghatározottaknak. A biztos utalt arra, hogy a testület határozatai mindenkire nézve kötelezők.
A jelentés hangsúlyozta, hogy a honvédelem ma is biztosítja a légtér védelmét, és ez továbbra sem veszélyeztethető. Mindezzel szemben áll a természetben okozandó, okozható károk veszélye.
A biztos a honvédelem szempontjából az adott, konkrét helyen az elkerülhetetlen szükségességet, a kizárólagosságot nem látta igazoltnak, és mint hangsúlyozta, erre a vizsgálatban nem került elő olyan adat, amely ezt cáfolná. Az arányosság a fenyegetett élővilág felbecsülhetetlen értéke miatt nézete szerint nem igazolható. A természetvédelem szempontjából ellenben mind az életben tartás (megmentés) elkerülhetetlen szükségessége, mind a mikrokörnyezet kizárólagossága igazolható, míg a honvédelem feltételei az ember által másutt is megteremthetők, megteremtését a technikai megoldások variációi lehetővé teszik. A honvédelmi miniszter szerint tárcája jogerős engedélyekkel rendelkezik a munkák folytatására. A biztos az egyes engedélyezési eljárások alkotmányos értékelése során a környezetvédelmi engedélyezési eljárást tekintette át el- sőként.
A beruházó első környezetvédelmi engedély iránti kérelmét 1996-ban az elsőfokú környezetvédelmi hatóság elutasította arra hivatkozva, hogy a Műemlék-felügyeleti Igazgatóság régészeti szempontok, míg az illetékes nemzeti park természetvédelmi és tájvédelmi szempontok miatt nem adták hozzájárulásukat. A másodfokú környezeti hatóság az elutasító határozatot helybenhagyta. Az elsőfokú környezetvédelmi hatóság 1997-ben a kérelmet ismét elutasította, mivel az illetékes nemzeti park ismét nem járult hozzá.
A másodfokon eljárt engedélyező hatóság (KÖFE) a telepítéshez ekkor már hozzájárult, az engedélyt 23 feltétellel megadta. Kérdésként vetődött fel ezért a vizsgálatban, hogy a nemzeti park felettes szerveként, szakhatóságként eljáró KTM Természetvédelmi Hivatala miként juthatott az elsőfokú szervtől teljes mértékben eltérő álláspontra.
A biztos megállapította, hogy a tájvédelmi körzetet létrehozó határozat céljával szöges ellentétben áll a létesítmény engedélyének megadása. Hangsúlyozta, hogy a már védett területeket alkotmányos kötelezettség megőrizni, hacsak nem áll fenn olyan kényszerítő szükségesség, amely ettől eltérést enged. Jelen esetben kényszerítő szükségesség nem volt, a kérelmező fellebbezésének indoklásában maga is utalt arra, hogy vizsgált alternatív helyszíneket, ugyanakkor az adott helyszín kiválasztásában elsősorban gazdasági szempontok játszottak szerepet. Márpedig az építtető gazdasági érdeke nem elegendő az élőhely biztonsági szintjének csökkentéséhez (27/1995. V. 15. ABh.).
A biztos szerint az engedély nem tárt fel kellő bizonyítékokat, és indoklását sem tartotta megalapozottnak. A környezetvédelmi törvény rendelkezéseire hivatkozva megállapította, hogy a másodfokú természetvédelmi hatóság az elsőfokú hatóság szakhatósági kifogásairól, érveiről érdemben nem nyilatkozott, ezért eljárása az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott, mivel nem történt meg a környezet-, illetve természetvédelmi szempontok teljes körű feltárása, illetve érvényesítése. Nem volt kellően alátámasztva, hogy milyen változások indokolták, tették lehetővé az első fokon eljárt hatóság álláspontjától teljesen eltérő álláspont kialakítását.
A biztos utalt arra, hogy a környezetvédelmi törvény szerint a környezetvédelmi engedélyről szóló határozatnak tartalmaznia kell az engedély érvényességi idejét. Ez tehát az engedély kötelező tartalmi elme. A hatásvizsgálatról szóló kormányrendelet lehetővé teszi a határozatlan időre szóló engedélyek kiadását is. A konkrét ügyben a vizsgálat feltárta, hogy a másodfokú környezetvédelmi hatóság engedélye nem tartalmaz rendelkezést az érvényességi időre nézve, holott a törvény rendelkezésének kógens jellege ezt minden esetben kötelezővé teszi. A biztos szerint, amennyiben az határozatlan időre szólna, ki kellett volna ezt mondania. Utalt arra, hogy a környezeti érdeknek a határozott idő felel meg, a védendő tárgy alapján a szigorúbb rendelkezések alkalmazandók, ezért megállapította, hogy mivel sem a határozat, sem az ügyben mérvadó jogszabályok nem határoznak meg 5 évnél kevesebb időt az érvényességre, az 5 évre szólt. Az engedély ezért az eltelt időre tekintettel nem érvényes.
A biztos a határozatlan időre szóló engedélyek kiadását nem csak a konkrét esetben kifogásolja. Véleménye szerint indokolt a hatásvizsgálatról szóló kormányrendelet módosítása aszerint, hogy a környezetvédelmi engedély mindig meghatározott időtartamra szóljon.
A biztos vizsgálta a KÖFE által kiadott engedélyt is, mely 23 pontban határozott meg feltételeket. Ezekről megállapította, hogy pontatlanok, az engedélyes által önkényesen értelmezhetők, egymásnak ellentmondók. Álláspontja szerint az engedély feltételeinek egyidejű alkalmazása inkoherens, számonkérésük eleve megkérdőjelezhető, hiszen egyidejű teljesítésük – az erdőről és az erdő védelméről szóló törvényre is tekintettel – lehetetlen.
A biztos azt is vizsgálta, hogy fennáll-e a KÖFE törvényes lehetősége az engedély visszavonására a környezetvédelmi törvény szerint. Hangsúlyozta, hogy a törvény értelmében az engedély visszavonásra okot adó 3 feltétel alternatív lehetőséget jelent a felügyelőségnek, azzal, hogy bármelyik fennállása esetén köteles visszavonni. Az utolsó feltétel szerint a határozatot a felügyelőség visszavonja, ha az engedélyezéskor fennálló feltételek lényegesen megváltoztak. Az engedélyek érvényességi ideje alatt is bekövetkezhetnek olyan változások a körülményekben, melyek nem voltak előre jelezhetők. A konkrét esetben a Zengőn előforduló élőhely-típusok 2001-ben bekerültek az Európai Unió Tanácsa 92/43/EGK irányelvének a mellékletébe, valamint a fokozottan védett növényfaj, a bánáti bazsarózsa is helyet kapott az élőhely irányelvben, az európai érdekeltségű, közösségi jelentőségű fajok listáján. A biztos mindezt olyan körülménynek értékelte, amelyet a korábbi engedélyek megadásánál nem vettek – mert nem vehettek – figyelembe. Álláspontja szerint az említett szabály mindaddig alkalmazható, míg a megvalósítani kívánt tevékenység, illetve létesítmény el nem készült.
A biztos vizsgálta azt a kérdést is, hogy az építési engedélyezés során szakhatóságként közreműködő környezetvédelmi hatóság eljárása során kellő súllyal lépett-e fel a környezet-, illetve természetvédelem érdekében, a hatóság ugyanis az építési engedélyhez – szakhatósági állásfoglalásában – kikötés nélkül járult hozzá. A biztos ezzel összefüggésben arra a következtetésre jutott, hogy a KÖFE a lehetőségeit nem használta ki, szakhatósági részvétele csupán formális, tartalom nélküli volt. Állásfoglalását nem indokolta, ahhoz feltételeket nem fűzött, ezért eljárása, illetve szakahatósági állásfoglalása az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
A biztos számára vizsgálandó kérdés volt az is, hogy sérült-e, és ha igen, miként a tájékoztatáshoz való jog, tekintettel arra, hogy a környezetvédelmi hatástanulmányt a honvédelmi tárca titkosította. A biztos e körben hivatkozott az Aarchusi Egyezményre. Kifejtette, hogy a hatásvizsgálatról szóló kormányrendelet a katonai létesítmények esetében olyan szabályt nem tartalmaz, miszerint a hatástanulmány készítése során a katonai információkat a környezetvédelmiektől következetesen szét kellene választani.
A biztos eljárása érintette az erdei feltáró út létesítésével kapcsolatos eljárást is. Utalt arra, hogy az Állami Erdészeti Szolgálat az illetékes nemzeti park szakhatósági állásfoglalása alapján a Zengő-csúcsot megközelítő erdei feltáró út létesítésének engedélyezése iránti kérelmet elutasította. A másodfokon eljárt FVM Erdészeti Hivatala 1998 szeptemberében az engedélyt megadta. A biztos rendelkezésére álló iratok szerint a másodfokú eljárásban az engedélyező hatóság vitatható jogértelmezése okán – határidő-mulasztásra hivatkozva – nem vette figyelembe a KÖFE elutasító szakhatósági állásfoglalását.
A biztos utalt arra, hogy a létesítési típusú engedélyezési eljárásokban kiadott engedély a jogszabályokban megállapított idő elteltével érvényét veszti. Az útépítési engedély kiadásának időpontjában hatályos, az utak építésének és a forgalom részére való átadásának hatósági engedélyezéséről szóló miniszteri együttes rendelet szerint az építési engedély a jogerőre emelkedésének napjától számított 2 év elteltével érvényét veszti, kivéve, ha az építési munkát ez alatt az idő alatt megkezdték és folyamatosan végzik.
A konkrét ügyben az erdei feltáró út létesítését engedélyező határozat 1998-ban emelkedett jogerőre. A biztos megállapította, hogy a jogerőre emelkedéstől számított két éven belül az erdei feltáró út építését nem kezdték meg. Az évekig húzódó növény-áttelepítés nem tekintette folyamatos építési munkának, hanem előmunkálatnak. Az építési engedély ezért a vizsgálat szerint érvényét vesztette, az engedélyesnek új útépítési engedélyt kellett volna kérnie, továbbá hozzátette, hogy az együttes miniszteri rendelet értelmében az útépítéssel kapcsolatos előmunkálatok végezése külön engedélyhez kötött.
A biztos végül megemlítette, hogy a környezetvédelmi miniszter kifejtette, hogy a felvezető út terve az eredetitől eltérően – a természetvédelem álláspontjának mellőzése miatt – nem felel meg a környezetvédelmi engedélyekben foglaltaknak.
A biztos vizsgálata érintette a növény-áttelepítési eljárást is, figyelemmel arra, hogy a Zengőre vezető út nyomvonalának megépítése sok védett növény élőhelyét érinti. Az illetékes nemzeti park a természet védelméről szóló törvény figyelembevételével 2000-ben engedélyezte a tervezett út menti növények értékmentő áttelepítését.
A biztos az áttelepítéssel kapcsolatos, rendelkezésére álló botanikai szakvéleményeket ismertette, azok tárgyában hatáskör hiányában állást nem foglalt. Megállapította, hogy a növény-áttelepítésről szóló határozat, illetve az ezzel összefüggésben tett hatósági intézkedések egyértelmű célja a felmért növények értékmentő védelme, a nemzeti parknak a növény-áttelepítésre vonatkozó határozatával, illetve a tett intézkedéseivel összefüggésben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem állapított meg.
A biztos röviden utalt a beruházáshoz kapcsolódó, fakivágást engedélyező hatósági eljárásokra is, hiszen az iratok szerint fakitermelés nélkül nem lehet fölépíteni a tervezett objektumot és a hozzá vezető utat.
Tekintettel arra, hogy a kitermelésre vonatkozó egyes engedélyek a jelentés készítésének időpontjában lejártak, a biztos hangsúlyozta, hogy az újabb engedélyezési eljárások folyamán a megváltozott körülményekre figyelemmel kell lenni.
A biztos részletesen vizsgálta a beruházással kapcsolatos építési engedélyezési eljárást. Utalt arra, hogy a Honvédelmi Minisztérium Építéshatósági Osztálya a radartoronyra a sajátos építményfajták körébe tartozó honvédelmi és katonai célú építményekre vonatkozó engedélyezési eljárások szabályairól szóló kormányrendelet (R.) felhatalmazása alapján két (?) engedélyt adott. Először 2002-ben. A biztos az engedély két, szó szerint egyező példányát kapta meg, azonos iktatószámmal. Az eltérés köztük annyi, hogy az egyik 2002. december 19-én kelt, és az osztályvezető írta alá. A másik 2003. február 17-én kelt, és „a távollévő osztályvezető helyett osztályvezető-helyettes” írta alá. Az engedély „Zengővár, I. objektum 0190/1, 0190/4, 021/2 és 021/3 helyrajzi számú és II. objektum 010 helyrajzi számú, természetben Pécs, külterület alatti objektum”-ra szól.
Másodszor 2003-ban kelt határozatában járult hozzá az Építéshatósági Osztály a radartorony építési munkáinak végzéséhez. Ez a Zengővár, I. objektum 0190/1, 0190/4, 021/2 és 021/3 helyrajzi számú, természetben Pécsvárad külterület alatti objektumról szól.
A Hosszúhetényi Községi Önkormányzat 2003. áprilisában a Legfőbb Ügyészséghez fordult az építési engedélyeztetési eljárás és a hozott érdemi döntés miatt. A Katonai Főügyészség vizsgálta a szóban forgó engedélyeket. Megállapításainak tartalmát a biztos nem vizsgálta.
Az AB 2004 februárjában kelt, 521/B/2003. számú AB határozatában az R. utólagos normakontrollját végezte el. A testület a határozatában többek között kifejtette, hogy a katonai építésügyi hatóság a honvédelmi, katonai célú objektumok megépítésének engedélyezési eljárásában köteles a jogszabályi előírásokat betartani. Az AB szerint a jogalkotó kellő súlyú és hatású törvényi garanciákat alakított ki arra, hogy az engedélyezési eljárás jogszerűsége ekkor is biztosított legyen. A hatályos szabályozás az alkotmányos követelményeknek megfelelő jogalkalmazást tett, illetve tesz lehetővé a sajátos építmények építési engedélyezési eljárása során.
Az AB határozatát alapul véve a biztos azt vizsgálta, hogy az építési engedélyt megadó határozat, illetve az engedélyező hatóság eljárása megfelel-e a testület határozatában foglalt követelményeknek.
Megállapította, hogy az építési engedélyt megadó határozatról az ügyfelek teljes köre, a jelen ügyben érintettek (a közvetlenül határos szomszédok; a két önkormányzat) nem kaptak értesítést, holott a közigazgatási határozatok érvényességének feltétele, hogy az érdekeltek értesüljenek arról. A biztos utalt a hivatkozott AB határozatra, mely kifejti, hogy az R. az ügyféli jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítására nem terjed ki. Az ügyfelek körét általános jelleggel az államigazgatási eljárásról szóló törvény tartalmazza, amely nem enged eltérést alacsonyabb rendű jogszabálynak saját hatálya alól. Jelen ügyben ennek alapján a szomszédon kívül a hatásterületen lévő önkormányzatok érintettsége, így ügyféli státusza az építési engedélyezési eljárásban a biztos szerint fennállt, hiszen a tervezett beruházás a települések egészére jelentős kihatással bír.
A biztos megállapította, hogy a jogbiztonságnak, a törvényesség és a tisztességes eljárás kívánalmainak az felelt volna meg, ha (nyilván nem katonai, szakmai tartalmáról, de) legalább a határozat meghozatalának tényéről, annak megküldésével tájékoztatták volna az önkormányzatokat. A konkrét esetben ilyen formális tájékoztatásra nem került sor. Az engedélyezési eljárás eredményeképpen született határozatot, valamint az engedélyező hatóság eljárását ezért a biztos nem tartotta megfelelőnek figyelemmel az államigazgatási eljárásról, valamint az épített környezet védelméről szóló törvényekre.
Hangsúlyozta továbbá, hogy mivel a jogorvoslat nem volt biztosítva sem az érintett önkormányzatok, sem az építési telekkel közvetlenül szomszédos ingatlantulajdonosok részére, az építési hatóság eljárása a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
A biztos kitért arra is, hogy Hosszúhetény Községi Önkormányzat Képviselő-testülete 2003 márciusában a honvédelmi miniszternél kezdeményezte az építési engedély visszavonását. A biztos a honvédelmi miniszter azon érvelését miszerint „Az elsőfokú eljárás 2002 decemberében a hatósági engedély megadásával zárult le, amely ellen fellebbezést nem nyújtottak be, így az jogerőre emelkedett”, nem tudta elfogadni. Hangsúlyozta, hogy fellebbezést azért nem nyújthatott be egyetlen ellenérdekű fél sem, mert nem is értesülhetett az engedély kiadásáról megfelelő időben és módon. A honvédelmi miniszter eljárását a konkrét építési ügyben a biztos nem találta megfelelőnek az AB hivatkozott határozatára tekintettel. Megállapította, hogy mivel a honvédelmi miniszter az önkormányzati kérelmet nem a tartalma szerint bírálta el, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból következő jogbiztonság követelményével összefüggésben. Azáltal pedig, hogy a honvédelmi miniszter a fellebbezési kérelem ügyében nem hozott határozatot, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő tisztességes eljáráshoz való joggal, a jogbiztonság követelményével, illetve a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben is.
A biztos utalt arra, hogy azonos iktatószámú, azonos tartalmú, de más dátumú és kiadmányozójú határozat került kiadásra, valamint arra is, hogy az építési engedély nem a szándékolt beruházást engedélyezi, ugyanis Pécs külterületi, 0190/1, 0190/4, 021/2, 021/3 és 010 helyrajzi számú ingatlanokra szól. A módosított tervekre kiadott engedély Pécsvárad külterületére szól. A telekalakításra, telekmegosztásra adott engedélyből is beazonosíthatóan a 0190/1 és 0190/4 helyrajzi számú ingatlanok valójában Hosszúhetény, a 021/2 és 021/3 helyrajzi számúak pedig Pécsvárad ilyen számú ingatlanai.
A biztos megállapította, hogy az építési engedélyek egyike sem azonosítható a tényleges települések tényleges helyszíneivel. Mindezek a határozat érdemére kiható hiányosságok. A „köztudomás”, mely szerint a radart a Zengőre akarják építeni, vagy hogy a Zengővár melyik (két) település közigazgatási területére esik, az építés jogát megalapozó engedélyben a biztos szerint elégtelen. Ezek az engedélyek Pécs és Pécsvárad külterületein az ottani, felsorolt helyrajzi számú ingatlanokra szólnak. Ezek a hiányosságok olyan súlyúak, amelyek csak a határozatok visszavonásával orvosolhatók.
A biztos megállapította, hogy a határozatok nem emelkedtek jogerőre, hiszen nem közölték azokat az érintettekkel. A módosított tervre adott engedély kiadása óta sem telt el még egy év. Mivel a határozatok nem jogerősek jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat nem keletkeztettek.
Az építési engedélyezési eljárásról a biztos további megállapításokat is tett. Megállapította, hogy a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium keretében működő Erdészeti Hivatalnak részt kellett volna vennie szakhatóságként az eljárásban. Hangsúlyozta, hogy az a körülmény, hogy az erdőterületek termelésből való kivonását a „zengővári radarállomás és annak megközelítését szolgáló út létesítéséhez” a földművelésügyi miniszter engedélyezte, nem tekinthe- tő az építési engedélyezésben való szakhatósági hozzájárulás megadásának. A biztos utalt arra, hogy a kulturális örökség védelme ügyében a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalnak is részt kellett volna vennie – mint szakhatóság – az eljárásban, a Hivatal Pécsi Regionális Irodájának nyilvántartása szerint ugyanis a hegycsúcson egy XIII. században épített vár található, mely a vonatkozó jogszabály értelmében nyilvántartott régészeti lelőhelynek minősül.
A biztos nem tartotta elfogadhatónak a honvédelmi miniszter ezekkel kapcsolatos érvelését, megállapította, hogy az eljáró hatóság elvonta a szakhatóságok hatáskörét, hiszen az erdészeti és a kulturális örökségvédelmi hatóságok hatáskörében (is) eljárt. Az ügyben hozott határozatait a biztos szerint ezért is meg kell semmisíteni.
A feltárt visszásságok orvoslása érdekében a biztos a következő ajánlásokat, illetve kezdeményezéseket tette:
Kezdeményezte, hogy a honvédelmi miniszter és a környezetvédelmi- és vízügyi miniszter együttesen vizsgálják meg: hol lehetne másutt (akár több helyszínen) elhelyezni a Zengő-hegyre tervezett lokátort. Kérte továbbá, hogy ha korábban voltak alternatív megoldások, amelyek kiválthatják a Zengő-hegyi lokátort, akkor azokat tárják mind a nyilvánosság, mind a szakértők elé
Érvényes és hatályos környezetvédelmi engedély hiányában kezdeményezéssel nem élt. Felhívta a környezetvédelmi és vízügyi miniszter figyelmét, hogy amennyiben a Honvédelmi Minisztérium a létesítményt továbbra is meg kívánja építeni – tekintettel az engedély érvényességi idejének lejártára –, vagy új környezeti hatásvizsgálati eljárást, vagy környezetvédelmi felülvizsgálatot kell lefolytatni. Javasolta továbbá, hogy tekintse át a hatásvizsgálatról szóló jogszabálynak az engedély érvényességi idejére vonatkozó rendelkezéseit, és szükség esetén kezdeményezze annak módosítását. Az említett jogszabály, valamint az építészeti-műszaki tervdokumentációk tartalmi követelményeiről szóló 45/1997. (XII. 29.) KTM rendeletet abból a szempontból is javasolta áttekinteni, hogy különítsék el a nyilvánosság számára megismerhető, illetve megismerendő hatásvizsgálati részeket, illetve terveket azoktól, amelyek állami, katonai titkokat képeznek, s ezért a nyilvánosság számára a hozzáférés veszélyeztetheti az állam biztonságát.
Tekintettel arra, hogy a biztos szerint a környezetvédelmi engedély mára már nem érvényes, visszavonását illetően kezdeményezéssel nem élt, ugyanakkor felhívta az Országos Környezet- és Vízügyi Főfelügyelőség figyelemét arra, hogy a jövőben hasonló tényállási elemek felmerülése estén járjon el, és gondoskodjon a környezetvédelmi engedélyek visszavonásáról. Kezdeményezte, hogy a Főfelügyelőség minden olyan építési engedélyezési eljárásban, melyben szakhatóságként vesz részt, szakhatósági állásfoglalásaiban következetesen és kellő szigorral juttassa érvényre a környezet- és természetvédelem érdekeit.
Érvényes útépítési engedély hiányában a biztos kezdeményezéssel nem élt, ugyanakkor felhívta a honvédelmi miniszter figyelmét, hogy amennyiben a minisztérium az utat mégis meg kívánná építtetni, azt ismét engedélyeztetnie kell. Kezdeményezte, hogy a honvédelmi miniszter intézkedjen a két (vagy három) építési engedély megsemmisítéséről. Ha az építési szándék ugyanarra a helyszínre továbbra is fennáll, rendelje el az új eljárás lefolytatását, valamint felkérte, hogy a jövőben mindig tényleges tartalmuk szerint bírálja el az ügyfelek (az ilyen jogállású önkormányzatok vagy civil szervezetek) beadványait.
Végül a biztos felkérte a honvédelmi, a környezetvédelmi és vízügyi, valamint a belügyminisztert, hogy az ügyhöz kapcsolódó eljárások újabb lefolytatása során, juttassák érvényre a környezet- és természetvédelem alkotmányos követelményeit.
A honvédelmi miniszter a biztosnak adott válaszában nem vitatta, hogy a katonai építésügyi hatóságnak ügyfélként be kellett volna vonnia az érintett önkormányzatokat is, illetve további eljárási hibák kimutatását is megalapozottnak tartotta.
Az építési engedélyezéssel kapcsolatban közölte, hogy az aktus legfeljebb hibás, de nem semmis. Az építési engedélyek megsemmisítését nem tartotta szükségesnek, valamint az érvényes engedélyekre tekintettel új eljárás lefolytatását is szükségtelennek tartotta.
Az újabb helyszín vizsgálatával kapcsolatos javaslattal kapcsolatban közölte, hogy az részben fogadható el, mivel a korábbi alternatívák nem a Zengő-hegyre telepítendő lokátor kiváltásáról szóltak, hanem a lehetséges telepítési helyekről, amelyek közül egy volt a Zengő.
Álláspontja szerint az útépítési engedély érvényes, annak ismételt engedélyezése szükségtelen. Az ügyfelek körének kiterjesztését tudomásul vette, közölte, a jövőben hangsúlyt fordít a honvédelmi tárca a tényleges tartalom szerinti elbírálás követelményének érvényesítésére.
A biztos a választ részben fogadta el. Az útépítési engedéllyel kapcsolatos ajánlását változatlanul fenntartotta, mint ahogy a magasépítési engedélyek megsemmisítésének szükségességét is. Hangsúlyozta, hogy a jelentés határozatokról szóló részére adott válaszok nem hogy tisztázták volna a vázolt hiányosságokat, hanem továbbiakkal tetézték azokat.
A biztos fenntartotta abbéli álláspontját is, miszerint a tárca a lehetséges te- lepítési hely kiválasztásakor lényegében csak honvédelmi szempontokat tar- tott szem előtt. A biztosi álláspontot megerősítette a honvédelmi miniszter válaszlevele.
A Kormány 2004 áprilisában úgy döntött: független szakértők véleménye alapján alakítja ki a kabinet álláspontját az ügyben. A Beszámoló készítésnek időpontjában még nincs döntés arról, hogy mi lesz a beruházás sorsa, mivel a szakértői bizottság nem tudott a különböző szakmai szempontoknak megfelelő, koherens álláspontra jutni a telepítés helyszínét illetően. A beruházásról a Kormány fog dönteni, várhatóan tavasszal.
A biztos a Beszámoló készítésének időpontjáig a honvédelmi minisztertől nem kapott konkrét válaszokat a feltárt hibákkal kapcsoltban. Mivel a Kormány fog dönteni, a biztos ezt a körülményt az eljárás átfogó felülvizsgálatának tekinti, amely során a feltárt eljárási hibák kiküszöbölése is remélhetőleg megtörténik. Az Országos Környezet- és Vízügyi Főfelügyelőség (OKVF) főigazgatója a kezdeményezéseket részben fogadta el.
Álláspontja szerint a környezetvédelmi engedély hatályos, mivel a hatóság az érvényességi időt nem határozta meg, az határozatlan időre szól.
Az engedély visszavonására irányuló konkrét kezdeményezéssel kapcsolatban érdemben nem adott választ.
A főigazgató mindazonáltal körlevélben felhívta az elsőfokú környezetvédelmi hatóságok figyelmét, hogy kísérjék figyelemmel az általuk kiadott környezetvédelemi engedélyek érvényességét, és ha szükséges gondoskodjanak azok visszavonásáról.
A környezeti hatóságok építési engedélyezési eljárásokban betöltött tevékenységével kapcsolatos kezdeményezésre közölte, hogy szintén felhívta az elsőfokú hatóságok figyelmét arra, hogy kellő szigorral juttassák érvényre a környezeti érdekeket.
A biztos a jelentésben megfogalmazott kezdeményezéseit, javaslatait fenntartotta, és erről a környezetvédelmi és vízügyi minisztert mint az OKVF felettes szervét értesítette.
A miniszter a jogszabály-módosításokra vonatkozó javaslatokkal kapcsolatban kifejtette, hogy a kizárólag meghatározott időre vonatkozó érvényességi idő bevezetése a környezet védelemének általános szabályiról szóló törvény jelentős módosítását igényelheti. Véleménye szerint a hatásvizsgálatról szóló jogszabály 22. és 23. §-aiban foglaltakkal jól kezelhetők azok az esetek, amikor a környezetvédelmi engedély kiadása és az építkezés tényleges megkezdése között aránytalanul hosszú idő telik el. A miniszter hangsúlyozta a határozatlan tartalmú engedélyek kiadása mellett felhozható érveket. Bár alapvetően támogatta a jogszabály felülvizsgálatára vonatkozó biztosi javaslatot, erre csak a kérdéskör szélesebb szakmai megvitatása után lát lehetőséget.
A biztos válaszlevelében kifejtette, hogy a hatásvizsgálati eljárásról szóló jogszabály miniszter által hivatkozott szakaszaival nem kezelhetők az egyszeri létesítési típusú ügyek, hiszen ez a Zengő-ügyben sem sikerült. A biztos egyetértett ugyanakkor a miniszternek a határozatlan tartalmú engedélyek kiadásának fenntartására vonatkozó válaszával. Mindazonáltal a biztos hangsúlyozta, hogy fenntartásai arra vonatkoztak, hogy – függetlenül a konkrét ügytől – hány évig tekinthető érvényesnek így felhasználhatónak egy engedély, ha az egyszeri létesítést nem kezdték meg. Azt is hangsúlyozta a biztos, hogy ugyancsak függetlenül a konkrét ügytől kívánatos, hogy a környezetvédelmi engedélyek érvényességi ideje esetén a főszabályként a határozott idő érvényesüljön. Ennek megfelelő alkalmazása a joggyakorlatra hárul.
A miniszter nem tartja szükségesnek a hatásvizsgálatról szóló jogszabály módosítását abból a célból, hogy a hatástanulmányban elkülönítve jelenjelnek meg a nyilvánosság számára megismerhető, és titkos információk, mivel véleménye szerint a rendelet 6. § e) pontja alapján a probléma kiküszöbölhető, a kérdés a hatályos joganyag segítségével is kezelhető. A biztos ezt a választ elfogadta. A miniszter általánosságban egyetértett azzal, hogy a környezetvédelmi engedélyről szóló határozat nem felelt meg teljes mértékben a vonatkozó jogszabályi előírásoknak, figyelemmel például arra, hogy az engedély érvényességi időt nem jelölt meg. Az engedély érvényességi idejével kapcsolatban kifejtette, hogy egyetért azzal, hogy a környezeti érdekeknek egyértelműen a határozott idő felel meg, ugyanakkor a konkrét ügyben nem tartja elfogadhatónak a jelentés azon következtetését, miszerint az engedély lejárt volna az eltelt időre tekintettel.
A miniszter kifejtette, hogy a gyakorlatban amennyiben egy határozat az érvényességi időről hallgat, akkor az abban foglaltakat határozatlan időre szólónak kell tekinteni. Hozzátette, ma már nincs mód a kifogásolt határozat felettes szerv általi megváltoztatására
A miniszter a jelentésben megfogalmazott, a visszavonás létjogosultságára vonatkozó megállapításokat elismerte, és arról tájékoztatta a biztost, hogy az OKVF az elsőfokú környezetvédelmi hatóság felé megtette a szükséges intézkedéseket, amelyek alapján megtörténhet a környezetvédelmi engedély visszavonása. A konkrét ügy várható kimeneteléről a válaszadás idejében a miniszter nem tudott nyilatkozni.
OBH 4999/2003.
Rövidített jelentés egyes bankok jelzáloghitelezési gyakorlatáról.
A panaszos a jogosulatlan pénzügyi szolgáltatási tevékenység és ügyvédi visszaélés miatt kezdeményezett büntetőeljárásokban hozott rendőrségi és ügyészségi határozatok miatt fordult az országgyűlési biztoshoz. Ezeken kívül még az ügyvédi kamara, az OTP és a PSZÁF eljárását is panaszolta. Az országgyűlési biztos annak feltárására indított vizsgálatot, hogy a jelzálog-biztosíték mellett történő hitelezés mai gyakorlata milyen hatással van az adósok alkotmányos jogaira, sérti-e a tulajdonhoz való jogot a hitelintézetek eljárása, szerződéskötési gyakorlata, továbbá, hogy az állam felügyeleti szervein keresztül megfelelően gondoskodik-e az állampolgárok tulajdonhoz való jogának védelméről.
Az Alkotmány rögzíti, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, továbbá, a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. A magyar jogrendben az Alkotmány ezen előírásai úgy hatályosulnak, hogy az alkotmányos elveket a polgári jog szabályai kibontják, kiteljesítik és a magánosok (szerződő felek) irányába közvetítik. Ezen alkotmányos jelentőségű magánjogi elveket a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) tartalmazza.
Az állam biztosítani köteles a szerződési jog alkotmányos rangú szabályai- nak érvényesülését, ha alkotmányos jogok védelme ezt igényli. A hitelintézetek működésének, ezen belül szerződési gyakorlatának (alkotmányosságát) törvényességét az állam erre a célra létrehozott hatósággal köteles ellenőrizni. Ez a hatóság a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (továbbiakban: PSZÁF). A beérkezett panaszok kapcsán a biztos azt vizsgálta, hogy milyen szabályok vonatkoznak a hitel- (és kölcsön-) szerződésekre, a biztosíték gyanánt kikötött jelzálogjogra, és van-e ellenőrzési jogosultsága és kötelezettsége a PSZÁF-nak ezen szerződésekre kiterjedően.
A vizsgálat elemezte a bank és a magánszemély között létrejövő szerződéses kapcsolat természetét, jellemzőit, létrejöttének folyamatát, a felek piaci pozíciójában tapasztalható aránytalanságokat, annak a kétoldalú kapcsolatra gyakorolt hatását. A vizsgálat megállapította: ha jogában sérelmet szenved el az adós, alanyi jogait igényként a bíróság előtt érvényesítheti. Ismeretes ugyanakkor, hogy a hazai jogi kultúra, a jogszolgáltatásba (bíróságba) vetett bizalom gyenge, fejletlen voltának, a jogszabályok ismeretének, az ügyvédi kar hozzáállásának, a bírói kar jogértelmezésének és számos más tényezőnek köszön- hetően ezek a jogintézmények tömeges méretekben nem nyújtanak megfelelő keretet az aránytalan, egyoldalúan terhes jogviszonyok orvoslására. A Ptk. lehetővé teszi azt is, hogy állami, illetve jogvédő, jogérvényesítő civil szervezetek is megtámadhassák az olyan általános szerződési feltételt (ászf.), amely tisztességtelen, és amelyet gazdálkodó szervezet használ szerződéskötésre. A vizsgálat megállapította, hogy az állami szervek rossz feladat-felismerésének, anyagi, emberi és tudásbeli állapotának köszönhetően, másrészről a civil szféra jogvédő szervezeteinek fiatalsága és fejletlensége miatt ezt a jogi lehetőséget sem alkalmazzák az érdekeltek javára.
Az országgyűlési biztos – vizsgálata megállapításai alapján kialakított – álláspontja szerint a jelzálog és vételi jog kikötése mellett történő banki hitelezés során a jelenlegi gyakorlatban több okból is sérül a panaszosok tulajdonhoz fűződő alapjoga.
A Ptk. alkotmányos szintű alapelvi rendelkezéseiben rögzített, jóhiszemű és tisztességes eljárás követelményébe, az így kötött szerződés pedig nyilvánvalóan a jó erkölcsbe ütközik, ha a bank a fedezetként lekötött ingatlan értékét – lakottságra vagy más tényezőkre alapítva – a valós forgalmi érték alatt határozza meg, majd az így egyszer már leértékelt ingatlan hitelfedezeti értékét jelzálog hitelintézet esetében a jogszabályban rögzített 70%-os értéknél, más hitelintézet esetén a biztonságos hitelezéshez szükséges legmagasabb értéknél alacsonyabban állapítja meg. A bank akkor jár el jóhiszeműen és tisztességesen, ha az ingatlan valós forgalmi értékének megállapításával – bevonva abba a tulajdonost is – független szakértőt bíz meg, s az így objektíven megállapított értéknek a jelzálog-hitelezésről szóló jogszabályban megállapított 70%-át veszi hitelfedezeti értéknek. A bankok biztonságának eltúlzott és egyoldalú fokozása ugyanis – irreálisan alacsony hitelbiztosítéki érték megállapításával, többszörös biztosítékok kikötésével stb. – az ügyfeleknek, szerződő feleknek indokolatlan és aránytalan jogsérelmet okozhat.
Ugyanakkor nem ütközik a Ptk. rendelkezéseibe, ha a kölcsön biztosítékaként jelzálogjog engedésére és a vételi jog kikötésére is sor kerül. Az adós tulajdonhoz fűződő alkotmányos jogában súlyos visszásságot okoz azonban, valamint a Ptk. alkotmányos szintű elveit többszörösen sérti az, ha a (kétszeres leértékelés miatt) rendkívül alacsonyan meghatározott hitelbiztosítéki érték egyben a vételi jog útján létrehozható adásvételi szerződésben kikötött vételár is. Ha pedig a pénzintézet a feltűnően aránytalan előnyt az adós helyzetének kihasználásával köti ki, a szerződés uzsorás szerződés, és mint jogszabályba (és jó erkölcsbe) ütköző, semmis. Eseti döntéseiben a Legfelsőbb Bíróság is érvényesnek tekintette – jelzálogjog mellett – a vételi jog kikötését, de döntéseiben kiemelte: a vételi jog kikötése azért nem üközik bele a zálogtárgya tulajdonjogának megszerzésére vonatkozó megállapodás tilalmába, mert a vételi jog kikötésekor a vagyontárgy „valós szerződési értékét” a felek megállapították. A hitelbiztosítéki értéket a vételi jog alapján a tulajdonjog megszerzése ellenértékeként nem lehet ilyen valós módon megállapított, illetőleg arányos szerződési értéknek tekinteni.
A zálogjog mint „értékjog” a terhelt ingatlan értékesítésének jogát adja biztosítékul a jogosult kezébe, de garanciális szabályok védik a tulajdonos érdekeit is, a reális áron értékesítés céljából. A vételi jog irreális fedezeti értéken történő kikötése éppen ezeknek a – tulajdonos érdekeit védő –garanciális szabályoknak a megkerülésre irányulnak. A jogszabály megkerülésére irányuló ilyen kikötések semmisek, a semmisségre hivatkozás a törvényességi felügyeletre feljogosított szerveknek ex officio kötelessége.
A banki szerződési gyakorlat és az arra vonatkozó állami ellenőrzés átalakítását az uniós jogharmonizációs kötelezettség is szükségesség teszi (A fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló 93/ 19/EGK Irányelv).
A hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény (Hpt.) szerint a PSZÁF feladata, hogy ellenőrizze és vizsgálja a pénzügyi szolgáltatási tevékenységet meghatározó szabályok érvényesülését, és azok betartását – szankciók alkalmazásával – kikényszerítse. A biztos álláspontja szerint a helyes értelmezésben a pénzügyi szolgáltatási tevékenység szabályai alatt a Ptk. általános szerződési szabályait és alapvető jogelveit éppúgy érteni kell, mint a Hpt. szabályait. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény 2. § (1) bekezdése szerint továbbá, a Felügyelet tevékenységének célja, többek között, hogy a pénzintézetek ügyfeleinek érdekeit védje. A fogyasztóvédelmi törvény (1997: CLV. tv.) alapján a PSZÁF pert indíthat – alkotmányos feladatai alapján köteles pert indítani – az ellen, akinek a jogszabályba ütköző tevékenysége a fogyasztók széles körét érinti vagy jelentős nagyságú hátrányt okoz. A biztos megállapította: jogszabályba ütközik a Ptk. elveit sértő szerződés, továbbá: jelentős nagyságú hátránynak minősül, ha az ügyfél úgy veszti el tulajdonjogát ingatlana fölött, hogy a forgalmi érték jelentős részét elveszti (és azt más realizálja).
A Ptk. 7. §-a kifejezetten hangsúlyozza, hogy a törvényben biztosított jogok védelme az állam minden szervének kötelessége. Ezen általános kötelezettséget a PSZÁF külön nevesített kötelezettségei specifikálják a banki szféra adósai vonatkozásában. Ennek megfelelően, ha a tényállásban rögzített banki gyakorlatot a PSZÁF nem ellenőrzi, és nem tesz lépéseket annak érdekében, hogy a bankok ügyfeleinek alkotmányos és törvényes, valamint az irányadó közösségi jogszabályban rögzített jogai, érdekei ne csorbuljanak, nem teljesíti törvényi kötelezettségeit és ezzel mulasztásban megnyilvánuló visszásságot okoz. A feltárt visszásság orvoslására felhívta a PSZÁF elnökét.
Az ombudsman az ügyfelek alkotmányos jogaival kapcsolatban visszásságot okozó hatásúnak minősítette az ügyfelek elégtelen tájékoztatását. Több panaszos állította, hogy a pénzintézeti előzetes tájékoztatókban közzétett szerződési feltételek között a vételi jog kikötése nem szerepelt, illetőleg, hogy a vételi jog kikötéséről csak a szerződés közjegyző általi felolvasásakor értesültek, de annak tartalmára, jogkövetkezményeire elégséges tájékoztatást ott sem kaptak.
Az ügyfelek tájékoztatásával kapcsolatban biztos megállapította azt is, hogy a vizsgált esetekben a szerződést közokiratba foglaló közjegyzők – legalábbis a csupán eshetőlegesen, ráadásul az ügyfél szerződésszegése következtében megnyíló opció, a vételi jog tekintetében – nem teljesítették elégséges mértékben a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. tv.-ben előírt azon kötelezettségüket, hogy meggyőződjenek a felek valódi (ügyleti) szándékáról, tájékoztassák az ügyfelet a jogügylet lényegéről és jogi következményeiről, továbbá, hogy meggyőződjék arról, hogy a közjegyzői okiratban foglaltak megfelelnek a fél akaratának.
Megállapította továbbá, ha az Országos Közjegyzői Kamara elmulasztja a törvényes előírásoknak mindenben és maradéktalanul megfelelő közjegyzői eljárás megkövetelését és ellenőrzését, e magatartásával az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével, az annak részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal, továbbá az Alkotmányban rögzített tulajdonhoz fűződő alkotmányos joggal összefüggésben visszásságot okoz. A vizsgálat megállapításai alapján – fentieken túl – a biztos felkérte az igazságügyi és a pénzügyminisztert, hogy a készítsék elő a hitelintézetekről és a pénzügyi szervezetekről szóló 1996. évi CXII. törvény (Hpt.) oly tartalmú módosítását, amely tisztességesebb és kölcsönösen kiegyensúlyozottabb hitelbiztosíték-értékelési és -fedezeti szabályozást szab, tiltja a vételi jog fedezeti célú kikötését, vagy annak megengedése esetén külön kockázatfeltáró nyilatkozatot ír elő, biztosítja az adós vevőállítási jogának időhatárhoz kötött gyakorlását. Javasolta a Hpt. oly tartalmú módosítását előkészíteni, hogy minden pénzintézet köteles legyen „tájékoztatási szabályzatot” készíteni, melynek mintapéldányát a PSZÁF ellenőrzi, vagy amelyben érvényesítendő tájékoztatási módokat ajánlásban a PSZÁF előre közzéteszi.
Javasolta továbbá a Hpt.-be felvenni pénzintézetek által kötött szerződések tekintetében azt a szabályt, hogy az előzetes, írásbeli termékismertetőben nem szereplő szerződéses kikötést nem írottnak kell tekinteni a végleges szerződésben akkor is, ha az formáját tekintve közokirat.
A biztos azt javasolta a pénzügyminiszternek, hogy készítse elő a Hpt. olyan módosításának tervezetét, amely kimondja, hogy a pénzintézetek az ügyfeleikkel kötendő szerződések általános szerződési feltételeit tartalmazó szabályzataikat, és ezek módosításait előzetes jóváhagyásra kötelesek a PSZÁF-nak benyújtani. A Felügyelet pedig köteles azokat ellenőrizni, hogy nem sértik-e a Ptk. szabályait, illetőleg a szerződő felek alkotmányos jogait.
Javasolta továbbá a Hpt. és 6. melléklete olyan módosítását, hogy a 6. mellékletben a 93/13/EGK Tanácsi Irányelv, mint a Hpt. szabályozásának egyik mércéje legyen felvéve.
Felkérte az igazságügyi minisztert, hogy tegyen lépéseket a bírósági végrehajtás egyszerűbbé és gyorsabbá tétele érdekében, váltsa ki a pénzintézetek azon igényét, hogy a követelés gyorsabbá behajtása érdekében a vételi jog kikötésével kikerüljék a végrehajtási eljárást. Az új rendelkezés védje meg az ügyfeleket, hogy adataik ismeret miatt ne kerüljenek a pénzügyi intézményekkel szemben kiszolgáltatott helyzetbe.
Mindezeken túl további kezdeményezéseket tett a PSZÁF elnökének, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség Főigazgatójának, a Gazdasági Versenyhivatal, a Magyar Ügyvédi Kamara, az Országos Közjegyzői Kamara elnökeinek, az Országos Rendőr-főkapitánynak valamint a Szervezett Bűnözés Elleni Központ vezetőjének.
OBH 5117/2003.
Rövidített jelentés az általános helyettesnek egy hepatitis C-vírussal fertőzött gyermek tanulói jogaival összefüggésben végzett vizsgálatáról.
A médiából értesültem a debreceni hepatitis C-vírussal (a továbbiakban HCV) fertőzött gyermek ügyéről. A híradások szerint egy általános iskolában a szülők egy része nem látta volna szívesen, ha gyermekének HCV fertőzött iskolatársa lenne, és az iskola is azt ajánlotta az érintett családnak, hogy gyermeküket magántanulóként írassák be. Tekintettel arra, hogy számos alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az ügyben hivatalból vizsgálatot rendeltem el.
A megállapított tényállás
Vizsgálatom során tájékoztatást kértem az általános iskola igazgatójától a beadvány alapjául szolgáló ügy tényeiről és eseményeiről. Ezen kívül az Egészségügyi Tudományos Tanács (a továbbiakban: ETT) elnökének és az oktatási jogok miniszteri biztosának állásfoglalását is megismertem.
Az általános iskola igazgatója és az oktatási jogok miniszteri biztosa arról tájékoztatott, hogy a HCV fertőzött tanköteles gyermek szülője kérte gyermeke felvételét a felvételt biztosító – ún. „körzetes” – általános iskolába. Debrecen Megyei Jogú Város jegyzője 2003. május 15-én a kérelemnek helyt adott és felvette a gyermeket az Epreskerti Általános Iskolába. A jegyző azonban tájékoztatta a felvételt kérő szülőt arról, hogy az érintett intézmény túlzsúfolt, és felhívta a szülő figyelmét arra is, hogy minden olyan körülményt tisztázzanak az intézmény vezetésével, amellyel biztosítható a gyermek és az iskolatársai egészségének védelme.
Az iskola igazgatója a diák felvételét nem tagadta meg, vele 2003. szeptember 1. napján tanulói jogviszonyt létesített, eltérő szülői kérés hiányában oly módon, hogy a tanuló tankötelezettségének iskolába járással tesz eleget.
Az iskolába járó gyermekek szülei sajtóhírekből értesültek a HCV fertőzött tanulóról. Ezt követően számos szülő tiltakozott az iskola igazgatójánál, többen személyesen jelezték, hogy a HCV fertőzött gyermek felvétele esetén gyermeküket elviszik az iskolából.
Az iskola 2003. szeptember 9–10-én szülői értekezleteket tartott, melyeken tájékoztatták a szülőket arról, hogy a HCV betegség továbbadása az intézményben gyakorlatilag lehetetlen, a fertőzött tanköteles gyermeket pedig 2003. szeptember 1-jei hatállyal íratták be az iskolába. A szülői értekezleteken közel 200 szülő írásában kérte, hogy az iskola válasszon más formát – magántanulói státuszt – a gyermek oktatására, mert féltik saját gyermekeiket.
Az intézmény vezetője ezt követően egyeztetett a gyermek édesanyjával, aki jelezte, hogy gyermeke magántanulói státuszát nem tudja elfogadni. Ezzel az iskola igazgatója is maradéktalanul egyetértett, mert álláspontja szerint a gyermeknek közösségre van szüksége. Végül az intézmény vezetője a szülői tiltakozásoknak nem adott helyt, és a gyermek nappali tagozatos tanulóként folytatta tanulmányait.
Az iskola igazgatója – az ÁNTSZ segítségével – több alkalommal nyújtott felvilágosítást a betegségről és a fertőzés csekély kockázatáról a szülőknek.
Az ETT elnöke arról tájékoztatott, hogy sem nemzetközi, sem magyarországi szinten nincs olyan szabályozás vagy módszertani ajánlás, amely korlátozná a HCV hordozó személyek óvodai, iskolai, vagy egyéb közösség látogatását. Nincs ilyen tiltás HIV-pozitív vagy hepatitis B vírushordozó (a továbbiakban: HBV) személyek esetében sem. Tájékoztatott arról is, hogy az ETT Elnöksége egyetért a hatályos magyar szabályozással.
A vizsgálat megállapításai
1. Vizsgálatom során először azt tekintettem át, hogy vizsgálati jogköröm kiterjed-e az Epreskerti Általános Iskola szóbon forgó eljárására. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében – többek között – az alapfokú nevelésről való gondoskodás. Az előzőek figyelembevételével megállapítottam hatáskörömet az általános iskola eljárásának vizsgálatára.
2. Ezt követően az általános iskola felvételi eljárását vizsgáltam meg. Az iskolaigazgató és az oktatási jogok miniszteri biztosa által rendelkezésemre bocsátott iratokból azt egyértelműen megállapítottam, hogy a HCV fertőzött gyermek 2003. március 3-án iskolaérettségi vizsgálaton vett részt. Az édesanya tájékoztatása szerint a gyermek beiskolázását a Waldorf Iskola vállalta volna, amelyet a Nevelési Tanácsadó támogatott. Semmilyen további adat nem merült fel arra nézve, hogy kezdeményezték volna a gyermek felvételét ebbe az intézménybe. A gyermeket – édesanyja kérelmére – 2003. május 15-én Debrecen Megyei Jogú Város jegyzője felvette a „körzetes” általános iskolába. A „körzetes” iskola igazgatójának tájékoztatása szerint az édesanya 2003. május 15-e előtt nem kérte gyermeke felvételét az intézménybe annak ellenére, hogy a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 16. § (1) bekezdése ezt határidő megjelölésével előírja. Vizsgálatom során arra sem merült fel adat, hogy az édesanya a jogszabályban előírt határidőig bármely más általános iskolába kérte volna gyermeke felvételét, holott ilyen kérelem határidőben történő előterjesztésére is mintegy két hónap állt rendelkezésére. Az édesanya a már hivatkozott 2003. május 15-i jegyzői határozat kézhezvételét követően, csak az első tanítási napon, nyújtotta be az iskolának mindazokat az okiratokat, amelyek a beiratkozás feltételei voltak. Úgy a jegyző, mint a kötelező felvételt biztosító iskola igazgatója a szokásosnál nagyobb megértést és „rugalmasságot” tanúsított a gyermek felvétele során. Ezekre tekintettel megállapítottam, hogy a felvételi eljárással kapcsolatban alkotmányos joggal összefüggő visszásság nem keletkezett.
A vizsgált ügyben végül a HCV-t hordozó gyermeket nem különítették el iskolatársaitól, vagyis emiatt sem állapítottam meg alkotmányos joggal összefüggő visszásságot.
3. A gyermek felvételét követően, az iskolában, illetve a szülők között közismertté vált a gyermek HCV fertőzöttsége. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avt.) 24. §-a értelmében az adatvédelmi biztos ellenőrzi az Avt. és az adatkezelésre vonatkozó más jogszabály megtartását. Ezért nem vizsgáltam, hogy a gyermek egészségi állapotára vonatkozó adatok miként váltak széles körben ismertté.
4. Az ügy kiemelt jelentőségére és társadalmi ismertségére tekintettel azonban szükségesnek tartottam, hogy az eset mélyebb összefüggéseire is rávilágítsak.
Az alkotmányos joggal összefüggő visszásság elkerülése érdekében elengedhetetlennek – sőt alkotmányos kötelezettségemnek – tartottam, hogy elméleti és gyakorlati példákkal alátámasszam azt, hogy a jövőben előforduló hasonló esetekben miként lehetne megelőzni az esetleges alkotmányos joggal összefüggő visszásságokat.
Az egyes alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a szükségesség, alkalmasság, arányosság hármas követelményét határozta meg. Alapjog elsősorban azért korlátozható, mert más alkotmányos jog védelme ezt kívánja, nem pedig azért, mert valamilyen elvont társadalmi vagy állami érdek – így különösen közérdek, közegészség – ezt szükségessé teszi.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint tehát az alapjog-korlátozás alkotmányosságának feltétele, hogy a szükségesség, alkalmasság és arányosság követelménye együttesen fennálljon.
A diszkrimináció tilalmának az alapjogi rendszerben elfoglalt speciális helyzete miatt a fentiektől eltérő teszt vonatkozik annak eldöntésére, hogy a megkülönböztetés alkotmányos volt-e. Ez a módszer az „önkényes megkülönböztetés tilalma”, amely gyakorlatilag két elemből, az összehasonlíthatósági és az indokolhatósági próbából áll. Az összehasonlíthatóság-próba azt, jelenti, hogy csak az azonos helyzetben lévők között merülhet fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése. Alkotmányellenes diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valakit vagy valamilyen csoportot más, azonos helyzetben lévő jogalannyal vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. Az Alk. 70/A. §-a „a jogegyenlőség követelményét rögzíti. Azt jelenti, hogy az állam, mint közhatalom – mint jogalkotó és jogalkalmazó – a jogok és kötelezettségek megállapítása során köteles az azonos helyzetben levő jogalanyokat indokolatlan megkülönböztetés nélkül, egyenlőkként kezelni.” A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata szerint szűken értelmezi.
Amennyiben megállapítható, hogy azonos csoportba tartozó jogalanyokról van szó, akkor azt kell vizsgálni, hogy a megkülönböztetés ésszerű indokon nyugszik-e, vagyis a különbségtétel igazolható-e, van-e ésszerű indoka, nem önkényes-e a megkülönböztetés.
Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint az összehasonlíthatósági/indokolhatósági próba a szükségességi/arányossági tesztnél puhább mérce. Ki kell azonban emelni, hogy amennyiben a megkülönböztetés alapjogok tekintetében áll fenn, akkor jellemzően alapjog-korlátozásról kell beszélnünk. Egy adott jogalany tekintetében a mindenkit megillető jogok esnek korlátozás alá, ezért az ilyen esetekben az alapjogi teszt az irányadó. A lényeges tartalom ez esetben is irányadó: a megkülönbözetés semmi esetre sem sértheti az emberi méltóságot! Az Alkotmánybíróság 61/1992. (XI. 20.) AB határozatának rendelkező részében megállapította, hogy „az Alk. 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott tilalom – amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot – kiterjed az egész jogrendszerre.”
A fentiek alapján könnyen belátható, hogy ha egy vírushordozó személyt elkülönítenének, akkor az ő esetében a mindenkit megillető jogok esnének korlátozás alá. Ezért esetében a szükségesség/arányosság tesztjét kell alkalmazni. A vizsgált ügyben tehát legalább két alapjog áll egymással szemben: egyik oldalon például a többség lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez vagy a gyermekek védelemhez való jogát találjuk, a másik oldalon pedig az emberi méltósághoz való jog, és a hátrányos megkülönböztetés tilalma etc. áll.
Az ETT véleménye és a fertőző betegségekre vonatkozó hatályos szabályozás alapján megállapítottam, hogy számos – egyébként fertőző – betegség esetében semmilyen közegészségügyi, járványügyi szempont nem indokolja a kórokozó-hordozó személy elkülönítését. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV törvény (a továbbiakban: Etv.) 63. § (1) és (2) bekezdése értelmében a fertőzőképesség tartamára a betegséget észlelő orvos – az alábbi differenciálás szerint – a fertőző beteg elkülönítése iránt intézkedik. Az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter rendeletében (a fertőző betegségek és a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998. [VI. 3.] NM rendelet [a továbbiakban: Jr.]) meghatározott fertőző betegségben szenvedő személyt otthonában, tartózkodási helyén vagy fekvőbeteg-gyógyintézet fertőző osztályán, illetve kijelölt gyógyintézetben el kell különíteni. Egyes fertőző betegségekben szenvedő személyt kizárólag fekvőbeteg-gyógyintézet fertőző osztályán, illetve kijelölt gyógyintézetben kell elkülöníteni, illetve gyógykezelni.
Az Etv. és a Jr. szabályaiból az következik, hogy a fertőző betegségben szenvedő személy elkülönítéséről a betegséget észlelő orvosnak kell intézkednie. A vizsgált ügytől függetlenül, általános érvénnyel kijelenthető, hogy több alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozna, ha a jövőben az elkülönítésről más személy intézkedne, mivel ezen személyeknek egyrészt nincs semmiféle felhatalmazása ilyen intézkedés megtételére, másrészt pedig a kérdés kifejezetten orvostudományi szakkérdés.
Ugyancsak alkotmányos joggal összefüggő visszásságot eredményezne, ha a Jr.-ben meghatározott betegségeken kívül más fertőző betegség esetén intézkedne az észlelő orvos a beteg elkülönítéséről, vagy a Jr.-ben meghatározott teendőktől eltérő intézkedéseket tenne. A Jr. a bejelentésre kötelezett fertőző betegségek körében részletesen meghatározza a fertőzőbetegség észlelését követő teendőket. Így betegségenként pontosan meghatározza, hogy a beteget, vele szokásos kapcsolatban lévőket el kell-e különíteni vagy sem. A HBV és HCV fertőzés diagnosztizálása esetén a beteggel szokásos kapcsolatban lévő személyeket ugyancsak nem kell járványügyi megfigyelés alá helyezni. A fertőző májgyulladás klinikai diagnózis felállítása alapján elrendelt intézkedéseket (pl. munkaköri kitiltás, közösségek látogatásának korlátozása stb.) haladéktalanul meg kell szüntetni. Amennyiben azonban – a fentiekkel ellentétesen – mégis sor kerülne olyan fertőzött személy elkülönítésére, akivel szemben ilyen intézkedés a Jr. szerint nem lenne alkalmazható (például HIV, HBV, HCV), az elkülönítés – mint szükségtelen, aránytalan és ráadásul alkalmatlan intézkedés – az emberi méltósághoz való joggal, a diszkrimináció tilalmával és a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozna.
Ugyancsak az emberi méltósághoz való joggal, a diszkrimináció tilalmával, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészéghez való joggal és a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozna, ha a betegséget észlelő orvos nem, vagy nem megfelelően tenné meg a szükséges – Etv.-ben és Jr.-ben előírt – járványügyi intézkedéseket.
E tekintetben a Jr. kellően differenciált elkülönítési előírásokat tartalmaz.
Ezek az ismertetett intézkedések szükségesek ahhoz, hogy mások megbetegedését meg lehessen előzni, a fertőzés terjedését meg lehessen állítani. Úgy gondolom, hogy egy sokak életét veszélyeztető, gyorsan fertőző betegség esetén kétség nem férhet ahhoz, hogy a jogszerűen alkalmazott elkülönítés arányos az elérni kívánt céllal (élethez való jog védelme, lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészség védelme). Annak eldöntése, hogy az intézkedés alkalmas-e a kívánt cél (ilyen esetekben a járvány megelőzése, megfékezése) elérésére elsősorban nem alkotmányjogi, hanem orvos-tudományi kérdés.
5. Megvizsgáltam azt is, hogy mely tényezők vezettek a konkrét ügyben a HCV-hordozó gyermek elkülönítésére irányuló szülői törekvésekhez. Ezt két okra vezettem vissza. Az egyik, hogy az ügyben több alkalommal tudósított egy napilap, a másik ok pedig a gyermekük egészségért aggódó szülők egyes fertőzőbetegségekre, különösen azok fertőzőképességére, a betegség jellemzőire, lefolyására vonatkozó felületes ismerete, illetve ismereteinek hiánya volt.
Az Obtv. 16. (1) bekezdése értelmében egy üzleti alapon kiadott napilap nem minősül sem hatóságnak, sem közszolgáltatást végző szervnek, ezért a panasszal érintett ügyben kifejtett tevékenységét – hatásköröm hiánya miatt – nem vizsgálhattam.
Pusztán az a tény, hogy a társadalom széles rétegei az egyes fertőző betegségekről a lehető legcsekélyebb ismeretekkel rendelkeznek, alkotmányos joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozzák. Úgy gondolom, hogy egy – a jövőjéért, gyermekeiért és felnőtt tagjaiért egyaránt felelősséget érző – modern társadalomban megengedhetetlen, hogy a lakosság jelentős része ne legyen tisztában a gyakran előforduló, illetve nagy fertőzésveszéllyel járó, esetleg az orvostudomány mai állása szerint nem (vagy kis hatékonysággal) gyógyítható fertőző betegségekre vonatkozó elemi ismeretekkel. Ilyen ismeretekre egyrészt azért van szükség, hogy ne kerülhessen sor szegregációt eredményező, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozó intézkedésekre, másrészt azért, hogy az állampolgárok széles köre rendelkezzen a legalapvetőbb, a járványok megelőzésében és egy esetleges járvány kitörését követően annak megfékezése során hasznosítható, alapvető járványügyi ismeretekkel. Adott esetben ezek az ismeretek számtalan állampolgár életének megmentéséhez járulhatnának hozzá.
Javaslatok és kezdeményezések:
Az emberi méltósághoz, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával és a jogállamiság elvével, valamint az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége elmulasztásával összefüggő esetleges visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az oktatási miniszternek és az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternek, hogy közös rendeletben szabályozzák az egyes fertőző betegségekkel kapcsolatos kötelező ismeretterjesztést és oktatást.
Budapest, 2004. február 13.
Takács Albert sk.
OBH 5889/2003.
Rövidített jelentés az általános helyettesnek egy HIV vírussal fertőzött gyermek tanulói jogaival összefüggésben végzett vizsgálatáról.
A médiából értesültem arról, hogy egy Szakközépiskola és Gimnázium (a továbbiakban: Szakközépiskola) igazgatója nem tette lehetővé egy felvételt nyert első éves tanuló iskolába való beiratkozását, mert a szülők tájékoztatták őt gyermekük HIV fertőzöttségéről. Szintén a média tudósított arról, hogy az oktatási jogok miniszteri biztosa az iskola fenntartójánál intézkedéseket sürgetett, és – az iskolafenntartó megítélése szerint – az igazgatóval szemben fegyelmi eljárás lefolytatását kezdeményezte. Ezeken kívül a Fővárosi Közgyűlés Oktatási Bizottsága (a továbbiakban: OB) ugyan több alkalommal foglalkozott az üggyel, de nem folytatta le a fegyelmi eljárást. Tekintettel arra, hogy a jogállamiság elvével és az abból levezethető jogbiztonság követelményével, az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével, az emberi méltósághoz, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz, a szülők gyermeküknek adandó nevelés megválasztására való jogával, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez és a művelődéshez való joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, az ügyben – hivatalból – vizsgálatot rendeltem el.
Vizsgálatom során az ügyben egy panaszos is megkeresett, aki elektronikus levélben előterjesztett beadványában kérte a vizsgálat elrendelését. Álláspontja szerint az iskolában, sőt sportolás közben igen könnyen átvihető a fertőzés. A panaszos azt is kifejtette, hogy szerinte a HIV/AIDS fertőzött gyerekek részére – a vakokhoz, gyengén látókhoz és mozgássérültekhez hasonlóan – speciális iskolákban kellene biztosítani az oktatást. Mivel a panasz tárgya a már elrendelt vizsgálattal azonos volt, külön vizsgálatot nem rendeltem el, hanem egyesítettem az ügyeket.
A megállapított tényállás
Eljárásom során tájékoztatást kértem az általános iskola igazgatójától és az OB elnökétől a vizsgálat alapjául szolgáló ügy tényeiről és eseményeiről.
A Szakközépiskola igazgatója megkeresésemre azt válaszolta, hogy az általános felvételi eljárás keretében az iskolába jelentkezett gyermek szüleit írásban értesítették a felvétel tényéről és a szükséges további teendőkről. A szülők ezt követően – személyes megbeszélés keretében – tájékoztatták az iskola vezetését gyermekük HIV fertőzöttségéről és rendszeres kezeléséről. A helyzetet az igazgató a tanulók és a dolgozók szempontjából igen súlyosnak ítélte. Ezt követően a szülők és az iskolaigazgató ismételt személyes megbeszélés keretében kölcsönösen kifejtették álláspontjukat az ügyben, melynek eredményeként – mivel az igazgató továbbra sem látta biztosíthatónak az intézmény tanulói és dolgozói részére az egészséges körülményeket – „megállapodtak, hogy gyermeküknek másik, megfelelőbb iskolát keresnek”. Két nappal később a szülők telefonon kérték, hogy az iskolaigazgató ezt foglalja írásba. Az érdemi írásbeli válasz elkészítése előtt a Fővárosi Önkormányzat Oktatási Ügyosztálya (a továbbiakban: Oktatási Ügyosztály) is megkereste az iskolát, és az ügy érdemi kivizsgálását kérte.
Az igazgató „egyesítette a két megkeresést, és a szükséges előzetes jogszabályi tájékozódás után” tájékoztatta a szülőket arról, hogy az oktatási jogok miniszteri biztosától állásfoglalást kér, annak megérkezéséig a gyermek „beiratkozását semmilyen körülmények között” nem látja megvalósíthatónak. Mindezekre tekintettel kérte a szülőket, „hogy a felvételi tájékoztatóban megjelölt időpontban ne keressék fel” az iskolát a beiratkozás szándékával. Az igazgató döntését a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) 10. § (1) bekezdésével és (3) bekezdés e) pontjával, 13. § (1) bekezdésével, az oktatási jogok miniszteri biztosának 2002. évi tevékenységéről szóló beszámolójának 20. oldalán leírtakkal, a tanterv egyes részeivel, a biológiai tényezők hatásának kitett munkavállalók egészségének védelméről szóló 61/1999. (XII. 1.) EüM rendelet, a szerzett immunhiányos tünetcsoport kialakulását okozó fertőzés terjedésének megelőzése érdekében szükséges intézkedésekről és a szűrővizs- gálatok elvégzésének rendjéről szóló 18/2002. (XII. 28.) ESzCsM rendelet, a fertőző betegségek és a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998. (VI. 3.) NM rendelet egyes rendelkezéseivel indokolta. Az igazgató azt javasolta a szülőknek, hogy gyermeküknek olyan képzési formát válasszanak, ahol nem találkozik olyan tevékenységgel, ami egy esetleges tanulói baleset bekövetkeztekor hámsérüléssel, illetve vérző sérülések kialakulásával járhat.
Az igazgató azt is hangsúlyozta, hogy nem állt szándékában a kirekesztés, és arról is tájékoztatta a szülőket, hogy válaszát – anonimizált módon – az Oktatási Ügyosztálynak is megküldte.
Az OB elnöke megkeresésemre adott válaszához mellékelte az OB ülésein készült jegyzőkönyveket, bizottsági határozatokat, továbbá az oktatási jogok miniszteri biztosának az ügyben készült jelentését. A részemre megküldött iratok szerint az OB mindkét ülésén, de különösen a 2003. december 3-i ülésen hosszan tartó vita, elemzés folyt abban a kérdésben, hogy indítsanak-e fegyelmi eljárást az igazgató ellen, vagy sem. Abban egyöntetű volt az OB véleménye, hogy a fegyelmi eljárást egyedül az indokolhatná, hogy annak keretében lehetne alaposan tisztázni, hogy az ügyben mi lenne a jogszerű döntés. Az oktatási jogok miniszteri biztosának jelentése alapján végül a 338/2003. (XI. 19.) számú OB határozat 3. pontjában az OB úgy döntött, hogy a Szakközépiskola „igazgatója ellen fegyelmi vizsgálatot fog indítani”. Az OB 2003. december 3-i ülé- sén azonban a 363/2003. (XII. 3.) számú OB határozatában már elutasította a „Szakközépiskola igazgatója ellen közalkalmazotti jogviszonyból eredő lényeges kötelezettségszegés gyanúja miatt” fegyelmi eljárás megindítására irányuló javaslatot.
Az oktatási jogok miniszteri biztosának jelentése szerint a miniszteri biztos – szülői panasz nyomán indított vizsgálata során – a tényállás tisztázására személyes egyeztetést szervezett. Az igazgatót azonban sem a jogi, sem az orvosi érvelés – mely szerint a gyermek közösségben való tanulásának orvosi akadálya nincs, a fertőzés továbbadásának az alacsony vírusszám miatt nincs reális veszélye – nem győzte meg, kitartott azon álláspontja mellett, hogy a tanuló az iskolába nem iratkozhat be. „Az intézményvezető továbbá kijelentette, hogy a tanulót csak abban az esetben hajlandó fogadni, ha erre őt bírósági ítélet kötelezi.”
A rendelkezésemre álló iratok szerint jelentésem írásba foglalásakor a gyermek más intézményben, magántanulóként tanult.
A vizsgálat megállapításai
1. Vizsgálatom során először azt tekintettem át, hogy vizsgálati jogköröm kiterjed-e a Szakközépiskola szóban forgó eljárására. Az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 63/A. § n) pontja szerint a fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen, hogy gondoskodik a középiskolai ellátásról, ha a feladat ellátását a kerületi önkormányzat nem vállalja. Az előzőek figyelembevételével megállapítottam hatáskörömet a Szakközépiskola eljárásának vizsgálatára.
2. Ezt követően vizsgáltam a Szakközépiskola konkrét eljárását. A rendelkezésemre álló iratok szerint a Szakközépiskola igazgatója gyermekük felvételéről 2003. május 5-én írásban tájékoztatta a szülőket. Miután az igazgató tudomást szerzett a felvett gyermek HIV fertőzöttségének tényéről, előbb szóban, majd – kérésükre – írásban is arról tájékoztatta a szülőket, hogy az adott helyzetben nem tudja felvenni a tanulót, mivel a gyermek betegsége komoly veszélyt jelent az intézmény többi tanulójára és dolgozóira, és attól tart, ha kiderül, hogy egy HIV-pozitív tanulót vettek fel, a többi szülő el fogja vinni a gyermeküket az iskolából, és emiatt akár az iskola bezárásával is számolni kell.
Mindenekelőtt az megállapítható, hogy az igazgató a Kt. 54 § (1) bekezdésből származó felelősségét átérezve az iskola tanulói és dolgozói egészségét védeni kívánta. Ezért vizsgálatom során arra keresetem a választ, hogy az igazgató döntése meghozatala során nem tévedett-e a jogszabályok alkalmazásakor.
Az Alk. 70/A. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az alapvető jogokat – így a művelődéshez való jogot is –, bármely megkülönböztetés nélkül. A Kt. az eset idején hatályban volt 4. § (7) bekezdése megismételte és konkretizálta a hivatkozott alkotmányi tiltást. Úgy rendelkezett, hogy „a közoktatásban tilos a hátrányos megkülönböztetés bármilyen okból”.
Az Alk. 67. § (2) bekezdése biztosítja a szülők jogát arra, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák. A Kt. 13. § (1) bekezdése szerint a szülőt megilleti a nevelési, illetőleg nevelési-oktatási intézmény szabad megválasztásának joga, a (4) bekezdés értelmében attól az évtől kezdve, amelyben a gyermek tizennegyedik életévét eléri, a szülő az iskolaválasztás jogát gyermekével közösen gyakorolhatja.
A Kt. 42. §-a szerint az iskola – a törvényben foglalt kivétellel – meghatározhatja a tanulói jogviszony létesítésének tanulmányi feltételeit (a továbbiakban: felvételi követelmények). Az iskola a felvételi követelményeket a felvételi tájékoztatóban, a tanév rendjében meghatározott időben köteles nyilvánosságra hozni. Amint azt a Kt. 66. § (1) bekezdése kimondja, a tanuló az iskolával tanulói jogviszonyban áll. A tanulói jogviszony felvétel vagy átvétel útján keletkezik. A felvétel és az átvétel jelentkezés alapján történik. A felvételről vagy átvételről az iskola igazgatója dönt. Ugyanezen § (3) bekezdése értelmében a tanulói jogviszony a beíratás napján jön létre. A tanuló a tanulói jogviszonyon alapuló jogait a beiratkozástól kezdődően gyakorolhatja. Jogszabály, illetőleg az iskola házirendje egyes jogok gyakorlását az első tanév megkezdéséhez kötheti.
A szakképzésre vonatkozó jogszabályok határozzák meg a szakképzésben való részvétel feltételeit. Ha a szakiskola vagy a szakközépiskola olyan szakképesítés megszerzésére készít fel, amelyhez egészségügyi követelményeknek, pályaalkalmassági követelményeknek kell megfelelni, az első szakképzési évfolyamra való felvételnél, átvételnél, illetőleg a továbbhaladásnál az egészségügyi és a pályaalkalmasságra vonatkozó szakvéleményt figyelembe kell venni. Az ismertetett jogszabályi rendelkezések értelmében a vizsgált szakközépiskola is a jogszabályi rendelkezések keretei között, meghatározott felvételi el- járás során választhatja ki tanulóját. A kiválasztás és a beiratkozás során ki- zárólag a felvételi tájékoztatóban meghatározott tanulmányi követelményeket, jogszabályban előírt iskolai, szakmai előképzettséget, életkori feltételeket, valamint pályaalkalmassági, szakmai alkalmassági és egészségügyi követelményeket vizsgálhatja.
A nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet (a továbbiakban: Mr.) 36. § (2) bekezdése értelmében a nevelési-oktatási intézmény döntését határozatba foglalja, ha a jelentkezést, illetőleg a kérelmet részben vagy egészben elutasítja, vagy kérelem hiányában hoz a gyermekre, tanulóra hátrányos döntést, illetve a tanuló, kiskorú tanuló esetén a szülő, kéri a döntés határozatba foglalását. A (3) bekezdés szerint a határozatot meg kell indokolni. A határozatnak a jogorvoslati joggal kapcsolatos tájékoztatást is tartalmaznia kell.
A Kt. 83. §-a szerint a nevelési-oktatási intézmény a gyermekkel, a tanulóval kapcsolatos döntéseit – jogszabályban meghatározott esetben és formában – írásban közli a tanulóval, illetve a szülővel. A tanuló, a szülő az iskola döntése ellen – a közléstől, ennek hiányában a tudomására jutásától számított tizenöt napon belül – a gyermek, a tanuló érdekében eljárást indíthat. A nevelési-oktatási intézmény döntése jogerős, ha a meghatározott határidőn belül nem nyújtottak be eljárást megindító kérelmet, vagy az eljárást megindító kérelem benyújtásáról lemondtak. A közlésre az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. A jogerős döntés végrehajtható, kivéve, ha bírósági felülvizsgálatát kérték.
Tekintettel arra, hogy az iskolaigazgatónak nem volt semmilyen jogszabályi lehetősége arra, hogy a jogerős felvételi döntésének végrehajtását, vagyis a beiratkozást megakadályozza, eljárása a jogállamiság elvével és az abból levezethető jogbiztonság követelményével, az állam objektív alapjogvédelmi kötele- zettségével, az emberi méltósághoz, a szülők gyermeküknek adandó nevelés megválasztásához, és a művelődéshez való joggal összefüggő visszásságot okozott.
A vonatkozó jogszabályok értelmében, amikor az igazgató a felvétel és a beiratkozás között olyan körülményről szerzett tudomást, amely alapján a tanulói jogviszonyt – álláspontja szerint – a jogszabály értelmében meg kellett volna szüntetnie, a beiratkozás megtagadásáról az Mr. 36. § (2)-(3) bekezdésének megfelelő, indokolt, a jogorvoslati lehetőséget biztosító határozatot kellett volna hoznia. Az, hogy az iskolaigazgató levélben, és nem egy új határozatban közölte döntését a szülőkkel, ellentétes a jogállamiság elvével és az abból levezethető jogbiztonság követelményével. Ez a mulasztás azonban nem érintette a szülők jogorvoslati jogát, mivel őket az Oktatási Ügyosztály munkatársai az ügy minden részletére kiterjedően tájékoztatták, így jogorvoslati lehetőségüket igénybe vehették.
3. Vizsgálatom kiterjesztettem annak megállapítására is, hogy mennyiben tekinthető diszkriminatívnak egy HIV-fertőzött tanuló szegregációja.
Az Alk. 8. § (2) bekezdésének értelmében a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. „Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni.”
A vizsgált ügyben a HIV-fertőzött tanuló szegregációjának indoka a fertőzés veszélye volt. A Szent László Kórház osztályvezető főorvosának azon nyilatkozata alapján, amely szerint „a fertőzés veszélye csekély, de nem zárható ki teljesen”, jutott arra a következtetésre az igazgató, hogy a Kt. értelmében nem teheti ki kockázatnak a többi tanulót.
A fertőzés lehetőségének megítélésekor viszont tekintettel kell lenni arra, hogy a kockázat önmagában nem lehet alapja a kizárásnak. A problémát ez esetben az okozta, hogy – bár számos szakmai érvet lehet felsorakoztatni amellett, hogy a HIV-fertőzés csak speciális körülmények esetén fordulhat elő, ezért a kockázata csekély – a betegség gyógyíthatatlansága miatt az ettől való félelem összehasonlíthatatlanul nagyobb, mint pl. a biztosan és gyorsan fertőző influenzától. A HIV-fertőzött személy élete folyamán életmódjában soha nem tekinthet el ettől a körülménytől.
Az egyes alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság a szükségesség, alkalmasság, arányosság hármas követelményét határozta meg. „Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” Alapjog elsősorban azért korlátozható, mert más alkotmányos jog védelme ezt kívánja, nem pedig azért, mert valamilyen elvont társadalmi vagy állami érdek – így különösen közérdek, közegészség – ezt szükségessé teszi.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint tehát az alapjog-korlátozás alkotmányosságának feltétele, hogy a szükségesség, alkalmasság és arányosság követelménye együttesen fennálljon. Amennyiben a megkülönböztetés alapjogok tekintetében áll fenn, úgy jellemzően alapjog-korlátozásról kell beszélnünk. Egy adott jogalany tekintetében a mindenkit megillető jogok esnek korlátozás alá, ezért ilyen esetekben az alapjogi tesztet kell elvégezni. A lényeges tartalom ez esetben is irányadó: a megkülönbözetés semmi esetre sem sértheti az emberi méltóságot! Az Alkotmánybíróság 61/1992. (XI.20.) AB határozatának rendelkező részében megállapította, hogy „az Alk. 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott tilalom – amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot – kiterjed az egész jogrendszerre.”
A konkrét ügyben a problémát a mások jogainak védelme, különböző személyek alapjogainak ütközése (korlátozása) váltotta ki. Azonban erre a jogalkotónak a szabály megalkotásakor, annak tartalma meghatározásakor kell figyelemmel lennie. A járványügynek, mint a társadalmi együttélés egyik magas fokú biztonságot igénylő területének szabályozása az állam kiemelkedő kötelezettsége. Vélelem szól amellett, hogy a jogalkotó minden lehetőségre kiterjedő tudományos vizsgálatot, szakmai megfontolásokat és alapos mérlegelést követően, az orvostudomány adott szintjének megfelelően, naprakészen, a szükségesség, alkalmasság és arányosság követelményének megfelelően, felelősen rendelkezik, úgy hogy az egészséges személyek lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogára és az állam alapjogvédelmi kötelezettségének teljesítésére is tekintettel volt.
Ha nem ilyen a jogszabály, esetleg a szabályozás hiányos, akkor a jogalkalmazás során akár a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásság is keletkezhet. Alapjog-korlátozást tehát csak megszorítóan lehet értelmezni, azonban ennek az is magától értetődő feltétele, hogy legyen kellően pontos jogszabály. Természetesen, mint minden jogszabályt, ezt is értelmezni kell. Amennyiben a jogalkalmazás során jogértelmezési probléma merül fel, akkor a jogszabályt kiadójához vagy előkészítőjéhez, a vizsgált ügyben az egészségügyi, szociális és családügyi miniszterhez, konkrét jogalkalmazási problémával pedig az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálathoz kell fordulni. Világosan kell látni azt is, hogy az iskolaigazgató felelőssége többek között, hogy felismerje a bármilyen intézkedést igénylő helyzetet, és megfelelően tájékozódjon az ügy körülményeiről, majd tájékoztassa az érintetteket. Nem vonhatja viszont kétségbe egy hatályos jogszabály alkalmazhatóságát még akkor sem, ha az abban foglalt rendelkezéseket nem tartja megfelelőnek. A jogszabály rendelkezései alkalmazhatóságának megítélése ugyanis nem tartozik (nem is tartozhat) az iskolaigazgató felelősségi körébe. (Ha valamiért aggályosnak gondolja a szabályt, akkor ezt a jogszabály kiadójával, előkészítőjével kell közölnie, illetve a jogszabály alkotmányellenességének vagy nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítása érdekében az Alkotmánybírósághoz fordulhat.)
Fontos az ügy szempontjából az orvostudomány felelőssége is. Az orvostudomány szakembereinek kell ugyanis eldöntenie, hogy milyen intézkedések szükségesek ahhoz, hogy mások megbetegedését meg lehessen előzni, a fertőzés terjedését meg lehessen állítani. Álláspontom szerint pl. egy sokak életét veszélyeztető, gyorsan fertőző betegség esetén kétség nem férhet ahhoz, hogy a jogszerűen alkalmazott elkülönítés, illetve közösségből kizárás, vagy meghatározott megelőző, illetve óvintézkedés (pl. gumikesztyű) nagy valószínűséggel arányos az elérni kívánt céllal (mások élethez való jogának, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészségének védelme). Miként korábban az OBH 5117/2003. számú jelentésemben – melyet a hepatitisszel fertőzött iskolás gyermek ügyében adtam ki –, itt is nyomatékosan felhívom a figyelmet arra, hogy annak eldöntése, hogy az intézkedés alkalmas-e a kívánt cél (ilyen esetekben a fertőzés megelőzése és a járvány megfékezése) elérésére, elsősorban nem alkotmányjogi, hanem orvostudományi kérdés.
Az OBH 5117/2003. számú jelentésemben azt is kifejtettem, az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV törvény (a továbbiakban: Eütv.) és az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter rendelete – a fertőző betegségek és a járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/ 1998. (VI. 3.) NM rendelet; (a továbbiakban: Jr.) – szabályaiból következik, hogy a fertőző betegségben szenvedő személy elkülönítéséről, illetve közösségbe engedéséről a betegséget észlelő vagy a kezelőorvosnak kell intézkednie. Más személyeknek nincs semmiféle felhatalmazása ilyen intézkedés megtételére.
Ezek alapján könnyen belátható, hogy ha egy vírushordozó személy elkülönítésére vagy szegregációjára kerülne sor, akkor esetében a mindenkit – így őt is – megillető jogok esnének korlátozás alá. A vizsgált ügyben több alapjog áll egymással szemben: egyik oldalon a többségnek a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, valamint a gyermekek védelemhez való jogát találjuk, a másik oldalon pedig az emberi méltósághoz való jog, a hátrányos megkülönböztetés tilalma, a művelődéshez való jog, és az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége etc. áll. Ezért ebben az esetben a szükségesség/arányosság tesztjét kell alkalmazni.
Az Eütv. 63. § (1) és (2) bekezdése értelmében a fertőzőképesség tartamára a betegséget észlelő orvos – az alábbi differenciálás szerint – a fertőző beteg elkülönítése iránt intézkedik. A Jr.-ben meghatározott fertőző betegségben szenvedő személyt otthonában, tartózkodási helyén vagy fekvőbeteg-gyógyintézet fertőző osztályán, illetve kijelölt gyógyintézetben el kell különíteni. Egyes – szintén a Jr.-ben meghatározott – fertőző betegségekben szenvedő személyt kizárólag fekvőbeteg-gyógyintézet fertőző osztályán, illetve kijelölt gyógyintézetben kell elkülöníteni, illetve gyógykezelni.
Ugyancsak alkotmányos joggal összefüggő visszásságot eredményezne, ha a Jr.-ben meghatározott betegségeken kívül más fertőző betegség esetén intézkedne az észlelő orvos a beteg elkülönítéséről, vagy a Jr.-ben meghatározott teendőktől eltérő intézkedéseket tenne. A Jr. a bejelentésre kötelezett fertőző betegségek körében részletesen meghatározza a fertőzőbetegség észlelését követő teendőket. Így betegségenként pontosan meghatározza, hogy a beteget, a vele szokásos kapcsolatban lévőket el kell-e különíteni vagy sem. A HIV-pozitív személyeket nem szükséges elkülöníteni.
Az OBH 5117/2003. számú jelentésben felhívtam a figyelmet arra is, hogy „ugyancsak az emberi méltósághoz való joggal, a diszkrimináció tilalmával, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészéghez való joggal és a jogállamiság elvével összefüggő visszásságot okozna, ha a betegséget észlelő orvos nem-, vagy nem megfelelően tenné meg a szükséges – Eütv-ben és Jr.-ben előírt – járványügyi intézkedéseket.”
Nincs olyan jogszabályi rendelkezés és orvosi szakvélemény, amely alapján a konkrét ügyben érintett HIV-pozitív gyermek az általa választott műszaki szakképzésre egészségügyileg alkalmatlan lenne. Ezért az érintett szakközépiskolában nem lett volna helye a HIV-fertőzöttség miatt történő megkülönböztetésnek.
Mindezek értelmében az iskolaigazgató azzal, hogy maga intézkedett a gyermek elkülönítésére, a jogállamiság elvével és az abból levezethető jogbiztonság követelményével, az emberi méltósághoz, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való joggal, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggő visszásságot okozott.
4. Az igazgató érvelése, az OB tagjainak tartalmas, problémamegoldásra irányuló, előremutató vitája, valamint a panaszos HIV/AIDS betegek teljes iskolai szegregációjára irányuló javaslatai rámutattak arra is, hogy a magyar társadalom általában, az állami, önkormányzati szervek, társadalmi és szakmai szer- vezetek minden igyekezete ellenére, nem ismeri a fertőzés valós kockázatát, terjedési módjait, és a védekezés, illetve megelőzés alapvető szabályait sem. A vizsgált ügyben alkotmányos kötelezettségemnek tartottam, hogy elméleti és gyakorlati példákkal alátámasszam azt, hogy hogyan lehetne megelőzni az esetleges alkotmányos joggal összefüggő visszásságokat, illetve azt, hogy a HIV/AIDS betegekkel a jövőben ne forduljon elő hasonló eset.
Áttekintettem a problémakörre vonatkozó nemzetközi és hazai gyakorlatot, ennek során kiemelt figyelmet fordítottam a hatályos nemzetközi szerződések rendelkezéseire, valamint az ENSZ, annak szakosított szervei (WHO, UNAIDS, ILO, UNHCHR, UNFPA, ECOSOC etc.) határozataira és ajánlásaira, az Európai Unió joganyagára és a laikusoknak szóló, közérthető tájékoztató kiadványokra. Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és annak kiegészítő jegyzőkönyvei szerint senkitől sem szabad megtagadni az oktatáshoz való jogot, azt minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történő megkülönböztetés nélkül kell biztosítani.
Az Európai Unió Emberi Jogi Chartája (ld. I. számú melléklet) kiemelt figyelmet szentel az emberi méltósághoz való jog védelmére és biztosítására. A 14. Cikk szerint mindenkinek joga van az oktatáshoz, különösen az elméleti és gyakorlati képzésre. A Charta 21. Cikkben foglalt anti-diszkriminációs klauzula – amely a vizsgálat során áttekintett dokumentumok közül messze a legrészletesebb – mindenféle megkülönböztetést tilt.
Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága 2001/51. számú határozatának 8. bekezdése (ld. II. számú melléklet) kiemeli, hogy az emberi jogi elvek tiltják a HIV/AIDS státusz alapján történő tényleges vagy feltételezett diszkriminációt vagy megbélyegzést. A határozat 12. bekezdése azt is hangsúlyozza, hogy a nemzetközi emberi jogi dokumentumok diszkriminációellenes rendelkezéseiben használt „vagy egyéb helyzet” fordulatot kiterjesztően kell értelmezni az egészségügyi állapotra, beleértve a HIV/AIDS-fertőzést is.
Mind a WHO (Egészségügyi Világszervezet), mind az UNAIDS (az ENSZ HIV/AIDS problémára szakosított szerve), mind az UNHCHR (az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosa), mind pedig az Európai Unió Tanácsa több dokumentumban (ld. III.–X. számú mellékletek) kiemelte, hogy a HIV-pozitív személyeket állapotukon alapuló hátrányos megkülönböztetéstől mentes oktatás illeti meg, minden ezzel ellentétes gyakorlat súlyosan sérti az érintettek emberi jogait.
Az ILO (Nemzetközi Munkaügyi Szervezet) 2002-ben kiadott tanulmánya az ’ILO Gyakorlati Kézikönyv a HIV/AIDS-fertőzés a munkahelyen’ című kiadványa (ld. XI. számú melléklet) végrehajtására tíz alapelvet állapít meg, melyek közül a második szerint nem lehet a dolgozók között semmiféle megkülönböztetést tenni vélt vagy valós HIV-fertőzés miatt. A negyedik alapelv szerint az egészséges és biztonságos munkakörülményeket olyan, a lehető legnagyobb mértékben kell biztosítani, amely minden érintett részére elfogadható. Ez magában foglalja a munkáltató kötelezettségét, hogy információt szolgáltasson és képzést biztosítson a HIV-fertőzés terjedéséről, valamint – egy esetleges balesetet követően – a megfelelő elsősegély-nyújtás szabályairól. Kiemelendő, hogy az egészséges és biztonságos munkahelyhez való jog nem jogosítja fel a munkáltatót arra, hogy – a közegészségügyi indokra való hivatkozással – munkavállalóival kötelező HIV-tesztet végeztessen. A hatodik alapelv ezt megismétli: a HIV/AIDS-szűrés amellett, hogy emberi jogokat sértene, nem is célravezető (többek között az ún. ablakperiódus miatt), ezért nem lehet a munkára jelentkezés vagy munkába állás előfeltétele. A nyolcadik alapelv további biztosítékot tartalmaz azon munkavállaló részére, aki munkaviszonya alatt válik fertőzötté amikor kimondja, hogy a HIV-fertőzés nem lehet indoka a munkaviszony megszüntetésének. Éppen ellenkezőleg: a fertőzött személyeket bátorítani kell a munkavégzésre mindaddig, amíg egészségileg alkalmasak és megfelelőek a munkavégzésre.
A Kézikönyv kilencedik alapelve a megelőzésről beszél, amikor kimondja, hogy a HIV-fertőzés továbbterjedése megelőzhető. A bármilyen formában történő terjedés megelőzése többféle úton is elérhető, és nemcsak a szórólapok és óriásplakátok terjesztését jelenti, hanem elsősorban a diszkrimináció mentes, megelőzés orientált légkör megteremtését, az emberi jogok tiszteletben tartásának elősegítését, tájékoztatási és képzési formák kialakítását és alkalmazását, valamint olyan magatartás/hozzáállás formáló akciók, mint például óvszer-osztás vagy az önkéntes tanácsadás és tesztelés promóciója. Ehhez kapcsolódóan a gondoskodásról és támogatásról rendelkezik a tizedik alapelv, amely szerint a HIV/AIDS-fertőzéshez való viszonyulásban a gondoskodás és támogatás szemléletnek kell helyet adni. A fent említett 10 alapelv útmutatást ad abban, hogy a Kézikönyv (illetve az ILO) mely szempontokat tartja elengedhetetlennek és követendőnek a HIV/AIDS-fertőzéssel kapcsolatban.
A fentiekhez hasonlóan Magyarországon a Nemzeti AIDS stratégia tervezete (ld. XII. számú melléklet) is célként fogalmazza meg a HIV-fertőzöttekkel kapcsolatos társadalmi, munkahelyi, közösségi diszkrimináció, szegregáció csökkentését.
A Johan Béla Országos Epidemiológiai Központ ’Tájékoztató HIV-pozitív személyeknek és környezetüknek’ című kiadványa (a továbbiakban: HIV Tájékoztató; Ld. XIII. számú melléklet) szerint a HIV vírus igen sérülékeny. A szokásos tisztító és mosószerekkel könnyen elpusztítható. Ruhaneműk, felületek különleges kezelése nem indokolt. Használati tárgyak, eszközök nem jelentenek veszélyt a környezetre. Fogkefe, borotva, manikűrolló közös használata azonban kerülendő. A vírus a beteg vérében, vért tartalmazó váladékaiban, testnedveiben mutatható ki. Ezekkel való érintkezés veszélyes lehet, ha a bőrön, nyálkahártyán apró sérülés van. Ezért sebellátáskor gumikesztyűt kell viselni, a véres vattát, papírt, nylonzacskóba csomagolva kell a szemétbe rakni. Minden vérző seb ellátásakor ez az eljárás, hiszen más, vér útján átvihető betegséget is így lehet megelőzni (hepatitis B, hepatitis C).
Mindezek mellett felhívom a figyelmet néhány, magyar és külföldi kiadványra, melyek HIV/AIDS-fertőzöttek emberi jogaiért való társadalmi fellépésre szólítanak fel (ld. XIV-XV. számú melléklet).
Amint azt a 3. pontban kifejtettem, orvostudományi kérdés annak eldöntése, hogy az elkülönítéstől a rendszeres szűrővizsgálatokon át az egyszerűbb higiénés óvintézkedésig milyen intézkedések szükségesek és alkalmasak a HIV-fertőzés megelőzésére. Ennek során – a nemzetközi és hazai tapasztalatokra is figyelemmel – megfelelően kell differenciálni aszerint, hogy a fertőzött személy egészségi állapota, az adott környezet, valamint a foglalkozás gyakorlása, milyen fertőzési kockázatot rejt. Ezt kívánja a jogállamiság elvének biztosítása és az állam magától értetődő alapjogvédelmi kötelezettségének teljesítése is. A Jr. pontosan meghatározza, hogy egy HIV-fertőzött személyt milyen feltételek esetén, mi módon kell elkülöníteni. A szerzett immunhiányos tünetcsoport kialakulását okozó fertőzés terjedésének megelőzése érdekében szükséges intézkedésekről és a szűrővizsgálatok elvégzésének rendjéről szóló 18/2002. (XII. 28.) ESzCsM rendelet (a továbbiakban: AIDSr.) többek között azt szabályozza, hogy mely esetekben kötelező a HIV szűrővizsgálat. Ilyenek: akik a Jr. 2. számú mellékletében foglalt, megerősítetten HIV-fertőzött egészségügyi dolgozók által nem végezhető ún. invazív beavatkozásokat végeznek, továbbá a foglalkozásuk gyakorlása, illetve egyéb jövedelemszerző tevékenységük során rendszeresen vagy esetenként az emberi vérrel, illetőleg a fertőzés átvitelére alkalmas váladékkal közvetlen érintkezésbe kerülhetnek, amennyiben ezen tevékenységük végzése közben bekövetkezett sérülésük HIV-fertőződésüket eredményezhette, és saját vérükkel vagy váladékukkal másokat megfertőzhetnek. Utóbbiak kötelező szűrővizsgálata elvégzése feltételeinek fennálltáról és ennek alapján a szűrővizsgálat elvégzésének szükségességéről a munkaköri alkalmasság vizsgálatára jogosult foglalkozás-egészségügyi alapellátást nyújtó orvos, illetőleg – előzetes infektológiai szakorvosi vélemény figyelembevételével – a személyi higiénés alkalmasság vizsgálatát végző háziorvos dönt. Amennyiben a fenti esetekben soron kívüli munkaköri alkalmassági vizsgálat vagy személyi higiénés alkalmassági vizsgálat vált szükségessé, és a sérülést elszenvedett személy a szűrővizsgálat elvégzését megtagadja, az érintett személy további foglalkoztatására csak olyan munkakörben kerülhet sor, amelynek betöltéséhez a szűrővizsgálat elvégzésére nincs szükség, illetőleg az arra jogosult hatóság a tevékenység végzéséhez kiadott engedélyt visszavonja. Mindezeken túlmenően több, egyes szakmai egészségügyi alkalmasságot szabályozó jogszabály az adott foglalkozásra alkalmatlannak minősíti a megerősítetten HIV-fertőzött személyeket, illetve kötelező, rendszeres szűrést ír elő.
Álláspontom szerint e tekintetben kellően differenciált a szabályozás, lehetőséget nyújt a kellő egyéniesítésre, és – áttételesen – biztosítja a jogorvoslathoz való jogot is.
A fertőzés megelőzése érdekében szükséges, arra alkalmas és aránytalan korlátozásokkal nem járó higiénés óvintézkedésekre vonatkozó előírások azonban nincsenek kellő részletességgel kidolgozva. Sem a munkavédelmi, sem az elsősegélyről szóló általános jogszabályok, sem pedig az AIDSr. nem rendelkeznek kifejezetten HIV/AIDS (de hepatitis B-, illetve C-vírus) fertőzés iskolai, munkahelyi megelőzése érdekében szükséges intézkedésekről. A szabályozás hiánya, illetve hiányossága – mivel a HIV-fertőzés tényéről általában az érintettek, sok esetben maga a fertőzött sem tudnak, valamint az ún. ablakperiódus miatt a fertőzés csak hetek, hónapok múlva mutatható ki –, alkalmas arra, hogy a jogállamiság elvével és az abból levezethető jogbiztonság követelményével, az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggő visszásságot okozzon.
Ugyancsak a jogállamiság elvével és az abból levezethető jogbiztonság követelményével, az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettségével, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggő visszásságot okozhat, hogy a már hivatkozott, szükséges, alkalmas és arányos intézkedések túlzottan „szétszórtan”, több jogszabályban, nem kellően egyértelműen vannak megfogalmazva. Ezért a jogalkalmazónak esetenként aránytalanul nagy erőfeszítéseket kell tennie a vonatkozó rendelkezések felkutatására. Nem gondolom, hogy az iskolaigazgatónak, az OB tagjainak vagy a laikusoknak a fent bemutatott külföldi dokumentumokat, jogeseteket ilyen részletességgel ismernie kellene. Ezzel szemben – alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében – legalább a HIV/AIDS-fertőzésre, és annak megelőzésére vonatkozó hatályos magyar jogszabályok, továbbá az állami szervek – így különösen a Johan Béla Országos Epidemiológiai Központ – HIV Tájékoztatójának ismerete elengedhetetlen hazánk egész lakossága számára. Álláspontom szerint a HIV/AIDS-fertőzés visszaszorítása, valamint a fertőzöttek mind magasabb fokú társadalmi (iskolai/munkahelyi) integrációja, esetleges szegregációjának megakadályozása, valamint megbélyegzésének csökkentése érdekében szükség van az ún. rizikócsoportoknak szóló tájékoztatás mellett további, intenzívebb és hatékonyabb ismeretterjesztésre.
III. Javaslatok, kezdeményezések
1. Az emberi méltósághoz, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogával, a hátrányos megkülönböztetés tilalmával és a jogállamiság elvével, valamint az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége elmulasztásával összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternek, a foglalkozáspolitikai és munkaügyi miniszternek, valamint az oktatási miniszternek, hogy – felhatalmazásuk kereteit is figyelembe véve – a szükségesség/alkalmasság/arányosság hármas követelményének, valamint a nemzetközi szervezetek gyakorlatának megfelelően dolgozzák ki az oktatási intézményekben, valamint a munkahelyeken a HIV/AIDS-fertőzés megelőzése érdekében kötelezően alkalmazandó óvintézkedésekre vonatkozó előírásokat, egységes eljárási szabályokat, és intézkedjenek az azokról szóló, megfelelő szintű jogszabály előkészítéséről.
2. Miután a probléma megoldása az állampolgárok nagy csoportját, sőt egészét érinti, az Obtv. 17. § (1) bekezdésében foglalt jogköröm alapján felkérem a miniszterelnököt, hogy a feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeli elkerülése érdekében fordítson kiemelt figyelmet a Nemzeti AIDS Stratégia időarányos megvalósítására.
3. Az Obtv. 17. § (1) bekezdésében foglalt jogköröm alapján felkérem a Fővárosi Közgyűlés Oktatási Bizottságát, hogy a feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeli elkerülése érdekében
kiemelt feladatként kezelje az iskolai diszkrimináció, kirekesztés és megbélyegzés minden megnyilvánulásának visszaszorítását, továbbá
nyomatékosan hívja fel az oktatási intézmények vezetőinek figyelmét a döntéseik tartalmi és formai kellékeire vonatkozó jogszabályok előírásainak (Kt.; Mr.) pontos betartására és annak kiemelkedő – sokszor garanciális – jelentő- ségére.
4. A HIV/AIDS-fertőzés visszaszorítása, a fertőzöttek mind magasabb fokú társadalmi (iskolai/munkahelyi) integrációja, esetleges szegregációjának megakadályozása, valamint megbélyegzésének csökkentése, továbbá esetleges alkotmányos joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében az Obtv. 17. § (1) bekezdésében foglalt jogköröm alapján felkérem az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert, hogy intézkedjen az ún. rizikócsoportoknak szóló tájékoztatás mellett további, intenzívebb és hatékonyabb ismeretterjesztés kidolgozására.
(Kapcsolódó ügy: OBH 5991/2003.)
Budapest, 2004. április 30.
Takács Albert sk.
OBH 1567/2004.
Rövidített jelentés a kórházban elhelyezett holttestekkel és a halottkultusz egyes kérdéseivel összefüggésben végzett vizsgálatról.
Az országgyűlési biztos a sajtóból értesült arról, hogy a Jahn Ferenc Dél-pesti Kórház patológiáján embertelen körülmények között tárolják a holttesteket. A hűtőkapacitás szűkösségére való hivatkozással az elhunytakat a földön, több rétegben egymásra fektetve helyezték el.
A kegyeleti jogok védelme és a hasonló állapotok jövőbeni kiküszöbölése érdekében a biztos hivatalból rendelt el vizsgálatot, amelyben s megkereste a Jahn Ferenc Kórház főigazgatóját, az illetékes főpolgármester-helyettest és a szakhatóságokat.
A biztos utalt a Nemzeti Kegyeleti Bizottság Emlékülésén kifejtett álláspontjára, mely szerint a jogtudomány a legfontosabb, legáltalánosabb emberi jognak, minden más emberi jog „anyajogának” az emberi méltósághoz való jogot tekinti, amelyből minden más alapvető jog származtatható. Ezért nem csupán lényeges tartalmi elemeiben korlátozhatatlan még törvény által is, hanem egészében sérthetetlen, mondhatni a jog számára érinthetetlen alapjog. E jogunk védelme, a jogrendszer elsőrendű kötelezettsége. A minden embert emberi mivoltánál, veleszületett emberi rangjánál fogva megillető emberi méltóságból származtatjuk a meghalt embert „túlélő” kegyeleti jogot is. A kegyeleti érzéshez, a halottakra való emlékezéshez, a halottak tiszteletéhez való jog az élőket megillető legszentebb érzések egyikét fogalmazza meg a jog nyelvén. A kegyeleti jog tágabb értelemben mindenkit megillet, akinek emlékében az elhunyt él. Polgári jogi értelemben az emberi személyiség, az ember jogképessége a halállal megszűnik. A halott emléke, emberi méltósága és jó hírneve azonban a Polgári Törvénykönyv védelme alatt áll, ezek megsértésekor a személyhez fűződő jogok megsértésének esetére biztosított polgári jogi igényeket lehet érvényesíteni.
A vizsgálat rámutatott, hogy az egészségügyről szóló törvény az egészségügyi szolgáltatás fogalomkörében határozza meg a halott-vizsgálattal, a halottakkal kapcsolatos orvosi eljárásokat is. Ez igen nagy arányban a kórházak feladatkörére koncentrálódik, lévén, hogy hazánkban a kórházban való elhalálozás a meghatározó. Annak rendszere azonban nem igazodott a megnövekedett igényekhez, mert a korszerűtlen teremtárolós elhelyezést nem váltotta fel a nagyobb férőhelyet biztosító boxrendszer.
Az országgyűlési biztos már az OBH 2246/2002. számon hivatalból indított vizsgálata és az OBH 2672/2002. számú utóvizsgálata során az egészségügyi közszolgáltatással összefüggő kegyeleti jogokat sértő mulasztásokat állapított meg. Feltárta, hogy a különböző egészségügyi intézmények, esetenként a temetkezési közszolgáltatók mulasztása, az önkormányzatoknál tapasztalt eljárások elhúzódása évente több száz esetben eredményezik a temetés elhúzódását vagy elmaradását, amely a tisztességes és méltó temetés akadályozásával a kegyeleti jogot sérti. Az alkotmányos visszásságok kiküszöbölése érdekében a biztos jogszabály-módosítási javaslattal élt, mert a korábbi szabályozásban nem volt határozott előírás arra, hogy az egészségügyi intézményeknek milyen időtartamon belül, milyen intézkedéseket kell tenni annak elérésére, hogy a halottak tárolása ne okozzon fennakadást az intézményekben, ugyanakkor a kegyeleti jogok is érvényesüljenek, és a több hónapos, éves túltárolás ne fordulhasson elő. A javaslatot a belügyminiszter elfogadta, és több tárcával megalkotta a 15/ 2003. (IV. 16.) BM-ESzCsM-IM együttes rendeletet, mely akként rendelkezik, hogy ha az eltemettető a halott-vizsgálati bizonyítvány kézhezvételét követő 8. napig a holttest temetésre való elszállításáról nem gondoskodott, a halott-vizsgálatot végző orvos az eltemettető nevének és lakcímének közlésével a halott-vizsgálati bizonyítvány V. példányának másolatát küldi meg a köztemetésre illetékes települési önkormányzat jegyzőjének. A 8 napos határidő már 2003 áprilisától hatályos, a főpolgármester-helyettes azonban még egy évvel későbbi levelében is arra hivatkozott, hogy az „eljárási határidő 30 nap”. Megállapítható tehát, hogy a fenntartó önkormányzat sem megfelelően ismeri a jogszabályt, így nem feltételezhető, hogy az intézményeitől számon kérné annak betartását. Az országgyűlési biztos ezért felkérte az ÁNTSZ-t a határidők betartásának utólagos vizsgálatára, mert álláspontja szerint a határidők figyelmem kívül hagyása nagymértékben hozzájárulhatott a hűtőkapacitás torlódásához és a kegyeletsértő tároláshoz.
Ez azonban önmagában nem eredményezheti a vizsgálattal érintett kórházban kialakult állapotok bekövetkezését, a halottak méltatlan körülmények közötti tárolását, mert a folyamatos munkaszervezés, a hűtőkapacitás szükség szerinti bővítése és az új jogszabály előírásainak következetes betartása mellett nem fordulhatott volna elő az a sokkoló kép, amely az állampolgárokat, hozzátartozókat fogadta. Tény, hogy a kórház vezetése szorgalmazta a hűtőkapacitás bővítését, a megvalósuláshoz azonban az emberi méltóságot semmibe vevő, kegyeletsértő magatartások sorozata kellett, hogy bekövetkezzen. A bővítéshez, fejlődéshez vezető út oly mértékben aránytalan a bekövetkezett kegyeletsértéssel, amely a későbbi jobb körülmények biztosítása ellenére is megbocsáthatatlan. A kórház főigazgatója által többször hivatkozott tavaly év végi munkaszüneti napok torlódása sem indokolhatja a bemutatott állapotokat, mert a munkarend áthelyezésnek nem lehet egyenes következménye a kegyeleti jogok megsértése. Egy kegyeleti joggal foglalkozó szakember a tanulmányában rámutatott, hogy ha a kórházban következik be a halál, akkor minden résztvevő számára hordoz olyan elemet, amely ennek elviselését és feldolgozását megnehezíti. Eddig Magyarországon mindössze egy kórházban – a MÁV-kórházban – találkozott ravatalozó szobával, amely egy lehetséges megoldás az elhunyttól való személyes búcsúra. Ez azért is nagyon fontos, mert ez a lehetőség a gyász feldolgozásának egyik fontos feltétele. Az ombudsman kifejtette, hogy álláspontja szerint, ha mindenhol ilyen körülményeket biztosítanának a hozzátartozóknak, akkor nagy valószínűséggel a halottól való búcsúzást követően a kórház is nagyobb körültekintéssel, a méltó tisztelet megadásával tenné további feladatát.
Az Európa Tanács 1418 (1999) sz. ajánlása „A gyógyíthatatlan betegek és haldoklók emberi jogainak és méltóságának védelméről” többek között az alábbiakat fogalmazza meg: „A Közgyűlés ajánlja a Miniszterek Tanácsának, hogy bátorítsa az Európa Tanács tagállamait a gyógyíthatatlan betegek és haldoklók méltóságának teljes körű tiszteletben tartására és védelmére. Elkötelezetten védve a gyógyíthatatlan betegek és haldoklók jogát a palliatív (csak a tüneteket enyhítő és nem a bajt megszüntető gyógymód) ellátás teljes körére, ennek kapcsán megtéve a szükséges lépéseket ahhoz, hogy a palliatív ellátás az egyéni jogok törvény által elismert részévé váljon minden egyes tagállamban. Minden gyógyíthatatlan betegnek és haldoklónak biztosítsák az egyenlő hozzáférést a palliatív ellátáshoz.”
Magyarországon Polcz Alaine dolgozta ki a kórházi búcsúztatás lehetőségét és fontosságát. „A magyarországi munka eddig a haldokló és a család ellátása, segítése, majd a gyászolók segítésére terjedt ki. Most ezt szeretnénk kiegészíteni a holttest méltóságának megadásával, a kórházi rítus kialakításával.”
Malraux szerint „nincs, és nem volt a földön még egy olyan kultúra, mint a miénk, amelyik a holttestet, mint takargatni, szégyellni valót igyekszik elrejteni a szemünk elől, majd a hullaházban szakszerűen hűtve, tárgyként kezelve adni át a temetkezési vállalkozónak. A halál, a haldoklás elvesztette méltóságát, emberségét, rítusát – és vele együtt a holttest kezelése is. Saját tapasztalataink és a szakirodalom szerint is a holttest rituális ellátása már több nyugati kórházban (itthon is találunk rá példát) kezd gyakorlattá válni. Lényege a méltó búcsú, ami a családtagokat segíti a gyászmunka elvégzésében, oldja a betegtársak halálfélelmét (a holttest szokott rejtegetése fokozza azt és gyöngíti a bizalmat a kórházzal szemben). A rítus enyhíti, oldja a dolgozók halállal kapcsolatos szorongását és stressz-élményét is.”
Az Antal Z. László vezette kutatás e konkrét javaslat mellett azt is megvizsgálta, hogy a jelenlegi társadalmi, gazdasági és jogi feltételek között ezeknek és más javaslatok alkalmazásának milyen lenne az intézményi és társadalmi fogadtatása. A saját lakásban történő búcsú lehetőségének jelenleginél kedvezőbb feltételeinek megteremtése is segíthetné az ezen a területen tapasztalható feszültségek oldását. Erre a jelenleg érvényes jogszabályok is kedvezőbb lehetőséget kínálnak, mint amilyen az alkalmazott gyakorlat. A köztudatban – mind az orvosok, mind a hozzátartozók ismeretei szerint – az terjedt el, a halált követően 4 órán belül el kell szállítani a halottat. (Ezt a hozzátartozók többsége túl rövid időnek tartja, s úgy érzi, hogy nincs elég idejük arra, hogy megfelelő módon elbúcsúzzanak elvesztett családtagjuktól.) A jogszabály szerint erre 16 óra áll rendelkezésre, amelynek a betartása – ha a hozzátartozók ezt kérik – némileg enyhítené a gyász fájdalmát.
„Az emberek többsége – az ilyen jellegű vizsgálatok eredménye szerint kb. 80%-a – saját lakásában, családja körében szeretné befejezni az életét. Ennek az igénynek a kielégítését – akárcsak az otthon-szülés esetén – közgazdasági érvekkel is alá lehet támasztani. Lényeges különbség azonban, hogy ebben az esetben nincs olyan érdekcsoport, akivel ennek a lehetőségnek a kiterjesztéséért meg kellene küzdeni. A kórházakkal szemben támasztható jogos igény is elősegítheti, vagy felgyorsíthatja egy ilyen változást a társadalom életében. De mindenképpen alaposan át kellene gondolni, hogy milyen segítséget lehet és szükséges nyújtani a haldokló ember ilyen igényeinek kielégítésére vállalkozó családoknak.”
Az emberiség történetében az egymástól sok tekintetben eltérő kultúrák mindegyikében az élet kezdetének, az esküvőnek és az élettől való búcsúnak különleges jelentősége volt nemcsak az egyének, de az egész közösség életében. A szakirodalomban az „emberi élet nagy fordulói”-nak nevezett eseményeknek (születés, esküvő, temetés) részletesen kidolgozott rítusrendszere alakult ki minden ismert kultúrában. E kérdéskör kutatói megfogalmazták azt a véleményüket, hogy ezek a rítusrendszerek – így a halott-kultuszhoz tartozó szertartások is – nagymértékben hozzájárultak e kultúrák fennmaradásához.
„Minden társadalomnak érdeke és feladata is, hogy az egyén ne felkészületlenül találja magát szembe a mulandóság kihívásával. A világképbe foglalt parancsok tehát arra törekszenek, hogy az egyes embert az elmúlás bénító tudatától felszabadítsák, testi és szellemi energiáit az életre irányítsák.”
A városba költözéssel és a modernizációs folyamat egyik következményeként ezek a rítusrendszerek a fejlett országokban élő népesség egyre kisebb része számára segítették az „élet nagy fordulói” során mindenképpen jelentkező terhek elviselését, és az elkerülhetetlenül jelentkező feszültségek feldolgozását. Mindez a modern társadalmak működésében egyre jobban érezhető „működési zavarokat” okoz. A halott-kultuszról szólva megfogalmazható az a hipotézis, hogy a rítusok és a mögöttes tartalmak elvesztése megváltoztatta az emberek és az orvosok gondolkodását az élet befejezéséről. Míg korábban természetes folyamatnak tartották, hogy az élet végén bekövetkezik a halál, addig az új gondolatok hatására elkerülhető az egyre félelmetesebbnek tartott halál vagy legalábbis mindent meg kell tennünk azért, hogy minél később következzen be. Ez a törekvés sikerrel járt, olyannyira hogy ma már a modern társadalmak jövőjét fenyegeti a népesség további elöregedése.
Több kutatási eredmény bizonyítja, hogy a halott-kultusz háttérbe szorulása megbetegítő hatású. Buda Béla fogalmazta meg, hogy a haldoklók magára hagyása és a gyász elrejtése megbetegíti az élőket. A nagy stressz hatás következtében érzékennyé válnak más lelki veszteségekre, és ez depressziót okoz. Az eddig leírtakból egyértelműen kiderül, hogy az elmúlt években igen sokan és sokat tettek a halott-kultusz erősítéséért Magyarországon. Antal Z. László és Pilling János által felvállalt kutatási feladat elsősorban ezeknek a kezdeményezéseknek a minél részletesebb feltérképezése, kiegészítve azzal, hogy mindez milyen fogadtatásra talált az emberek körében, és milyen területen érzik legfontosabbnak a változásokat. Megfogalmazásuk szerint a három részterület a következő: a haldoklók segítése életük utolsó szakaszában, a gyászolók segítése a gyász feldolgozásában, a holttest méltóságának megőrzése.
A vizsgált ügyben feltárt visszásságokra és a fentiekben hivatkozott tanulmányra tekintettel a holttest méltóságának megőrzése érdekében a biztos csatlakozott a kutatók által felvetett kórházi búcsúztatás gondolatának megvalósí- tásához, melynek bevezetése nagyban segítheti a kegyeleti jogok mindenkori érvényesülését. A konkrét ügyben a fenntartó fővárosi önkormányzat felkérése nem elegendő, mivel a szabályozásnak az ország valamennyi egészségügyi intézményére és minden tulajdoni formában működő intézményére kell vonatkozni. A halottkultuszhoz, a hagyományok megőrzéséhez szorosan kapcsolódik a Magán Temetkezési Szolgáltatók Országos Szakegyesületétől és több temetkezési szolgáltatóktól érkezett panasz, mely a temetkezési szolgáltatók szakmai képesítésére vonatkozó szabályozást kifogásolja. Az elnököt korábban a biztos tájékoztatta, hogy a kifogásolt BM rendelet képesítési előírásaira vonatkozó panaszokat is e vizsgálatában fogja érinteni, egyrészt az intézményekben biztosított méltó elhelyezés, elbúcsúzás érdekében, másrészt a temetkezési szolgáltatás „elhivataliasodott”, elidegenült gyakorlatának és káros hatásainak bemutatásával. Álláspontja szerint a kisebb, hagyományőrző szolgáltatást is biztosító, a kis településeken mindenkit jól ismerő temetkezési szolgáltatók visszaszorítása valóban nem kívánt következményekkel járhat. „Az a felhalmozódó tradíció, amely minden kulturális fejlődés alapját képezi, igen nagy jelentőségű”. A tradíciók lerombolása a szerző szavaival élve a civilizált emberiség nyolc halálos bűnének egyike.
Az ombudsman álláspontja szerint a társadalom életében ide sorolható a halott-kultusz jelentősége, az élettől való búcsúnak különleges jelentősége egy közösség életében. A kisebb településeken, a hagyományos szolgáltatást nyújtó, a településen mindenkit ismerő, könnyen elérhető kisebb szolgáltatók a kifogásolt képesítési előírások miatt visszaszorulnak, mely a halottkultusz megteremtése szempontjából kifogásolható és mindenképpen kiküszöbölendő, melyre vonatkozóan az országgyűlési biztos ugyancsak folytatott vizsgálatot.
A vizsgálat megállapította, hogy a Jahn Ferenc Dél-pesti Kórház patológiáján a halottak méltatlan körülmények között történő elhelyezése az emberi méltósághoz való joggal, és az ehhez kapcsolódó kegyeleti joggal összefüggő visszásságot okozott. Az országgyűlési biztos ezért felkérte a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert, hogy az érintett tárcák bevonásával, gondoskodjon a szabályozás olyan módosításáról, amely lehetővé teszi, hogy a kórházakban a hozzátartozók méltó környezetben és körülmények között vehessenek személyes búcsút a halottaiktól.
Az ÁNTSZ XX. és XXIII. Kerületi Intézetének tiszti-főorvosát arra kérte, hogy ellenőrizze a fejlesztési feladatok elvégzését, és a korábbi ellenőrzése során feltárt, illetve a jelen vizsgálattal kifogásolt körülmények megszüntetését.
A kancellária miniszter az ajánlást megküldte a szociális és családügyi miniszternek, aki azonban a jogalkotási javaslattal nem értett egyet, mert – álláspontja szerint – a jelenlegi szabályozás is lehetővé teszi a „ravatali szoba” működtetését az intézményekben.
Az országgyűlési biztos rámutatott, hogy nem tartja helyénvalónak azt, hogy a miniszter a megjelent jogszabály ellenére még mindig a holttestek 30 napot meghaladó tárolásáról tesz említést, mert amennyiben az intézmények a nyolc nap eredménytelen eltelte után azonnal kezdeményezik a köztemetést, úgy nagyobb valószínűséggel kerülhető el a túltárolásból adódó sérelmes állapot. Kifejtette, hogy a szakmai minimum-feltételeket tartalmazó jogszabály mellékletében lévő felsorolás nem ír elő kötelező megvalósítást, így nincs összhangban a jogalkotási javaslatában megfogalmazott azon céllal, hogy a hozzátartozók a kórházakban méltó környezetben és körülmények között vehessenek személyes búcsút a halottaiktól. Arra kérte a miniszter válaszát, hogy milyen határidőre látja megvalósíthatónak, illetve milyen határidőt ír elő a „halott-bemutató” és a hozzátartozók fogadására szolgáló helyiségek kialakítására. A miniszter közölte, hogy 2004. december 31-ig valamennyi egészségügyi szolgáltató működési engedélyének felülvizsgálatára sor fog kerülni. A biztos ennek eredményéről legkésőbb 2005. június 30-ig kért tájékoztatást. Megköszönte a miniszter azon észrevételét, hogy álláspontja szerint a halottak búcsúztatását nem az egészségügyi intézményekben, hanem a temetőkben kialakított ravatalozókban kell elvégezni, de azt csak részben fogadta el, mert meglátása szerint ezt a gyakorlatot a megváltozott társadalmi igények már túlhaladták. Számos eltávozott embertársunk búcsúztatása a hamvasztás után vallási intézményekben történik, majd ezt követően nem köztemetőkben kerülnek elhelyezésre. Ilyen esetekben igenis igény van az egészségügyi intézményekben történő méltó búcsúra, és a biztos úgy gondolja, a jogszabály is ezért született. Hangsúlyozta, hogy ilyen „halott-bemutató” terem működése megelőzhette volna a Jahn Ferenc Dél-pesti Kórházban történteket.
OBH 1597/2004.
Rövidített jelentés az egészségügyi intézmények előtti várakozási rend megállapításának alkotmányos korlátairól.
Az eljárás hivatalból, egy dél-magyarországi újsághír nyomán indult. Az esetben az egyik klinika előtti fizető parkolóban kerékbilincset raktak egy család autójára azalatt, míg a szülők a gyermeket bevitték a kórházba. A vizsgálat megindítását az indokolta, hogy felmerült az alkotmányban az élethez és a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggésben a sérelem közvetlen veszélye. A vizsgálat tárgyát az képezte, hogy az egészségügyi intézmények előtti közterületen a megállási/várakozási tilalom sérti-e, illetve korlátozza-e az élethez és a lehető legmagasabb szintű egészséghez való jog érvényesülését. A vizsgálat kiterjedt arra is, hogy hogyan minősül jogilag a fizető parkolóhely igénybevétele a magán gépkocsi-tulajdonos által sürgősségi betegszállítás esetén.
A jogtudomány a legfontosabb, legáltalánosabb emberi jognak, minden más emberi jog „anyajogának” az emberi méltósághoz való jogot tekinti, amelyből minden más alapvető jog származtatható. Ezért nem csupán lényeges tartalmi elemeiben korlátozhatatlan még törvény által is, hanem egészében sérthetetlen, mondhatni a jog számára érinthetetlen alapjog. E jogunk védelme a jogrendszer elsőrendű kötelezettsége. Az élethez való jog magába foglalja az élet veszélyeztetésének általános tilalmát is. Az élethez való alapjog megelőzi a tulajdonhoz való alkotmányos jogot. A tulajdonjog korlátozható, annak két elvi feltétele a korlátozás szükségessége és arányossága. Szükséges a korlátozás, ha arra kényszerítő ok szolgáltat alapot. Tipikusan ilyen, ha valamelyik másik alapjog, alkotmányos érték vagy cél megvalósítása érdekében az elkerülhetetlen. Az elérni kívánt célhoz viszonyítva arányos a korlátozás akkor, ha a korlátozással elérhető előny nagyobb, mint a miatta elszenvedett hátrány. A beteg vagy veszélybe került embernek elidegeníthetetlen és lényegét tekintve korlátozhatatlan joga, hogy orvosi ellátáshoz jusson. E célt a sürgős szükségben vagy veszélyhelyzetben általában a mentőszolgálat biztosítja. Mód van azonban arra is, hogy a mentőszolgálat helyett a beteg akár maga, akár hozzátartozója segítségével jusson az egészségügyi intézménybe. Ennek leggyakoribb módja a kórháznak, rendelőnek magángépjárművel történő megközelítése.
A saját területtel rendelkező kórházak belső területére történő behajtás korlátozása tárgyában 2003-ban folytatott vizsgálat (OBH 4152/2002.) megmutatta, hogy számos kórháznak egyáltalán nincs belső területe. Különösen rossz a helyzet a főváros és a nagyobb városok belvárosaiban, ahol a kórházak területén alig van néhány parkolóhely, az egészségügyi intézmény környékén viszont a közutat fenntartó önkormányzat kizárólag fizető parkolókat létesített.
Az élethez és a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jog fontos szabályait az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.) tartalmazza. Az Eütv. rögzíti a sürgős szükség fogalmát. Az egészségi állapotban bekövetkezett olyan változás, amelynek következtében azonnali egészségügyi ellátás hiányában a beteg közvetlen életveszélybe kerülne, illetve súlyos vagy maradandó egészségkárosodást szenvedne. Továbbá a veszélyeztető állapot fogalmát: az az állapot, amelyben az azonnali intézkedés hiánya a beteg vagy más személy életét, testi épségét vagy egészségét közvetlenül fenyegető helyzetet eredményezne, illetőleg a környezetére közvetlen veszélyt jelentene; az Eütv. a 6. §-ban kimondja, hogy sürgős szükség esetén minden betegnek joga van az életmentő, illetve a súlyos vagy maradandó egészségkárosodás megelőzését biztosító ellátáshoz, valamint fájdalmának csillapításához és szenvedéseinek csökkentéséhez; a mentés az azonnali egészségügyi ellátásra szoruló betegnek a feltalálási helyén, mentésre feljogosított szervezet által végzett sürgősségi ellátása; mentésnek minősül továbbá az orvos által rendelt őrzött szállítás is. A törvényben biztosított mentés nem zárja ki azt, hogy bárki, leg- gyakrabban a személygépkocsival rendelkező hozzátartozó, a hosszas várakozási idő kiküszöbölése érdekében a beteget az egészségügyi intézménybe szállítsa. (Az országgyűlési biztosok immár közel egy évtizedes vizsgálati gyakorlatában meglehetősen gyakoriak azok a beadványok, amelyekben a panaszosok a mentő késedelmes érkezését sérelmezik.)
Az élethez és a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jogot a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) is védi: a személyhez fűződő jogok sérelmét jelenti különösen a testi épség, az egészség, valamint az emberi méltóság megsértése (76. §). A Ptk. szerint ún. szükséghelyzetnek minősül a másnak életét, testi épségét vagy vagyonát közvetlenül fenyegető és más módon el nem hárítható veszély (szükséghelyzet); ilyen esetben a tulajdonos köteles tűrni, hogy dolgát a szükséghelyzet megszüntetése végett a szükséges mértékben igénybe vegyék, felhasználják, illetőleg abban kárt okozzanak. A Ptk. tehát megengedi a szükséghelyzetbe került embernek, hogy más dolgát a szükséghelyzet elhárítása érdekében és az ahhoz szükséges mértékben, jogszerűen igénybe vegye, felhasználja.
Vitán felül áll, hogy a parkolási társaság hasznosításában álló parkolóhelyek a szükséghelyzet elhárítására felhasználható dolognak, mégpedig az önkormányzati tulajdonban álló úttest mint közterület részeinek minősülnek. Ha az Eütv. értelmező rendelkezései szerinti helyzet fennáll, akkor a veszélyhelyzetbe került személy és hozzátartozója, kísérője jogosult a Ptk.-ban rögzített szükséghelyzet tényállása alapján a szükséghelyzet elhárításához a dolgot igénybe venni, a parkolóhelyet használni. Az egyedi eset elbírálásához természetesen az adott helyzet valamennyi körülményének (a beteg állapotát, járási képességét, korát, beszámítási képességét, a betegség természetét, akut vagy heveny lefolyású mivoltát, az igénybe veendő kezelés, vizsgálat sajátosságait, a betegnek a vizsgálatot követő várható állapotát, a vizsgálat tartamát stb.) megfelelő értékelését kell elvégezni. A törvény természetesen korlátozottan, csupán a szükséghelyzet elhárításához szükséges mértékben engedi meg az idegen dolog (parkolóhely) használatát. A felhasználás további feltétele, hogy a veszély más módon el nem hárítható legyen. Ilyen elhárítási mód, mely kizárja a parkoló társaság által hasznosított parkolóhely igénybevételét pl. a kórház területére történő behajtás lehetősége, vagy az ingyenes – és a betegnek a kórházba juttatására azonos módon alkalmas – parkoló szabad rendelkezésre állása.
A Ptk. rendelkezése szerint a tulajdonos (parkoló-társaság) a szükséghelyzetbe került személytől kártalanítást követelhet. Tekintettel az igénybe vett közterület, mint ingatlan dolog jellegére, tényleges kár, azaz a közterületi ingatlanban beállott értékcsökkenés nincs; ugyanakkor, mivel a kártalanításra alapot szolgáltató károkozás jogos (a vizsgált esetben a sürgős szükségbe került személynek orvosi ellátáshoz juttatása), elmarad hasznon címén a károsultat nem illeti meg kártalanítási igény: ezért a szükséghelyzetbe került személy kártalanításra utólag sem kötelezhető. A biztos megjegyezte, hogy aki saját gépkocsival utazik sürgősségi orvosi ellátás, vizsgálat céljára, az államot tehermentesíti, az állam kötelezettségét vállalja át. A mentőszállítást is térítésmentesen végzi (végezné) az állam, a mentőnek nem kell parkolási díjat fizetnie. A gazdaságossági szempontok szerint pedig az állam megtakarít azzal, ha a sürgős ellátásra jogosult személy magántulajdonú gépkocsival megy el az ellátást igénybe venni, hiszen a mentőszolgáltatást így nem veszi igénybe, kapacitását nem foglalja le. Minden megfontolás arra a következtetésre vezet, hogy – szükséghelyzetben, sürgős szükségben – a közterületen való parkolásért nem kell fizetni, kártalanítás formájában sem.
Az így kialakult jogviszony sajátossága, hogy a szükséghelyzetbe került személynek – a parkoló-társaság képviselőjének felhívására – be kell mutatnia a kórházi (rendelőintézeti) látogatásáról szóló igazolást, kórházi zárójelentést, vizsgálati igazolást, megjelenési igazolást, ez esetben a szükséghelyzet fennállását, bizonyítottnak kell venni. Nincs a parkoló-társaság azonban elzárva attól, hogy bizonyítsa, a szükséghelyzet valójában nem állt fenn és a parkolóhelyet igénybe vevő személy jogosulatlanul hivatkozik a törvényi szabályozásra, illetőleg, hogy veszélyhelyzet elhárításához képest aránytalan volt az igénybevétel. Az önkormányzat, a parkolási társaság ugyanakkor szabadságot élvez olyan ellenőrző szabályok kialakítására, melyek hatékonyan akadályozzák az indokolatlan és jogosulatlan igénybevételt, ami esetleg épp a rászoruló, szükséghelyzetbe került személyek parkolását veszélyeztetné, illetőleg lehetetlenítené el. Ez irányú ellenőrzés kialakítása az alkotmányos jogok védelme érdekében az állami, önkormányzat szerveknek egyben kötelességük is.
A jelentés kitért az élethez és a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jog védelmében a közlekedés rendjének szabályozására. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kötv.) szerint a közúton és más közterületen létesített (kijelölt) várakozó helyen a közút kezelője díj és pótdíj szedését rendelheti el.
Az AB a gépjárművel való rendelkezési és használati jog korlátozását közérdekűnek, alkotmányossági szempontból elfogadhatónak tekintette, s felhívta a figyelmet arra, hogy „a korlátozott várakozási övezet kialakításának alapvető célja a fontos közintézmények gépkocsival való megközelítése viszonylag rövid, maximált időtartamú parkolással minél több személy számára”. (1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996. 789.) Fontos követelmény: ahol a rendelkezésre álló várakozóhelyek számához viszonyítva rendszeresen sok jármű kíván várakozni, és a várakozások túlnyomó többsége rövid tartamú, a meghatározott időtartamot meghaladó várakozást meg kell tiltani. Erre a KRESZ megfelelő eszközöket biztosít. A vizsgált kérdéskörben nem hagyható figyelmen kívül az az igény sem, hogy az egészségügyi intézmények környékén is éppen az egészségügyi ellátás zavartalansága érdekében a gépjárművek forgalmát és a várakozást – akár várakozási díj megállapításával – szabályozni kell. A közlekedés biztonsága, szervezettsége és folyamatossága olyan alkotmányos védelmet igénylő közérdek, amelynek a megvalósulása érdekében a közútkezelő önkormányzat számos korlátozás elrendelésére jogosult, így többek között bizonyos övezetekben a maximális parkolási időtartam előírására, amelyhez szorosan kapcsolódik a várakozási engedélyek lakossági, intézményi, áruszállítási-szolgáltatási, behajtási engedélyek/kedvezmények, mentesítések feltételeinek a meghatározása is. Az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférés előfeltétele a szolgáltató intézménybe való korlátozás nélküli bejutás lehetősége. A megállás és várakozás korlátozását azonban úgy kell megoldani, hogy az nem lehet ellentétes a közterületre nyíló intézmény funkciójával, jelen esetben az élethez és egészséghez való jog veszélyeztetésével senkit nem korlátozhat az egészségügyi szolgáltatáshoz való hozzáférésben. Az intézmény előtt – a betegszállító gépjárművekhez hasonlóan – néhány korlátozott idejű várakozóhely kialakításával biztosítani kell a személygépkocsival „teljesített” mentés és betegszállítás lehetőségét is.
A vizsgálat megállapította, hogy azokban az esetekben, amikor a beteg azonnali egészségügyi ellátásra szorul, továbbá állapotánál fogva az egészségügyi ellátás elérhetősége csak gépjárművel biztosítható, és az egészségügyi szolgáltató közvetlenül a közútról érhető el, az intézmény előtti közterületen elrendelt általános megállási és várakozási tilalom a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészéghez való alkotmányos jog sérelmének a közvetlen veszélyét idézheti elő.
A biztos felkérte a belügyminisztert, hogy a jelentését juttassa el valamennyi önkormányzathoz és a Közlekedési Főfelügyelethez, továbbá kezdeményezze, hogy a helyi önkormányzatok jelöljenek ki olyan parkolási területet, ahol a jelentésben foglalt feltételek fennállta esetén díjmentesen várakozhatnak a sürgősségi betegszállítást végző magánautósok, és ennek érdekében módosítsák a parkolási társaságokkal kötött szerződéseiket, illetőleg a parkolási társaságokra vonatkozó szabályozásukat.
A gazdasági és közlekedési miniszterrel együttműködve, gondoskodjon arról, hogy a helyi önkormányzatok képviselő-testületei vizsgálják felül az egészségügyi intézmények előtti közterületen elrendelt megállási/várakozási tilalmat, és alakítsanak ki az egészségügyi intézmény sürgősségi szerepének megfelelő forgalmi rendet.
A gazdasági és közlekedési minisztert arra kérte, hogy a belügyminiszterrel együttműködve gondoskodjon az egészségügyi intézmények előtti közterületen elrendelt megállási/várakozási tilalmak szakmailag megfelelő felülvizsgálatáról és a jelentésben foglaltaknak megfelelő, az egészségügyi ellátáshoz hozzáférést biztosító forgalmi rend kialakításáról.
OBH 1752/2004.
Rövidített jelentés a temetkezési szolgáltatók kegyeleti jogot érintő reklámtevékenységével összefüggő hivatalból indított vizsgálatról.
Az országgyűlési biztos a Délmagyarország napilap 2004. február 13-i számában megjelent „Temetkezési reklám a kórháznál” című híradás nyomán a kegyeleti joggal összefüggésben hivatalból indított vizsgálatot.
A híradás beszámolt arról, hogy temetkezési szolgáltatást kínáló hirdetés jelent meg a szegedi I. számú kórház előtt. Az intézmény főigazgatója a jegyző segítségét kérte a reklám eltávolításához. A hirdetőtábla tulajdonosa szerint nem történt törvénysértés. A napilapban megjelent fotó szerint a reklámfelület szövege a következő volt: R…V EGYHÁZI ÉS POLGÁRI SZERTARTÁSOKAT SZERVEZŐ ÉS LEBONYOLÍTÓ IRODA. A temetkezési vállalkozó által közölt fotó értelmében a tábla megváltozott, és ma ez a szöveg olvasható: R…V Temetkezési vállalkozás → Iroda elérhetősége, utca, házszám, telefon.
A biztos a temetkezési szolgáltatótól, a jegyzőtől és a kórház igazgatójától azt kérte, hogy a reklámtörvény rendelkezésein túl a temetkezési törvény rendelkezésére is figyelemmel – amely kimondja, hogy tilos a temetkezési szolgáltatásra utaló reklám és hirdetőtábla elhelyezése az egészségügyi intézmény területén – fejtsék ki álláspontjukat.
A temetkezési szolgáltató közölte, hogy 2003. év végén vette fel a kapcsolatot egy hirdetéssel is foglalkozó Kft.-vel, azzal kapcsolatban, hogy cégtáblát szeretne elhelyezni az I. kórháznál álló, a Kft. tulajdonában lévő hirdetővitrin felületére. Kérte, hogy mielőtt a tábla kihelyezésre kerülne, alaposan tanulmányozzák át a reklámtörvény előírásait. 2004. január 21-én szerződés jött létre közöttük, majd a tábla kihelyezésre került a Kft. által előírt szöveggel. Miután a kórház tiltakozott a tábla ellen, a temetkezési szolgáltató felvette a kapcsolatot a Kft.-vel, ők pedig a város jegyzőjével. A jogszabályok áttanulmányozása és értelmezése után úgy döntöttek, hogy törvénysértés nem történt, jogi szempontból az nem kifogásolható. A Kft. és a város jegyzője megállapodott abban, hogy módosított szöveggel kinn maradhat a tábla. A temetkezési szolgáltató részéről a tábla kihelyezésére azért volt szükség, mert az utóbbi időben nagyon megcsappant az ügyfeleik száma. Amíg mellettük volt a Patológiai Intézet – mely 2002. évben elköltözött a város másik végébe –, addig ez nem volt probléma, mert akkor az összes temetkezési cég szórólapját átadták az ügyfeleknek, lehetőség volt választani a cégek közül. Hiába van egysaroknyira a szolgáltató irodája a kórháztól, az ügyfelek nagy többsége nem tud róla. A temetkezési szolgáltató a válaszában arra is kitért, hogy a tábla kapcsán a kórház igazgatója így nyilatkozott: „A kórházban hozzáférhető egy album, amely tartalmazza az összes temetkezési vállalkozó elérhetőségeit és szolgáltatásuk listáját. A kórház ezt mindenkinek ellenszolgáltatás nélkül rendelkezésére bocsátja. A cégek közül ugyanakkor senkit sem ajánlanak külön.” Ezt a kijelentést a szolgáltató vitatta, mert állítása szerint a kórház felvételi irodáján csak „egy bizonyos cég” szórólapját adják át az ügyfeleknek. Csak ezen cég szolgáltatását és elérhetőségét tudatják az ügyfelekkel. A temetkezési törvény tartalmazza, hogy temetkezési vállalkozást csak az működtethet, akinek közeli hozzátartozója ugyanazon megyében nem dolgozik egészségügyi intézményben. Ezen „bizonyos cég” éppen rokoni szálainak köszönheti már több éve kiváltságát. Mindezekre tekintettel a vizsgált szolgáltató még 2002. évben, levélben, majd személyes beszélgetés során kifogásolta a kórház igazgatójánál, hogy a felvételi irodában szórólapjukat nem adják át az ügyfeleknek. Az igazgató megígérte, hogy utánanéz ezeknek a dolgoknak, de azóta sem történt semmi. Erre visszatérő ügyfeleik – akik már temettettek náluk – hívták fel figyelmüket. Meg voltak velük elégedve, ezért legközelebb is irodájukat keresték fel. Nagyon sok ilyen visszatérő ügyfél elpanaszolta, hogy csak egy cég szórólapját adják, csak ezen egy cég szolgáltatásait dicsérik ellentmondást nem tűrően. Havonta többször is visz nem kevés szórólapot, ilyenkor közlik, hogy nem kell vinni, mert van még bőven. A temetkezési vállalkozó álláspontja szerint ez azért van, mert azt nem adják át az ügyfeleknek. Ezzel nem biztosítják a cégeknek az egyenlő esélyt. Sok olyan vidéki ügyfél van, aki nem jártas Szegeden. Nem ismerik az utcákat, közlekedési útvonalakat, parkolási lehetőségeket. Fél napjukba telik, mire megtalálják a patológiát vagy az anyakönyvi hivatalt, holott ők egysaroknyira vannak, és szolgáltatásaikban benne foglaltatik az említett hivatalokban történő ügyintézés is. Sok ügyfél kérte már, hogy valamilyen módon ismertessék az emberekkel, hogy hol van az irodájuk. Megspórolnának rengeteg időt és talán még az autójukra sem tennének kerékbilincset (lejár a parkoló-szelvényük). Mindezekre tekintettel döntöttek úgy, hogy ezen cégjelző (vállalkozás neve, címe) táblát kihelyeztetik. A szolgáltató véleménye szerint a táblával kapcsolatos ellenvetések igazából nem a kórháztól származnak – hiszen csak az újságíró megjelenésekor tudta meg az igazgató a tábla meglétét – hanem a fent említett (konkurens) cégtől. Magyarországon a temetkezési cégek nagy része kórházzal szemben, mellette helyezkedik el. Ezen cégek falán nemcsak cégjelzés szerepel, ahogy a törvény előírja, hanem még szolgáltatásaik is fel vannak sorolva. Hangsúlyozta, ezzel a táblával nem az emberek érzékenységét akarta sérteni, érinteni. Szeretné a gyászukban megrendült és gyakran tanácstalan embereknek segítséget nyújtani abban, hogy hol kérhetik ügyeik megbízható intézését. A vállalkozó válaszához több fotót mellékelt, melyben arra kívánt rámutatni, hogy más településeken is hasonló megoldásokat alkalmaznak. Az egyik fotó bemutatja, hogy a hódmezővásárhelyi kórház ablakából látható az egyik temetkezési szolgáltató több táblája is. A következő fotó azt mutatja, hogy Deszken a szív- és tüdőkórház előtt van a temetkezési szolgáltató táblája elhelyezve. Egy másik fotó szerint Makón a temetkezési szolgáltató irodájával pont szemben van a kórház. Végezetül a további fotókkal azt kívánta igazolni, hogy a Szegeden elhelyezett hirdetőtáblájuk a trafóházzal szemben áll, így a betegek az ablakokból nem láthatják azt.
A jegyző közölte, hogy az I. sz. Kórház főigazgatójának jelzésére reagálva tájékozódott a kórháznál elhelyezett reklámtábla ügyében, amelynek keretében a helyszíni bejárás és a rendelkezésre álló adatok alapján megállapította, hogy a reklámtábla közterületen helyezkedik el. A reklámtáblára 1998-ban fennmaradási engedélyt kapott az üzemeltető Kft. Nem kerülték el a figyelmét a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi törvény 27. § (3) bekezdésében foglaltak sem, de annak kiterjesztő értelmezésével nem ért egyet, mivel az „intézmény betegei által látható terület” pontosan be nem határolható kategória. Szintén a temetkezési törvény 27. § (4) bekezdése tartalmazza a temetkezési szolgáltatásokra vonatkozó reklámok kötelezően előírt tartalmi elemeit, amely követelményeknek a reklámfelület valóban nem felelt meg. A Kft. mint hirdetőcég vezetésével történő szóbeli egyeztetés során a cég a korábbi reklámfelület eltávolítását és új, megfelelő tartalmú hirdetési felület kihelyezését vállalta, azt rövid határidővel el is végezte. A korábbi és az új reklámtábla fotóját a jegyző megküldte. A gazdasági reklámtevékenységről szóló 1997. évi LVIII. törvény 4. § a) pontja valóban tiltja a kegyeleti jog megsértését, azonban miután a temetkezési jogszabály rendezi a temetkezési reklámfelületek tartalmát, ezért a jegyző álláspontja szerint a kicserélt reklámtábla vonatkozásában kegyeleti jogok ilyen jellegű sérelméről nem beszélhetünk.
A kórház főigazgatója válaszában közölte, hogy a megkeresésben jelzett ügyben a város jegyzőjével volt kapcsolatban. A jegyző azonosulva a probléma lényegével megpróbálta a kérdéses tábla eltávolítását elérni, de a fennálló jogszabályok az ilyen jellegű hirdetések közterületen való elhelyezését nem tiltják. Közölte, hogy ebben a témában a részéről csak telefon-megbeszélések történtek, írásos anyaggal nem rendelkezik, valamint, hogy ő maga is szorgalmazza a tábla eltávolítását.
A vizsgálat során az országgyűlési biztos megállapította, hogy a szegedi kórház melletti közterületen elhelyezett, kegyeleti szolgáltatást kínáló reklámfelület a kórház betegei által látható területen helyezkedik el. Tényként kell megállapítani, hogy a kórház földszinti traktusából ez a tábla nem érzékelhető, ugyanakkor a további szintekről már igen, mivel a hirdetőfelület a kórház ablakaival párhuzamosan került elhelyezésre. A reklámhordozó elhelyezése a kórházak közelében nem egyedi jelenség, ezt bizonyítja a tényállási részben ismertetett – a vállalkozó részéről demonstrált – további esetek felvonultatása.
A temetkezésről szóló törvény úgy fogalmaz, hogy tilos a temetkezési szolgáltatásra utaló reklám- és hirdetőtábla elhelyezése az egészségügyi intézmény területén, mely meghatározás a biztos álláspontja szerint tágabb értelemben az intézmény betegei által látható területet is magába foglalja. Magának a „terület” szónak az értelmezése jelen esetben egy síkbeli kiterjedést jelent, illetve a kiterjedésnek olyan mértékét, mely az akadály nélküli szemrevételezést, a belátható területet jelenti. A megismert történet a vállalkozó szemszögéből ugyanakkor más megvilágításban mutatja be a hirdetőtábla elhelyezéséhez vezető utat. A vizsgálattal érintett vállalkozó összeférhetetlenségről és a szórólapok irányított átadásáról (az Ő esetében át nem adásáról) tett említést, amely körülmények hátterének feltárása egy független kamara vagy éppen a Magán Temetkezési Szolgáltatók Országos Szakegyesületének feladata lehetne. Az országgyűlési biztos vizsgálódási körét az ilyen mélységű tények feltérképezése meghaladja, még akkor is, ha az Alkotmányban deklarált vállalkozáshoz való jogot is érintheti a kegyeleti joggal összefüggő vizsgálat.
A kórházban való szórólap elhelyezésével kapcsolatban a biztos álláspontja az, hogy a reklámcélú szórólap az intézményben egyáltalán nem helyezhető el. Elvileg csak egy abc-rendben készített lista adható át az ügyfeleknek a kórházban (ekkor már az irányított átadás is kiküszöbölhető, a listából egyes szolgáltatók nem hagyhatók ki), amin az összes szolgáltatónak szerepelni kell. Csak az a helyes megoldás, ha a gyakorlatban ez így működik. A szórólap eleve kimeríti a reklám fogalmát, ami a törvény szerint tilos. A betűrendes listát a törvény egyértelműen rögzíti, attól eltérni nem lehet. Amennyiben a betűrendes nyilvántartást kapja meg a megrendelő ügyfél, úgy a jelen vizsgálat tárgyát képező jelenség teljes mértékben kiküszöbölhető, mert minden szolgáltató esélyegyenlősége biztosított, ezen felül szükségtelen a külön hirdetőtábla felállítása.
A feltárt tényállásra, annak konkurenciaharc hátterére, a szegedi kórházban a szórólapok átadásának gyakorlatára és nem utolsósorban arra a tényre alapozva, hogy a jelenlegi szabályozás szűkítően határozza meg az „intézmény területének” fogalmát, határait, a tábla helyének felülvizsgálata érdekében a biztos nem kérte az önkormányzatnak, mint a közterület tulajdonosának intézkedését. A vállalkozó több helyszíni felvétellel dokumentálta más települések kórházai mellett, szemben stb. elhelyezett hasonló reklámhordozók létét. Mivel ez a gyakorlat a törvényi tiltás megkerülésére irányul, szükségesnek látta a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény 27. § (3) bekezdésének az „intézmény területére” vonatkozó meghatározása kiterjesztését vagy a reklámtevékenységről szóló törvény 4. § a) pontjában kinyilvánított tiltás egyértelműbb körülírását. A fogyasztóvédelem a temetkezési szolgáltatást hirdető reklámhordozókkal, a kórházakban elhelyezett szórólapok kérdésével több vizsgálatában foglalkozott. Ezeket a tapasztalatokat is fel kell használni a jogszabályi pontosítás során, és fontos a fogyasztóvédelem álláspontjának megismerése is.
A jogszabály módosítására vonatkozó kezdeményezéstől függetlenül a fogyasztóvédelem részéről szükségesnek látta egy országos ellenőrzés megszervezését, amely kifejezetten a szórólapok elhelyezésével kapcsolatos, illetve a törvény szerinti abc-rendben készített listák meglétét, gyakorlatát, átadását vizsgálja. Az egészségügyi intézményekben elhelyezett szórólapok kérdésével összefüggésben az Alkotmánybíróság az 1042/B/1999. AB határozatában egyértelműen leszögezte álláspontját: „A temetőkről és a temetkezésről szóló törvény (Ttv.) az európai gyakorlattal összhangban tiltja egészségügyi intézményben a temetkezési szolgáltatással összefüggő ügyintézést, a temetés felvételét (megrendelés), összességében a temetési szolgáltatást, és korlátozza a szolgáltatás reklámozását. A jogalkotó szándéka a közérdekre figyelemmel arra irányult, hogy – miként a szerződési szabadság korlátozásakor – az eltemettetők kiszolgáltatott helyzetét csökkentse – többek között a temetkezési szolgáltatások igénybevétele kapcsán. Önmagában az, hogy a Ttv. 27. § (2) bekezdésének első mondata az egészségügyi intézményekben megtiltja telephely létesítését és működtetését temetkezési szolgáltatás céljából, nem érinti a gazdasági verseny szabadságát. A Ttv. 27. § (3)-(4) bekezdésében megfogalmazott hirdetési és reklámozási tilalom egyrészt az egészségügyi intézményben, továbbá az intézmény épületének falán, kerítésén és irodájában tiltja meg temetkezési szolgáltatásra irányuló reklám és hirdetőtábla elhelyezését, ugyanakkor lehetővé teszi a temetkezési szolgáltatók névsora és telephelye elérhetőségének elhelyezését – a szolgáltatók megkülönböztetése nélkül – az intézmény információs irodájában. A temetkezési szolgáltatásról szóló reklám tilalma nem abszolút, a reklám terjedelme azonban valamennyi temetkezési szolgáltató esetében behatárolt: csak a szolgáltató neve, címe és a temetkezés szó tüntethető fel. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint tehát a Ttv. vizsgált rendelkezései nem sértik a piacgazdaság szerves részét képező gazdasági verseny szabadságát.”
Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény 27. § (3) bekezdésének az „intézmény területén” meghatározása indokolatlanul szűkre szabott, ezért látszólag lehetőséget ad a kórházzal szemben, mellett stb. elhelyezett hirdetmények felállítására, ezáltal a kórházakban kezelt betegekben, az értük aggódó hozzátartozókban visszatetszést és kifejezetten rosszérzést kelt, ezért az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben visszásságot okoz.
Az országgyűlési biztos a jogalkotási javaslatában felkérte a belügyminisztert, mint a temetőkről és a temetkezésről szóló törvény előkészítéséért felelős tárca vezetőjét, hogy a vizsgálat megállapításai alapján vizsgálja felül a törvény 27. § (3) bekezdésének az „egészségügyi intézmény területén” kifejezés meghatározást, és egyetértése esetén tegyen javaslatot a jogszabály módosítására. Amennyiben a miniszter álláspontja szerint a gazdasági reklámtevékenységről szóló törvény szerint a közterületen álló, a kórházak mellett, szemben stb. elhelyezett kegyeleti jogot érintő reklámhordozók esetében már jelen esetben is tiltott közzétételről van szó, úgy ezzel kapcsolatban is fejtse ki álláspontját, az esetleges további jogalkotási javaslat, ajánlás megtétele érdekében.
A biztos felkérte a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség főigazgatóját, hogy rendelje el az egészségügyi intézményekben alkalmazott, a temetkezési szolgáltatásról való tájékoztatás kialakult gyakorlatának országos vizsgálatát, és a törvénnyel ellentétes szórólappal vagy hátrányos megkülönböztetéssel történő tájékoztatás esetén intézkedjen a jogszabályellenes gyakorlat megszüntetéséről. A belügyminiszter a jogalkotási javaslatot nem fogadta el, ezért az országgyűlési biztos a megállapításait és javaslatot fenntartva a Kormányhoz fordult, és kérte a szabályozás módosítását. A válaszadásra nyitva álló határidő még nem telt le. A fogyasztóvédelem a kezdeményezéssel egyetértett, és 2005. évi programja keretében kitűzte az országos vizsgálatot.
OBH 1924/2004.
Rövidített jelentés az országgyűlési biztos általános helyettesének a rendőrök élet- és munkakörülményeivel kapcsolatos vizsgálatáról.
Több, korábban megvizsgált egyéni panasz elemzését követően, hivatalból átfogó vizsgálatot folytattam a rendőrség hivatásos állományának munkafeltételei, és alkotmányos jogaik érvényesülése áttekintésére. A vizsgálat hét vidéki és két budapesti rendőrkapitányságot, egy rendőrőrsöt, a Készenléti Rendőrséget és az Egészségügyi és Pszichológiai Egyesített Központot érintette.
A Készenléti Rendőrségnél a vidékről bejárók részére laktanyai elhelyezést biztosítanak, amelyet sokan vesznek igénybe. Van, aki több éve minden nappalos szolgálat után, a következő szolgálatba lépésig (24 órán át) a laktanyában tartózkodik, ott is alszik. Előfordul, hogy nincs annyi rendszeresített fekvőhely, hogy az a laktanyában maradó állomány részére elegendő legyen.
A laktanyai elhelyezéssel kapcsolatban azt is panaszolták, hogy a létszámhoz képest szűkös a tisztálkodási lehetőség, a körletekben az ágyak porosak, allergiát okoznak, az állomány egy része a folyosón öltözik a helyszűke miatt. A Készenléti Rendőrség állományának a lehető legmagasabb színtű testi és lelki egészséghez, valamint az egészséges környezethez és az emberi méltósághoz való jogát közvetlenül veszélyezteti, hogy
– a laktanyában nincs megfelelő számú fekvőhely, ezért az átlagosnál nagyobb létszámú rendőri erőt igénylő feladat végrehajtása után/előtt az állomány nem tud megfelelő körülmények között pihenni;
– a fekvőhelyek az alapvető higiénés követelményeknek nem felelnek meg maradéktalanul;
– a laktanyában egy időben tartózkodó állomány rendelkezésére álló fürdőhelyiségek száma – figyelembe véve, hogy az állomány parancsot hajt végre, tehát például időre kell szolgálatra rendelkezésre állniuk – alacsony, a meglévők felszereltsége pedig kiegészítésre (pótlásra) szorul;
– elegendő öltözőhelyiség hiányában az állomány egy része a közlekedésre használt folyosón kénytelen öltözni, azon a folyosón, melyen keresztül a női öltöző megközelíthető.
Már a korábbi ombudsmani vizsgálat idején az egyik legnagyobb problémát a kiszámíthatatlan szolgálat, ezzel összefüggésben az ellentételezés nélküli túlórák magas aránya jelentette. Ezek a problémák jelen vizsgálat idejére sem szűntek meg.
A szolgálat tervezésével összefüggésben megállapítottam, hogy a jóváhagyott szolgálati időrend gyakori változtatása, a szabad- és a pihenőnapok idejének bizonytalansága kiszámíthatatlanná teszi az állomány magán- és családi életét, ezáltal olyan jogkorlátozást okoz, ami – már az esetek nagy gyakorisága miatt is – nem felel meg az elkerülhetetlenség és az arányosság követelményének. Ez a gyakorlat a munkához, a pihenéshez és a szabadidőhöz való joggal, valamint a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben alkotmányos visszásságot eredményez.
A szolgálati érdek fogalmát, tartalmát nem határozza meg sem a Hszt., sem az Rtv., ami önmagában veszélyezteti a jogállamiság, illetve a jogbiztonság követelményének érvényesülését, így a rendőr parancsnoka bármikor, bármilyen okból, a szolgálati érdekre hivatkozva önkényes döntést, illetve parancsot hozhat. Ez különösen a berendelések és a túl-szolgálatok esetében hátrányos.
A szolgálatba lépés előtti eligazításokat munkakezdés előtt tartják. Minden egyes szolgálatban egy órával többet dolgozik a rendőr, amiért túlóradíjat nem kap. A hivatkozott gyakorlat ellentétes az Őr-, Járőrszolgálati Szabályzat azon előírásával, ami szerint az eligazítás és a beszámoltatás a munkaidő részét képezik, és kifejezetten ellentmond a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény végrehajtására kiadott 140/1996. (VIII. 31.) Korm. rendelet 65/A. §-ában foglaltaknak, ami szerint a Hszt. 84–86. §-aiban meghatározott napi szolgálatteljesítési időbe a Hszt. XIX/A. fejezet hatálya alá tartozó szerveknél be kell számítani a szolgálathoz (munkavégzéshez) kapcsolódó előkészítő és befejező tevékenység (pl. szolgálat átadás-átvétel, szolgálatra felkészülés) időtartamát. Emiatt sérül a jogbiztonság követelménye és az abból levezethető tisztességes eljáráshoz való jog, továbbá nem egyeztethető össze a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való joggal sem.
A gépkocsivezetői pótlék kifizetésének indokolatlan mellőzése is alátámasztja a jogbiztonság követelménye és az abból levezethető tisztességes eljáráshoz, továbbá a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog sérelmének megállapítását.
Sokan megalázónak tartották, hogy a rendszeres parancsnoki, tábornoki körletszemlék előtt osztályonként 6-8 kiképzett rendőr (vagy szakközépiskolai hallgató) csikket szed, udvart söpör, gereblyézik, falat fest, vagy takarít, ami felveti a rendőr emberi méltósághoz való joga közvetlen veszélyeztetettségét.
A tűzszerészek nem tartották megfelelőnek a rendelkezésükre álló technikai hátteret, mivel esetenként egy időben 8-10 járőr is tevékenykedik, de a felszerelés csak 5-6 járőr számára elegendő ahhoz, hogy feladatát úgy hajthassa végre, hogy élete, testi épsége indokolatlanul ne kerüljön veszélybe. Az egyéni védőfelszerelésekkel (pajzs, bevetési sisak, bevetési bakancs, bevetési ruha, testvédő) kapcsolatban megfogalmazódott, hogy azok higiénés állapota nem kielégítő, fertőtlenítésük nem megoldott. Több rendőr észrevételezte, hogy a golyóálló mellényekből kivágják a szavatossági idő címkét, így nem ellenőrizhető a szavatosság lejárta. Sokan nem tartották kielégítőnek az új szolgálati ruhák minőségét, funkciójuk betöltésére való alkalmasságát, sőt kifejezetten hangsúlyozták, hogy azok nem bírják a fokozott igénybevételt.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmány 54. § (1) bekezdése minden ember számára úgy biztosítja az élethez és az emberi méltósághoz való jogot, hogy azoktól önkényesen megfosztani senkit nem lehet, a védőruházattal, egyéni védőeszközökkel, az egyenruhával kapcsolatos kifogásokat feltétel nélkül elfogadtam, mert azok közül akár egy fennállása is veszélyforrást, a szóban forgó alkotmányos jogok érvényesülésének közvetlen veszélyét jelenti használója számára.
Az egységnél Szabadidő Központot tartanak fenn, de a nem hivatali rend szerint dolgozó állomány csak kivételesen, esetleg háromhavonta egy óra spor- tolási munkaidő kedvezményt kap. A szóban forgó megkülönböztetés felveti a diszkrimináció tilalmának sérelmét. A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság szűken értelmezi, még sem vitatható, hogy a Készenléti Rendőrségnél a hivatali munkarendben dolgozók és a nem hivatali munkarendben dolgozók homogén csoportot alkotnak, így közöttük – semmilyen ismérv szerint – nem tehető különbség. Ezért erre tekintettel is megállapítottam a hátrányos megkülönbözetés tilalmával összefüggő visszásságot.
Több rendőr szerint a képzések, továbbképzések időtartama, minősége messze elmarad az egyébként elvárhatótól, önvédelmi képzésben pedig akinek ideje engedi, a saját költségén és szabadidejében vehet részt. Ha a hivatásos állomány tagjai nem részesülnek megfelelő és folyamatos kiképzésben, nincs elégséges gyakorlatuk ahhoz, hogy saját életük vagy az állampolgárok védelme érdekében megfelelő biztonsággal lépjenek fel intézkedéseik során, fennáll – nemcsak a rendőr, hanem az intézkedés alá vont személy (állampolgár) oldalán is – az élethez, testi épséghez fűződő jog sérelmének közvetlen veszélye.
Az érdekvédelemhez való jog érvényesülésének hiányosságairól is szóltak a rendőrök. Sérelmezték, hogy a Magyar Köztársaság Rendőrségének nincs hatályos etikai kódexe, ami pontosan meghatározná, hogy mely magatartás minták a követendők, illetve melyek a tiltottak a rendőr részére. Etikai kódex hiányában az etikai eljárásokat háromtagú bizottság folytatja le, melynek vezetője általában az állományilletékes parancsnok vagy annak helyettese és ők döntik el, hogy adott esetben a rendőr magatartása „rendőrhöz méltó volt-e”. Döntésük eredménye lehet akár a testületből való eltávolítás, a szolgálati jogviszony megszüntetése is. Ezért az érdekérvényesítés körében is megállapítottam a jogállamiság, illetve a jogbiztonság követelménye érvényesülése sérelmének közvetlen veszélyét, sőt a jelenlegi gyakorlat a tisztességes eljáráshoz való jogból levezethető, mérlegelési jogkör alkotmánysértő túllépésének veszélyét is magában rejti az által, hogy az etikai bizottság tagjainak döntése ad hoc jellegű, kiszámíthatatlan.
Ugyancsak az érdekérvényesítéssel összefüggésben merült fel az osztályvezetői, vagy annál magasabb beosztású vezetőket érintő probléma. A Hszt. jelenleg hatályos szövege szerint ugyanis az osztályvezető, és az annál magasabb beosztású vezető indokolás nélkül azonnali hatállyal, felmenthető beosztásából (245/D. § [1] bek.). Ez a sérelem nemcsak az említett vezetőket, hanem közvetve a beosztottakat is hátrányosan érinti, mégpedig a túl-szolgálat és a pótlékok (pl. gépjárművezetői pótlék, távolléti díj) kifizetése terén. Az állományilletékes parancsnok a 150 órán belüli túl-szolgálat díjazását is engedélyezheti, ha a szabadidő kiadása a szolgálat ellátását veszélyeztetné. Ilyen javaslatot azonban nem tesz sem az osztályvezető, sem az annál magasabb beosztású vezető, mivel „olyan ellenszenvet válthat ki” feletteseiből, ami vezetői beosztásából való indokolás nélküli elmozdításához vezethet. Az pedig, hogy a Hszt. „ésszerű indok” nélkül differenciál a 150 órát meghaladó és meg nem haladó túl-szolgálat pénzben való kifizetése között, sőt, a 150 órán belül teljesített túl-szolgálat kifizethetőségéről való döntést az állományilletékes parancsnokra bízza, sérti a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság követelményét, valamint a tisztességes eljáráshoz való jogot. Alkalmas továbbá arra, hogy az egyenlő munkáért járó egyenlő bér elvét, valamint a diszkrimináció tilalmát sértse azzal, hogy az egyes parancsnokok másként ítélik meg az azonos feladatokat túl-szolgálat formájában ellátó hivatásos állományúak munkájának értékét, díját.
Kifogásolták, hogy a rendőrök elleni büntetőeljárások sokszor évekig elhúzódnak, ez idő alatt nem dolgozhatnak, nem részesülhetnek jutalomban, sem előléptetésben. A Hszt. nem szab határidőt a büntetőeljárás alá vont hivatásos állományú rendőr szolgálati jogviszonya felfüggesztéséhez, kedvezményekből való kimaradásához, vagyis több évig – akár a büntetőeljárás jogerős befejezéséig is – bizonytalanságban tartható a rendőr. Ez nemcsak a jogbiztonság követelménye érvényesülésének közvetlen veszélyeztetését jelenti, hanem a rendőr és családja szociális biztonságát is. Ezen kívül sérti a rendőröket is megillető ártatlanság vélelmét, és a tisztességes eljáráshoz való jogot, valamint a jogegyenlőség elvét.
Sajátos problémaként merült fel a szolgálati hely megváltoztatására irányuló áthelyezési kérelmek intézése. A vidéki rendőrök számára előnyösebb lenne, ha a lakóhelyükön lévő rendőri szervnél teljesíthetnének szolgálatot, de a Készenléti Rendőrség parancsnoka az esetek nagy részében nem járult hozzá az áthelyezésekhez. 2003. évben az áthelyezések 80%-a hat hónapig történő visszatartással, míg a fennmaradó 20%-ban rövidebb (három hónapos) várakozási idővel, vagy a kért időpontban került engedélyezésre.
A szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztása – mint alkotmányos alapjog – korlátozható, azonban azt is tartalmazza a törvény, hogy a hivatásos állomány tagja alapvető jogainak a szolgálati viszonnyal kapcsolatos korlátozása nem okozhat az elérni kívánt törvényes érdekkel nyilvánvalóan aránytalan hátrányt, és több lehetséges és alkalmas korlátozás közül azt kell választani, amely az eredmény biztosítása mellett a korlátozással érintettre a legkisebb sérelemmel jár. Amennyiben a kérelmező fogadására csak az adott időpontban van lehetőség, akkor a várakozási idő kikötése olyan súlyos hátrányt okoz, amely sérti a Hszt.-ben is deklarált arányosság követelményét, és alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz.
A Veszprémi és a Várpalotai Rendőrkapitányságon szintén többen kifogásolták a ruházati illetmény késedelmes kifizetését, az új egyenruha minőségét, kivitelezését, a munkabeosztás kiszámíthatatlanságát, a túl-szolgálat ellentételezésének hiányosságait (túlórapénzt nem kapnak, lecsúsztatásra gyakran nincs lehetőség). A védőruházattal, egyéni védőeszközökkel, az egyenruhával, munkabeosztással és a túlóra díj kifizetésének elmaradásával kapcsolatos kifogásokat nem vontam kétségbe, mivel ezek szinte valamennyi vizsgált rendőri szervnél elhangzottak. A Készenléti Rendőrség vonatkozásában az előzőekben már összefoglalt alkotmányos visszásságok indokaira visszautalva megállapítottam, hogy azok a Veszprémi és a Várpalotai Rendőrkapitányságokon szolgálatot teljesítő rendőrök esetében is fennállnak.
Veszprémben ismét meg kellett állapítanom, hogy a fogdában a zárkák alkalmatlanok arra, hogy azokban huzamosabb ideig, hetekig, hónapokig embereket tartsanak bezárva. A zárkákban nincs vízcsap és nincs WC sem, ezért a fogva tartottak elemi szükségleteiket csak akkor tudják elvégezni, ha a rendőrök kiengedik, illetve kikísérik őket, ami sérti a fogva tartottak emberi méltósághoz való jogát, de közvetve az Alkotmány 70/D. §-ában megfogalmazott, lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő jog érvényesülését is veszélyezteti.
A BRFK XIX. kerületi Rendőrkapitányság belső terei – a tetőtér nemrég történt beépítésétől eltekintve – elhanyagoltak, korszerűtlenek. Az irodák tisztasági festésére 13 éve nem került sor, egyedül a fogda és az ügyelet évenkénti festéséről gondoskodnak. Az irodákká alakított tetőtér – ahol a bűnügyi állomány dolgozik – megfelelően kivitelezett, azonban a légkondicionálás hiánya miatt nyáron 33 C fok feletti a helyiségek hőmérséklete. Ez, valamint a kapuügyeletes rendőr huzatos és fűtés nélküli előtérben kialakított szolgálati helyen való tartózkodás, hosszabb távon közvetlenül veszélyezteti az ott szolgálatot teljesítők egészségét, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jogát.
A pihenőidő terhére 2 rendőr 12 órás szolgálatot lát el a nagy forgalmú, és bűnügyi szempontból fertőzött Kőbánya-Kispest MÁV állomás és Metró végállomás területén. A rendőröket az önkormányzat fizeti, a kapitánysággal kötött szerződés alapján. A látogatás időpontjában az önkormányzat már elkülönítette erre a célra a pénzt, de azt a BM közigazgatási és informatikai helyettes államtitkár jóváhagyása hiányában az állomány még nem kapta meg.
Az ügyelet és a fogda állapota, tisztasága megfelelő volt. A fogdában azonban nincs természetes szellőzés, ami nemcsak a fogva tartottak, de a fogdaőrök egészséges környezethez való jogát is sérti.
Többen felvetették, hogy a túlórákat nem fizetik ki, lecsúsztatni pedig nem tudják, mert az a munka rovására megy, a többletszolgálat jelentős része így elvész. A kivett szabadidő miatt felgyülemlett munka elvégzése újabb túlórákkal oldható meg. Megállapítottam, hogy a BRFK XIX. Kerületi Rendőrkapitányság állománya tekintetésben is sérül a jogbiztonság követelménye és az abból levezethető tisztességes eljáráshoz, továbbá a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez (bérhez) való jog az által, hogy túlóra díjat nem fizetnek.
A kapitányságon a jóváhagyott szolgálati időrend gyakori változtatása, a szabad- és a pihenőnapok idejének bizonytalansága, kiszámíthatatlanná teszi az állomány magán- és családi életét, ezáltal olyan jogkorlátozást okoz, ami sérti a Hszt.-ben megfogalmazott elkerülhetetlenség és arányosság követelményét, ezzel alkotmányos visszásságot kelt.
A BRFK XXI. Kerületi Rendőrkapitányság állománya a szociális-higiénés körülményekkel kapcsolatban tett kifogást, illetve többen nyilatkoztak arról, hogy a számítógépes munkahelyek nem felelnek meg a képernyő előtti munkavégzés minimális egészségügyi és biztonsági követelményeiről szóló 50/1999. (XI. 3.) EüM rendelet előírásainak. A munkáltató köteles gondoskodni a munkaeszközök, a felszerelések és a berendezések rendszeres és folyamatos műszaki karbantartásáról, a munkavállalók biztonságára vagy egészségére veszélyt jelenthető hibák lehető legrövidebb időn belüli (akár csere útján való) elhárításáról. Amennyiben ezt a munkáltató nem teljesíti, megállapítható az egészséges környezethez való jog, a lehető legmagasabb színtű testi és lelki egészséghez, – végső esetben – az élethez való jog sérelmének közvetlen veszélyeztetettsége.
A Szentendrei Rendőrkapitányságon az irodák, munkahelyek szűkösek, túlzsúfoltak. Az épület szerkezete repedezik, vastraverzek tartják össze, amelyek keresztülhúzódnak a belső tereken és irodákon. A szerkezeti elemek mozgása miatt a közlekedő terek járólapjai folyamatosan töredeznek, balesetveszélyesek. Összességében az egészséges környezethez, továbbá a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot sérti az épület rossz műszaki állapota. A kapitányság előállító helyisége az ügyelettől való távolság, és a belső jelző- és segélyhívó berendezés hiánya miatt, csak abban az esetben alkalmas az előállítottak fogva tartására, ha a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 3/1995. (III. 1.) BM rendelet 45. § (1) bekezdésére figyelemmel gondoskodnak az előállított, elővezetett személy állandó őrzéséről. A technikai úton történő ellenőrizhetőség az adott körülmények között nem egyenértékű az állandó őrzéssel. Ezekre figyelemmel megállapítottam, hogy sérül a Szentendrei Rendőrkapitányság előállító helyiségében elhelyezett személyek lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez, valamint az egészséges környezethez fűződő joga, továbbá – a helyiségnek az előállított személy részére rendelkezésre álló jelzőberendezés, segélyhívó hiánya miatt – közvetlenül veszélyeztetett az élethez való joga.
A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő jog veszélyeztetése vagy sérelme megállapítható volt a következő hiányosságok miatt:
– a tetőtérben kialakított munkahelyek zsúfoltsága, nyáron a klimatizáció hiánya;
– a kapitányságon nincs megfelelő számú öltözőszekrény, ezért az állomány egy része sportszatyorban tárolja az egyenruháját;
– a védőruházat alapvető higiénés követelményeknek való megfelelősségét – ami egyébként szakértelmet követelne – a rendőröknek saját maguknak kell biztosítaniuk, házilag történő tisztítással;
– a kapitányságon egy időben tartózkodó állomány rendelkezésére álló zuhanyozó, WC száma kevés, a meglévők felszereltsége pedig kiegészítésre (pl. WC szellőztetővel való ellátása, több meleg vizes zuhany beállítása) szorul;
– az ügyeletes tiszt, a bűnügyi helyszínelők irodája, a segédhivatali helyiség nem felel meg a rendeltetésszerű használatra, kevés hely és az irodabútor ahhoz, hogy az ott egy időben tartózkodó személyek – rendőrök, panaszosok – emberi körülmények között dolgozhassanak, illetve mondják el panaszaikat.
A rendőrök egy része anyagi gondokkal küszködik. Többen dolgoznak a CORA bevásárlóközpontban, vagy vállalnak felügyeleti munkát a Pilisi Parkerdőgazdaságnál. A másodállásokat havi 60 óra időtartamban engedélyezik. A kapitányságvezető saját jutalomkerettel nem rendelkezik, a rendőrséget támogató helyi alapítvány nincs. Sajátos formája az elismerésnek, hogy – parancsnoki javaslatra – helyi vállalkozóktól „a hónap rendőre” 10–10 ezer forintos vásárlási utalványt kap, ami a jogállamiság és az abból levezethető jogbiztonság követelménye, mint alkotmányos alapelv sérelmének a közvetlen veszélyével jár.
A Szentendrei Rendőrkapitánysághoz tartozó Pomázi Rendőrőrs egy volt hentesüzlet udvari részében van elhelyezve. Az őrs irodái leromlott állapotúak, elhanyagoltak, bútorzata, felszereltsége hasonló. Egy közös (férfi–női) WC áll az állomány és az ügyfelek rendelkezésére, amely egyben zuhanyozó is. A férfi és női rendőröknek közös az öltözőhelyiségük is, amelyet még ebédlőként is használnak. A rendőrök elmondása szerint az épületben egerek vannak. Az ügyfelek részére várakozóhelyiség, ülőhelyek nincsenek. A Pomázi Őrs állapota – hasonlóan a szentendrei kapitányságéhoz – messze elmarad az elvárható színvonaltól. Az őrsön tapasztalt körülmények a higiénés állapotok miatt közvetlenül veszélyeztetik az ott szolgálatot teljesítők egészségét, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jogait.
A Bicskei Rendőrkapitányság kb. 10 évvel ezelőtt épült, ennek megfelelően jó állapotú, korszerű, tágas és rendeltetésének megfelelő épület. Belső tereinek kialakítása, az irodák mérete és felszereltsége kulturált ügyfélfogadást és nyugodt, egészséges munkakörülményeket tesz lehetővé. A kapitányságon dolgozók meleg ebédet fogyaszthatnak. A kikérdezett rendőröknek a szolgálattal összefüggésben, illetve a helyi beosztásukkal, parancsnokaikkal nem voltak problémáik. Sokan panaszkodtak ugyanakkor az új egyenruhákra, a méretválaszték hiányosságaira. Az egyenruházati cikkek ára és minősége távol áll egymástól, különösen a műszálas termékek viselése kellemetlen. A Bicskei Rendőrkapitányságon észleltek is megerősítettek abban, hogy – mint arra jelentésemnek a Készenléti Rendőrségen tapasztaltakról szóló részében már rámutattam – közvetlenül veszélyezteti a rendőrök élethez és az emberi méltósághoz való jogát, hogy az egyenruha megfelelő méretválasztéka hiányzik, anyaga pedig a higiénés feltételeknek nem felel meg maradéktalanul.
A Győri Rendőrkapitányság megfelelő állapotú, modern, karbantartott épületben van elhelyezve. Az önkormányzat évi 14 millió forintot biztosít közrendvédelmi célokra, a közterületi szolgálat erősítésére. A pénzből napszakonként 2-2 rendőr a szabadidejéből lát el többletszolgálatot. A szerződéseket a főkapitány hagyja jóvá, az önkormányzat havonként elszámoltatja a ráfordításokat. Egy körzeti megbízott részére engedélyezték, hogy a szabadidejében telephely őrzését vállalja. Az itt nyilatkozó rendőrök egy része kritikus véleményeket fogalmazott meg a tisztasággal, az irodák, mellékhelyiségek (WC, zuhanyozó) takarításával kapcsolatban. A megkérdezettek közül néhányan kifogásolták, hogy az irodák – az épület tetőszerkezetének szigetelési hiányosságai miatt – nyáron túlzottan melegek, a normális munkavégzésre alkalmatlanok. Az épület higiénés követelményei megfelelő biztosításának, valamint a nyári időszakban túlmelegedő irodahelyiségek klimatizáltságának hiánya, közvetlenül veszélyezteti az ott dolgozók egészséges környezethez, továbbá a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogát. Volt, aki kifogásolta, hogy a munkahelyén dohányoznak, annak ellenére, hogy az nem kijelölt dohányzóhely. A belügyminiszter irányítása alatt álló fegyveres szervek működési területén a dohányzás és a dohánytermékek forgalmazásának szabályairól szóló 36/1999. (X. 22.) BM rendelet rögzíti, hogy a fegyveres szervek területén a dohányzásra vonatkozó szabályok megtartását a munkavédelmi ellenőrzésre feljogosított szerv és a fegyveres szerv elhelyezésére szolgáló objektum parancsnoka ellenőrzi. A konkrét esetben tehát a győri rendőrkapitányság vezetője köteles gondoskodni a dohányzásra vonatkozó szabályok betartásáról. Ha ezt elmulasztja, sérti a jogbiztonság követelményét, és közvetlenül veszélyezteti a nem dohányzó, de a dohányzást eltűrni kénytelen beosztottja egészséghez, testi épséghez fűződő jogát. A hivatásos állományúak változó mértékben túlóráznak, de a túl-szolgálatot csak szabadidőben, és csak részben ellentételezik, ami alkalmas az egyenlő munkáért járó egyenlő bér elve, valamint a diszkrimináció tilalma érvényesülésének közvetlen veszélyeztetettsége megállapítására. A helyszíni vizsgálat is tapasztalt hiányosságot: pl. a járőrök öltözőjének fala vizes, a csempézés hiányos volt, ami közvetlenül veszélyezteti az állomány egészséges környezethez való jogát.
A Kapuvári Rendőrkapitányság a város egyik legrégibb épületében működik. Belső terei, irodái elhanyagoltak, berendezése elhasználódott. Padlózata mindenütt linóleummal borított, több helyen felszakadozott, a szakadásokat ragasztószalagokkal javították, a közlekedés az irodákban és a belső folyosókon balesetveszélyes. Az épületben egereket is láttak, a falak, különösen a vizes lábazatoknál, több helyen omladoznak. A kapitányságvezető irodáját 1987-ben tapétázták. Az öltözők kicsik, a szűkös helyiségekben a rendőrök egy része tud csak átöltözni. A tetőzet állapota rossz.
Az épület fűtése gázkazánnal történik, a fűtési rendszer elavult, gyakran javításra szorul. A nyomozók udvari – közvetlenül a szabadba nyíló ajtókkal, ablakokkal ellátott – kisméretű irodákban dolgoznak. Az épületnek ez a része felvonulási épületre vagy raktárhelyiségekre emlékeztet, téli időszakban, a hétfői munkanapokon 8–10 C fok hőmérséklet van a helyiségekben (hétvégeken a központi fűtést kikapcsolják).
A kapitányság műszaki-építészeti állapota, az irodák, folyosók, mellékhelyiségek állapota, a nyomozók elhelyezése hosszabb távon közvetlenül veszélyeztetik az ott szolgálatot teljesítők egészséges környezethez, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jogait.
A Jászberényi Rendőrkapitányság állapota jó, az épületet 5-6 évvel ezelőtt felújították, ennek megfelelően belső terei, irodái, szociális helyiségei, az elsőfokú rendőri szervek nagy részéhez viszonyítva megfelelő színvonalúak. A kapitányságon étkezési lehetőség nincs, a hivatali munkarend szerint dolgozók egy közeli étteremben kb. 400 Ft-os áron (menü) ebédelhetnek.
Lövészetet évente 2 alkalommal tartanak, amit maguk a rendőrök is kevesellnek ahhoz, hogy lőkészségüket fenntartsák. Erre tekintettel megállapítottam, hogy a rendőrség hivatásos állományú tagjai nem részesülnek megfelelő és folyamatos lőkiképzésben, ezért fennáll – mind a rendőr, mind az állampolgárok – élethez és testi épséghez való joga sérelmének közvetlen veszélye.
Többen kifogásolták a gépkocsik állapotát, amelyek egy része rossz állapotú; a 10-12 éves, túlfutott autók szolgálati használata már nem biztonságos. Egyes vélemények szerint az autók 90%-a normális műszaki vizsgán nem menne át. A járműpark összetétele nem alkalmazkodik a szolgálati igényekhez, ahány autójuk van, annyi típusú (Skoda, Ford, Opel, VW stb.), így a javíttatásuk is nehéz. A gépkocsik biztonságos használatra való alkalmasságának hiánya miatt megállapítottam, hogy fennáll az azokat használó rendőrök életének, testi épségének közvetlen veszélyeztetettsége.
A kapitányság állománya sérelmezte, hogy a más városban vagy falun lakók berendelése esetén a kifizetett pótlékok nem fedezik a szolgálati helyre való bejutás (éjszaka erre csak saját gépkocsival van mód) költségeit sem. A rendelkezések szerint kötelező megtéríteni a szolgálati helyre soron kívül pl. éjszaka saját személygépkocsin való bejutás költségeit, ebben nincs mérlegelési lehetősége az állományilletékes parancsnoknak. Ha ez elmarad, sérül az egyenlő munkáért járó egyenlő bér elve, valamint a jogbiztonság követelménye.
Az Egészségügyi és Pszichológiai Egyesített Központ 1999-ben jött létre, mint a rendőrség központi egészségügyi, szakirányító és alapellátást végző szervezete. Feladatkörébe tartozott a háziorvosi szolgálat működtetése és a foglalkozás-egészségügyi szolgálat is. Vizsgálatom idején már várható volt, azóta pedig le is zajlott egy újabb átszervezés.
Az egészségügyi szolgálat az ORFK, a BRFK és a Pest megyei RFK állományának, valamint hozzátartozóiknak – összesen kb. 14 ezer személy – ellátását végzi. A tevékenységgel összefüggésben tájékoztatást kértem a rendőrség vezető főorvosától. Az EPEK 2003-ban összefoglaló jelentést készített a rendőrség munkavédelmi és közegészségügyi-járványügyi helyzetéről. Megállapításaik alátámasztották azokat a tapasztalatokat, amelyeket a vizsgálatom során is észleltem. A jelentés szerint a rendőrségen 28 olyan kapitányság, illetve rendőrőrs található, amelyek több szempontból nem felelnek meg a jogszabályi előírásoknak és ezek közül 6 szervezeti egység elhelyezése (objektuma) „munkavégzésre csak korlátozottan alkalmas” minősítést kapott.
Vizsgálták a rendőrségi objektumok akadálymentességét is. Megállapították, hogy az országban működő 263 saját kezelésű objektumból 187 esetében nem biztosított az akadálymentes bejutás a kerekes széket használók részére. A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény 29. § (6) bekezdése szerint a törvény kihirdetésekor már meglévő középületek akadálymentessé tételét fokozatosan, de legkésőbb 2005. január 1-jéig el kell végezni. Emiatt megállapítható az emberi méltósághoz való jog sérelme, amihez társul a hátrányos megkülönböztetés tilalmával kapcsolatos visszásság, és fenyeget az egészséges környezethez, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog csorbulása is. Ezen alkotmányos joggal összefüggő visszásságok fennálltak a szentendrei, kapuvári, jászberényi, pomázi, BRFK XIX. kerületi és BRFK XXI. kerületi rendőrségi objektumok vonatkozásában.
Az EPEK vizsgálata rámutatott arra is, hogy a VIII. kerületi Rendőrkapitányság állapota a korábbi átfogó ombudsmani vizsgálat során megállapított körülményekhez képest nem változott, és jelenleg sem felel meg a minimális jogszabályi feltételeknek. Megállapítottam, hogy a kapitányság épületének műszaki állapota hosszabb távon közvetlenül veszélyezteti az ott szolgálatot teljesítők egészséges környezethez, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jogait. Az egyik írásban előterjesztett panasz szerint a VIII. kerületi Rendőrkapitányság vezetője a kapitányság objektumőrét napi 12 órán át egy kb. 1,5 x 2 méteres területen való szolgálat ellátásra kényszeríti, ami sérti a rendőr emberi méltósághoz, valamint a lehető legmagasabb színtű testi és lelki egészséghez való jogát.
Javaslatok, kezdeményezések és ajánlások
A vizsgálatom során feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok és/vagy azok közvetlen veszélyének elhárítása, illetve orvoslása érdekében a következő intézkedéseket teszem:
Az Obtv. 25. §-a alapján javaslom a belügyminiszternek, hogy
– fontolja meg a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény – konkrétan a Hszt. értelmező rendelkezéseinek – olyan jellegű kiegészítése kezdeményezését, amely megszűntetné a szolgálati érdek tág értelmezésének ma létező lehetőségét;
– ugyancsak a Hszt. módosításának kezdeményezését úgy, hogy az tartalmazzon egységes szabályokat a túlóra díj kifizetésére (ellentételezésére), ne utalja az állományilletékes parancsnok diszkrecionális jogkörébe az arról való döntést;
– kezdeményezze a Hszt. olyan tartalmú módosítását is, ami az osztályvezetők és az annál magasabb vezető beosztásúak azonnali hatályú felmentését indokoláshoz köti;
– a Hszt.-be olyan szabályok beiktatásának kezdeményezését, ami a büntetőeljárás alá vont rendőr szolgálati viszonya felfüggesztésének, a fel nem függesztett, de büntetőeljárás alá vont rendőr kedvezményekből való kimaradásának lehetőségét határidőhöz köti;
– vizsgálja meg „a rendőri hivatás magatartási szabályai” (etikai kódex) kiadásának lehetőségét, amely tartalmazza a Magyar Köztársaság Rendőrsége számára – hasonlóan pl. a köztisztviselők etikai kódexéhez – azokat a követelményeket, melyeknek a rendőr feladata ellátása során köteles eleget tenni.
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom a belügyminiszternek, hogy
– rendeljen el vizsgálatot az egyenruházati cikkek minőségére, szolgálati alkalmasságára, esztétikai jellemzőire vonatkozóan, és annak eredményétől függően tegye meg a szükséges intézkedéseket, akár KERMI ellenőrzés kezdeményezésével is;
– irányítási és felügyeleti jogkörében gondoskodjon a Veszprém Megyei Rendőr-főkapitányság, a BRFK XIX. kerületi Rendőrkapitányság fogdájának, a Szentendrei Rendőrkapitányság előállító helyiségének haladéktalan felújításáról úgy, hogy az ott szolgálatot teljesítő rendőrök, valamint az ott elhelyezett fogva tartottak élethez, testi és lelki egészséghez, továbbá az egészséges környezethez való minimális jogai érvényesülhessen;
– gondoskodjon a Szentendrei Rendőrkapitányság, a Kapuvári Rendőrkapitányság, a Jászberényi Rendőrkapitányság, a BRFK VIII. kerületi Rendőrkapitányság, a Pomázi Rendőrőrs épületeinek mielőbbi felújításáról, valamint a BRFK XIX. kerületi Rendőrkapitányság kapuügyeleti helyiségének és klíma nélküli tetőtéri irodáinak, a Győri Rendőrkapitányság ugyancsak légkondicionáló nélküli irodáinak és járőr öltözőjének, olyan átalakításáról, felújításáról, hogy azok megfeleljenek az ott dolgozók vagy ügyfélként ott tartózkodók élethez és az emberi méltósághoz, továbbá a lehető legmagasabb színtű testi és lelki egészséghez, végül az egészséges környezethez való joga minimális követelményeinek;
– tekintse át az ügyfélfogadást végző rendőri szervek objektumainak akadálymentesítési helyzetét, és tegye meg a szükséges intézkedéseket a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény rendelkezéseinek mielőbbi (határidőre való) végrehajtása érdekében;
– rendeljen el vizsgálatot országos szinten a rendőrök „egyedi” jutalmazása tárgyában, és szüntesse meg a Szentendrei Rendőrkapitányságon tapasztalt azon gyakorlatot, hogy helyi vállalkozó jutalmazza a rendőrt.
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom az országos rendőrfőkapitánynak, hogy
– vizsgáltassa meg a Rendőrség Biztonsági Szolgálatánál (RBSZ, volt készenléti Rendőrség) az áthelyezést kérők szolgálatban való visszatartásának, és rendőr-szakközépiskolai kibocsátásukat követő szolgálati helyükről való értesítésük gyakorlatát és gondoskodjon arról, hogy az intézkedés ne okozzon szükségtelen és aránytalan sérelmet a kérelmezőknek;
– vizsgáltassa meg, hogy az RBSZ-nél a szolgálatba lépés és váltás gyakorlata megfelel-e a 140/1996. (VIII. 31.) Korm. r. 65/A. §-ában foglaltaknak, és szükség esetén intézkedjék, hogy az átadás-átvétel idejét a szolgálati időbe beszámítsák;
– ellenőriztesse, hogy biztosítják-e a rendőrök pihenőidejét azokon a kapitányságokon, ahol a közterület rendjének fenntartásával kapcsolatos rendészeti feladatokat, vagy azok egy részét nem saját forrásból finanszírozott túl-szolgálattal látják el;
– vizsgáltassa meg, hogy a jelentésben kifogásolt objektumokban (XIX. és XXI. ker. RK., Szentendrei RK., Pomázi Őrs, Kapuvári RK.) milyen szervezési, vagy egyéb eszközök igénybevételével biztosítható belátható időn belül a munkahelyek munkavédelmi követelményeinek minimális szintjéről szóló 3/2002. (II. 8.) SzCsM-EüM együttes rendelet előírásainak betartása;
– vizsgáltassa meg valamennyi területi rendőri szervnél a rendőrök életének, valamint testi épségének indokolatlan kockáztatása elkerüléséhez szükséges valamennyi technikai felszerelés és egyéni védőeszköz műszaki állapotát, szolgálatellátásra való alkalmasságát és használhatóságát, továbbá gondoskodjon azok pótlásáról, cseréjéről, szakemberrel való folyamatos higiénés fertőtlenítéséről, lőkiképzések számának növeléséről, illetve mindezek visszatérő ellenőrzéséről; mérje fel a Rendőrség Biztonsági Szolgálatánál az átlagosnál nagyobb rendőri erőt igénylő feladatellátás után/előtt a fekvőhely igényt és gondoskodjon pótágyak (akár összecsukható) rendszeresítéséről, a fekvőhelyek folyamatos fertőtlenítéséről;
– intézkedjen a fürdőhelyiségek hiányzó felszerelési és berendezési tárgyainak pótlásáról, újabb fürdőhelyiségek és öltözők mielőbbi kialakításáról;
– vizsgáltassa meg országos szinten a hivatásos állomány túl-szolgálatával kapcsolatos rendelkezések betartatását és gondoskodjon arról, hogy túl-szolgálatot kivétel nélkül és országosan egyenlő elvek szerint ellentételezzék;
– ellenőriztesse a rendőrség gépkocsi-parkjának állapotát, gondoskodjon azok folyamatos karbantartásáról, cseréjéről úgy, hogy műszakilag alkalmatlan gépkocsit az alacsonyabb beosztású rendőr (pl. kmb-s, rendőrőrs állománya) se kényszerüljön használni.
Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy a Rendőrség Biztonsági Szolgálatának vezetője biztosítsa a munkavédelmi oktatások szakember által való megtartását, olyan munkavégzésre pedig (pl. körletszemlék előtti udvar takarítás) ne adjon utasítást, ami ellentétes a Hszt. 67. §-ában foglaltakkal és veszélyezteti a kiképzett rendőr és szakközépiskolai tanulói jogviszonyban állók emberi méltóságát. A sportolási munkaidő kedvezmény kiadása során kerülje a hivatali és a nem hivatali munkarendben szolgálatot teljesítők közötti bármilyen megkülönböztetést. Tekintse át az állomány önvédelmi képzésének helyzetét, dolgozza ki annak biztosítása lehetőségét, betartását pedig ellenőrizze.
Kezdeményezem, hogy a BRFK XIX. kerületi Rendőrkapitányság vezetője alakítson ki az állomány részére rendszeresített, kulturált, az emberi méltóság érvényesülését biztosító étkezőt. Vizsgálja meg a bűnügyi, illetve a közrendvédelmi állomány vonatkozásában a szolgálatba lépés és váltás gyakorlatát és azt úgy alakítsa át, hogy ne okozzon jogkorlátozást, illetve az megfeleljen a Hszt.-ben szabályozott elkerülhetetlenség és arányosság követelményének.
Kezdeményezem, hogy a Pest Megyei Rendőr-főkapitányság vezetője gondoskodjon arról, hogy a Szentendrei Rendőrkapitányságon – már a teljes átalakítás előtt is – legyen megfelelő számú fürdőhelyiség és WC, megfelelő számú és minőségű irodabútor az ott dolgozók, illetve ott tartózkodók számára, pótolja a meglévő fürdőhelyiségek hiányzó felszerelési és berendezési tárgyait.
Kezdeményezem, hogy a Szentendrei Rendőrkapitányság vezetője rendszeresítsen az állomány részére kulturált, az emberi méltóság érvényesülését biztosító étkezőt és működőképes, illetve az állomány létszámához igazodó db számú hűtőszekrényt, valamint öltözőszekrényt. Biztosítsa a védőruházat megfelelő, szakemberrel való tisztán tartását, fertőtlenítését.
Kezdeményezem, hogy a Győri Rendőrkapitányság vezetője gondoskodjon a dohányzásra vonatkozó BM rendelet szabályainak a kapitányság épületében való érvényesítéséről és azok betartását visszatérően ellenőrizze. Biztosítsa a sportolási munkaidő kedvezmény kiadását, a sportfoglalkozásokon való feltétel nélküli részvételi lehetőséget az állomány számára.
Kezdeményezem, hogy a Budapesti Rendőr-főkapitányság vezetője vizsgálja felül a BRFK VIII. kerületi rendőrkapitány azon intézkedését, miszerint az objektumőr nem hagyhatja el a szolgálati helyéül kijelölt kb 1,5 x 2 méteres területet. Vizsgálata eredményétől függően tegye meg a szükséges intézkedést.
Kezdeményezem, hogy a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Rendőr-főkapitányság vezetője vizsgálja meg a szolgálati helyre való soron kívüli bejutásból adódó, a rendőr által megelőlegezett költség megtérítésének megyei gyakorlatát és indokolt esetben intézkedjen annak a Hszt. szerinti kialakításáról.
Jelentésemet tájékoztatásul megküldöm a rendőrségen működő érdekképviseleti szerveknek, továbbá a miniszterelnöknek, a Miniszterelnöki Hivatalt irányító miniszternek, az Országgyűlés Rendészeti Bizottsága, az Országgyűlés Alkotmányügyi Bizottsága, az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi Bizottsága elnökeinek.
Budapest, 2004. december 22.
Takács Albert sk.
OBH 5664/2004.
Rövidített jelentés a közoktatási intézményekben végzett politikai jellegű információ- és véleménygyűjtésről.
Egy országgyűlési képviselő beadványa nyomán hivatalból jártam el, és foglaltam állást abban az ügyben, hogy okozott-e alkotmányos joggal összefüggésben visszásságot a Fidesz – Magyar Polgári Szövetség alelnökének, országgyűlési képviselőnek a közoktatási intézményekhez küldött levele, amelyben az intézményvezetők, pedagógusok, szülők véleményét kérte az intézményekre vonatkozó szabályozásról, az oktatási kormányzat munkájáról. A panaszos országgyűlési képviselő állásfoglalásomat kérte az oktatási jogok miniszteri biztosának az üggyel kapcsolatban tett nyilatkozatáról is.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 1. §-a értelmében az országgyűlési biztos feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. E feladatom alapján és hatásköröm figyelembevételével azt vizsgáltam, álláspontomat arról alakítottam ki, hogy az intézményekhez küldött véleménykérés nyomán kialakult-e az alkotmányos jogokat közvetlenül veszélyeztető helyzet a közoktatási intézményekben.
A megállapított tényállás:
A közoktatási intézményekhez ez év október első napjaiban levél érkezett egy országgyűlési képviselőtől. A levél fejrészén „Országgyűlési Képviselő – Fidesz Magyar Polgári Szövetség” felirat volt, a levél végén levélcímként a Fidesz Frakció, Oktatási Kabinet megnevezés és a parlamenti irodaház címe olvasható, továbbá ugyanezt elektronikus címként is megjelölték. A levél az intézményvezetőkhöz szólva a Kormánynak az oktatást érintő eddigi és a 2005. évi költségvetés előkészítésével összefüggésben várható intézkedéseit ismerteti a FIDESZ–MPSZ megítélésében. Közli továbbá, a FIDESZ–MPSZ azt tapasztalja, hogy a Kormány úgy készül a közoktatás helyzetét, az intézmények működését alapvetően érintő döntések meghozatalára, „hogy terveit titkolja, azokról az érintettek véleményét nem kéri ki”. A levél végül a következőképpen zárul: „Szük- ségesnek tartjuk, hogy a tervezett intézkedéseket megelőzve pontos képet nyerjünk egyes, a közoktatásban bekövetkezett fontos változásokról, és megismerjük az Önök álláspontját a kormány közoktatás-finanszírozási elképzeléseit illetően. A most megküldött levél mellékletként tartalmaz – a pénzügyminiszter levele mellett – egy kérdőívet, amelyben Ön, illetve a tantestület tagjai véleményt mondhatnak a javaslatról. Kérjük, tegye lehetővé, hogy ezen dokumentumokat kollégái és szülői munkaközösség tagjai is megismerhessék. Várjuk megtisztelő válaszát!”
A levélhez mellékelték a pénzügyminiszternek 2004. július 30-án néhány polgármesterhez írt megkeresését (címzés nélkül), amelyben a közoktatási ágazatra vonatkozó, a 2005. évi költségvetést előkészítő javaslatokat kért, és maga is megfogalmazott ilyeneket a takarékosabb, ésszerűbb pénzfelhasználást is szem előtt tartva. Bár ezek a javaslatok a költségvetési törvény tervezetében nem szerepeltek – amint erről a miniszter a sajtóban is nyilatkozott –, a képviselői levél mellékleteként küldött kérdőív mégis számos olyan kérdést tartalmaz, amely ezekről az elképzelésekről kér véleményt. A 29 pontos, 6 oldalas kérdőív részben adatokat, de igen nagy részben véleményt kér a már megtörtént, a tervezett, illetőleg ilyenként feltüntetett kormányzati intézkedésekről, amelyek a közoktatást, a pedagógusokat, tanulókat, szülőket érintik. A kérdések megfogalmazása gyakran a kérdező álláspontját is kifejezi. A kérdőív 6 kérdése a jelenlegi Oktatási Minisztérium munkájának értékelését kéri a megadott válaszok közötti választással, az utolsó kérdésben 1–5-ig érdemjeggyel. De e kérdésnél is van – sok más ponthoz hasonlóan – előrenyomott válaszként „nem tudja” szöveg. Sem a képviselői levél, sem a kérdőív nem tartalmaz olyan utalást, hogy a kérdőív kitöltése önkéntes és anonim, az önkéntesség csak a levél fent idézett záró részéből derül ki.
A képviselői levélről 2004 októberében azonnali kérdés, napirend előtti felszólalás, majd interpelláció keretében volt szó az Országházban. Az Oktatási Minisztérium politikai államtitkára válaszában a képviselői levélben írt állításokat valótlannak minősítette, és úgy foglalt állást, hogy a kiküldött levél ellentmond a közoktatási törvény rendelkezéseinek, mert az iskolát a politikai tevékenység színterévé, az igazgatókat pedig e tevékenység szervezőivé kívánja tenni. Közölte, hogy az intézményvezetők felelőssége, hogy a tevékenységnek gátat szabnak-e. Az oktatási miniszter azonban közleményben hívja fel a jogsértés veszélyére az intézményvezetők és a pedagógusok figyelmét.
Az oktatási jogok miniszteri biztosa is nyilatkozott az ügyben. Szerinte – amint a Magyar Rádió október 13-i Déli Krónika adásában elhangzott – az iskoláknak küldött levélben és kérdőívben nincs olyan kérdés, hogy az intézményvezető személyes vagy különleges adatokat továbbítson. A miniszteri biztos a Fideszhez küldött levelében hangsúlyozta, hogy a kérdőív kitöltése és továbbítása önkéntes, így jogszerűen jár el az az intézményvezető is, aki kitöltve visszaküldi a felmérést, illetve az is, aki nem küldi vissza.
A vizsgálat megállapításai:
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.) 39. §-a már idézett rendelkezése szerint párthoz kötődő tevékenység az intézményben nem folytatható, a 41. § (3) bekezdése szerint pedig: „A gyermek, a tanuló, a szülő és az alkalmazott nem késztethető lelkiismereti, világnézeti, politikai meggyőződésének megvallására, megtagadására.” A közoktatási intézménybe érkezett, a panaszban érintett levél és mellékletei kétségtelenül politikai tartalmúak, az egyik parlamenti párt állásfoglalását fejezik ki. Ha az intézményvezető teljesíti a levélnek a véleménykérésre vonatkozó részét, és a tantestület tagjai vagy a szülők között bármilyen módon lehetővé teszi annak megismerését (sokszorosíttatja, kiosztatja, elküldi), szándékától függetlenül politikai tevékenységet szervez az intézményben. Ha nem tesz semmit (nem juttatja el a levelet és mellékleteit, így a „titkos” elképzeléseket feltáró PM levelet is, a meghatározott személyi körhöz), azzal – ugyancsak szándékától függetlenül – véleményt fejez ki, ami az intézményen belüli függőségi helyzet folytán veszélyezteti a 41. §-ban felsoroltaknak azt a szabadságát, hogy semmilyen módon nem késztethetők politikai véleményük megvallására. Ha az igazgató a szülői munkaközösség tagjainak átadja az anyagot, ez is utalhat a vezető politikai véleményére. Emellett miután számos kérdés megválaszolásához az igazgatótól vagy a pedagógustól kell a szülőknek tájékoztatást kérniük, óhatatlanul politikai tartalmú megbeszélés alakul ki közöttük. Az iskolában is folytatott választási kampánnyal kapcsolatban az OBH 2471/ 2002. számú jelentésemben megállapítottam: „Minden olyan lépés, amellyel az iskola valamely politikai nézet elfogadására ösztönzi a szülőket, bizonyosan sérti a véleménynyilvánítás, a meggyőződés, a gondolat szabadságát. Az ugyanis nyilvánvaló, hogy a szülő számára a gyermeke érdeke a legfontosabb érdek, ezért az iskola – amely feladata szerint a gyermek nevelését, oktatását végző közszolgáltató szervezet – különösen alkalmas a szabad véleményalkotás korlátozására, ha politikai álláspontot deklarál.” Ezen megállapításomat követően egészítette ki az Országgyűlés a Kt. 41. § (3) bekezdését úgy, hogy nem megengedett „a késztetés” a politikai meggyőződés befolyásolására vagy megvallására. Márpedig ennek közvetlen veszélye fennáll a szóban forgó levél és a kérdőív iskolai „feldolgozásakor”.
Mindezek alapján a közoktatási intézmény vezetőjének eljárása közvetve veszélyeztetné a szülőknek a véleménynyilvánítás szabadságához való alkotmányos jogát, ha politikai tartalmú iratot adna át számukra. Ehhez kapcsolódóan a diszkrimináció tilalmára vonatkozó rendelkezés is sérülhet. A szülők alkotmányos jogainak veszélyeztetése ez esetben a közszolgáltatás igénybevétele során történne. Azzal pedig, hogy az intézményben dolgozók valamilyen módon (átveszik, nem veszik a kérdőívet) a munkahelyükön politikai állásfoglalásra kényszerülhetnek, sérül az iskola alapfunkciója, a gyermekek, tanulók nevelése, oktatása szenved csorbát, ez pedig veszélyezteti a gyermekek védelmére vonatkozó alkotmányos jogok érvényesülését.
Az oktatási jogok miniszteri biztosának – a feladatát meghatározó jogszabály szerint – segítenie kell, hogy a tanulót, a pedagógust, a szülőt, valamint azok közösségeit megillető, oktatással kapcsolatos állampolgári jogok érvényesüljenek. Adott esetben – álláspontom szerint – a miniszteri biztos nem jól ismerte fel a problémának a hatáskörébe tartozó jogi tartalmát. Adatvédelmi kérdésekben nyilatkozott, bár ebben az adatvédelmi biztosnak kellett állást foglalnia, aki ezt meg is tette. Mint az oktatási jogok miniszteri biztosának az oktatás szereplői – tanuló, szülő, pedagógus, intézményvezető – egyéb alkotmányos jogai: a véleménynyilvánítás szabadsága, a diszkrimináció tilalma érvényesülésében, továbbá a pártpolitika-mentes oktatási feltételek érdekében kellett volna segítenie.
A vizsgált esetben a közoktatási intézmény vezetőjét a Kt. rendelkezéseinek helyes értelmezésében gátolhatja, hogy a kérés, a levél országgyűlési képviselő- től érkezett, továbbá hogy az intézményvezetőt az önkormányzat képviselő-testülete nevezi ki, amely szintén politikai tartalmat is kifejező testület. Az intézmények számára az lenne kedvező, ha az ilyen helyzetek – a politikai küzdelembe való bekapcsolódás – elkerülhetők lennének. Ennek érdekében az Országgyűlés tehet lépéseket, amint ezt oktatási bizottsága állásfoglalásában korábban meg is tette. Az Országgyűlés törvényalkotó munkájának megalapozásához, a képviselők, frakciók munkájának segítésére, véleményük alátámasztására az információszerzéshez más formákat kell alkalmazni. Ha ezek elégtelenek, ezt a problémát kell megoldani, és nem az oktatási feladatra hivatott intézményeket a politikai küzdelem, kampány színterévé tenni. A pedagógusok, szülők a jogalkotással, intézmény finanszírozással kapcsolatos véleményüket pl. szakmai, érdekképviseleti szervezeteik útján ismertethetik.
Ha a kiküldött képviselői levél – amint ezt a minisztérium politikai államtitkára parlamenti válaszában közölte – téves adatot tartalmaz, vagy a kérdések hibás állításokat, akkor a Kormánynak ezt nemcsak a Parlamentben kell szóvá tennie, hanem erről az intézményvezetőket is tényszerűen tájékoztatnia kellene. Ez pedig még inkább a politikai vita színterévé tenné az iskolákat. A téves információ alapján adott válaszok ugyanakkor nem lesznek alkalmasak arra, amire szánták őket, vagyis a 2005. évi költségvetést érintő döntés körültekintőbb előkészítésére. E csapdahelyzet elkerülését a megbízható, pontos információs rendszer és a jogszabályok ezen alapuló előkészítése biztosíthatja. Az eshetőleges eredményű „közvélemény-kutatás” ezt aligha helyettesítheti, a közintézményeket viszont nehéz helyzetbe hozza.
Összegezés:
A tanulók, szülők és pedagógusok alkotmányos jogait közvetlenül veszélyezteti, ha a közoktatási intézményben annak vezetője politikai tartalmú információ- vagy véleménygyűjtésben bármilyen módon közreműködik a szülők, pedagógusok körében. Az államnak olyan jogi környezetet kell kialakítania a közszolgáltatások igénybevétele során, amelyben a véleménynyilvánítás szabadsága minél teljesebben érvényesülhet. A gyermekek érdekében pedig a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges környezetet a politikai kampányoktól mentes oktatási intézményben lehet csak megteremteni. Ez az az alkotmányos cél, amely miatt az érintett pedagógusok, szülők véleménynyilvánításának helye, módja korlátozott.
Figyelemmel arra, hogy az oktatási tárca az intézmények vezetőit közleményében tájékoztatta a jogalkalmazás tekintetében, ombudsmani intézkedést nem kezdeményezek. Jelentésemet tájékoztatásul megküldöm az Országgyűlés elnökének és a miniszterelnöknek.
Budapest, 2004. november 26.
Takács Albert sk.
OBH 5189/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának állásfoglalása a kötelezően elrendelt tüdőszűrés megtagadásával kapcsolatban.
Mint országgyűlési biztos panaszbeadványok alapján értesültem arról, hogy az ország különböző pontján több, arra kötelezett személy megtagadta a kötelezően elrendelt tüdőszűrésen való megjelenést. Mivel hazánkban a tuberkulózis megbetegedések száma relatív értelemben magas, a szűrések megtagadásának társadalmi veszélye is egyre nagyobb. Ahogyan a kötelező védőoltások megtagadásával kapcsolatban, úgy ezúttal is szükségesnek látom az adott magatartás emberi jogi és alkotmányos alapjogi értékelését és erről a nyilvánosság tájékoztatását.
1.) Nemzetközi egyezmények sora, az Európai Uniót létrehozó alapszerződés, valamint általában az emberi jogok nemzetközi dokumentumai – melyeket a magyar Alkotmány a belső jog részeként, azzal összhangban kötelező érvényűnek rendel – kivétel nélkül elismerik az emberi jogok, az egyéni szabadság törvény általi korlátozásának lehetőségét – többek között – a közegészség védelme érdekében.
2.) Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy az alkotmányos alapjogok az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglaltak szerint – lényeges tartalmukat kivéve – csak törvényben korlátozhatók. A korlátozás vizsgálatánál az Alkotmánybíróság a szükségesség és arányosság tesztjét alkalmazza, vagyis az alapjog korlátozását kizárólag akkor tartja alkotmányosnak, ha az kényszerítő okból történik, és az elérni kívánt cél fontossága összhangban van az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlyával (20/1990. [X. 4.] AB hat.).
A magyar alkotmányos követelményekkel összhangban az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény jelen kérdés tekintetében a következő főbb rendelkezéseket tartalmazza:
56. § (1) A járványügyi tevékenység célja a fertőző megbetegedések, a járványok megelőzése és leküzdése, valamint az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni ellenálló-képességének fokozása.
(2) Az (1) bekezdésben foglaltak megvalósítása érdekében
a) az egészségügyi hatóság
aa) az egyén személyes szabadsághoz való jogainak gyakorlását az e törvényben foglaltak szerint korlátozhatja,
59. § (1) A járványügyi érdekből végzett szűrővizsgálat célja a fertőző megbetegedések korai felismerése, azok forrásainak felkutatása, valamint a fertőzés veszélyének elhárítása.
(2) Az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter rendeletben határozza meg azokat a fertőző betegségeket, amelyek megelőzése érdekében az egészségügyi hatóság
a) a lakosság egészének,
b) a lakosság egyes csoportjainak,
c) egy meghatározott terület lakosságának,
d) munkahelyi, család vagy más közösség tagjainak,
e) külföldről érkező személyeknek,
f) fertőző beteggel vagy fertőzöttekkel érintkezett személyeknek
kötelező szűrővizsgálatát rendelheti el.
60. § (1) A szűrővizsgálat módjáról, céljáról, helyéről és idejéről a szűrővizsgálatra kötelezett személyt, illetve törvényes képviselőjét értesíteni kell. A szűrővizsgálatra kötelezett kiskorú személy megjelenéséről a törvényes képviselő köteles gondoskodni.
(2) Ha a szűrővizsgálatra kötelezett személy e kötelezettségének írásbeli felszólításra sem tesz eleget, az egészségügyi hatóság a szűrővizsgálatot határozattal rendeli el. A szűrővizsgálatot elrendelő határozat – jogorvoslatra tekintet nélkül – azonnal végrehajtható.
(3) A járványügyi érdekből végzett szűrővizsgálat – a szűrővizsgálat helyére történő oda-vissza utazás szükséges időtartamát is beleértve – a munkajogi jogszabályok alkalmazása során kötelező orvosi vizsgálatnak minősül.
A fertőző betegségek és járványok megelőzése érdekében szükséges járványügyi intézkedésekről szóló 18/1998.(VI. 3.) NM rendelet figyelemmel a közegészség védelmére a következőket rendeli:
19. § (1) A gümőkóros betegek felkutatása, illetőleg a fertőzés veszélyének elhárítása céljából a megyei intézet a lakosság meghatározott részének vagy egyes korosztályoknak a szűrővizsgálatát rendelheti el, ha a tárgyévet megelőző évben a tuberculosis incidencia értéke a területén meghaladta a 25‰-et.
(2) Az (1) bekezdés alapján elrendelt szűrővizsgálatra azok a 30 éves és ennél idősebb lakosok kötelezhetők, akik a szűrővizsgálatot elrendelő megyei intézet területén huzamos jelleggel tartózkodnak.
40. § A fertőző betegségek terjedésének megakadályozása érdekében minden orvos köteles az általa gyógykezelt fertőző betegnek és a beteg környezetében élő személyeknek a szükséges utasításokat és felvilágosítást az érvényben lévő jogszabályok és szakmai irányelvek alapján megadni.
Ha tehát egy meghatározott területen a fertőzöttek száma százezer lakosra vetítve meghaladja a 25 főt, az ÁNTSZ feladata, hogy az adott területen minden harminc évesnél idősebb, és huzamosabb ideje ott tartózkodó lakos számára kötelezővé tegye a szűrővizsgálatot.
3.) A jogállam működésének elengedhetetlen feltétele a törvények tiszteletben tartása mind az állam szervei, mind az állam polgárai részéről egy alapjog szükséges és arányos korlátozása esetén is, a korlátozó törvényre is kiterjedően.
4.) Amennyiben valakinek az a személyes meggyőződése, hogy egy jogszabály valamely rendelkezése nem felel meg egy nemzetközi emberi jogi norma kritériumainak, vagy a magyar Alkotmányban deklarált alapjogok valamelyikével ellentétes, illetve, hogy alapjogát szükségtelenül és/vagy aránytalanul korlátozza, jogában áll az Alkotmánybíróság előtt kezdeményezni a vitatott jogszabály, vagy annak egyes rendelkezése megsemmisítését.
5.) Ezzel szemben azonban senkinek nincs joga egy érvényes és hatályos törvény önkényes félretételére, illetve az egyéni véleménynyilvánítás szabadságával összefüggésben a személyes önrendelkezési jog olyan kiterjesztésére, mely a közegészséget védő hatályos törvényekkel való szembeszegülést célozza.
6.) Erre tekintettel a személyes meggyőződésen alapuló vélemény-nyilvánítás nem nyilvánulhat meg abban, hogy a járványügyi érdekből törvényesen elrendelt szűrővizsgálaton az azzal egyet nem értő egyén ne jelenjen meg. A tüdőgyógyász szakhálózat erőfeszítése ellenére Magyarország a tuberkulózis szempontjából az Európai Unión belül az egyik legrosszabb mutatókkal rendelkező tagállam. Ilyen módon tehát az a kötelezett személy, aki az orvosi javallat és a törvényi kötelezettség ellenére nem jelenik meg a szűrőállomáson, megfosztja magát az egészségügyi ellátásban megtestesülő, és az Alkotmányban deklarált lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogától, ráadásul a közösség többi tagjának ugyanezt a jogát veszélyezteti.
7.) Az előzőekből is következik, hogy minden alkotmányos alapjog és a törvényekben biztosított alanyi jogok gyakorlásának legfőbb korlátja a másik ember alapvető jogainak sérthetetlensége és ennek feltétlen tiszteletben tartása. Ezért a „köz egészsége” érdekében kötelezővé tett szűrővizsgálat megtagadásával sem sérthető és nem veszélyeztethető más ember élete, egészsége. Ebből következően, ha az érdekelt személy kifogásolja a vonatkozó jogszabály rendelkezéseit vagy az ennek alapján eljáró egészségügyi hatóság magatartását, az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordulhat, aki a panasz kivizsgálását a minisztertől – vagy akár a probléma soron kívüli megtárgyalását az országgyűléstől is – kérheti. Az egyéni érdekérvényesítés jogállami úton való, másik lehetséges és fentebb már említett eszköze az Alkotmánybíróság normakontrolljának segítségül hívása.
Mindezek után a személyes érdekérvényesítés Alkotmányos és jogállami lehetősége egyúttal azt a kötelezettséget rója a demokratikus jogállam minden polgárára, hogy egyéni véleményétől függetlenül tiszteletben tartsa a törvényeket és mindenki más alapjogait. Az ezzel ellentétes magatartás, a mindenkire egyenlő mértékben kötelező törvények egyéni „hatályon kívül helyezése” a törvényes rend és a demokratikus jogállam bomlásának veszélyét idézné elő.
Budapest, 2004. július
Lenkovics Barnabás sk.
OBH 5594/2003.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa állásfoglalása a Magyar Orvosi Kamara és az ESzÁDDSz „Tájékoztató a betegellátás kockázatai és mellékhatásai elkerülése érdekében” című szórólapjának tartalmáról, illetve elhelyezési körülményeiről.
A Magyar Orvosi Kamara és az Egészségügyi és Szociális Ágazatban Dolgozók Demokratikus Szakszervezete 2003. október 30. napján kiadott fenti című tájékozató szórólapja a betegek figyelmét arra irányította, hogy az egészségügy helyzete kilátástalan, az ellátó rendszer súlyos hiányokat szenved, mely veszélybe sodorhatja a magyar lakosság egészségének megőrzéséért és helyreállításáért – méltánytalan helyzetben – dolgozó szakembereket.
A szórólap egyebek mellett az Európai Unióhoz való csatlakozás okán említi a szakemberek helyzetét, a bérek alakulását, általában a szakma elégedetlenségét. Kiemeli, hogy tűrhetetlenné váltak a gyógyítás körülményei, és évek óta csupán ígéreteket kapnak az egészségügyben dolgozók, valódi pozitív változás nem történt. Megalázónak tartják a hálapénz intézményét, és reményüket fejezik ki, hogy nem kényszerülnek munkabeszüntetéssel felhívni az illetékes állami irányítók figyelmét helyzetük tarthatatlanságára, mivel a betegek ellátásában – az ügyeleti és sürgősségi esetek kivételével – zavarokat okozhat. Legvégső esetben azonban nem riadnak vissza a sztrájk fegyverétől sem.
A szórólapok tartalmával és elhelyezési módszerével kapcsolatban a Magyar Orvosi Kamara Etikai Kollégiuma, illetve Jogi Bizottsága – a MOK elnökének kérésére – kifejtette álláspontját. E szerint a szórólapok ténye, elhelyezése az intézményekben önmagában nem jogellenes, az intézményvezetők, ha nem is támogatják, nem tilthatják meg azok kihelyezését akkor, ha tartalmukban a betegek és hozzátartozóik számára megfelelő, tárgyilagos és a Kamara céljaival összhangban lévő tényeket, felhívásokat közölnek.
Ugyancsak kifejtette álláspontját a Magyar Kórházszövetség, azonban eltérő következtetéssel. A Szövetség nem értett egyet sem a kihelyezés módjával, sem a szórólapok tartalmával, sőt kifejezetten azzal érveltek, hogy a betegek érdekeire való hivatkozás valójában az orvostársadalom akaratának rejtett kifejezése, egyébként pedig nem történt más, mint a betegek riogatása.
Állásfoglalás
Az elmúlt időszak orvos-etikai dilemmái, általában az egészségügyi intézményrendszert és az orvostársadalmat ért kritikák rámutattak, hogy különösen érzékeny, ám elhanyagolt területe az egészségügynek az egészségügyben dolgozók jogainak és törvényes érdekeinek érvényesítése, az orvos–beteg kapcsolat (jogviszony) minőségének kérdése. Mivel saját egészségét tartja minden ember az egyik legnagyobb és leginkább védendő értéknek, azzal kapcsolatban mind az egyesek alanyi jogainak (itt: a betegjogoknak), mind pedig az azokat biztosító, az államot terhelő intézményes ellátási kötelezettség teljesítésének kiemelkedő, alapjogi jelentősége van. Erre való tekintettel egy probléma felvetése, elhangzásának ideje, helye, módja és stílusa önmagában is indokolttá teszi annak emberi jogi szempontú vizsgálatát.
1. A vizsgált szórólap elhelyezésére és tartalmára az országgyűlési biztos hatásköre az egészségügyi intézményrendszer mint közszolgáltató rendszer érintettségére tekintettel kiterjed. Az üggyel kapcsolatban a célszerű intézkedés formája ezúttal az állásfoglalás (Obtv. 17. § [1] bek.). Mivel az esetleges alapjogi sérelem veszélyével mind a betegek, illetve hozzátartozóik, mind az orvosok közössége kollektíven érintett, és individuális alanyi jogi (bírói) jogvédelem az ügyben nem adódik, az alapjogi szempontú (ombudsmani) vizsgálat és jogvédelem különösen indokolt.
2. A különféle vegyes tartalmú (orvos-szakmai, munkaügyi, egészség-politikai, finanszírozási stb.) figyelemfelhívó közlemények és egyéb kiadványok alkalmazása során egyre összetettebb, laikusok számára nem egyértelmű következtetés vonható le. Jelen esetben is szükséges külön választani a szórólap, mint közlési, véleménynyilvánítási forma alkalmazhatóságának jogszerűségét, illetve az abban közöltek tartalmi elemeit.
Az egészségügy területén kiadott szórólapok számos esetben segítséget, tájékozódást jelentenek a társadalom valamennyi tagja számára (pl. a különböző ellátásokról, új gyógyszerekről, szakosított intézményekről, de adott esetben munkavállalási lehetőségről stb.). Az intézményvezető részéről azonban szükséges és helyes vezetői magatartás, ha olyan kiadvány elhelyezését nem engedélyezi, amely alkalmas arra, hogy az orvostársadalom megbecsülését aláássa, a betegeket kellően alá nem támasztott tényekkel riogassa. Ezzel a tiltással a Magyar Orvosi Kamaráról szóló törvény preambulumában megfogalmazott elvekkel ellentétes nézetek kifejtését akadályozza meg.
(„…A szakmai önkormányzat lehetővé teszi, hogy az orvostársadalom közvetlenül és a maga által választott testületei, tisztségviselői útján demokratikusan – a törvények által meghatározott keretek között – önállóan intézze szakmai ügyeit, meghatározza és a közérdekkel összhangban képviselje szakmai, etikai, gazdasági és szociális érdekeit, társadalmi súlyának, szellemi tőkéjének megfelelő mértékben hozzájáruljon az egészségpolitika alakításához, a lakosság egészségügyi ellátásának javításához….”)
3. A konkrét esetben a Kamara és a Szakszervezet a betegeket mint célcsoportot szólította meg az intézmények igénybevételével, olykor azonban az intézményvezetők engedélye vagy egyetértése hiányában. A véleménynyilvánító szórólap azonban sem tartalmában, sem a célzott betegtársadalom tekintetében nem aggálytalan. Az Alkotmánybíróság a 30/1992. (V. 26.) AB. határozatában kiemelte: „A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog – az élethez vagy az emberi méltósághoz való joghoz hasonlóan – korlátozhatatlan lenne (…). A vélemény szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely »intézmény« közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya (pl. a köznyugalom).”
Az országgyűlési biztos álláspontja szerint az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvényben biztosított alanyi alapjogok („betegjogok”) érvényesítésének és védelmének nagyobb a súlya, mint a szórólapon megfogalmazott vélemény adott módon történő kinyilvánításának szabadságáé.
4. Az egyéni véleménynyilvánítás szabadságának alkotmányos jogával jelen esetben az a probléma, hogy a szórólapot két szervezet nevében (és nem egyénileg) fogalmazták meg. Ezért annak tartalma nem tekinthető egyéni véleménynek, de az orvostársadalom egészének álláspontját tükröző objektív tájékoztatásnak sem. Hiányossága a szórólapnak, hogy a riadalmat keltő általánosítások nincsenek kellő tényekkel alátámasztva, továbbá, hogy a betegek körében keltett indulatokkal kíván a politikai döntéshozókra nyomást gyakorolni.
5. A vizsgált szórólap tartalmi összeállítása azt sugallja, hogy Magyarországon az orvosok és más egészségügyi dolgozók rossz helyzete kifejezetten hozzájárul a lakosság rossz egészségi állapotához, illetve az Unióhoz való csatlakozás a szakmai színvonal további csökkenését fogja eredményezni. A számos negatív megállapítás a betegekhez szól, a döntéshozókat érő kritika, valamint a sztrájkkal való fenyegetés arra alkalmas, hogy a megszólított betegekben és hozzátartozóikban okozzon riadalmat és félelmet, ami a megszólítottak számára hátrányt jelent, és alkotmányos visszásság veszélyét okozza. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog és az abból származtatott betegjogok maximális tiszteletben tartása az egészségügyben dolgozó – és az adott esetben a szórólappal véleményüket nyilvánító – szakembereknek ugyanúgy kötelezettsége, mint a döntéshozóknak ugyanezen dolgozók és szakemberek megfelelő (Alk. 70/B. § [3] bek.) anyagi és erkölcsi elismerése.
6. Az országgyűlési biztos számos esetben rámutatott azokra a követelményekre, amelyeket az Alkotmánybíróság fogalmazott meg az Alkotmány fogalmi kultúrája és értékrendje vonatkozásában az állami szervek tevékenységével kapcsolatban. „Nemcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell szigorúan összhangban lenniük az Alkotmánnyal, hanem az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmány valóságossá. A jogállam megvalósítása folyamat. Az állami szervek számára alkotmányos kötelesség ezen munkálkodni.” (11/1992. [III. 5.] AB határozat.)
Ahogy azt az országgyűlési biztos egy korábbi állásfoglalásában már leszögezte, „az állami szerveknek és kiemelten a központi államigazgatás szerveinek fokozott figyelmet és érzékenységet kell tanúsítani, hogy tevékenységük minden megnyilvánulása az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének jegyében menjen végbe, annak érdekében, hogy az az egész társadalmat áthassa.”. Ezzel a követelménnyel nem fér össze a véleménynyilvánítás szabadságának hibás értelmezése, a szakszervezeti jogok alkalmatlan módon és helyen való gyakorlása, a betegek körében riadalom keltése, az intézményi vezetők kész tények elé állítása, a szakma egy része véleményének a szakma egésze véleményeként való feltüntetése.
Ebből következően a konkrét szórólap tartalma és terjesztési módja akkor nem volna kifogásolható, ha: a benne foglalt állítások objektív tényeken alapulnának; előzetes demokratikus vita után a szakma egészének egyeztetett álláspontját tükrözné; elsősorban a leírt állapotokért felelős döntéshozókhoz szólna, és nem a betegeken keresztül kívánna eredményt elérni; nem keltene riadalmat és félelmet azokban, akikért az egészség-politikai döntéshozók, valamint az orvosok és egészségügyi dolgozók egyaránt, egymással együttműködve tevékenykedni kötelesek.
Budapest, 2004. január 30.
Lenkovics Barnabás sk.
OBH 4053/2004.
Tisztelt Asszonyom!
Köszönöm megtisztelő bizalmát, amellyel a Lakásbérlők és Lakók Egyesülete helyi szervezete nevében a panaszával megkeresett. A levelében kifogásolta, hogy az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban OEP) kezelésében álló Bp. VIII. kerületi József u. 3. és a József krt. 46. szám alatti lakóépületeknek a bérlők számára történő értékesítése évekig húzódott. Amikor arra mégis sor kerülhetne, olyan feltételeket szabnak, amelyek súlyosan sértik a bérlők jogait.
Bár a panasza felöleli az elmúlt 15 évben a lakások elidegenítése kapcsán történteket, mégis az események menetéből ki kell emelnem néhány lényeges elemet, és az akkor hatályos jogszabályokat, mert a jogi helyzet csupán azok alapján ismerhető meg.
Először is engedje meg, hogy tájékoztassam az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében foglaltakról: „Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.”
Tájékoztatom, hogy az állami tulajdonú lakások elidegenítése nem hatósági, vagy közszolgáltatói tevékenység, ezért abban az országgyűlési biztosnak nincs vizsgálati hatásköre, a jogviták rendezésére kizárólag a polgári bíróság jogosult. Annak érdekében azonban, hogy az állampolgárokat a jogszabályok nem ismerése miatt ne érje sérelem, az üggyel kapcsolatos álláspontomról tájékoztatom. A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) hatálybalépése előtt az állami tulajdonban álló házingatlanok elidegenítését a 32/ 1969. (IX. 30.) Korm. rendelet alapján végezték, amely azonban nem kötelezte az állami tulajdonú ingatlanok kezelőit a lakások elidegenítésére, a bérlők számára csupán vásárlási jogot biztosított.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatának indokolásában a vételi jogot összehasonlította a korábbi jogszabályok által biztosított vásárlási joggal: „Az Lt. szerinti vételi jog súlyosabb megterhelése az önkormányzati tulajdonnak, mint a 32/1969. (IX. 2.) Korm. rendeletben szabályozott „vásárlási jog”. Noha voltak bírói ítéletek, amelyek a vásárlási jogot úgy értelmezték, hogy azt az ingatlant, amelynek elidegenítését a jogosult kezdeményezte, az önkormányzatnak ki kell jelölnie elidegenítésre, ez az értelmezés eseti és vitatott maradt. Ezzel szemben az Lt.-ben megadott vételi jog egyértelmű és vitathatatlan.
Súlyosabb terhet jelent az Lt. az elidegenítés ellenértékét tekintve is. A 32/ 1969. (IX. 30.) Korm. rendelet alapján a lakások legmagasabb vételára a forgalmi érték 25–70%-a lehetett, azaz a felső határ 70%, szemben az Lt. szerinti maximum 50%-kal. (A vételárnak a törvényben előírt 50%-os maximumát az önkormányzat tulajdonosi jogainak védelmében a fenti AB határozat hatályon kívül helyezte.)
Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, majd az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény az állami tulajdonú lakásoknak csak azt a részét adta az önkormányzatok tulajdonába, amelyeknek a tanács vagy intézményei voltak a kezelői. (Az Lt. később csak ezekre vonatkozóan vezette be a vételi jogot.)
A panaszához csatolt iratok alapján megállapítottam, hogy az épületek 1952-ben olyan társadalmi szervezet tulajdonában voltak, amelyre az államosítást nem terjesztették ki, csupán az épületek tényleges kezelői feladatát látta el az Ingatlankezelő Vállalat, és a lakások ezért nem kerültek 1990-ben az önkormányzat tulajdonába.
Az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt. (a továbbiakban ÁPV), illetve az OEP kifogásolt eljárásával kapcsolatban arra hívom fel a figyelmét, hogy azok az állami tulajdonú ingatlan bérbeadása, elidegenítése, hasznosítása során nem hatóságként járnak el, így a működésükre nem az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv., illetve az önkormányzati lakásokra vonatkozó szabályok az irányadók.
Az Lt. 45. §-a vezette be a vételi jogot az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozóan. De a törvény alkotmánybírósági kontrollját követően kiadott módosítás eredményeként a 46. §-a azt is meghatározta, hogy nem minden bérlő jogosult egyoldalú nyilatkozattal megvásárolni a bérleményét.
Mindezek alapján, álláspontom szerint a kérdéses épületekre nem terjedt ki a vételi jog, és a mindenkori kezelő a hatályos jogszabályok szerint szabadon dönthetett arról, hogy el kívánja-e idegeníteni az épületet a bérlőknek.
Tekintettel arra, hogy felelősségre vonásra, csak jogszabályi kötelezettség elmulasztás esetén kerülhetne sor, a kezelő mulasztására vonatkozó érveket nem tartom megalapozottnak. A vita tehát arra korlátozódik, hogy a lakások elidegenítéséről született döntést milyen feltételekkel kell végrehajtani, és milyen jogaik vannak a bérlőknek, illetve azoknak, akik nem kívánják, vagy nem tudják a lakásaikat megvásárolni.
A 2004. május 17-én kelt értesítés szerint a lakás vételára a 2002-ben, tehát két éve készült értékbecslés alapján megállapított forgalmi érték 50%-a. A forgalmi értékből azonban előbb le kell vonni a bérlők értéknövelő beruházásainak elismert összegét, és a vevőt a vételár készpénzben történő megfizetés esetén 30% kedvezmény illeti meg.
Ezek a szabályok alapvetően megegyeznek azokkal a feltételekkel, amelyeket az Lt. 87. §-ban kapott felhatalmazás alapján a minisztériumok a kezelésükben lévő állami lakások értékesítésére megszabtak. Az ajánlat a részletfizetés szabályait is a törvényben meghatározott keretek között engedi igénybe venni.
Egy budapesti, belvárosi 133 m2-es lakás 8,3 millió forintos vételára semmiképpen sem tekinthető irreálisnak. Amennyiben a vételárat egy összegben ki tudná fizetni, úgy az a 30%-os kedvezménnyel csupán 5,8 millió forintba kerülne. A kisebb alapterületű lakások vételára ennek megfelelően alacsonyabb összeget jelent. Évi 8%-os kamattal akár 25 évi részletfizetéssel is megvásárolhatók a lakások. A vételár megfizetésére képtelen bérlők jogi megítélése eltérő attól függően, hogy a bérlő nyugdíjas korú, vagy nem.
Az Lt. 50. § (1) bekezdése szerint: „Annak a bérlőnek a lakását, aki nem él vételi jogával, a vételi jog gyakorlására megállapított határidő elteltétől számított öt évig harmadik személynek csak a bérlő írásbeli hozzájárulásával lehet elidegeníteni.” A (2) bekezdés pedig így szól: „Annak a bérlőnek a lakását, aki nyugellátásban részesül, és az elővásárlási jogával nem él, a szerződésének fennállásáig harmadik személy részére csak a bérlő írásbeli hozzájárulásával lehet elidegeníteni.”
Az országgyűlési biztosnak nincs lehetősége eljárni annak érdekében, hogy a tulajdonos ne éljen a törvényes lehetőségével. Az Lt. 50. § (1) bekezdésében foglalt lakottan történő értékesítés lehetőségét az Alkotmánybíróság már megvizsgálta, és nem találta alkotmányellenesnek. Az országgyűlési biztosnak ennek alapján a törvény ezen előírása módosításának kezdeményezésére alkotmányos jogok sérelme címén nincs jogalapja.
Megértem a türelmetlenségüket, amiért a lakásaik megvásárlásának lehetősége évek óta húzódik, és ez anyagilag is bizonytalanságban tartja önöket, de a beadványa elemzése alapján arra a megállapításra kellett jutnom, hogy ügyükben az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság gyanúja nem igazolható. Az ÁPV Rt. ugyanis a Lakástörvényben meghatározott feltételekkel kínálta eladásra a bérlőknek a lakásaikat.
A fentiek alapján az ÁPV Rt. és az OEP eljárása során alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúját nem észleltem. Sajnálom, hogy nem segíthettem, és csak az álláspontomról tájékoztathattam.
Budapest, 2004. július
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
OBH 4163/2004.
Sashalmi Ingatlantulajdonosok Egyesülete
Tisztelt Egyesületi Tagok!
A Sashalmi ingatlanok védelmében benyújtott, „a magántulajdon zavartalan birtoklásához fűződő alkotmányos jogok sérthetetlensége (de jure) deklarálását” kérő levelükre az alábbiakban tájékoztatom Önöket:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint: „Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgála- tát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.”
Intézkedési lehetőségeimet az Obtv. 20–26. §-ai adják.
Az országgyűlési biztosnak nincs hatásköre konkrét ügyektől elvonatkoztatott „alkotmányos jogok sérthetetlenségének (de jure) deklarálására”.
Az Önök által most felvetett problémáról – konkrét panaszok nyomán – a biztosok az Obtv. 27. § (1) bekezdése alapján évről évre tájékoztatják az Országgyűlést. Így pl. 2001-ben:
„Ezen a területen jellemzőek általában a közszolgáltatók és a hatóságok elégtelen működésére együttesen vonatkozó panaszok. Jellemző az is, hogy csak jelentős beruházásokkal lehetne a sérelmeket orvosolni, akkor sem teljes körűen. Számos panasz érkezett a közlekedés okozta környezeti ártalmak (zaj, bűz, rezonancia), valamint a forgalomszervezési intézkedések miatt. A tömegközlekedés, az utak állapota sok helyen nem megfelelő, és nincs elmozdulás a környezetkímélő megoldások felé. Pl. vasúti szállítás a kamionforgalom helyett, elővárosi vasutak a személyautó- és buszáradat helyett, forgalomirányító lámpákkal védett kereszteződések és jól szervezett „zöldfolyam”. (…)
A városi közlekedés azonban szinte megoldhatatlan problémákat okoz. Rendszerint választási lehetőség sincs más útvonal kijelölésére, a főútvonal tehermentesítésére. Legfeljebb abban van mozgástere a közlekedési hatóságnak és az önkormányzatnak, hogy A vagy B utca lakosságát terheli-e. Az esetek többségében a biztos vizsgálati lehetősége ezért arra terjed ki, hogy feltárja, az önkormányzat és a hatóságok a konkrét panaszok kapcsán megtették-e az adott körülmények között mindazt az intézkedést, melyekre lehetőségük volt, és hogy nem indokolatlanul döntöttek-e valamely terület, útvonal forgalmi jellegének meghatározásakor.
A városi forgalomszervezéssel összefüggő ügyekben az országgyűlési biztos álláspontja az alábbiakban összegezhető:
Elfogadja a szakmai érveket amellett, hogy az átmenő forgalom kitiltásával vagy korlátozásával az feltehetően más, hasonló vagy még kedvezőtlenebb adottságú útvonalra terelődne át, és ott hasonló gondok jelentkeznének. Így a főútvonal hálózaton értelmetlen lenne bármilyen forgalomkorlátozás bevezetése, hisz pont az a cél, hogy a forgalom itt, és ne a lakó-pihenő területeken haladjon át. Ezért azokban az esetekben, amelyekben az állapítható meg, hogy az illetékes önkormányzat és hatóság a tőle elvárható intézkedéseket megtette (táblakihelyezés, forgalomszámlálás, szakvélemények, tervek készíttetése, alternatívák keresése stb.) és a panaszokat érdemben megválaszolta, a konkrét ügyekben a panaszosnak az egészséghez, az egészséges környezethez való állampolgári jogával összefüggésben sem a vonatkozó jogszabályi rendelkezések, sem az azokon alapuló hatósági eljárások és intézkedések tekintetében alkotmányos visszásságot nem állapít meg. A felmerülő nagy számú és súlyos probléma folyamatos figyelemmel kísérése és a további állapotromlás lehetőség szerinti megakadályozása mellett más intézkedést nem kezdeményez.
Ugyanakkor a konkrét panaszos és minden más – a közlekedési vagy bármely egyéb mai, modern környezeti ártalomnak folyamatosan kitett – panaszos figyelmébe ajánlotta, hogy a környezet-tudatosság erősítése, az egyre súlyosbodó környezeti ártalmakkal szembeni védekezés hosszú távra szóló össztársadalmi feladat. A folyamat felgyorsítása részben a társadalom ez irányú értékrendjének és szemléletének megváltozásától, részben a helyi, regionális és országos társadalmi és politikai intézményrendszertől remélhető (OBH 4076/2000.).
Amikor azt állapította meg, hogy a forgalmat más útvonalra terelve a környezet terhelése csökkenthető lenne egy erre a célra épített főútvonal igénybevételével, a biztos ennek az intézkedésnek a megtételére hívta fel az önkormányzatot (OBH 1924/2001.) – igaz, sikertelenül.
A biztos nem vizsgálhatja az önkormányzat gazdálkodását, ezért arra közvetlen hatással bíró intézkedéseket sem kezdeményez (OBH 5521/1999., 397/2000.).”
A 2002. évi tevékenységről szóló beszámolóban:
„A közlekedési eredetű zaj- és rezgésterhelés, illetve levegőszennyezés országosan jelentkező probléma, az elmúlt években is több ilyen tartalmú beadvány érkezett az Országgyűlési Biztosok Hivatalába. Magyarországon az esetenként akár száz évnél is régebben kialakított települési közúthálózat alkalmatlan napjaink forgalmának lebonyolítására. A sűrű beépítettség pedig nem teszi lehetővé az utak szélesítését, a forgalmi igényeknek megfelelő átalakítását, ezért a meglévő – és adott – települési úthálózatnak évről-évre egyre nagyobb forgalmat kell lebonyolítani. A közúti forgalom növekedése együtt jár az infrastruktúra fejlesztésének szükségességével.
Nagyvárosi – elsősorban a budapesti – főútvonalak mellett lakók is egyre nagyobb számban élnek beadvánnyal a szüntelenül növekvő forgalom miatt.
Az elkerülő út megépítésének szükségessége merült fel a településen áthaladó jelentős tehergépjármű-forgalom káros hatásait sérelmező beadvány vizsgálatakor (OBH 1692/2002.). Az érdemi változásokat jelentő beruházások, mint az útburkolat felújítása, zajvédő fal építése, az elkerülő, és ezáltal a településeket mentesítő utak építése jelentős állami, illetve önkormányzati erőforrásokat igényel. A költségvetési források felett nem rendelkező országgyűlési biztos nehéz helyzetben van, amikor valamely probléma enyhítésére anyagi ráfordítással is járó ajánlást kellene tennie, ismerve azt, hogy a pénzforrások elosztóinak számos egyéb, ugyancsak fontos prioritásokat kell kijelölniük. Sebességcsökkentő táblák kihelyezésével, a jelzőlámpák összehangolásával, valamint a gyorshajtók kiszűrésével a probléma véglegesen nem oldható meg.
A lakóknak lehetőségük van az ingatlanukban esetlegesen bekövetkezett értékcsökkenés miatt kártérítés iránti kereset benyújtására”.
A 2003. évről szólóban:
„E témában érkezett panaszok fő jellemzői, hogy azok megszüntetésére olyan intézkedések szükségesek, amelyeket az országgyűlési biztos nem kezdeményezhet. A panaszok egy részében a nagyvárosi közlekedés már-már elviselhetetlen környezeti terheit sérelmezték. Jellemzően a főútvonal mentén élők fordulnak különböző szervekhez, köztük a biztosokhoz. A biztos a vizsgálatot lefolytatta, de megállapításai rendszerint arra korlátozódtak, hogy a megkeresett szervek a lehetőségeik határain belül eljártak-e, tájékoztatták-e a panaszosokat stb. Érdemében a panaszt kiváltó ok megszüntetésében a biztos eszköztelen. A panaszosokat általában arról tájékoztatja, hogy például utcájuk Budapest főútvonal-hálózatának része, tranzitforgalma a várost elkerülő út megépítése nélkül nem korlátozható. Jelenleg a korlátozás a környék más utcáiban élők körülményeinek a terhelésével lenne megvalósítható. A tranzitforgalom nem áll le, ha- nem más utakat keres, arra még kevésbé alkalmasakat, mint a kijelölt főútvonal. Az országgyűlési biztos ilyen korlátozást nem kezdeményezhet. Azok életét terhelné, akik nem fordultak hozzá, azok érdekében, akik igen.
Azon túl, hogy kezdeményezését az érintett szervek sem teljesítenék, mert az előre látható következmények kockázatát ők sem vállalhatják. Az alkalmatlan utcákra terelődő forgalom miatt megnövekedő balesetveszély az emberek élethez való jogának közvetlen fenyegetettségét jelentené. A biztosok már több ilyen tárgyú vizsgálatot zártak le jelentéssel. Ezért a panaszosoknak az övékéhez hasonló korábbi panaszok jelentését is megküldik tájékoztatásul. Erre azért is szükség van, mert sokan úgy érzik, az általuk megkeresettek mulasztása miatt nem oldódik meg problémájuk.
A panaszosok további csoportját azok alkotják, akik a földutak kiépítését hiányolják, illetve a meglévő úthálózat állapotát kifogásolják. A biztos itt is az el- járást és a tájékoztatást vizsgálja. Érdemben azt kell megállapítania, hogy az önkormányzati törvény 8. § (1) és (2) bekezdése alapján a települési önkormányzat a helyi közszolgáltatások körébe sorolt feladataiban maga határozza meg – a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően –, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. A biztosoknak nincs sem lehetőségük, sem viszonyítási alapjuk, de főként nincs felhatalmazásuk pl. annak vizsgálatára, hogy Budapest több mint 900 km-nyi földútjából mikor, melyiket építik ki, milyen sorrendben és mennyit; hogy az adott év önkormányzati költségvetése a fent felsorolt feladatokhoz képest hogyan alakul; mire nem kellene költeni, hogy az út megépülhessen stb. A 900 km-nyi földútból sorra kerülő szakaszok kiválasztása szakmai-pénzügyi szempontok alapján történhet. Nyilvánvalóan nem lehet szempontja az, hogy mely utcából fordultak az országgyűlési biztoshoz és melyikből nem. Ezért – bár a panaszosok helyzetének nem kielégítő voltával a biztos messzemenően egyetért – annak megoldásában sajnos segíteni nem tud, arra hatásköre nem terjed ki.”
Az Alkotmány 32/B. (1) és (6) bekezdései szerint:
„(1) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.
(6) Az országgyűlési biztos tevékenységének tapasztalatairól évente beszámol az Országgyűlésnek.”
Az ombudsman az országgyűlés biztosa. Legerősebb közjogi jogosítványa az őt kirendelő legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv tájékoztatása. Ennek a jogának és kötelezettségének fentiek szerint a közlekedés ügyeiben is eleget tesz, az éves beszámolókkal és konkrét ügyek jelentéseivel.
Sajnálatosan a 2004. évről szóló beszámolóban minden korábbinál rosszabb helyzetről kell számot adnom. Ezt meg is fogom tenni, a példák között az Önök beadványát is szerepeltetve.
Sajnos további eszközökkel nem rendelkezem, érdemi segítséget adni nincs módom.
Budapest, 2004. szeptember
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
OBH 4283/2004.
Dr. Polt Péter úrnak
Tisztelt Legfőbb Ügyész Úr!
A MÁV Kórház és Központi Rendelőintézet jogtanácsosa által az országgyűlési biztoshoz eljuttatott, a nyomozóhatóság által kért látlelet kiállításának térítési anomáliáiról szóló állásfoglalás tárgyában nyújtott szíves tájékoztatását és felhívását köszönöm. Megtisztelő, hogy tudomást szerezve e kérdésről Ön is kifejtette álláspontját.
Engedje meg, hogy az Ön által kifejtettekhez – mellyel természetesen egyetértek – az alábbi kiegészítő elemzést fűzzem.
Amint azt a kérelmezőnek is kifejtettem az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 136. §-a az egészségügyi szolgáltató dokumentációs kötelezettségét részletezi. Az ott felsorolt dokumentumokról történő másolat készítése, illetve a nyomozóhatóság számára – annak megkeresése nyomán – való biztosítása ugyancsak „adatközlésnek” minősül, s mint ilyen külön díjazás felszámítása nélkül a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 71. §-ában rögzítettek szerint a megkeresett szerv részéről kötelező.
Nem vitás, hogy ugyancsak az Eütv. értelmező rendelkezései szerint az egészségügyi dokumentáció fogalmába valamennyi egészségügyi és személyazonosító adat – erről szóló „feljegyzés, nyilvántartás vagy bármilyen más módon rögzített adat, függetlenül annak hordozójától vagy formájától” – értendő.
A látlelet tekintetében azonban nem ilyen egyértelmű a helyzet. Az Eütv. 139.§-a a) pontja szerint az egészségügyi dolgozó a látlelet kiadása során közfeladatot ellátó személynek minősül. A 16/1969. (Eü.K.7.) EüM. utasítás pedig rögzíti a látlelet készítésének egyéb körülményeit, a nyomtatványok pontos elnevezését, sorszámát stb. A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (Ebtv.) – egységes szerkezetben a végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelettel – részletesen szabályozza az egyes egészségügyi ellátások, illetve ellátók körét, az egészségügyi szolgáltatások biztosítás alapján térítésmentesen, részleges térítés mellett, vagy teljes térítés ellenében való igénylését. Mindez az egészségügyi ellátások finanszírozásának rendszerén belül értelmezendő.
Azonban a 284/1997. (XII. 23.) Korm. rendelet – az Ebtv. felhatalmazása alapján – akként rendelkezik, hogy egyes egészségügyi szolgáltatások csak térítési díj ellenében vehetők igénybe, azaz az OEP nem vonja be az állam által térítendő egészségügyi szolgáltatások körébe – például a látlelet készítését. Aligha kétséges ennek indoka, hiszen a látlelet készítése alkalmával nem gyógyító vagy megelőző célú egészségügyi szolgáltatásról van szó. Az orvosi vizsgálat során azonban felmerülhet egyúttal diagnosztikus anyag- és gyógyszerköltség, melyet a szolgáltató – figyelemmel a térítési kötelezettségre – mástól, mint a „vizsgált személytől” nem igényelhet, elszámolási kötelezettsége az egészségügyi biztosító felé viszont fennáll.
Ugyanakkor az is tény, hogy az egészségügyi adatok védelmét rendező 1997. évi XLVII. törvény lehetővé teszi, hogy az orvos a nyomozó hatóság számára a kívánt egészségügyi és személyazonosító adatokat átadja.
A jelen helyzetben tehát nem az volt a jogi érvelés alapja, hogy a Be. szabályai szerinti megkeresésnek nem tesz eleget az egészségügyi szolgáltató, ha nem bocsátja ki díjmentesen a látleletet, hanem az egészségügyi szolgáltatás és az egészségügyi adatszolgáltatás között fennálló alapvető különbség.
A Be. 71. §-ának módosított (1) bekezdése a többi között adatközlésről, azok átadásáról, illetőleg iratok rendelkezésre bocsátásáról szólva állapít meg határidőket és kötelezéseket. A törvényi indokolás részletesen kitér arra is, hogy a büntetőeljárásban az állami szervek miért nem kötelezhetők díj fizetésére.
Mindebből következően azonban továbbra is az egészségügyi szolgáltatás díjának – az elvégzett orvosi szemle, vizsgálat árának – megfizetése a kérdés, figyelemmel arra, hogy – a fentebb kifejtettek szerint – ezért a vizsgálatért az egészségügyi szolgáltató nem kap az OEP-től semmiféle térítést. Nyilvánvaló, hogy egy-egy alkalommal nem okozhat problémát az „ingyen végzett orvos-szakmai munka”, de amint beadványában a kórház jogtanácsosa felvetette, nagyszámú előfordulás esetén jelentős költségek merülnek fel. Mindez az egészségügyi intézmények alulfinanszírozásának következtében jelentkező aggály, hiszen a szigorú elszámolási rend nem enged efféle bizonytalanságot.
Tisztelt Legfőbb Ügyész Úr! Figyelemmel az Ön által is ismerten meglehetősen nehéz helyzetű egészségügyi ellátórendszer szüntelen problémáira, elismerve az állam büntető igénye érvényesítésének primátusát, tiszteletben tartva a jogi normák hierarchiájának rendjét, a jogi háttér elemzése után továbbra is fenntartom álláspontomat, mely szerint a büntetőeljárás során az egészségügyi adatközlés díjmentes és kötelező, az egészségügyi szolgáltatás igénybevétele – a hatályos jogszabály szerint – térítésköteles.
Amennyiben a jogalkotó valamely felhívott norma keretei között külön rendezni óhajtja a jelen ügy alapjául szolgált kérdést, és a látlelet kiadását térítésmentesen rendeli a nyomozóhatóság számára, úgy a kérdés okafogyottá válik. Köszönöm Legfőbb Ügyész Úr szíves figyelmét, és kérem, szíveskedjen a fentieket megfontolni, álláspontjáról tájékoztatni.
Budapest, 2004. december
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
A verespataki tervezett beruházással kapcsolatos levelezés
Professor Ioan Muraru
BUCAREŞTI
Tisztelt Professzor Úr!
A sajtóból értesültem arról, hogy a Maros romániai vízgyűjtőterületén, Verespatakon működő arany- és ezüstbányát egy vegyes vállalat bővíteni akarja, továbbá arról is, hogy az arany kinyerése a helyszínen, cianidos kilúgozással történne. Közismert, hogy a környezeti ártalmak sok esetben nem állnak meg az országhatároknál, ezért a szennyezésben vétlen államokat is sújtják, különösen igaz ez a határvizekre. Úgy vélem, valamennyiünk közös érdeke, hogy még egyszer ne történhessen meg a négy évvel ezelőtti tiszai cianid szennyezéshez hasonló környezeti katasztrófa.
A Magyar Köztársaság Kormánya és Románia Kormánya között a határvizek védelme és fenntartható hasznosítása céljából folytatandó együttműködésről szóló, Budapesten 2003. szeptember 15-én aláírt Egyezmény célkitűzései között szerepel a határon átterjedő káros hatások (árvizek, szárazság okozta helyzetek és rendkívüli szennyezések) megelőzése, elhárítása, csökkentése, és ellenőrzés alatt tartása.
A tervezett tevékenységgel összefüggésben esetlegesen bekövetkező szeny- nyezés következményei – a tiszai cianid szennyeződéshez hasonlóan – Románián kívül Magyarországot is sújtanák.
Ennek kívánatos elkerülése érdekében kérem Professzor Úr együttműködését, valamint szíves tájékoztatását arról, hogy érkezett-e hivatalába a tervezett bánya építésével kapcsolatos panasz, illetve tervez-e fellépést az ügyben. Kérem továbbá, szíveskedjék tájékoztatni az ügy fejleményeiről.
Végül ezúton szeretném felajánlani munkájához együttműködésemet, a két országot fenyegető közös veszély elhárításában.
Segítő együttműködést nagyon köszönöm.
Budapest, 2004. november
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
Professor Ioan Muraru
BUCAREŞTI
Tisztelt Professzor Úr!
A Verespatakra tervezett arany- és ezüstbánya ügyében ismét Önhöz fordulok, hiszen a magyarországi közvélemény érdeklődése, félelmei, valamint érzékenysége a kérdéssel kapcsolatban arról tanúskodik, hogy a társadalom környezeti tudata és felelőssége jelentősen megnőtt. A magyar társadalom az állami és a jogvédő szervektől – így az ombudsmantól is – azt várja, hogy a tervezett beruházást fokozott figyelemmel kísérje, hiszen egy esetleges környezeti katasztrófa következményei Magyarországot is súlyosan érintenék.
Munkám során magam is tapasztaltam azt a „csapdahelyzetet” amikor egy tervezett beruházás kapcsán a nemzetgazdasági érdek a környezeti- illetve természeti értékekkel kerül szembe. Úgy vélem – és ezt igazolják a nemzetközi tapasztalatok is –, az ilyen ügyekben a nemzetgazdasági (profit) érdeket a természeti és környezeti értékek rovására túlhangsúlyozzák.
Egyebek mellett ennek felismerése motiválta a fellépésemet egy Magyarországra tervezett NATO beruházással összefüggésben, amelynek során egy fokozottan védett területre tervezett lokátor-állomás ellenében álltam a védett természeti értékek védelme mellé.
Jelentésemben különös nyomatékkal hívtam fel a figyelmet arra, hogy a környezet- és természetvédelem a jövő generációk érdeke is, akiknek jogvédelmére – képviselők hiányában – az ombudsman hivatott. Képviseletükben eljárva szükséges közös természeti értékeinket példamutató következetességgel menteni és – nemzetközi kötelezettségvállalások keretében is – megőrizni, oly módon is, hogy tartózkodunk a visszafordíthatatlanul káros folyamatok elindításától.
Engedje meg ezért, hogy tisztelettel és barátsággal ajánljam a figyelmébe az általam hivatkozott ügy rövidített, az Európai Ombudsman részére is megküldött változatát.
Az Európai Unió jogvédő szervei körében érvényesülő együttműködő alkotmányosság elve jegyében kérem, hogy az üggyel kapcsolatos álláspontjáról, valamint arról, hogy Hivatala által van-e lehetősége eljárást folytatni, tájékoztatni szíveskedjen.
Sikeres és eredményes együttműködésünk reményében szívélyes és baráti üdvözlettel:
Budapest, 2005. január 17.
Lenkovics Barnabás sk.
ROMÁNIA
Környezet- és Vízgazdálkodási Minisztérium
Környezet- és Vízgazdálkodási Miniszter Hivatala
108/S.B./21.01.2005. szám
Prof. Ioan Muraru Ph.D. Úr részére
108/S.B./11.01.2005. számú levelére reagálva, figyelemmel Lenkovics Barnabás Professzor Úr, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa levelére, tisztelettel tájékoztatjuk Önt a következőkről:
A Rosia Montana Gold Corporation cég 2004. december 14-én, 4833-as számon kérelmezte környezeti engedély megadását a „Rosia Montana” beruházáshoz, melyet az Alba Környezetvédelmi Ügynökség vett nyilvántartásba. A 85/ 337/EK irányelv és az azt módosító, a köz- és magánberuházások környezeti hatásvizsgálatáról szóló 97/11/EK irányelv szerint (a román jogba átültetve a 918/ 2002 számú, a környezeti hatásbecslés eljárási kereteinek megállapításáról és az ezen eljáráshoz szükséges köz- és magán beruházási tárgykörök listájának jóváhagyásáról szóló Kormánydöntéssel) az eljárás megindítása céljából bemutatott dokumentáció megtalálható a technikai űrlap és a beruházás prezentációs levele között.
A beruházás, melyhez a környezeti engedély megadását kérelmezték, az Espoo-i Egyezmény szabályai alatt áll a határokon átívelő környezeti hatásbecslés vonatkozásában (Espoo-i Egyezmény, Románia által a 22/2001-es számú törvénnyel ratifikálva). Ebben az összefüggésben, a 22/2001-es számú törvény rendelkezéseinek értelmében, a Környezet- és Vízgazdálkodási Minisztérium a Külügyminisztériummal együttműködésben január elején értesítette a poten- ciálisan érintett államokat: Magyarországot, Szerbiát és Montenegrót, Bulgáriát, Moldvát, Ukrajnát és Szlovákiát.
A válaszok megérkezését követően az eljárás folytatódni fog a román jog rendelkezéseinek megfelelően, az Európai Unió jogának betartásával.
A Környezet- és Vízgazdálkodási Minisztériumhoz címzett valamennyi panasz és tiltakozás, közte Lenkovics Barnabás Professzor Úré is, külön nyilvántartásba került, és azokat a beruházási igazgató rendelkezésére bocsátjuk mielőtt a társadalmi vitára sor kerülne. Eddig 3000 tiltakozás érkezett hozzánk.
Figyelembe véve, hogy Románia értesítette Magyarországot, tisztelettel javasoljuk Lenkovics Barnabás Professzor Úrnak, hogy forduljon a magyar Környezetvédelmi- és Vízügyi Minisztériumhoz, a környezeti hatásbecslési és a „Rosia Montana” beruházás engedélyezési eljárásával kapcsolatos érintettség vizsgálata céljából.
Őszinte tisztelettel: Sulfina Barbu miniszter
Lenkovics Barnabás Professzor Úrnak
az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosának
MAGYARORSZÁG
Tisztelt Lenkovics Barnabás Professzor Úr!
Megtiszteltetés számunkra, hogy Románia Ombudsmani Hivatalához fordult, és ezúton értesítjük arról, hogy leveleit alaposan megvizsgáltuk.
Nagy érdeklődéssel tanulmányoztuk a levelében említetteket a Maros folyónak, a verespataki térség arany- és ezüstkitermelése vagy a bányák kibővítéséből származó, cianidokkal való lehetséges szennyezésére vonatkozóan.
Kérelme a Román Alkotmány 35. cikkében oltalmazott egészséges környe- zethez való jog lehetséges megsértésével összefüggésben került megvizsgálásra. A fent említett tényekre figyelemmel, az Emberek Jogvédő Intézetének szervezetéről és működéséről szóló 35/1997-es számú törvény 22. szakasza alapján levélben fordultunk a Környezet- és Vízgazdálkodási Minisztériumhoz.
2005. január 11-én sor került intézetünk képviselőinek és Sulfina Barbu Asszonynak, Románia Környezet- és Vízgazdálkodási miniszterének megbeszé- lésére.
A miniszter Asszony arról tájékoztatott bennünket, hogy egyáltalán nincs tudomása a Környezet- és Vízgazdálkodási Minisztériumban nyilvántartásba vett olyan kérelemről, mely a verespataki arany- és ezüstbányák kibővítésére vonatkozik, azonban a társadalmi viták kapcsán már megismerkedett a problémával. Említette azt is, hogy a kérelem hiánya e tárgyban nem tette lehetővé eljárás megindítását az összes szükséges engedély megszerzéséhez.
A miniszter Asszony biztosított bennünket, hogy konzultál e kérdésben a Környezet- és Vízgazdálkodási Minisztériumban dolgozó szakemberekkel és tájékoztat bennünket. Ezúton csatolom Önnek a fent említett minisztérium 2005. január 25-én számunkra megküldött válaszának másolatát.
Annak ellenére, hogy a verespataki térség problémáját a román média és a Román Akadémia plenáris ülése is megvitatta, a román ombudsmanhoz eddig még nem érkezett panasz ez ügyben.
Amint további információhoz jutunk az üggyel kapcsolatban, tájékoztatni fogjuk Önt.
Ez úton ragadom meg az alkalmat, hogy biztosítsam Önt, tisztelt Professzor Úr, legmélyebb nagyrabecsülésemről.
Bukarest, 2005. január 26.
Prof. Ioan Muraru, Ph.D.
1.28.5. Az országgyűlési biztosok nyilatkozata
A Magyar Köztársaság Országgyűlése által az alkotmányos alapjogok védelmére és érvényesülésük elősegítésére megválasztott országgyűlési biztosok aggodalommal állapítják meg, hogy megjelentek szélsőséges, az emberi jogokat tagadó és az alkotmányos jogállam értékeivel szemben álló eszmék. Ilyen eszmék megnyilvánulása a nyilas hatalomátvétel 60. évfordulójára – október 15-re – tervezett hungarista demonstráció is.
Szálasi hungarista mozgalma és a nyilasok hatalma a magyar történelem egyik legsötétebb, legembertelenebb korszakába torkollott. Minden olyan megmozdulás, amely közösséget vállal az újkori barbárság eszméivel, tetteivel, képviselőivel, nemcsak az áldozatok velünk élő emlékét sérti, hanem azoknak az embereknek az érzéseit is, akik soha többé nem akarnak félelemben, megaláztatásban, kirekesztettségben élni.
A Magyar Köztársaság Alkotmánya – jogállami értékeivel és intézményeivel – amellett tesz hitet, hogy soha többé ne jöjjön el a félelem, a megaláztatás és a kirekesztettség kora. Az országgyűlési biztosok kinyilvánítják elkötelezettségüket a magyar demokratikus jogállam méltósága és ereje mellett. Elítélik azokat az eszméket és képviselőiket, amelyekre, és akikre október 15-én nem ünneplően emlékezni kell, hanem elutasítóan visszagondolni.
Az országgyűlési biztosok ez úton is kifejezik azt a meggyőződésüket, hogy az állam fellépése az ilyen és ehhez hasonló jelenségekkel szemben alkotmányos kötelesség. Erre kötelezi az állam megfelelő hatóságait az alkotmány és az általa meghatározott jogrend, valamint nemzetközi jogszabályok és ajánlások egész sora. Ezért az állam szerveit olyan helyzetbe kell hozni és tartani, hogy alkotmányos kötelezettségeik teljesítéséhez mindenkor rendelkezésre álljanak a szakmai, személyi és tárgyi feltételek. A jogalkotónak gondoskodnia kell arról, hogy az állam hatóságainak megfelelő felhatalmazásuk legyen alkotmányos kötelezettségeik teljesítéséhez.
A civil szervezetek, a polgárok, az egész társadalom támogatása abban, hogy a maguk sajátos eszközeivel is felléphessenek a társadalmi békét, alkotmányos értékeinket fenyegető jelenségekkel szemben, szintén az állam alkotmányos kötelezettsége. Az állam tisztségviselőinek minden megnyilatkozásukkal egyértelművé kell tenniük alkotmányos értékrendünk sérthetetlenségébe vetett meggyőződésüket.
Ezzel a nyilatkozattal is e kötelezettségünknek teszünk eleget.
Budapest, 2004. szeptember 28.
Dr. Lenkovics Barnabás sk.
Dr. Takács Albert sk.
Dr. Kaltenbach Jenő sk.
Dr. Péterfalvi Attila sk.
1.28.6. Jogszabály-véleményezések
I. Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőségről szóló törvény, valamint végrehajtási rendeletének több fázisú véleményezése
Ügyszám: Gy. 389/2002.
Hiv. szám: IM/HÁT-IV/2002/TÜ/472.
Dr. Somogyvári István
közigazgatási államtitkár úrnak
Igazságügyi Minisztérium
Tisztelt Államtitkár Úr!
Köszönöm, hogy véleményezésre megküldte az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőségről szóló törvény koncepcióját.
Egyetértek a koncepció azon megállapításaival, hogy az adott kérdésben sem az alkotmány módosítására nincs kényszerítő szükség (3. pont), sem a konkrét jogalkotásra nem kötelezi Magyarországot az Emberi Jogok Európai Egyezménye (4.2. pont). Ma hatályos jogrendszerünkben mind az Alkotmány normái (az Alkotmánybíróság határozataival kiegészítve), mind az egyes ágazati külön törvények (összefoglaló X./2. pont) ma is eleget tesznek a nemzetközi elvárásoknak.
Mindazonáltal az emberi jogi jogalkotás továbbfejlesztése érdekében nem ellenzem egy általános törvény elfogadását, amely egyfelől – az Alkotmányhoz képest – részletesebben írja körül a diszkrimináció tilalmát és az egyenlő bánásmód és esélyegyenlőség követelményét, másfelől – az ágazati külön törvényekhez képest – biztosítja az általános és egységes értékrendet és elvárásokat mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás folyamatában.
Az alapvető problémák ezt követően, az érvényes törvény gyakorlati érvényesülése és ennek számonkérése, a számonkérés intézmény- és szankciórendszere körül merülnek fel. Ezen a téren a koncepció zavaros, keveri a közjogi és magánjogi megoldásokat, az állami-közhatalmi és a civil-társadalmi elemeket.
A javaslatban favorizált Egyenlő Bánásmód Bizottság, mint új állami (?) szerv a jogállami struktúrába sehova nem illeszkedik:
– törvényességi felügyeletet gyakorol (felettes közigazgatási szerv vagy ügyészség?);
– ajánlásokat tesz panaszok orvoslására (ombudsman?);
– bírságol (hatóság vagy rendőrség?);
– közérdekű keresetet indít (érdekvédelmi szerv?);
– jogalkotást véleményez (kodifikátor?)
– tájékoztat (médium?);
– felvilágosítást nyújt (jogsegélyszolgálat?);
– pénzt oszt (kuratórium?);
– nyilvántartást vezet (hivatal?);
– közvetít (mediátor?);
– közreműködik, koordinál stb. (??).
Hasonló aggályok a szankciórendszerrel kapcsolatban:
– elismerés, elégtétel – Ptk. 84.§ (1) bek. a)–d) pontok, polgári jog, alanyi jogvédelem, kontradiktórius eljárás, polgári bírósági út;
– kártérítés – reparáció, ld. előző minősítés;
– pénzbírság – közigazgatási jog, represszió, a büntető jelleg folytán az ártatlanság vélelme és direkt bizonyítás; itt fontos hangsúlyozni azt is, hogy az új Ptk. koncepciója a személyiségvédelem köréből a bírság intézményét elhagyni javasolja, helyette a sérelemdíj bevezetése szerepel.
Ezzel összefüggésben felhívom a figyelmét arra is, hogy a Polgári perrendtartásnak azt a szabályát, amely egyéni jogsérelem esetén az ügyészt keresetindításra jogosította fel, az Alkotmánybíróság megsemmisítette. Ennek egyik indoka az volt, hogy az egyéni érdekek legjobb ismerője és érdeksérelem esetén az igény kizárólagos jogosultja maga az érintett személy, aki a jogállami demokráciában nem szorul állami gyámkodásra.
Ha a Bizottság egy új hatóság, döntésével szemben a közigazgatási bírósághoz vagy az ombudsmanokhoz lehet fordulni, ha egy új (külön-) bíróság, az igazságszolgáltatás rendszerébe kell illeszteni.
Álláspontunk szerint a törvényből – fenti okok miatt – az intézmény és szankciórendszerre vonatkozó részeket ki kell hagyni. Az ombudsmanok mindegyike hét év óta nagy számban és kellő hatékonysággal lép fel minden diszkriminációval szemben, sőt legújabban ide értendők a miniszteri biztosok is. A diszkrimináció súlyosabb eseteiben pedig a büntető és polgári bíróságok nyújtanak jogvédelmet és alkalmaznak hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciókat. Az egyenlő bánásmód és az esélyegyenlőség terén pedig azok politikai-gazdasági-pénzügyi-szociális feltételeinek javításával lehet jelentős javulást elérni.
Budapest, 2002. december 16.
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
Ügyszám: Gy. 311/2003.
Hiv. szám: IM/ALK/2003/KÖZIG/106.
Dr. Somogyvári István
közigazgatási államtitkár úr részére
Igazságügyi Minisztérium
Tisztelt Államtitkár Úr!
Az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló törvényjavaslatról készített kormány-előterjesztés tervezetét megkaptam és áttanulmányoztam. Elnézését kérem, hogy álláspontomat csak a határidő letelte után hozom tudomására.
A tervezet a 2002. december 16-i levelünkben foglalt észrevételeinket teljességgel figyelmen kívül hagyja, ezért megerősítem, hogy korábbi álláspontunkat teljes terjedelmében, szöveg szerint, változatlanul fenntartjuk.
Engedje meg, hogy a korábbi észrevételeink kiegészítéseként további aggályokat fogalmazzak meg.
Az a rendelkezés (2. §), amely értelmében az egyenlő bánásmód követelményére vonatkozó, külön törvényben meghatározott rendelkezéseket e törvény rendelkezéseivel összhangban kell alkalmazni, bizonytalanságot kelt a Ptk. 1. § (1) bekezdésével összefüggésben. („Az e viszonyokat szabályozó más jogszabályokat — ha eltérően nem rendelkeznek — e törvénnyel összhangban, e törvény rendelkezéseire figyelemmel kell értelmezni.”)
Nem világos, hogy a diszkrimináció tilalmát szintén szabályozó, a tervezet által módosítani szándékozott Ptk. és az új törvény viszonya milyen lesz; melyik jogszabályt kell majd a másikkal összhangban értelmezni, és eltérés esetén melyik lesz az irányadó?
Az új Ptk. koncepciójával történő összevetés ezeket a kérdéseket még élesebben veti fel.
Az új Polgári Törvénykönyv koncepciójának elfogadásáról, valamint a polgári jogi kodifikációról szóló 1050/1998. (IV. 24.) Korm. határozat időarányos végrehajtásáról és módosításáról szóló 1003/2003. (I. 25.) Korm. határozat a Ptk. és az alkotmányos jogok kapcsolatát tekintve kimondja, „hogy az Alkotmány elveinek és értéktartalmának maradéktalanul érvényesülnie kell a magánjog világában is. […] A Koncepció ugyanakkor a magánjogi szabályozás sajátosságait kívánja kifejezésre juttatni. A magánszemélyek hátrányos megkülönböztetésének tilalma például összhangban kell, hogy álljon a magánjogi szerződések világában uralkodó magánautonómia követelményeivel”.
Az új Ptk. kódex jellegéről a koncepció így szól: „a megalkotandó Polgári Törvénykönyv monista elven épül fel: átfogja az üzleti világ, a kereskedelem, vagyis a vagyoni forgalom professzionális szereplőinek és a magánszemélyeknek magánjogi viszonyait egyaránt. […] A monista elvre épülő kodifikáció nagy előnye, hogy ily módon elkerülhetők a párhuzamos szabályozások […]. A Polgári Törvénykönyv nem egy a törvények közül. Kiemelkedő jelentőségét az általa közvetlenül szabályozott életviszonyok fontossága önmagában is mutatja. Szerepe azonban túlmegy a közvetlenül szabályozási körébe vont viszonyokon, kisugárzik valamennyi polgári jogi normával rendezett vagy rendezhető kapcsolatra, éspedig függetlenül attól, hogy az adott norma kifejezetten háttér-jogszabályaként jelöli-e meg a Polgári Törvénykönyvet vagy sem.”
„Fenntartandó az új Kódexben is az a követelmény, hogy a magánjogi viszonyokat szabályozó normákat – a törvényeket is, ha azok eltérően nem rendelkeznek – a Polgári Törvénykönyvvel összhangban, a Kódex rendelkezéseire figyelemmel kell értelmezni. Ez a követelmény azt is kifejezésre juttatja, hogy a Kódex a magánjogi jogviszonyok alapvető normáinak gyűjteménye, és elveinek érvényesülniük kell a magánjogi viszonyokat rendező különös törvényekben és egyéb jogszabályokban is. Az értelmezési alapelv szerepe éppen az, hogy a magánjogi viszonyokat szabályozó kódexbeli és külön normák alkalmazása ne kerülhessen szembe a Kódex egészének céljával, ne vezethessen a Törvénykönyv rendeltetésével ellentétes eredményre.”
Az új Ptk. koncepciójából tehát arra lehet következtetni, hogy a kódex rendszertanilag központi szerepe továbbra is fennmarad, ezért nemcsak a jelenben, hanem a jövőre nézve is jogbizonytalanságot okoz a Ptk. 1. § (1) bekezdése és a megküldött tervezet 2. §-a közötti alapvető ellentmondás.
Szintén rendkívül aggályos, hogy a tervezet 44. §-a módosítani kívánja a Ptk.-t. Ez a gyakorlat a jogbiztonság követelményének sérelmét veti fel, amit maga az Igazságügyi Minisztérium is helyesen felismert, hiszen az idézett Koncepció is igyekszik kiküszöbölni ezt a gyakorlatot: „Ugyanezt a jogpolitikai követelményt [ti. a kódex központi, stabil szerepét] szolgálja az a kívánalom is, hogy a Polgári Törvénykönyvet csak erre irányuló külön törvénnyel (és nem egy egyéb tárgyban hozott törvényben, mintegy mellékesen) lehessen módosítani. (Ma ez a maxima is rendszeresen és ötletszerűen sérül.) A jogalkotási törvény megfelelő módosítása — a Ptk. és a hozzá hasonló jogágazati jellegű (anyagi jogi, illetve eljárásjogi) kódexek vonatkozásában — az igazságügyi miniszter feladatává tehetné (az ún. »salátatörvények« tilalmával) e követelmény garantálását.”
Ehhez az állásponthoz csatlakozom, és nyomatékosan felhívom a minisztérium figyelmét arra, hogy de lege ferenda maga is helyteleníti ezt a törvénymódosítási gyakorlatot.
A bizonyítási teher megfordítása (14. §) – a létrehozandó Egyenlő Bánásmód Bizottság széles és az alkotmányos keretekbe nehezen beilleszthető jogosítványaira tekintettel – szintén aggályos. A Bizottság által kiszabható szankciók – bár magánjogi jogviszonyban résztvevő feleket is sújthatnak – nem egyértelműen magánjogi, hanem inkább közjogias (pl. pénzbírság) jellegűek, tehát nem lehet azokat a magánjogi deliktuális kártérítés exculpációs rendszerével párhuzamba állítani. A tervezett rendelkezés tehát az ártatlanság vélelmével összefüggésben (Alkotmány 57. § [2] bek.) is komoly aggályokat vet fel. Mindez szoros összefüggésben van azzal a problémával, hogy bár a Bizottság quasi igazságszol- gáltatási tevékenységet végez majd, tagjait viszont a miniszterelnök nevezi ki (18. §), tehát személyi összetételére kizárólag a végrehajtó hatalomnak van befolyása. Ezzel álláspontom szerint súlyosan sérül a hatalommegosztás alkotmányos elve.
Kérem államtitkár urat, hogy észrevételeimet szíveskedjék figyelembe venni.
Budapest, 2003. augusztus 27.
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
Ügyszám: Gy. 621/2004.
Dr. Somogyvári István
közigazgatási államtitkár úrnak
Igazságügyi Minisztérium
Tisztelt Államtitkár Úr!
Köszönöm, hogy a minisztérium lehetőséget biztosított az Egyenlő Bánásmód Hatóságról és eljárásának részletes szabályairól […] szóló kormány-előterjesztés tervezetével kapcsolatos észrevételeink megosztására.
2002. december 17-én az IM/HÁT-IV/2002/TÜ/472. hivatkozási számra a Gy. 389/2002-es ügyszámon, az IM/ALK/2003/KÖZIG/106. hivatkozási számú megkeresésükre pedig 2003. augusztus 27-én a Gy.311/2003-as ügyszámon már kifejtettem álláspontomat az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény tervezete kapcsán.
Tekintettel arra, hogy a törvény elfogadásakor az érveimet a jogalkotó teljességgel figyelmen kívül hagyta, a törvény végrehajtási rendelete kapcsán alkotmányossági aggályaimat nem kívánom megismételni.
A fentiek alapján tájékoztatom, hogy a korábban kifejtett álláspontomat a rendelet tervezetével kapcsolatban is változatlanul fenntartom.
Köszönöm, hogy lehetőséget biztosítanak arra, hogy az egyeztetésen szóban is kifejthessük a véleményünket.
Budapest, 2004. október 7.
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
II. További véleményezések:
Ügyszám: Gy. 9/2004
Hiv. szám: 6–1862/2003
Dr. Sipos Irén
helyettes államtitkár asszonynak
Belügyminisztérium
Tisztelt Államtitkár Asszony!
A kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról szóló törvényjavaslat és kormány-előterjesztés tervezetét megkaptuk és tanulmányoztuk. Köszönjük, hogy lehetővé tette a szóban forgó törvényjavaslat-tervezet szövegének megismerését.
Maradéktalanul egyetértünk az előterjesztés azon megállapításaival, miszerint az Alkotmány 2004. május 1. napján hatályba lépő rendelkezései, mind az ún. „etnobiznisz” visszaszorítása, végül a kisebbségek valódi autonómiájának kiteljesedése megkívánja a kisebbségi önkormányzati képviselők választásának újraszabályozását.
Egyetértünk azzal, amit a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa és az adatvédelmi biztos már többször kifejtett, hogy „nincs akadálya annak, hogy a kisebbségi választójogi névjegyzékeket – kisebbségenként – maguk az érintettek, tehát a kisebbségek önkormányzatai, illetve az általuk demokratikusan megválasztott »kisebbségi választási bizottságok« vezessék.” Le kell szögezni azonban azt is, hogy semmi nem indokolja, hogy az említett névjegyzékeket – hasonlóan az országgyűlési és az önkormányzati választásokon alkalmazott névjegyzékhez – az állam, illetőleg annak tisztviselői kezeljék.
Úgy gondoljuk, hogy a törvénytervezet jelen formájában nem alkalmas arra, hogy az „etnobiznisz” lehetőségét érdemben visszaszorítsa, illetve kizárja.
Az Alkotmány – előzőekben említett – rendelkezései jogalkotási feladatot írnak elő az Országgyűlés számára, melynek eleme a kisebbségi önkormányzati választójogi szabályok újrakodifikálása is. Ennek során annak elérése a cél, hogy az egyes nemzeti és etnikai kisebbségi közösségek valóban maguk hozhassák létre önkormányzataikat. (Tehát ki kell zárni annak lehetőségét, hogy az adott kisebbséghez nem tartozók gyakorolhassák választójogukat.)
Ez a cél – amint az az előterjesztés tervezetéből is kitűnik – úgy valósítható meg, hogy a valamely kisebbséghez tartozók önkéntesen, szabad elhatározásuk alapján névjegyzékbe vétessék magukat, amennyiben élni kívánnak a közösséget megillető, önkormányzáshoz fűződő kollektív jogukkal.
A tervezetben szereplő megoldás azonban – bár a névjegyzékek felállítását magáévá tette – lehetőséget biztosít arra, hogy bárki, bármilyen kontroll nélkül felvétesse magát valamely kisebbség választói névjegyzékébe. Ez nem jelent mást, mint azt, hogy megfosztanánk az egyes közösségeket attól a lehetőségtől, hogy vitassák a nyilvánvalóan nem közéjük tartozó személyek identitását, tehát „szentesítenék” a joggal való visszaélés lehetőségét. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nekt.) jelenleg hatályos szövege többé-kevésbé meghatározott módon tartalmazza a kisebbséghez tartozás kritériumait. Az előterjesztés ezzel szemben a kisebbséghez tartozás ismérveiről hallgat, még csak a Nekt. szabályozására sem utal.
Álláspontunk szerint a jogállamiság elvével, valamint az abból levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozhat, hogy a tervezet nem határozza meg azt, hogy az estleges többes kisebbségi identitású személy hány nemzeti és etnikai kisebbségi névjegyzékbe vehető fel egyidejűleg, illetve egymást követő választásokon. Mindez nem szorulna részletes szabályozásra, ha a névjegyzékbe való felvétel feltételeként a kisebbséghez tartozás szükséges ismérvei is meghatározásra kerülnének. (Így például: kisebbségi nyelv, kultúra és hagyományok ismerete, olyan összetartozás-tudat, amely mindezek megőrzésére, a történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányulnak.)
Felesleges, félreérthető, ekként a jogrendszer koherenciáját veszélyeztető megoldásnak tartjuk, hogy a tervezet szerint a helyi kisebbségi önkormányzatok elnevezése – a jogintézményt érdemében érintetlenül hagyva – „települési kisebbségi önkormányzat”-ra módosulna. Ez – mivel Nekt. 22. § (1) bekezdésében szabályozott más jogintézménnyel, a „kisebbségi települési önkormányzat”-tal összetéveszthető –, adott esetben a jogállamiság elvével összefüggő alkotmányos visszásságot is okozhat.
Budapest, 2004.
Takács Albert sk. Lenkovics Barnabás sk.
Ügyszám: Gy. 19/2004.
Hiv. szám: 6–43/2004.
Dr. Sipos Irén
közjogi helyettes államtitkár asszonynak
Belügyminisztérium
Tisztelt Helyettes Államtitkár Asszony!
Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet módosításáról készült kormány-előterjesztés tervezetét köszönettel vettük. Önmagával a gyermekek helyzetének javítását célzó szándékkal feltétlenül egyetértünk.
„Rokon terület” bizonyos szempontból az akadálymentesség szabályozása, annak vizsgálatából is leszűrt tapasztalatok alapján az OTÉK módosításhoz közvetlenül kapcsolódó kérdéseink:
Mi az oka (mert nem feltétlenül érthető) a „hatósági ügyfélforgalom” épületeiből egyesek kiemelésének, illetve pont ezekének, másokénak pedig nem. Ha a várakozás hosszúsága a mérvadó, akkor pl. a földhivatal, bíróság, rendőrség (ahol esetleg a gyermeknek meg kell jelennie, nem csak magukkal viszik, mert nincs kire hagyni) legalább olyan hosszú ott-tartózkodást igényelnek, mint pl. az okmányirodák. A felkeresés gyakoriságának itt nincs jelentősége.
Ha nevesített a „művelődési ház és múzeum”, miért nem szerepel a színház (lásd pl. Bábszínház), cirkusz, állatkert, vidámpark stb., ahol a gyermekek (családok) látogatása épp olyan gyakori lehet. Nem szerepelnek a nagy sportlétesítmények, korcsolyapálya, aqua-parkok stb. sem.
Javasoljuk a „forgalom számára nyitva álló” fordulat egységes alkalmazását a fogalomhasználatban a „megnyitott” helyett. A kétféle fogalom nem alkalmas a közszolgáltatás–szolgáltatás megkülönböztetésére (már ha ez volt a cél), lásd közkórház–magánkórház.
Az építési követelmények közül a külön helyiségekre és berendezésekre (WC, pelenkázó stb.) vonatkozó kötelezettségeknél valóban okszerű szűkebb épületkört meghatározni, ahol azokat meg kell építeni.
A 6. számú melléklet 3. pont „mélyen üvegezett ajtó, loggia” stb. nem ilyen kategória. Azok a szükségletek nem függhetnek attól, hogy pl. eléri-e a település lélekszáma a 25 000-et, kizárólag attól, hogy van-e az épületnek lépcsőházi orsótere, mert ha igen, ott a gyerekek védelmét biztosítani kell. Ez vonatkozik az elektromos dugaszolóaljzatra stb.-re is. Ezeknek minden, gyermekek által is látogatható közhasználatú épületre egyaránt vonatkozó biztonsági előírásoknak kell lenniük.
A tervezetben szereplő követelményeket csak új építés és engedélyköteles átépítés, bővítés esetén kell alkalmazni. Van-e (bármely távoli) határideje a megvalósításnak?
A meglévő épületállomány jó része, ha a megfelelő használati módra létesült, akár egy évszázadon át nem igényel sem átépítést, sem bővítést, csak egyszerűen tatarozást, festést stb. Így az új helyiségek létesítése is 100 év múlva aktuális. A 6. számú melléklet 3. pontjában szereplők itt is sajátos kategóriát jelentenek. Ütésálló üveg felszerelése stb. talán nem csak 100 év múlva, és nem csak egyébként engedélyköteles átalakítás-bővítés alkalmával elvégezhető, illetve elvárható biztonsági intézkedés.
A tervezet 104. § (1) bekezdés d) pontja látszólag jó megoldás, ugyanakkor a legnagyobb ilyen intézmények felújítását-fenntartását ugyanaz a minisztérium fedezi, amelyik a felmentést adná, ami nem biztos, hogy elfogulatlan döntést eredményez.
Javasoljuk a tervezet pontosítását a felvetett kérdések megoldására.
Budapest, 2004. január
Üdvözlettel: Takács Albert sk. Lenkovics Barnabás sk.
Ügyszám: Gy. 179/2004.
Őri István
közigazgatási államtitkár úrnak
Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium
Tisztelt Államtitkár Úr!
„A Tisza-völgy árvízi biztonságának növelését, valamint az érintett térség terület- és vidékfejlesztését szolgáló program (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) közérdekűségéről és megvalósításának elősegítéséről szóló törvényjavaslatról” című kormány-előterjesztés tervezetét köszönettel vettem.
Az árvíz-, belvízvédelemmel kapcsolatos korábbi biztosi vizsgálatok alapján az előterjesztést rendkívül fontosnak és a cél megvalósítására alkalmas eszköznek tartom.
Vízügyi szakmai kérdéseket természetesen nem érintve, javasolom:
1–4. §-okhoz:
Meghatározni, hogy árvízi tározót hol lehet létesíteni, például külterületen, be nem épített területen, termőföld művelési ágú területen, mezőgazdasági területen stb.
Amíg az árvízi tározó jogi jelleg fel van jegyezve, a terület (fenti) rendeltetése nem változtatható (lásd még 10. §).
A tározót a szakmailag lehetséges, közel egyenértékű változatok közül ott kell kijelölni, ahol
– a terület egyébként is vízjárta, belvizes;
– legalacsonyabb a föld aranykorona értéke;
– legnagyobb az állami tulajdon aránya.
Nem lehet kijelölni azt a területet, ahol a víz csak helyben megtartható védett értékeket fenyeget (régészeti-műemlék-természetvédelmi).
7. §-hoz: egy tulajdon(rész) egy jogcímen jogosultja kaphat térítést vagy kártalanítást. (Például: vagy a tulajdonos, vagy a haszonbérlő, de mindkettő nem.) 7. § (6) bekezdéshez: rendelkezik a 6. § (2) bekezdésről, de a 6. §-nak nincs (2) bekezdése.
8. § (4) bekezdéshez: a nyilvántartásban fel kell tüntetni az egyszeri térítéssel és a kártalanítással kapcsolatos adatokat (például: kifizetés ténye).
Budapest, 2004. március
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás
Ügyszám: Gy. 262/2004
Dr. Tóth Zoltán
közigazgatási államtitkár úrnak
Belügyminisztérium
Tisztelt Államtitkár Úr!
Munkatársaink 2004. április 27-én részt vettek a Parlament „Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, az Önkormányzati Bizottsága és az Informatikai és Távközlési Bizottsága közös, Új Áe. előkészítő albizottságának” ülésén. Ezt követően a Ket. tervezetével kapcsolatos kérdésekben megbízott munkatársaink egyeztettek Önnel és kollégáival, valamint az Igazságügyi Minisztérium és a Miniszterelnöki Hivatal képviselőivel.
Észrevételeink kialakítása során – csakúgy, mint a törvény koncepciójának és a tervezet előző szövegváltozatainak véleményezésekor – tekintettel voltunk eddigi következetes és egyöntetű tapasztalatainkra.
A törvénytervezet általunk időben legkésőbbiként kézhez kapott változatának tanulmányozása során örömmel észleltük, hogy korábbi észrevételeink egy részére az új tervezet elkészítésekor figyelemmel voltak. Ezúton is fel szeretnénk hívni azonban figyelmét néhány – munkatársaink által már szóban ismertetett – észrevételünkre.
Először is a tervezet 5. § (2) bekezdésére, mely tartalmilag a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 7. §-ának rendelkezéseihez hasonló. Amint arra legutóbbi – a Ket. 2004. március 17-i tervezetére tett észrevételeinket tartalmazó – levelünkben is felhívtuk figyelmét, nem látjuk indokoltnak, hogy a tervezet kizárólag a jogi képviselő nélkül eljáró természetes személy ügyfelek részére biztosítja a tájékoztatást, a jogi képviselővel eljáró természetes személyek, a jogi személyek, illetve a jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok részére viszont nem. A tervezet – jelen formájában – nincs tekintettel a közigazgatási anyagi jogi jogszabályok igen széles körére (pl. rendezési terv, technikai jellegű normák stb.). Ezért az irányadó jogszabály rendelkezéseiről szóló tájékoztatás elmaradása adott esetben a jogi képviselővel eljáró ügyfelet is hátrányosan érintheti, ami önmagában alkalmas arra, hogy alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozzon. Megjegyezzük, hogy ha még el is fogadnánk azt a fikciót, hogy a jogi képviselő minden jogszabályt maradéktalanul ismer, a tervezet akkor is alkalmas arra, hogy a diszkrimináció tilalmával összefüggő visszásságot okozzon. (Jogi képviselő nélkül eljáró jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező társaságok esetében.) A tervezet 110. §-ával kapcsolatban (legutóbbi véleményezett tervezet 119–120. §) már többször felvetettük azt a problémát, hogy hogyan értesül az ügyfél arról, hogy az egyik ügyfél keresetet nyújtott be a bírósághoz. Ennek pontos szabályozása különösen azért fontos, mert a döntés végrehajtásának felfüggesztésére vonatkozó kérelem bírósági elbírálásáig a végrehajtás nem foganatosítható, ideértve azt is, hogy a számára kedvező jogerős határozatot a jogosult sem hajthatja végre. (A tervezet szövegéből ez az ügyfél számára nem feltétlenül nyilvánvaló, ő ugyanis nem „foganatosítja a végrehajtást”, hanem építkezni kezd.) Tekintettel arra, hogy a keresetlevelet az elsőfokú közigazgatási határozatot hozó szervnél kell benyújtani (Pp. 330. § [1] bekezdés), bizonyosan hosszabb idő telik el, amíg az a bírósághoz eljut. Addigra pedig a határozatot az abban feljogosított már – sokszor reparálhatatlanul – végre is hajtotta! Ez súlyosan sérti a jogbiztonságot, a jogorvoslathoz való jogot, ezért ez ellen megfelelő szabályokra van szükség. Mindezekre tekintettel elengedhetetlennek tartanánk a kereset előterjesztéséről szóló haladéktalan hatósági értesítést. (Természetesen a jogkövetkezményekről való tájékoztatással.) E kérdés szorosan kapcsolódik a tervezet más rendelkezéseihez is, mert ott sincsenek kidolgozva a keresetindításról való értesítés szabályai.
Továbbra is úgy véljük, hogy a tervezet hiányosságának tekinthető általában, hogy a szakhatóság közreműködésére vonatkozó szabályok nem alkotnak logikailag zárt rendszert, így a saját kikötéseik teljesítése (azok esetleges elmaradása), illetve ezek végrehajtására/kikényszerítésében a szakhatóság szerepe nem kellően kimunkált (44., 45., 129., 131 § [3] bekezdés (korábbi 137. § [1] bekezdés).
Álláspontunk szerint a 140. § (1) bek. d) pontjának (korábban 150. § [1] bekezdés d) pont) fogalomhasználata nem kellően pontos, mert az ott szabályozott esetekben bizonyosan nem eljárási bírságról, hanem csakis végrehajtási bírságról lehet szó. Ennél is súlyosabb hiányosságának tartjuk, hogy a tervezet még utaló szabállyal sem határozza meg a felróhatóság fogalmát, valamint a felelősség alóli mentesülés követelményét. Ezzel a tervezet nincs tekintettel arra, hogy a közigazgatási eljárásban az ügyintéző az esetek nagy hányadában nem jogász. Álláspontunk szerint elengedhetetlen a fogalom – nem jogászok számára is érthető – meghatározása (Mit jelent a felróhatóság, kinek kell bizonyítania ezt a feltételt, kimentési konstrukció van-e, az ügyfelet terheli-e a vétlenség bizonyítása). Megjegyzendő, hogy a sokkal kisebb jelentőségű „eljárási” bírságnál a Ket. 61. § (5) bekezdése tartalmaz eligazítást a kimentésre. A 61. § (1) bekezdésben pedig vétkesség van. Mi az oka az eltérésnek. Ennek a „fogalmi sokszínűségnek” nem ismerjük az okát.
Budapest, 2004.
Takács Albert sk. Lenkovics Barnabás sk.
Ügyszám: Gy. 611/2004.
Réthy Imre
közigazgatási államtitkár úrnak
Gazdasági és Közlekedési Minisztérium
Tisztelt Államtitkár Úr!
„A Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény és az azzal összefüggő egyes törvények módosításáról, valamint a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet végrehajtásáról szóló 33/1976. (IX. 5.) MT rendelet módosításáról, továbbá az autópálya törvény végrehajtásáról szóló kormányrendeletről” című kormány-előterjesztés tervezetét köszönettel vettem.
A tervezettel érintett területeken több biztosi vizsgálat és ajánlás is született. Így pl. a kisajátítással, közlekedés okozta környezeti károkkal, autópályák nyomvonalának építés közbeni megközelítésével foglalkozók.
Nem csak közlekedési és építési tárgyú panaszokban tettünk megállapításokat a jogbiztonságról, a diszkrimináció tilalmáról, az ügyfélegyenlőségről, a jogorvoslathoz való jogról, az azonnali és feltétlen kártalanításról.
Mindezek összefoglalóan (példákkal) az éves országgyűlési beszámolókban, valamint az egyes jelentések a hivatal honlapján (www.obh.hu) megtalálhatók. Ezért – ezen ügyek alapján – itt csak a konkrét szövegtervezethez röviden jelezzük véleményünket.
Budapest, 2004. október
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
Ügyszám: Gy. 611/2/2004.
Gilyán György
közigazgatási államtitkár úrnak
Gazdasági és Közlekedési Minisztérium
Tisztelt Államtitkár Úr!
„A Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény (Aptv.) és az azzal összefüggő egyes törvények módosításáról, valamint a kisajátításról szóló 1976. évi 24. törvényerejű rendelet végrehajtásáról szóló 33/1976. (IX. 5.) MT rendelet módosításáról, továbbá az autópálya törvény végrehajtásáról szóló kormányrendeletről” című kormány-előterjesztés tervezetének 2004. november 17-i változatához állásfoglalásom:
Változatlanul szükségesnek tartom az Aptv. III/A. Fejezetben a cél-kitermelőhelyek és az épülő út közötti szállítási útvonal engedélyezésének sajátos, idevágó szabályait (szankciókkal együtt) megfogalmazni.
A 17/D. §-hoz: Változatlanul fenntartom, hogy rekultivációhoz végső határidőt rendelni szükséges.
Az 1995. évi LIII. törvény 98. § (1) bekezdés módosításához adott kor
ábbi állásfoglalásomat szintén fenntartom, különös tekintettel arra, hogy a gyorsforgalmi utak építésén kívüli valamennyi ilyen eljárásra vonatkozna. Az erre nézve kifejtett álláspontomat szintén fenntartom. Az „A” változatot ezért nem tartom elfogadhatónak.
Az Alkotmány 18. §-ában és a 70/D. §-ában foglalt, az állampolgároknak az egészséges környezethez való jogának érvényesíthetősége szempontjából rendkívül aggályosnak tartom a cél-kitermelőhelyek kivonását a környezeti hatásvizsgálat kötelezettsége alól, együtt azzal, hogy a terület rekultiválására nincs végső határidő és valódi garancia.
A környezetben élők és a táj állapota szempontjából nincs jelentősége annak, hogy bányászati tevékenységnek vagy célkitermelésnek nevezik a külszíni fejtést-kitermelést. Annak van jelentősége, hogy előre felmérjék a környezetre gyakorolt hatást, az előrelátható károkat kiküszöböljék, a visszafordíthatatlan és megengedhetetlen károkat megakadályozzák, a területet belátható és számon kérhető időn belül helyreállítsák.
Egyetértek ezért az Országos Környezetvédelmi Tanácsnak az előterjesztésben idézett állásfoglalásával is.
Budapest, 2004. november
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
Ügyszám: Gy. 655/2004.
Dr. Kovárik Erzsébet
közigazgatási államtitkár asszonynak
Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium
Tisztelt Államtitkár Asszony!
Köszönöm, hogy a minisztérium lehetőséget biztosított az egyes lakáscélú kölcsönökből eredő adósságok rendezéséről szóló kormány-előterjesztés tervezetével kapcsolatos észrevételeink megosztására.
Az országgyűlési biztosok az elmúlt kilenc évben fokozott figyelmet fordítottak a lakáshoz jutás, a lakásfenntartás és főként a lakásmegtartás problémáinak jogszabályi rendezésére.
Az ún. régi feltételű lakáshitelek megfizetésével hátralékba került családok adósságának rendezésére eddig tett kísérletek nagyrészt eredménytelenek maradtak, vagy csak kevesek problémáját voltak képesek rendezni. Nem segítettek azok gondjain, akik családi vagy egzisztenciális tragédiák folytán a kedvezőbb fizetési lehetőségeket sem voltak képesek vállalni, így közülük többen már utcára kerültek, vagy ma fenyegeti őket ennek veszélye.
Legutóbb – 2004 májusában – az OBH 1891/2003. számú jelentésemben kértem fel a miniszterelnök urat, hogy fontolja meg az OTP Bank Rt.-vel kötött megállapodás módosításának kezdeményezését, valamint az országgyűlési határozatban felvázoltak alapján a hajléktalanság megelőzése érdekében teendő hatékony állami intézkedésekre vonatkozó kormányrendelet előkészítését.
A megküldött kormány-előterjesztés tervezetével kapcsolatban megállapítom, hogy az OTP-nél nyilvántartott adósságok kivásárlására vonatkozó elképzeléseket megfelelőnek tartom a kérdés tartós rendezésére. Annak elfogadása jelentős mértékben elősegíti az adósságcsapdába került állampolgárok, családok adósságának rendezését, akik – teherbíró képességükhöz mérten – fizették ugyan a korábbi törlesztő-részleteket, de az évekkel korábban keletkezett hátralékuk a 30%-nál magasabb mértékű kamat miatt folyamatosan növekedett.
Sajnálattal tapasztaltam azonban, hogy a tervezet – kizárólag költségvetési szempontokat figyelembe véve – az adósok között attól függően tesz különbséget, hogy a tőketartozás 100 ezer forint alatti, vagy azt meghaladó összegű. A rendelet szövegéből nem állapítható meg, hogy mit kell érteni a „tőketartozás” alatt. A felmondott szerződések esetében a bank az elmaradt kamatokat is „feltőkésítette”, és a bírósági végrehajtások során már ez az eredeti hitel összegét többszörösen meghaladó összeg a tőketartozás. Az eredeti hitelből fennmaradó tőketartozás mértéke attól függ, hogy azt mikor, milyen összegben vették fel, az adósság tőke része pedig attól, hogy annak törlesztésével mikor kerültek elmaradásba, és az OTP az elmaradást mikor tőkésítette. A tőketartozás mértéke és a szociális helyzet között nincs kimutatható összefüggés, ellenben a tőketartozás összegével és a kamatterhek növekedésével egyenes arányban nő a lakhatási lehetőségük elveszítésének veszélye.
Az adósságok OTP-től történő ütemezett kivásárlásáról készülő kormányrendelet egyrészt alaptalan reményeket, másrészt spekulációs elképzeléseket is táplálhat az adóssággal rendelkező családokban. A 12. § (2) bekezdésében megszabott időbeli, és a 4. § (2) a) pontban meghatározott összegbeli korlátok együttesen azt eredményezhetik, hogy emiatt a legmagasabb összegű adóssággal rendelkező, azaz a legkiszolgáltatottabb helyzetben lévő családok nem számíthatnak helyzetük rendezésére 2007-ig, míg mások esetleg az eddigi fizetési hajlandóságukat is feladják annak reményében, hogy úgy majd részesülhetnek a támogatásban. Amennyiben sor kerülne a tervezet szakmai vitájára, úgy – meghívás esetén – nagy örömmel osztanánk meg tapasztalatainkat szóban is.
Budapest, 2004. november
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
Ügyszám: Gy. 705/2004.
Őri István
közigazgatási államtitkár úrnak
Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium
Tisztelt Államtitkár Úr!
A környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi igazgatás szervezetének korszerűsítéséről, az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság és a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alá tartozó területi szervek feladat- és hatásköréről, a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alá tartozó szervek feladat- és hatáskörének felülvizsgálatáról, a köztisztviselők jogállásról szóló 1992. évi XXIII. tv. hatálya alá tartozó szervek jegyzékéről szóló 1085/2004. (VIII. 27.) Korm. határozat módosításáról szóló kormány-előterjesztés tervezeteket megkaptam.
Az azokban foglalt, a tárca által tervezett két egyidejű lépésre – a területi hatósági szervek integrációja, illetve az egyes szakhatósági feladatok, hatáskörök megszüntetése – különválasztva kívánom válaszomat megadni.
1. Mindenekelőtt hangsúlyozni szeretném, hogy minden jogszabály-változtatással egyetértek – így a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi igazgatási feladatokat ellátó területi szervek feladat- és hatáskörének újraszabályozásával –, amennyiben az növeli a környezeti igazgatás hatékonyságát, valamint hozzájárul a környezetjog belső integrációjához.
Természetesen az is tiszteletben tartandó, hogy az állam szervezetrendszerét a Kormány alakíthatja. Az egységes környezeti hatóság-szakhatóság megalakí- tására vonatkozó tervezetekben ugyanakkor aggályosnak vélem azt a felvetést a szakterületi szempontok érvényesítésére, hogy „az új szervezetek szervezeti és működési szabályzata részletesen tartalmazni fogja azokat a garanciákat, amelyek megteremtik az egyes szakterületi érdekek érvényesítésének lehetőségét”. Az említett megoldást nem tartom elegendő, kielégítő garanciának. Annál is inkább, mert a működési szabályzat nem egy nyilvánosan kihirdetett jogszabály, valamint az ügyfeleknek nincs lehetőségük annak kontrolálásra, hogy a különböző szakági szempontokat és érveket hogyan érvényesítették a végső döntésnél. Tekintve továbbá, hogy a belső előkészítő anyagok nem nyilvánosak, a döntéseket még betekintéssel sem ismerhetik meg az érdekeltek. Szükségesnek vélem ezért, hogy a garanciák jogszabályba öntve biztosítsák az egyes, igen eltérő szemléletű részhatóságok szempontjainak egymással szemben álló érvényesíthetőségét.
2. A módosítással összefüggésben tervezett egyes intézkedések a környezeti jog, illetve a környezeti tárca eddig elért hatékonyságát általam nem támogatható módon érintik.
A részemről is támogatott alapvető szervezeti változtatások mellett ugyanis olyan módosításokat is végre kívánnak hajtani, melyek egyrészt nem következnek a szervezeti átalakításból, másrészt nem tartom őket indokoltnak. Amennyiben generális deregulációt kívánnak ezeken a szabályozási területeken végezni, úgy megjegyzem, az egyes környezeti szakhatósági hatásköröket érintő javaslatokat elsiettetnek és nem kellően körüljártnak tartom. Ez pedig a jogbiztonság szempontjából is aggályos, tekintettel az alapvetően védendő egyes értékekre.
E körben két területet emelnék ki a tervezetekből.
a) Az előterjesztés megemlíti, hogy „Az eljárások hatékonyságának növelése, és az ügyintézés gyorsítása érdekében a hatásvizsgálat, illetve egységes környezethasználati engedély köteles tevékenységek esetében a környezetvédelmi, illetve egységes környezethasználati engedély jogerőre emelkedését követően lefolytatásra kerülő építést, illetve üzembe helyezést engedélyező eljárásokban meg kívánjuk szüntetni a környezetvédelmi, természetvédelmi, valamint vízügyi hatóság szakhatósági hatáskörét. Ezek a hatáskörök ugyanis formálisak, a környezetvédelmi, illetve az egységes környezethasználati engedélyben megfogalmazott környezetvédelmi követelményeken, illetve szempontokon túl újabb előírásokat nem tartalmaznak (a tényállás változatlansága miatt nem is tartalmazhatnak).” Az intézkedéssel nem értek egyet.
Alaptalanak tartom ugyanis azt a feltételezést, hogy a környezetvédelmi szakhatósági hozzájárulás az építési, létesítési engedélyezési eljárásban a korábbi környezetvédelmi engedélyezési eljárás megismétlése.
A környezetvédelmi engedélyezési eljárás során a környezetvédelmi hatóságok ugyanis azt döntik el, hogy az adott helyen, az adott technikával megvalósított beruházásnak a környezet védelme szempontjából helye lehet-e.
A hatásvizsgálati eljárás során tehát a telepítés helyének természeti adottságait ütköztetik a tevékenység általános jellemzőivel. Ezzel szemben az építési engedélyezési eljárás során a környezetvédelmi hatóság szakhatósági állásfoglalásában konkrét gazdasági, technikai tervek konkrét számairól nyilatkozik – amelyek a hatásvizsgálati eljárás során nem is állhattak rendelkezésre.
Fontos hangsúlyozni, hogy az építési engedélyezési eljárásban ismerhetők meg más (szak)hatóságoknak az építési eljárás során tett véleményei, megállapításai, melyeket a környezetvédelmi, természetvédelmi, valamint vízügyi hatóságok a környezetvédelmi (illetve egységes környezethasználati) engedélyezési eljárások során még nem is ismerhettek.
Nincs arról szó tehát, hogy a környezetvédelmi hatóság szakhatósági hozzájárulásában megismételné egy korább jogerős határozatában szereplő megállapításait – ilyen erőforrás-pazarló átfedések feltételezését nem tartom elfogadhatónak. Mindehhez hozzátenném, hogy a hozzánk érkezett panaszokból megállapítható, hogy az állampolgárok általában az építési eljárás megindulását követően értesülnek valamely őket érintő beruházásról, korábban nem szereznek róla tudomást, és – környezeti – érdekeiket ezt követően kísérlik meg érvényesíteni. b) Aggályosnak tartom azt a megoldást is, hogy „a természetes fürdőhelyek kijelölése iránti eljárásokban a jövőben az egységes környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi hatóságnak nem lesz szakhatósági hatásköre”.
A fürdésre való kijelölés ugyanis több szakkérdés ismeretét feltételezi, mivel a fürdőhelyek „működése” jelentős igénybevételt, a természeti környezet esetleges károsodását eredményezheti. Nem beszélve azokról az életvédelmi kérdésekről – például, hogy egy híd lábához képest hol lehet fürdőhelyet kijelölni –, melyek eldöntésére a helyi jegyzőknek többnyire nincs kellő szakismeretük.
Érthetetlen számomra, és sajnálatosnak tartom több jogszabály kiüresítését pusztán az előterjesztésben megfogalmazott megfontolásokból. Végül hangsúlyozni szeretném, hogy az Alkotmány 18. §-a kimondja: „A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.” Ennek megteremtésében az államnak – ezen belül a környezetvédelmi tárcának és intézményeinek – nélkülözhetetlen feladata van.
Az újraszabályozás fő célkitűzéseit – az eljárások egyszerűsítése, gyorsítása, szakszerűségének és összehangoltságának javítása – úgy kell megvalósítani, hogy az egészséges környezet eddig elért jogi-védelmi szintje még részlegesen se csökkenjen. Őszintén bízom abban, hogy észrevételeimmel munkája során a segítségére lehettem.
Budapest, 2004. november 25.
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
Ügyszám: Gy. 719/2004.
Dr. Somogyvári István
közigazgatási államtitkár úrnak
Igazságügyi Minisztérium
Tisztelt Államtitkár Úr !
Köszönöm, hogy lehetőséget biztosított a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény módosításáról szóló kormány-előterjesztés tervezetének véleményezésére.
Az Informatikai és Hírközlési Minisztérium közigazgatási államtitkárának megkeresésére már kifejtettem álláspontomat a törvény módosításának koncepciójáról, melyet a törvény-módosítás tervezetének tanulmányozása után is fenntartok. Egyetértek az Avtv. 19. és 20. §-ára vonatkozó módosító indítvány tartalmával, de annak elfogadása előtt még egyes kérdések definiálását elengedhetetlennek tartom, figyelemmel arra is, hogy az Alkotmánybíróság is hasonló okokból semmisítette meg a korábbi szabályozást. Egyetértek azzal, hogy a döntés-előkészítéssel összefüggő adatok megismerésének lehetőségét is e törvényben kell szabályozni, de ahhoz megfelelő intézményrendszerre és eljárásokra van szükség, ezért nem támogatom a tervezetben erre javasolt megoldások egy részét. Nem tartom egyértelműnek a tervezet 3. § bekezdéseiben több helyen alkalmazott „nyomós közérdek” kifejezést, mert álláspontom szerint, annak definiálatlansága tág teret enged az egyéni értelmezésnek. Visszásnak tűnik számomra az a megoldás is, hogy e – más jogszabályokban sem körülhatárolt – kérdésben a hatósági jogkörben eljáró adatvédelmi biztos döntése lenne az irányadó, amelyet a kötelezett bíróság előtt támadhatna meg.
Nem egyértelmű, hogy az adatkezelőknek milyen módon (magnófelvétel, videó, „szó szerinti” jegyzőkönyv,) kell rögzíteniük a döntés-előkészítéssel összefüggő adatokat. Egyes testületeknek csak a formális, vagy az informális üléseiről is jegyzőkönyvet kell készíteni. („informális kormányülés”) Mindezek meghatározása nélkül éppen azok a döntések válhatnak a közvélemény számára megismerhetetlenné, amelyek megismeréséhez nyomós közérdek fűződik.
Továbbra is rendezetlen annak a kérdése, hogy kit és milyen felelősség terhel a közérdekű adatok megőrzésében, kiadásában, továbbá, hogy a költségvetés milyen anyagi forrást bocsát majd az adatkezelők számára a minden bizonnyal megnövekedő adatkérések teljesítésének biztosításához.
Nem értek egyet továbbá a törvény olyan módosításával sem, amely az adatvédelmi biztos számára ügydöntő hatáskört biztosítana a közérdekű adatokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos jogvitákban. Álláspontom szerint az országgyűlési külön biztos számára adandó további hatósági jogkör túlfeszítheti az alkotmányos jogok védelmét szolgáló szervezet kereteit. Az adatvédelmi biztos hatósági jogkörének szélesítése azt eredményezi, hogy a nem önálló jogi személy külön biztos ellen indított perben az Országgyűlési Biztos Hivatala lesz az alperes, annak minden várható jogkövetkezményével.
A módosítás annak veszélyével jár, hogy az országgyűlési külön biztos tevékenysége arányaiban átcsúszik a hatósági ügyek ellátása területére, holott a feladata éppen a hatóságok tevékenysége feletti alkotmányossági kontroll ellátása lenne. A közérdekű adatokhoz való hozzáférés biztosításának ilyen megközelítése alapvetően szerepzavarba hozhatja mind a hatóságok, mind pedig a jogvédő szervezetek tagjait.
Budapest, 2004. december
Üdvözlettel: Lenkovics Barnabás sk.
1.29. Összefoglaló észrevételek
2004 kiemelkedő jelentőségű, „történelmi” évszám: hazánk az Európai Unió tagja lett, az Országgyűlés a huszonöt tagország közül másodikként megerősítette az Európai Unió Alkotmányos Szerződését is. A csatlakozás ténye az általános biztos és az általános helyettes tevékenységében közvetlen és lényeges változást nem eredményezett. Ennek egyszerű magyarázata az ombudsmanok sajátos szerepéből, jogállami rendeltetéséből adódik, ami eddig is „európainak”, sőt nemzetközinek volt mondható. Ez az európaiság és nemzetköziség pedig az alapvető szabadságok és az emberi jogok egyetemességéből adódik. Magyarország formailag már az ENSZ Emberi Jogok Nyilatkozatának, majd a Polgári és Politikai Jogok, illetőleg a Gazdasági-, Szociális és Kulturális Jogok Nyilatkozatának belföldi jogként való kihirdetésével elkötelezte magát ezen jogok mellett. Érdemi és valóságos elkötelezettséget azonban csak az 1989-es Alkotmány keletkeztetett, amely minden – a demokratikus államokban bevett és az Európai Uniót alapító szerződéseknek is részét alkotó – alapvető szabadságot és emberi jogot a magyar alkotmányos alapjogok rangjára emelt.
Az alapjogoknak a magyar jogrendszer egészében való kifejtését, részletezését, azaz a jogalkotás folyamatát az Alkotmánybíróság kontrollálja. Ma már az AB határozatainak összességéből olvasható ki az írott alkotmány „értékrendje és szelleme”, ami megegyezik az alapvető szabadságok és az emberi jogok egyetemes érvényesülésre hivatott értékrendjével és szellemével. A jogállam megvalósulása azonban nem köthető sem egy naptári dátumhoz, sem a magyar vagy az európai alkotmány elfogadásához. A jogállam valójában egy megvalósulási folyamat, melyben valamennyi állami szerv elsőrendű kötelessége az alapvető szabadságok és az emberi jogok tényleges érvényesülésén munkálkodni. A jó alkotmányok és az alkotmányos törvények tényleges érvényesülése a jog mindennapi alkalmazásában, az egyes állami vagy helyi önkormányzati szervek és az állampolgárok, a nagy közszolgáltatók és a fogyasztók, valamint az emberek egymásközti jogviszonyaiban történik.
Hogy a mindennapi jogalkalmazásban, a joggyakorlatban valóságossá váljanak az alkotmányos alapjogok, azt felügyelik és lehetőségeikhez mérten előmozdítják az ombudsmanok. Helyzetük könnyebb, ha „csak” tisztességesebb és szakszerűbb eljárást, emberségesebb bánásmódot szorgalmaznak. Sokkal nehezebb azonban eredményt elérniük, ha egyes alapvető jogok tényleges érvényesítésének materiális (pénzügyi, költségvetési) feltételei vannak. Magyarország objektíve adott gazdasági fejlettségi szintje mellett ezek a források folyamatosan szűkösek, ráadásul időnként vissza is eshetnek. Ilyen esetekben az ombudsmanok ajánlásai – anélkül hogy direkt módon politizálnának – az ésszerűbb, igazságosabb és méltányosabb elosztásra, felhasználásra, átcsoportosításra irányul.
Azt is megtapasztalhattuk, hogy sem a jogalkotó, sem az ombudsmanok nem járnak el helyesen, ha jó szándékból és segíteni akarásból bár, de materiálisan teljesíthetetlent ígérnek, vagy követelnek. Ilyen szempontból az alapvető szabadságok és az emberi jogok érvényesülésének színvonala és mértéke „objektív” adottság, amin „szubjektíve” – közös akarattal, a társadalom és az állam kölcsönös együttműködésével – mindig, folyamatosan lehet javítani. Színvonal és mérték tekintetében nincs okunk sem az öntelt elégedettségre, sem a szégyenkezésre. Az Európai Unió segítségével módunk nyílt jobban kihasználni lehetőségeinket és képességeinket, felgyorsítani a jogállam megvalósulási – és azon belül az alapjogok valóságos érvényesülési – folyamatát.
Budapest, 2005. március 31.
Dr. Takács Albert Dr. Lenkovics Barnabás
az állampolgári jogok az állampolgári jogok
országgyűlési biztosának országgyűlési biztosa
általános helyettese
