1. MELLÉKLET

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének jogszabály-véleményezési tevékenysége 1999-ben

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese – az adatvédelmi biztostól eltérően – nem rendelkeznek törvényben biztosított feladatkörrel a jogszabálytervezetek véleményezésére, illetve észrevételezésére. Egyes jogszabályok tervezeteit az előkészítést végző szervek azonban törvényi kötelezettség nélkül is megküldték részükre.

Előfordult, hogy az országgyűlési biztos, illetve általános helyettese vizsgálatuk eredményeként, ajánlásukban valamely jogszabály megalkotását, módosítását vagy kiegészítését kezdeményezték. A jogszabályok tervezeteit az érintett szervek többnyire annak bizonyítékaként küldték meg az Országgyűlési Biztos Hivatala részére, hogy az ajánlásnak eleget tettek. Ezeket a tervezeteket az országgyűlési biztos, illetve általános helyettese általában abból a szempontból vizsgálták, hogy az ajánlás eredményeként született normaszöveg alkalmas lehet-e a vizsgálatok során feltárt alkotmányos visszásságok orvoslására és megelőzésére.

Olyan eset is volt, amikor valamely jogszabályalkotást érintő ajánlás elfogadását követően hosszabb idő elteltével sem érkezett hír az ajánlásban foglaltak megvalósulásáról. Ezért az országgyűlési biztos, illetve általános helyettese az érintett szervnél érdeklődött az előkészítő munkálatok állásáról és “betekintés” céljából kérte a rendelkezésre álló szövegtervezet megküldését. Ezeket az anyagokat a biztosok formálisan nem véleményezték, azonban több esetben a hivatali munkatársak közötti szakmai konzultációk alapját képezték.

Volt példa arra is, hogy azon jogszabályok tervezeteit, amelyek egyes alkotmányos jogok gyakorlati megvalósulását szabályozzák, ezért a jogalanyok széles körét érintik, a jogszabály-előkészítésért felelős szervek a közigazgatási körözés során az Országgyűlési Biztos Hivatala részére is megküldték. A jogszabálytervezetek véleményezésekor az országgyűlési biztos és általános helyettese a vizsgálataik során szerzett jogalkalmazási tapasztalataikra támaszkodva a normaszövegben rejlő esetleges alkotmányos visszásságok gyanújára hívták fel a kodifikációt végző szervek figyelmét. Azon jogszabálytervezetek esetében, amelyek kapcsán vizsgálati tapasztalatokkal nem rendelkeztek, sem az országgyűlési biztos sem általános helyettese nem tettek észrevételeket.

Az országgyűlési biztos, illetve általános helyettesének egyetértése nem feltétele a jogszabálytervezetek elfogadásának, illetve hatálybalépésének. Ezért mindketten fenntartják a jogot arra, hogy az általuk véleményezett jogszabály hatálybalépését követően feltárt esetleges alkotmányos visszásságok megszüntetésére – ajánlásaikban – javaslatot tegyenek azok módosítására.

Az országgyűlési biztos, illetve általános helyettese az általuk véleményezett jogszabálytervezetek további sorsát illetően azt tapasztalták, hogy észrevételeiket az érintett szervek megfontolták, és a normaszövegek átdolgozása során többnyire hasznosították.

A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. éviLXXXI. törvény módosításának tervezete

A tervezetet a Pénzügyminisztérium küldte meg véleményezésre az országgyűlési biztosnak, aki az OBH 2971/1998. számú ajánlásában kezdeményezte az 1998. évi LXXXI. tv. 78. § és 80. §-ának olyan módosítását, amely a nyugdíjbiztosító késedelmes vagy hibás teljesítése esetére szóló kamatfizetési kötelezettséget szabályozza.

A tervezet az ajánlásnak megfelelő kamatfizetési kötelezettséget szabályozta.

A 2000. január 1-jén hatályba lépett, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CIX. törvény a kamatfizetésre vonatkozó kötelezettséget az országgyűlési biztos ajánlásainak megfelelően szabályozza.

A fogyatékossági támogatás koncepciója

A tervezetet a Szociális és Családügyi Minisztérium két alkalommal 1999 májusában és júniusában küldte meg véleményezésre az országgyűlési biztosnak.

Észrevételeiben az országgyűlési biztos felhívta a figyelmet arra, hogy amennyiben az aktív korban “súlyos fogyatékossá” vált személyek jogosultak lesznek a támogatásra, akkor az idős korban “súlyos fogyatékossá” vált személyeknek a jogosulti körből történő kizárása hátrányos megkülönböztetést eredményezhet. Az országgyűlési biztos jelezte, hogy a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény a fogyatékossági támogatás havi összegét az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-ában határozta meg. Ezzel szemben a tervezet a fogyatékossággal kapcsolatban két kategória elkülönítéséről és egy alacsonyabb összegű támogatás bevezetéséről szól.

Az országgyűlési biztos jelezte, hogy a tervezet értelmi fogyatékosként azokat a személyeket veszi figyelembe, akik értelmi akadályoztatottsága magzati károsodás, vagy szülési trauma következménye. Az említett megfogalmazás miatt nem terjedt ki az a tervezet hatálya arra az értelmi fogyatékos személyre, akinél a károsodást enzimdefectusra visszavezethető anyagcserezavar, vagy valamely kromoszómaaberráció okozza. Szintén hiányzott a jogosulti körből azon fogyatékosok csoportja, akiknél a károsodás szülés utáni ártalmak következménye (Gy 300-30/1997.).

Az egyes munkaügyi és szociális törvények módosításáról szóló 1999. évi CXXII. törvény módosította a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvényt, ezzel megszületett a fogyatékossági támogatás részletes szabályozása. Az 1999. évi CXXII. törvény a fogyatékossági támogatásra jogosutak körét, illetve a támogatás összegét az eredeti terveknek megfelelően határozta meg.

Az eltűnt személyek felkutatásáról és eltűntnek nyilvánításáról,valamint a Rendőrség körözési tevékenységével és adatkezelésével összefüggőegyes kérdésekről szóló törvény tervezete

A tervezetet az országgyűlési biztos általános helyettese azért véleményezte, mert mind ő, mind az országgyűlési biztos több jelentésükben (OBH 9700/1997., 10870/1997., 4106/1998., 7740/1998. számú jelentések) megállapították, hogy azon túl, hogy a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tv. 36. § (1) bekezdése felhatalmazza a rendőri szerveket arra, hogy a bűncselekmény elkövetésével alaposan gyanúsítható vagy az eltűnt személy, tárgy felkutatására, továbbá ismeretlen holttest azonosítására körözést rendeljenek el, a rendőrség körözési tevékenységét más jogszabály nem rendezi, ami a jogállamiság, illetve az abból fakadó jogbiztonság követelményével, továbbá az alapvető jogok tiszteletben tartásával összefüggő állami kötelességgel kapcsolatban alkotmányos visszásságot okoz.

Az országgyűlési biztos általános helyettese egyetértett a tervezet 5. §-ának azon rendelkezésével, amely szerint a bejelentés, illetve az eljárás megindítását követően a rendőrség haladéktalanul köteles az elsődleges eljárási cselekményeket megtenni, azonban hiányolta az egyes eljárási cselekmények pontos meghatározását. Az országgyűlési biztos általános helyettese felhívta a figyelmet arra is, hogy amennyiben a 1994. évi XXXIV. tv. nem rögzíti, hogy a rendőrnek az eltűnt személy felkutatása érdekében pontosan mit kell “haladéktalanul” megtennie, úgy a jogorvoslati jog az eljárás végén formális lesz. Ezért az országgyűlési biztos általános helyettesének álláspontja az volt, hogy a tervezet szóban forgó rendelkezése a jogorvoslathoz való alkotmányos joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét rejti magában.

A tervezet 7. §-a lehetővé tette az eljárás felfüggesztését. Az országgyűlési biztos általános helyettese jelezte, hogy a tervezet nem szabályozza egyértelműen – illetve mindössze a 13. § (1) bekezdéséből lehetett erre következtetni –, hogy az eljárás felfüggesztéséről kell-e határozatot hozni. A tervezet arról sem rendelkezett, hogy az eljárás felfüggesztéséről szóló határozatot kinek kell kézbesíteni. Az országgyűlési biztos általános helyettese a jogorvoslathoz való alkotmányos jog biztosítékaként javasolta az említett eljárási szabályok törvénybe iktatását.

Az országgyűlési biztos általános helyettese rámutatott arra is, hogy az általa javasolt eljárási szabályok törvénybe iktatása további részletszabályok bevezetését vonják maguk után (például az eljárás folytatását is határozattal kellene elrendelni, amit azoknak a személyeknek kézbesítenének, akik a felfüggesztő határozatból kaptak). A felsorolt kérdések szabályozását az országgyűlési biztos általános helyettese abból a szempontból is garanciális jelentőségűnek tartotta, hogy az eljárásban érintett személy meggyőződhetne arról, hogy az ügyével foglalkoznak.

A tervezet 13. §-a szólt a fellebbezés lehetőségéről. A tervezet nem szabályozta a fellebbezés előterjesztésének határidejét, az előterjesztés módját, nem nevezte meg a másodfokon eljáró szervet és nem határozta meg azt sem, hogy a másodfokú hatóság milyen döntést hozhat. Az országgyűlési biztos általános helyettese a jogorvoslathoz való alkotmányos jog érvényesülése szempontjából nem tartotta megfelelő garanciának, hogy a tervezet értelmében a fellebbezésre továbbra is az államigazgatási eljárás általános szabályai lennének az irányadóak, illetve azt sem, hogy a fellebbezésen kívüli jogorvoslati lehetőségekről a tervezet nem rendelkezett.

Az országgyűlési biztos általános helyettese hiányolta, hogy a tervezet nem tartalmazott olyan speciális rendelkezéseket, melyeket a kiskorú személy, a fegyveres szerv hivatásos állományú tagja, továbbá külföldi állampolgár eltűnésének bejelentését követően kellett volna alkalmazni.

Az állampolgároknak az iratok megismeréshez fűződő jogos érdekeire, illetve a jogállamiságra figyelemmel, valamint a jogbiztonság érdekében az országgyűlési biztos általános helyettese azt javasolta, hogy a tervezet ne az államigazgatási eljárás szabályaira utalva, hanem külön szabályozza az iratbetekintési jogot (Gy 300-59/1999.).

A jogszabály még nem lépett hatályba.

Az egyes erőszakos bűncselekmények következtében sérelmet szenvedettek állam általikárenyhítéséről szóló törvény tervezete

A tervezetet az Igazságügyi Minisztérium küldte meg véleményezésre az országgyűlési biztosnak, aki egy ajánlásában (OBH 6714/1996.) már 1996-ban kezdeményezte az Országgyűlés Emberi Jogi, Kisebbségi és Vallásügyi Bizottságánál a törvény megalkotását, később pedig folyamatosan közreműködött a tervezet előkészítésében.

Az országgyűlési biztos az érintettek eljárási terheinek csökkentését – így például iratok beszerzésének kötelezettsége –, továbbá a nagyobb összegű támogatásnak a bírósági kármegállapítás előtt történő kifizetését javasolta. Az utóbbi észrevételt a jogszabály előkészítője figyelembe vette. (Gy 300-21/1999., Gy 300-33/1999.)

A törvényjavaslat nem került az Országgyűlés elé, de a Kormány a bűncselekmények áldozatai és hozzátartozóik védelme, káruk megtérülése, enyhítése érdekében teendő jogalkotási feladatokról és egyéb intézkedésekről szóló 1074/1999. (VII. 7.) Korm. határozatban szabályozta az Országos Közbiztonsági és Bűnmegelőzési Közalapítvány feladatait és hatáskörét az áldozatokat ért kár enyhítésében. E szabályok lényegében a tervezetnek megfelelően léptek hatályba.

A Büntető Törvénykönyv egyes tényállásokkal való kiegészítéséről szóló törvény tervezete

A tervezetet az Igazságügyi Minisztérium küldte meg véleményezésre az országgyűlési biztosnak, ami a Büntető Törvénykönyvnek az emberiség elleni bűncselekmények tagadása, valamint a nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport tagjának megsértése tényállással történő kiegészítését szabályozta.

Véleményében az országgyűlési biztos egyetértett azzal, hogy amennyiben az emberek legalapvetőbb jogainak – így az élethez, az emberi méltósághoz való jog – védelme indokolja, akkor ennek érdekében akár büntetőjogi szankciót is kilátásba lehet helyezni. Az országgyűlési biztos hangsúlyozta, hogy az említett jogok védelme érdekében olyan törvényi tényállást kell megfogalmazni, amely – akár más alkotmányos jog szükséges és arányos korlátozásával – eleget tesz az alkotmányossági követelményeknek, de egyúttal a hatóság határozott eljárását is lehetővé teszi (Gy 300-73/1999.).

A tervezet az Országgyűlés még nem tárgyalta.

Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény módosítása

Az adózás rendjéről szóló 1990 évi XCI. törvény módosításának tervezetét a Pénzügyminisztérium küldte meg véleményezés céljából az országgyűlési biztosnak. Észrevételeiben az országgyűlési biztos jelezte, hogy a felülellenőrzés tilalmának megszüntetése, illetve az körülmény, hogy a korábbi határozat – az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal elnökének utasítására elrendelt felülellenőrzés eredményeként – az adózó terhére egy éven túl is megváltoztatható, önmagában nem eredményez az alkotmányos emberi jogokkal összefüggő visszásságot. Az állampolgárok jogbiztonsága érdekében az országgyűlési biztos azt javasolta, hogy az 1990. évi XCI. törvény 54. § (2) bekezdésének szövegét a jogalkotó úgy módosítsa, hogy a felülellenőrzést elévülési időn, öt éven belül lehessen elrendelni (Gy 300-17/1999.).

Az 1999. évi LXXXVIII. törvény 1. §-a – 1999. október 14-től kezdődően – módosította az 1990. évi XCI. törvény 54. § (2) bekezdését, azonban az országgyűlési biztosnak a felülellenőrzés elrendelésének időbeli korlátozására vonatkozó javaslatát a jogalkotó nem vette figyelembe.

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénymódosításának tervezete

A tervezetet – a hosszan tartó előkészítés során két alkalommal – a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium az OBH 1894/1998. számú jelentésében tett ajánlásra reagálva küldte meg az országgyűlési biztosnak véleményezés céljából.

Észrevételeiben az országgyűlési biztos a különböző építési korlátozások miatti kártalanítási szabályok újragondolására, a már hatályon kívül helyezett 1964. évi III. tv. szabályai szerint megállapított kártalanítás átmeneti rendelkezésekkel történő szabályozására, továbbá a közhasználatú építmény fogalmának meghatározására hívta fel a jogszabály előkészítőjének figyelmét.

Az országgyűlési biztos az Alkotmánybíróság döntésére hivatkozva változtatási tilalom és az elővásárlási jog elrendelése esetén az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való alkotmányos jog érvényesülése érdekében kezdeményezte a tervezet kiegészítését.

Az országgyűlési biztos tervezetnek a közérdek meghatározásával kapcsolatos rendelkezéseivel összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamisággal összefüggő visszásság gyanújára hívta fel a jogszabály-előkészítő figyelmét.

Az Országgyűlés 1999. december 14-i ülésén elfogadta az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosításáról szóló 1999. évi CXV törvényt.

Az országgyűlési biztos észrevételeit az előterjesztő nem támogatta.

A bűncselekményeknek az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal által történő nyomozásának részletes szabályairól szóló 3/1999. (I. 29.) PM rendelet módosításának tervezete

A tervezetet a pénzügyminiszter küldte meg véleményezésre az országgyűlési biztosnak.

Az országgyűlési biztos a jogszabálytervezet szövegét nem találta összhangban a szabályozás tárgyával. Az országgyűlési biztos felhívta a figyelmet arra, hogy – a tervezet címe alapján – jogalkotó szándéka az volt, hogy a bűncselekményeknek az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal által történő nyomozásának részletes szabályait megállapítsa. Ezzel szemben a tervezet – az 1. §–6. §-ok kivételével – ilyen szabályt nem tartalmazott. Az országgyűlési biztos álláspontja az volt, hogy a tervezet a jogállam, illetve az ebből eredő jogbiztonság követelményével összefüggő alkotmányos visszásság közvetlen veszélyét rejtette magában.

Az országgyűlési biztos rámutatott arra is, hogy a tervezet készítője az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal egyes feladatairól szóló 1998. évi XCIII. törvény felhatalmazó rendelkezéseit nem vette figyelembe. A törvény arra hatalmazta fel a pénzügyminisztert, hogy a Hivatal nyomozó hatósága hatáskörének, illetékességének és nyomozásának részletes szabályait rendeletben határozza meg. Az országgyűlési biztos álláspontja szerint az 1998. évi XCIII. tv. azon rendelkezéséből, amely szerint a Hivatal bűnüldözési feladatkörében – a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. tv. (a továbbiakban: Be.) szabályai szerint – a hatáskörébe utalt bűncselekmények megelőzését, felderítését, valamint nyomozását végzi, az következik, hogy a pénzügyminiszternek kizárólag az adónyomozók eljárására kiterjedően, mintegy végrehajtási rendeletként kellett meghatároznia a nyomozással kapcsolatos előírásokat. A tervezetnek mint végrehajtási jogszabálynak – a Be. keretei között – elsősorban olyan részletszabályokat kell megállapítania, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek gyakorlati végrehajtását, az alapszabályban használt fogalmakat értelmezik. A tervezet ezen felhatalmazásnak nem felelt meg.

Az országgyűlési biztos felhívta a figyelmet arra is, hogy az 1998. évi XCIII. tv. felhatalmazó rendelkezéseinek túllépése – a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül – alkotmányellenességet eredményez, ezért a tervezet alkalmas volt arra, hogy alkotmányos emberi joggal kapcsolatos visszásságot okozzon. Az országgyűlési biztos álláspontja szerint a tervezet túllépte a törvényi felhatalmazás kereteit, hiszen az csak a Hivatal nyomozó hatósága hatáskörének, illetékességének szabályozását tartalmazta. A törvényi felhatalmazás arra nem vonatkozott, hogy a pénzügyminiszter az adónyomozói intézkedések, a kényszerítő eszközök alkalmazásának részletes eljárási szabályait, esetleg az adónyomozók magatartási szabályait is rendeletben állapítsa meg. A tervezet azonban ilyen rendelkezéseket is tartalmazott. Az országgyűlési biztos szerint az említett kérdéskörök miniszteri rendeletben történő szabályozásához az 1998. évi XCIII. tv. olyan kiegészítésére lett volna szükség, amely a pénzügyminisztert erre felhatalmazza. Ezzel elkerülhetővé vált volna az, hogy a jogállami garanciák csorbuljanak.

Fontosnak tartotta kiemelni az országgyűlési biztos azt is, hogy az 1998. évi XCIII. tv 6. § (1) bekezdésében biztosított adónyomozói intézkedések (például igazoltatás, áru származásának vizsgálata) és a 7–8. §-ai szerinti kényszerítő eszközök (például testi kényszer, bilincs) alkalmazása, esetleg az adónyomozó magatartási szabályainak miniszteri rendeletben történő szabályozásával egyetért. Az országgyűlési biztos hangsúlyozta, hogy az adónyomozó az 1998. évi XCIII. törvényben meghatározott intézkedések, illetve kényszerítő eszközök alkalmazása során “quasi rendőrként” nem jelenhet meg. A tervezet szerinti szabályozás az állampolgárok, sőt az adónyomozók – mint köztisztviselők – jogos érdekeinek és a jogállamiság, illetve az abból eredő a jogbiztonság követelményeinek megsértésére is alkalmas volt.

Az országgyűlési biztos hangsúlyozta, hogy az 1998. évi XCIII. tv. – a tervezettel ellentétben – nem jogosította fel az adónyomozót fegyverviselésre. – A tervezet véleményezésének időpontjában hatályos jogszabályok szerint az adónyomozók a többi magyar állampolgárral azonos módon voltak jogosultak arra, hogy önvédelmi fegyvert viseljenek. Az országgyűlési biztos álláspontja szerint ezért az adónyomozó igazolványa nem tartalmazhatta az “önvédelmi fegyverviselési jogosultságot”. Az említett tartalmú szabály egyrészt közvetlenül veszélyeztette volna a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elvének érvényesülését, másrészt az Alkotmány 37. § (3) bekezdése azon rendelkezésének sem felelt meg, amely szerint a miniszteri rendeletek törvénnyel, vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek.

Az országgyűlési biztos utalt arra is, hogy amennyiben az adónyomozó “quasi rendőr”-ré válna, akkor olyan kötelezettségek terhelnék, illetve olyan jogosultságok illetnék meg, amelyeket a rendőrség hivatásos állományú tagjaira a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény, illetve a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 3/1995. (III. 1.) BM rendelet tartalmaznak. Az adónyomozónak azonban – az 1998. évi XCIII. tv. alapján – a nyomozási feladata mellett a közbiztonságot és a belső rend védelmét biztosító jogosítványa és kötelezettsége nincsen. A pénzügyminiszteri rendelet ettől eltérő rendelkezése az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésébe ütközne, ami a közbiztonság és a belső rend védelmét a rendőrség feladatává teszi.

Az országgyűlési biztos a tervezetet közigazgatási egyeztetésre nem tartotta alkalmasnak (Gy 300-32/1999.).

A bűncselekményeknek az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal által történő nyomozásának részletes szabályairól szóló 3/1999. (I. 29.) PM rendeletet nem módosították.