2.

A PANASZOK ELUTASÍTÁSÁNAK GYAKORLATA

2.1. Bevezetés

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) az országgyűlési biztosok eljárási rendjét nem szabályozza részletesen, annak kialakítását rájuk bízta. 1998 óta e téren nem történt lényeges változtatás, bár évről évre előfordultak kisebb módosítások. A 2001-ben történt megválasztásuk után az új országgyűlési biztosok sem hajtottak végre alapvető változtatást, s ilyet az Alkotmánybíróság 226/B/1999. számú határozata miatt szükségessé váló módosítás során megalkotott 2001. évi XC. törvény sem tett indokolttá. E módosítás érinti ugyan az országgyűlési biztosok eljárását, de gyakorlatilag csak megerősíti a korábbi eljárási rendet, illetve pontosítja a korábbi törvényi szabályozást. Ezekről a változásokról szólunk a továbbiakban.

Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében bárki az országgyűlési biztoshoz fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. [A hatóság fogalmát pozitív és negatív módon az Obtv. 29. §-ának (1) és (2) bekezdése pontosan meghatározza, erre a későbbiekben még visszatérünk]. Ugyanezen bekezdés egy további feltételt is előír: az országgyűlési biztoshoz akkor lehet fordulni, ha a panaszos a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Ezt a feltételt pontosította a 2001. december 20. napján hatályba lépett 2001. évi XC. törvény azzal, hogy kimondta: a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát nem kell igénybe vennie a panaszosnak, mielőtt kérelmét előterjeszti. Az országgyűlési biztosok a korábbiakban is ennek megfelelően jártak el, azaz rendkívüli jogorvoslatnak tekintették, s nem tették eljárásuk feltételévé a bírói út igénybevételét, s abban is következetesek voltak, hogy ha a panaszos a közigazgatási határozatot bíróság előtt megtámadta, az eljárást megtagadták az Obtv. 29. §-ára való hivatkozással. (E törvényhely – akkor még első, jelenleg második bekezdése – kimondta, hogy a bíróság az Obtv. alkalmazásában nem tekintendő hatóságnak.)

A hivatkozott módosítás kiegészítette az Obtv. 16. §-ának (4) bekezdését azzal, hogy az országgyűlési biztoshoz fordulása miatt senkit nem érhet hátrány. Az országgyűlési biztosok mindig tekintettel voltak arra, hogy eljárásukkal ne okozzanak esetleg további hátrányt a hozzájuk fordulóknak. Ha a beadványt benyújtó személy kéri, kilétét nem tárják fel. Amennyiben a vizsgálat az érintett személy megjelölése nélkül nem folytatható le, kérik a hozzájárulását. Nem fordult elő, hogy arról panaszkodtak volna, hogy támadás érte volna őket azért, mert az országgyűlési biztoshoz fordultak. (Különösen figyelnek az országgyűlési biztosok arra, hogy például a fogva tartottak panasza sértetlen borítékban érkezzen, s ha bármi gyanúsat észlelnek, magyarázatot kérnek az érintett intézmény vezetőjétől.)

Az országgyűlési biztos eljárását könnyíti a 18. § (4) bekezdésének módosított rendelkezése. A korábbi megszövegezés is lehetővé tette, hogy bármely szervtől vagy annak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot vagy véleményt kérhet, de ez esetenként arra vezetett, hogy az a szerv, amely a törvény alapján nem minősült hatóságnak, ezt megtagadta. Az új jogszabályhely egyértelműen kimondja, hogy ezt az ombudsman a törvény szerint hatóságnak nem minősülő szerv esetében is megteheti. Ennek különösen azért van jelentősége, mert egyes szervek (például – a nyomozást végző ügyészségi szervek kivételével – az ügyészség) kikerültek az Obtv. hatálya alól, de az országgyűlési biztosoknak más szervek vizsgálata során szükségük lehet az ügyészségeken fellelhető iratokra. Ezt erősíti a (8) bekezdés kiegészített szövege is, amelynek értelmében az országgyűlési biztos a legfőbb ügyésztől kérheti az ügyészség nyomozást végző szervénél lévő azon iratok megvizsgálását, amelyekbe törvényi felhatalmazás hiányában nem tekinthet be.

A korábban hatályban volt törvény nem tartalmazott előírást arra, hogy a megkeresett szervnek mennyi idő alatt kell válaszolnia, erre legfeljebb a megkeresett szervre vonatkozó közigazgatási eljárás szabályaiból lehetett következni. A 18. § újonnan beiktatott (10) bekezdése alapján ezt a megkeresett szervnek az országgyűlési biztos által meghatározott határidőn belül kell megtennie, de a jogszabály azt is kimondja, hogy ez 15 napnál nem lehet rövidebb.

A leglényegesebb változás az Obtv. 29. §-ában következett be, amelynek (1) bekezdése meghatározza, hogy a törvény alkalmazásában mely szerveket kell hatóságnak tekinteni, a (2) bekezdés pedig taxatíve felsorolja, hogy mely szervek nem minősülnek hatóságnak. Az új szabályozás a korábbitól eltérő módon határozza meg azokat a szerveket, amelyek intézkedését az országgyűlési biztos vizsgálhatja. A 29. § (1) bekezdése részben a feladatát jelöli meg annak a szervnek, amelynek tevékenységére az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed (pl. közigazgatási feladatot ellátó szerv, ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szerv), részben egyes foglakozást jelöl meg (közjegyző, megyei bírósági végrehajtó és önálló bírósági végreható), de olyan átfogó megjelöléseket is használ, mint például “rendvédelmi szerv”. Így álláspontunk szerint a pozitív felsorolás sem lett sokkal pontosabb, mint amit a hatályon kívül helyezett jogszabályhely tartalmazott. Az új felsorolásból kimaradt az “államhatalmi” szerv megjelölése, de meg kell jegyezni, hogy az annak tekinthető Országgyűlést korábban sem vizsgálták az országgyűlési biztosok, legfeljebb ajánlásuk érintette az Országgyűlést, ha az általuk feltárt alkotmányos visszásságot csak törvénymódosítással látták kiküszöbölhetőnek. Az elavult “államigazgatási” jelzőt váltotta fel a közigazgatási feladatot ellátó, vagy ilyen jogkörben eljáró szerv megnevezés. A rendőrség és rendészeti szerv helyett a mindkettőt magába foglaló “rendvédelmi szerv” fogalom került a felsorolásba.

A korábban sok vitára okot adó “igazságügyi szerv – kivéve a bíróságot” felsorolás helyére a “nyomozó hatóság, ideértve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet is” került. Tekintettel arra, hogy az országgyűlési biztosok a módosítás hatálybalépése előtt vizsgálták az ügyészség tevékenységét is, ezzel az új szabállyal tevékenységük jelentősen szűkült. Ez a módosítás ugyanis nem csupán azt jelenti, hogy nem vizsgálhatják az ügyészség által hozott határozatokat, intézkedéseket, esetleg azok megtételének elmulasztását, hanem vizsgálati lehetőségük csökkent például azon a téren is, amikor valamely hatóság döntése ellen jogorvoslatért az ügyészséghez lehet fordulni. Ezen esetek nagy része a rendőrségi és egyéb nyomozó szervek eljárását, de a közigazgatási eljárást is érinti. Itt utalnék vissza az előző fejezet 1/13. számú táblázatának azon adatára, amelyből kitűnik, hogy bár abszolút értékben valamelyest csökkent, de arányukban (részesedésük 2,78%) nőtt az elmúlt évben az ügyészségek ellen benyújtott panaszok száma. Ha ehhez még hozzávesszük azon rendőrségi ügyek egy részét (8,37%), amelyeket azért nem vizsgálhatunk, mert a rendőrség intézkedése elleni panaszt az ügyészség bírálta el, levonhatjuk azt a következtetést, hogy számottevően csökkent az országgyűlési biztosok által vizsgálható ügyek köre. Ezt a csökkenést nem kompenzálja, hogy a felsorolást bővítették a kisebbségi önkormányzatokkal, mert tevékenységüket a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa korábban is vizsgálta, illetve hogy a vizsgálható hatóságok közé tartozónak sorolja a jogszabály a kötelező tagság alapján működő köztestületeket, a közjegyzőket, a megyei bírósági végrehajtókat és az önálló bírósági végrehajtókat. A köztestületek (kamarák) tevékenységének egyes körét korábban is vizsgálhatták az országgyűlési biztosok, mert a hatályon kívül helyezett rendelkezés is hatóságnak tekintette a “bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv”-eket. Ami pedig a közjegyzők és végrehajtók tevékenységét illeti (amelyeknek kamarái tehát korábban is vizsgálhatók voltak), meg kell jegyezni, hogy az országgyűlési biztosok mozgástere nagyon szűk. Tevékenységük felett a felügyeletet – kamaráikon kívül – alapvetően a bíróságok gyakorolják, s ha a panaszos intézkedéseik ellen jogorvoslattal él a bíróságnál, az országgyűlési biztos már nem járhat el. Esetleges eljárása esetén is a rendelkezésére álló eszközök elégtelenek, hiszen akár alkotmányos visszásságot is előidéző eljárási cselekményük általában olyan veszteséget idézhet elő a panaszos vagyonában, amelyeket az országgyűlési biztos nem reparálhat, a hozzá fordulók anyagi helyzete pedig rendszerint nem teszi lehetővé, hogy alapos jogi segítség nélkül érvényt szerezhessenek hosszas pereskedés után igazuknak. Számadatokkal is bizonyítva az előbb elmondottakat, e három utolsó kategóriában az országgyűlési biztoshoz benyújtott panaszok száma és aránya kisebb, mint az ügyészség intézkedése ellen benyújtottaké, 2002-ben csak 118 (2,38%) volt, 24-gyel kevesebb, mint a megelőző évben.

A 29. § (2) bekezdésében meghatározott “tilalmi listán” lévő szervek tevékenységét – az ügyészség kivételével – korábban sem vizsgálta az országgyűlési biztos, így ez a rendelkezés a fentebb vázoltakon kívül változást nem hozott. Nem tekinthető ugyanis például az Országgyűlés vizsgálatának, ha valamely szerv eljárásának során észlelt alkotmányos visszásság orvoslását törvény módosításában vagy törvényi szabályozás hiányában látják.

Már az előző fejezetben jeleztük, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese 2002-ben összesen 5 153 panaszt bírált el. Ezek a panaszok az eljárás különböző stádiumában fejeződtek be. Az országgyűlési biztoshoz érkező beadványok elemzése ugyanis három lépcsőfokban történik. Az első szakaszban azt vizsgáljuk, hogy a panasz vizsgálata az országgyűlési biztos hatáskörébe tartozik-e, illetve eljárásának van-e valamilyen törvényben előírt akadálya. A második szakaszban arra keressük a választ, hogy a panaszban vázolt sérelem összefüggésbe hozható-e valamilyen alkotmányos joggal, illetve felmerül-e valamilyen alkotmányos visszásság gyanúja. Amennyiben ezekre a kérdésekre nemleges a válasz, a panaszt az eljárásnak ezen stádiumában elutasítjuk. Ha az iratokból megállapítható, hogy mely szerv jogosult az eljárásra, a beadványt – szükség esetén a panaszos megkérdezése után – oda áttesszük. (Az elmúlt évben 4 324 panaszt utasítottunk el ily módon, azaz a panaszok 83,9%-át. Ez az arány még fél százalékkal sem volt kisebb, mint az előző évben.) Ha az előzetes elemzés eredményeként azt állapítjuk meg, hogy az ügyre az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed, eljárásának nincs jogszabályi akadálya, a panasz alkotmányos joggal összefüggésbe hozható és az alkotmányos visszásság gyanúja felmerül, az ügy az eljárás harmadik szakaszába lép, s azt az országgyűlési biztos közvetlen munkatársai vizsgálják. Az ilyen ügyeket, függetlenül attól, hogy végül a mindenre kiterjedő vizsgálat alapján az alkotmányos visszásság vagy annak közvetlen veszélye megállapítható-e, vizsgálati jelentéssel fejezik be. (2002-ben az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese 488 panaszt vizsgált, az összes panasz 9,5%-át, tehát a panaszok ugyanolyan arányában folytattak vizsgálatot, mint az előző évben.) A vizsgálatok tapasztalatairól a további fejezetekben adunk számot. A fennmaradó panaszok nagy részében (6,2%) az eljárás megszüntetésre került, illetve 23 esetben (0,4%) az országgyűlési biztos az eljárást felfüggesztette A 2002-ben befejezett panaszoknak a fentiekben részletezett módon való befejezésének pontos számadatait a 2/1. számú táblázat tartalmazza.

 

2/1. számú táblázat

A befejezett panaszok megoszlása az elintézés módja szerint

Befejezés módja	A panasz származási éve				Összesen	%
	1999	2000	2001	2002
Elutasítás
jelentéssel	0	2	12	4	18	0,3
tájékoztatással	14	37	508	3444	4003	77,7
áttétellel	0	3	31	269	303	5,9
Elutasítás összesen	14	42	551	3717	4324	83,9
Megszüntetés
névtelen beadvány	0	0	1	26	27	0,5
panaszos kérelmére	0	1	28	62	91	1,8
panaszos halála	0	0	4	1	5	0,1
egyéb okból	4	18	22	72	116	2,3
megoldódott panaszra     tekintettel vizsgálat nélkül	5	20	22	32	79	1,5
Megszüntetés összesen	9	39	77	193	318	6,2
Felfüggesztés (eljárás, vizsgálat szünetelése)	3	2	9	9	23	0,4
Vizsgálattal befejezett
alkotmányos visszásság    hiányának megállapítása    jelentésben	1	19	36	26	82	1,6
jelentés ajánlással	12	41	96	83	232	4,5
jelentés orvosolhatatlanság    miatt ajánlás nélkül	0	0	0	4	4	0,1
jelentés megoldódott                panaszra tekintettel                 ajánlás nélkül	3	8	9	7	27	0,5
más ügyben készült                jelentéssel elintézve	9	16	36	32	93	1,8
jelentés ajánlás nélkül,     figyelemfelhívással	1	14	20	15	50	1,0
Vizsgálat összesen	26	98	197	167	488	9,5
Mindösszesen	52	181	834	4086	5153	100,0

 

A jelen fejezet további részében az első és második szakaszban megrekedt panaszok elutasításának okait mutatjuk be.

2.2. A hatáskör hiányában történt elutasítások

Az Obtv. 16. §-ának (1) bekezdése határozza meg általánosságban, hogy az országgyűlési biztos mely ügyekben jogosult eljárni. E törvényhely értelmében az ombudsman hatásköre a hatóságok és közszolgáltatók eljárásának, intézkedésének vizsgálatára terjed ki. A hatóságok körét az előzőekben már részleteztük, azok meghatározása viszonylag egyszerűbb. Ami a közszolgáltatókat illeti, a helyzet nehezebb. Ezek körének pontos meghatározásával a törvény adós maradt, legfeljebb az indokolás adott némi eligazítást. Általánosságban elmondható, hogy az országgyűlési biztosok az elmúlt évek alatt kialakított álláspontja, hogy közszolgáltatónak azokat a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervet tekintik, amelyek esetében a hozzájuk fordulóknak nincs lehetőségük annak megválasztására, hogy az általuk igényelt szolgáltatás teljesítésére kivel szerződjenek, mert azt csak korlátozott számú vagy kizárólag egyetlen szervtől kérhetik, sőt esetenként kötelező is igénybe venni (például a hulladékszállítást). E szervek köre állandóan változik, hiszen egyes törvényben előírt kötelező feladatát az önkormányzat nem maga végzi el, hanem azzal más szervet is megbízhat, s ezzel ez a szerv már esetleg a közszolgáltatók sorába lép. A közszolgáltatást végző szervek skálája igen széles lehet, az áramszolgáltató részvénytársaságtól a temetést végző gazdasági társaságig terjedhet. E szervek tevékenységét azonban az országgyűlési biztosok csak korlátozottan, a közszolgáltatás nyújtása körében vizsgálják, s nem foglalkoznak egyéb vállalkozási tevékenységükkel vagy a munkáltatói jogkörben hozott döntéseikkel. Ez a megállapítás egyes hatóságokra is igaz, mert például az önkormányzatok vagyongazdálkodásával, a tulajdonukba tartozó lakás értékesítésével kapcsolatos tevékenységet sem vizsgálják.

Amint azt korában már írtuk, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese 2002-ben 4 324 panaszt utasított el (az elutasítási okokra vonatkozó számadatokat a 2/2. számú táblázat tartalmazza). Erre az esetek 59,1%-ában azért került sor, mert annak a szervnek (személynek) a vizsgálatára, amelyik a panaszos vélt vagy valós sérelmét okozta, nem terjedt ki a hatáskörük. Az ilyen okból elutasított panaszok aránya évről évre emelkedik: 2001-ben 56,5% volt, 1998-ban pedig több mint 10%-kal volt kevesebb (49%), mint a 2002-es évben. Kedvező változás annak ellenére nem következett be, hogy a jelenlegi és a korábbi országgyűlési biztosok is minden lehetséges fórumon igyekeztek tudatosítani, hogy mely szervek eljárását vizsgálhatják.

A bíróság 26,5%-kal változatlanul vezet azon szervek között, amelyek ellen benyújtott panaszokat el kellett utasítani hatáskör hiányában; 1 145 panasz ügyében nem járhattak el az országgyűlési biztosok ezen okból. 2001-ben ez az arány csak 23,2% volt, de volt olyan év is, amikor az arány meghaladta a 28%-ot. Az előző fejezetben már tárgyaltuk, hogy a bíróság ellen benyújtott panaszok többségében a bíróság döntését sérelmezik, ami érhető is, hiszen az általában csak az egyik félre lehet kedvező, a másik kérelmét részben vagy egészben el kell utasítania. Ezekben az ügyekben – az országgyűlési biztos hatásköre hiányának megállapítása mellett – általában tájékoztatjuk a panaszost a még rendelkezésére álló rendes vagy rendkívüli jogorvoslatról, esetenként az anyagi  ogszabályok tartalmáról. Ha a panaszos a bíróság vagy az eljáró bíró olyan tevékenységét sérelmezi, amelynek vizsgálatára az Országos Igazságszolgáltatási Tanács eljárási jogosultsága vélelmezhető, a beadványt oda áttesszük.

A hatáskör hiányában történt elutasítások fennmaradó 32,6%-án a különböző gazdálkodó szervezetek (például biztosító társaságok, pénzintézetek, gazdasági társaságok), civil szervezetek (egyesületek, egyházak), 2001. december 20-tól az ügyészség és viszonylag nagy számban a magánszemélyek ellen benyújtott panaszok osztoznak. Ha ezekben az ügyekben megállapítható, hogy az eljárás mely szerv hatáskörébe tartozik, a beadványt áttesszük, vagy a panaszost tájékoztatjuk arról, hogy sérelmével hova fordulhat.

 

2/2. számú táblázat

Az elutasított panaszok száma

Elutasítás oka	2002. évi összesen			Együtt	%
	elutasítás  jelentéssel	vizsgálat nélküli elutasítás áttétellel	vizsgálat nélküli elutasítás  tájékoztatással
elutasítás csekély jelentőség miatt	0	0	11	11	0,3
bíróságon folyó ügy	2	23	1120	1 145	26,5
az 1989. évi XXXI. tv-nél régebbi	0	1	18	19	0,4
egy éven túli panasz	0	0	84	84	1,9
jogorvoslati lehetőség kimerítésének elmulasztása	7	161	655	823	19,0
nyilvánvalóan alaptalan bejelentés, vagy a sérelem nem hozható  összefüggésbe alkotmányos joggal	6	37	613	656	15,2
ismételt, új adatot nem tartalmazó beadvány	0	0	157	157	3,6
nem hatóság vagy közszolgáltató intézkedése elleni panasz	3	81	1323	1407	32,6
nem a jogosulttól származó  beadvány	0	0	22	22	0,5
összesen	18	303	4 003	4 324	100,0
%	0,5	7,0	92,5	100,0

2.3. Az egyéb eljárási akadály miatti elutasítások

Az országgyűlési biztos hatáskörének hiányán kívül további olyan szabályokat állapít meg az Obtv., amikor eljárásának egyéb akadálya van.

A 16. § (1) bekezdése kimondja, hogy az országgyűlési biztos csak akkor járhat el, ha a panaszos a rendelkezésére álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket kimerítette vagy ilyen jogorvoslati lehetőség nem biztosított számára. Sem a törvény, sem az országgyűlési biztosok nem tekintik kötelező jogorvoslatnak a bírói út igénybevételét, még akkor sem, ha adott esetben (például a birtokháborítási eljárásban) más jogorvoslat nem áll a panaszos rendelkezésére. Az elmúlt évben 823 panaszt, az elutasított panaszok 19%-át nem vizsgálhatták első körben az országgyűlési biztosok, mert az eljárás még folyamatban volt, vagy a panaszosok nem éltek jogorvoslattal. Az előző esetben általában az elutasítást tartalmazó levélben tájékoztatjuk a beadványtevőt arról, hogy a jogerős másodfokú határozat meghozatalát követően ismét az országgyűlési biztoshoz fordulhat, ha úgy érzi, hogy a jogorvoslati eljárás lefolytatását követően meghozott döntés is sérti alkotmányos jogait. Ha a jogorvoslat benyújtására a jogszabályban előírt határidő még nyitva áll, arról a panaszost haladéktalanul – előfordul, hogy telefonon – értesítjük, vagy egyetértése esetén a hozzánk érkezett beadványt mi küldjük meg a másodfokú szervhez. Különösen a közszolgáltatók ellen benyújtott panaszok esetén gyakori, hogy a panaszosnak nincs tudomása arról, hogy mely hatóság jogosult sérelmének kivizsgálására. A lakosság hiányos információkkal rendelkezik olyan szervek, mint a fogyasztóvédelmi hatóságok, a Magyar Energia Hivatal, vagy éppen a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete hatósági jogköréről. Az ilyen szervek eljárási jogosultságának megállapítása eseté a be- adványt általában áttesszük hozzájuk, s tájékoztatást is kérünk intézkedésükről. Természetesen olyan esetekben, amikor azért nem tud élni a panaszos jogorvoslati jogával, mert a hatóság késlekedik a határozat meghozatalával, vagy a meghozott határozatban nem tájékoztatják a jogorvoslat lehetőségéről, az országgyűlési biztos eljárási jogosultsága megnyílik, hiszen a hatóság intézkedés megtételének elmulasztásával okozhat alkotmányos visszásságot.

Időbeli korlátokat állít az országgyűlési biztos eljárása elé az Obtv. 17. §  (3) és (4) bekezdése. Hatásköre csak az 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépése (1989. október 23.) után indult eljárásokra terjed ki. Az ezen időpontot megelőzően keletkezett sérelmet tartalmazó panaszok aránya csökkenő tendenciát mutat, de még 2002-ben is 18 panaszt kellett elutasítani ilyen okból. Ugyancsak időbeli korlátot jelent, hogy az országgyűlési biztoshoz a – jogorvoslati eljárás lefolytatása után meghozott – másodfokú határozat kézhezvételét követő egy éven belül lehet fordulni. Ez az egyéves határidő megegyezik a közigazgatási eljárásban általánosságban elfogadott azon időtartammal, amely alatt a hatóságoknak módjuk van a határozatuk megváltoztatására. Az előző évekhez képest valamelyest csökkent az egyéves határidőn túl benyújtott panaszok aránya; a 2001. évi 2,8%-hoz képest csupán 1,9% volt az elmúlt évben.

Előfordul, hogy a panaszos kérelmének elutasítása után ismételten beadvánnyal fordul az országgyűlési biztoshoz. Az ilyen panaszt ismételten alaposan megvizsgáljuk, s ha az abban foglalt esetleges új körülmények indokolják, akár vizsgálat elrendelésére is sor kerülhet, vagy ha azok sem alapozzák meg az országgyűlési biztos eljárási jogosultságát, erről tájékoztatjuk a panaszost. A változatlan tartalommal benyújtott, érdemben új tényt, adatot nem tartalmazó beadványt az országgyűlési biztos az Obtv. l9. § (2) bekezdése alapján elutasítja. Hangsúlyozni kívánom, hogy ezen okra hivatkozással csak az országgyűlési biztos utasít el panaszt, miután azt maga, vagy közvetlen munkatársa ismételten áttekintette. Az ezen okra hivatkozással elutasított panaszok száma, illetve aránya csökkenő tendenciát mutat; míg 1999-ben 7,06%, 2000-ben 6,73%, 2001-ben 6%, 2002-ben csupán 3% volt. Sajnos változatlanul vannak olyan – gyakran beteg emberek –, akik rendszeresen ismétlik esetenként több évtizedes, vélt vagy valós sérelmüket. Csak többszöri elutasítás után kerülhet arra sor, hogy az ismételt panaszt – miután erről a panaszost előzetesen tájékoztattuk – érdemi vizsgálat nélkül irattárba helyezzük.

Természetesen hivatalunkba is nyújtanak be fiktív néven panaszt, s az is előfordul, hogy a panaszt olyan személy nyújtja be, aki az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében nem tekinthető “érintett”-nek. Az Obtv. 19. § (2) bekezdése lehetővé teszi, hogy az országgyűlési biztos a nem jogosult által, vagy a névtelenül benyújtott panaszt ezen a címen elutasítsa. Az ilyen okból elutasított panaszok aránya viszonylag alacsony, általában évente 0,5% körül mozog, ennyi volt 2002-ben is. A nem jogosult vagy ismeretlen személyek által benyújtott panaszok nem minden esetben kerülnek elutasításra. Ha ugyanis a beadvány tartalma alapján felmerül az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság gyanúja, a “nem jogosult”-at felhívjuk arra, hogy csatoljon meghatalmazást, vagy az érintettet tájékoztassa arról, hogy hozzánk fordulhat. Mind a jogosulatlan, mind az ismeretlen személytől származó beadvány esetén mód van arra, hogy alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság gyanújának megállapításakor az országgyűlési biztos – az Obtv. 17. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján – annak megszüntetése érdekében hivatalból eljárjon. Különösen azokban az esetekben él az országgyűlési biztos a hivatalból való eljárás indításának lehetőségével, ha felmerül annak a gyanúja, hogy azért nem fedi fel a panaszos a kilétét, mert kiszolgáltatott helyzetben van, vagy ilyen helyzetben (büntetés-végrehajtási intézetben, nevelőotthonban, szociális otthonban) élők sérelmeiről ad számot. Szerencsére nem sok ilyen beadvánnyal találkozunk.

 

2.4. A panasz tartalmának érdemi vizsgálata utáni elutasítások

Az előzőekben vázolt, formálisnak tekinthető okok miatt utasítottuk el az elmúlt évben is a panaszok nagy részét, csaknem 85%-át, azaz a 4 324 elutasított panaszból 3 657-et. Az előzetes szűrés után fennmaradó 667 panasz elutasítására azért került sor, mert a beadvány vagy a beszerzett iratok tartalmának vizsgálata alapján az volt megállapítható, hogy a bejelentés nyilvánvalóan alaptalan, a vélt vagy valós sérelem nem hozható összefüggésbe alkotmányos joggal, illetve fennáll ugyan az alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság, de az olyan csekély jelentőségű, hogy nem indokolt az országgyűlési biztos fellépése. Ezen okból 2002-ben kevesebb esetben került sor elutasításra, mint az előző évben; az elutasítási okok között az aránya alig haladja meg a 15%-ot, ez 2001-ben csaknem 18% volt. A nyilvánvalóan alaptalan panasz elutasítására az Obtv. már hivatkozott 19. § (2) bekezdése ad lehetőséget az országgyűlési biztosnak. Az ombudsmani gyakorlatban nem csupán akkor tekintjük a panaszt nyilvánvalóan alaptalannak, ha annak tartalma szándékosan félrevezető, vagy a leírt tények bizonyíthatóan nem felelnek meg a valóságnak, hanem akkor is, ha a leírt – egyébként valós – tények, a jogi okfejtés és a vélt vagy valós sérelem között nincs összefüggés, vagy az nem úgy áll fenn, ahogy a panaszos levezette, illetve a panaszos okfejtése téves jogszabály értelmezésen alapul. Előfordul, hogy a panaszost a hatóság eljárása során valóban sérelem érte, azonban ha ez a sérelme nem hozható összefüggésbe alkotmányos joggal, az országgyűlési biztos nem járhat el. Az alkotmányos jogokat az országgyűlési biztosok tágan értelmezik, mert nem csupán a Magyar Köztársaság Alkotmányában pontosan megfogalmazott jogokat tekintik ilyennek, hanem a Magyarországot kötelező nemzetközi dokumentumokban rögzített jogokat, illetve a társadalmi, gazdasági és politikai rend alapelveiből származó jogosultságokat is. Az ily módon értelmezett alkotmányos jogok meghatározásakor az országgyűlési biztosok figyelemmel vannak az Alkotmánybíróság és az Európa Tanács egyes intézményeinek állásfoglalására, iránymutatására is.

Az elmúlt évben is előfordult, hogy az országgyűlési biztos megállapította ugyan, hogy a hatóság az eljárása során megsértette a panaszos alkotmányos jogait, azonban – a sérelem csekély jelentősége miatt – nem tartotta szükségesnek a teljes körű vizsgálat lefolytatását. Erre az Obtv. 17. § (2) bekezdésében megfogalmazott okra való hivatkozással 2002-ben csupán 11 panaszt utasított el az állampolgári jogok országgyűlési biztosa vagy általános helyettese. Az országgyűlési biztosok csak akkor minősítik az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot csekély jelentőségűnek, ha a hatóság eljárása alkotmányossági szempontból kifogásolható volt, de nem akadályozta meg végleg a panaszost alkotmányos jogainak érvényesítésében, illetve az érdemi döntés nem idézett elő alkotmányos visszásságot és az eljárás vagy döntés önmagában sem okozott súlyos méltánytalanságot.

 

2.5. A panasz elutasításának formája

E fejezetben annak a 4 324 panasznak a sorsát vázoltuk, amelyek a 2002-ben elbírált 5 153-ból az eljárás első vagy második fázisában befejeződtek, azaz amelyek az országgyűlési biztosok hatáskörének hiányában vagy más eljárási akadály miatt nem kerültek további vizsgálatra. Az elutasított 4 324 panaszon kívül további 318 panasz esetében az érdemi vizsgálat megkezdése előtt, vagy a vizsgálat közben szűnt meg az eljárás. Erre sor kerülhet azért, mert a névtelen beadványra (27 panasz) nem tudunk kinek válaszolni. Előfordult sajnos az is, hogy az eljárás során a panaszos haláláról szereztünk tudomást (5 esetben). 91 esetben a panaszos visszavonta a kérelmét arra való tekintettel, hogy például a sérelme időközben megoldódott. 23 panaszos ügyében függesztette fel az országgyűlési biztos az eljárást vagy a vizsgálatot. A fennmaradó 488 panaszt az országgyűlési biztos vagy általános helyettese részletesen vizsgálta és megállapításait jelentésben rögzítette. A vizsgálat sem tárt fel alkotmányos visszásságot 82 panaszos ügyében. 27 esetben a panaszt a vizsgálat során orvosolták, 4 esetben pedig orvosolhatatlannak minősült. Előfordul, hogy azonos vagy hasonló tárgyban több panaszt nyújtanak be, ilyenkor – ha a konkrét panasz ügyében nem kell intézkedést tenni, mert a visszásság kiküszöbölése iránt már más ügyben ajánlással élt az országgyűlési biztos, esetleg annak megoldása is folyamatban van – az országgyűlési biztos a más ügyben készült jelentés megküldésével fejezi be a vizsgálatát. Erre 2002-ben 93 alkalommal került sor. 50 panasz esetében az országgyűlési biztos nem élt ajánlással, csak felhívta az érintett szerv figyelmét a követendő eljárásra vagy az alkotmányos visszásság bekövetkezésének veszélyére. 232 panasz vizsgálatát fejezte be az országgyűlési biztos vagy általános helyettese úgy, hogy az ügyben egy vagy több ajánlással élt. Az országgyűlési biztos vagy általános helyettese által vizsgált ügyeket, a megtett intézkedéseket és azok sorsát a jelentés további fejezeteiben tárgyaljuk.

A 4 324 elutasított panasz nagy részében, 92,5%-ában (4 003 panasz) levélben tájékoztattuk a panaszost az elutasításról. Ezekben a levelekben nemcsak az elutasítás okát jelöltük meg, azaz azt, hogy az országgyűlési biztos miért nem járhat el az ügyben, hanem nagy súlyt fektettünk a panaszos meggyőzésére és tájékoztatására is. A tájékoztatás esetenként nem csupán arra terjed ki, hogy a panaszosnak milyen lehetősége van vélt vagy valós sérelme orvoslására, hanem az ügyben alkalmazható anyagi vagy eljárási szabályokra is felhívjuk a figyelmet. Szem előtt tartjuk azonban, hogy a panaszos egyoldalú előadása alapján ne foglaljunk állást konkrét jogkérdésben, megalapozatlanul ne késztessük a panaszost arra, hogy meggondolatlanul bíróság előtti jogvitába bonyolódjon. A részletes tájékoztatást csak a több alkalommal, változatlan tartalommal benyújtott panasz esetén mellőzzük.

303 panasz esetében (az elutasított panaszok 7%-ában) megállapítottuk ugyan az országgyűlési biztos eljárási jogosultságának hiányát, azonban az iratokból megállapítható volt, hogy az ügy elbírálása mely szerv hatáskörébe tartozott, ezért a beadványt – a panaszos egyidejű értesítése mellett – az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervhez áttettük. Gyakori, hogy áttétel esetén az eljáró szervet felkérjük arra, hogy eljárásának eredményéről, a megtett intézkedéséről hivatalunkat is tájékoztassa. Viszonylag csekély azon panaszoknak a száma (2002-ben 18 volt), amikor jelentéssel utasítjuk el a panaszt, részletes érdemi vizsgálat nélkül. Erre általában akkor kerül sor, ha a rendelkezésre álló iratokból megállapítható, hogy az ügyben nem sértették meg a panaszos alkotmányos jogait, azaz nincs alkotmányos visszásság.