3fej

3. Az alkotmányos visszásság miatt vizsgált panaszok általános jellemzői és tapasztalatai

3.1. A vizsgálati módszerek

Az 1993. évi LIX. törvény 18. §-a értelmében az országgyűlési biztosok igen széles körű vizsgálati jogosultsággal rendelkeznek. Külön törvény eltérő rendelkezésének hiányában bármely hatóság helyiségeibe beléphetnek, bármely hatóságtól adatokat kérhetnek, a keletkezett iratokba betekinthetnek, annak megküldését vagy másolat készítését kérhetik, az általuk vizsgált ügy intézőjét vagy az eljárást folytató szerv bármely munkatársát meghallgathatják, beleértve a szerv vezetőjét vagy a felügyeleti szerv vezetőjét is. A jogszabály által egyébként erre feljogosított szerv vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérhetik fel. Az országgyűlési biztosok az általuk vizsgált ügyben bármely szervtől vagy annak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot és véleményt kérhetnek.
Az országgyűlési biztos és helyettese 1997-ben a vizsgálattal befejezett 1260 panasz nyomán 3154 eljárási cselekményt foganatosított, egy-egy befejezett vizsgálatra átlagosan 2,5 eljárási cselekmény jutott (lásd a 3/1. számú táblázatot). A panaszok egyszerű vizsgálata az eljárási cselekmények valamivel több mint negyed részét 26,19 százalékát tette ki. A vizsgált panaszok több mint felénél 53,14 százalékánál kiegészítő adatot, további felvilágosítást kellett be-sze-rezni, ezt sok esetben magyarázat, nyilatkozat vagy véleménykérés is kiegészítette. A panaszossal személyesen kellett felvenni a kapcsolatot, helyszíni ellenőrzést kellett tartani, a helyszínen iratokat tanulmányozni az alkalmazott eljárások 7 százalékában.
Felettes szerv vizsgálatra történő felkérésére viszonylag ritkán, csak az esetek 6 százalékában került sor. Nem a bizalom hiánya miatt kényszerültünk magunk vizsgálódni. Ezt a gyakorlatot a hozzánk érkezett panaszok előtörténete indokolta. A vizsgált panaszok túlnyomó többsége ugyanis már minden lehetséges fórumot megjárt, orvoslást a panaszos a sérelmére mégsem kapott. Általában nem várható el, hogy pusztán az országgyűlési biztos kérésére bármelyik hatóság felülbírálja saját korábbi álláspontját és az ügyben újabb vizsgálatot folytasson. Magunknak kellett tehát az alkotmányos visszásság körében kialakult gyanú bizonyítékait megszerezni.
Kezdettől fogva törekedtünk a széles rétegeket érintő, tömegesen előforduló panaszok átfogó vizsgálatára. Erre 1997-ben 51 alkalommal került sor. Ezek közül kiemelkedő a katonák (OBH 7459/1996), a rendőrök (OBH 5007/1997) emberi jogi helyzetét feltáró, az állampolgárság megszerzésének körülményeit bemutató (OBH 1936/1997), a Fővárosi Kerületek Földhivatalánál a biztonságos és közhiteles nyilvántartást ellenőrző (OBH 4209/1997), az öngyilkosságot megkísérlő személyek emberi jogait érintő (OBH 5006/1997), a kirendelt védők tevékenységét feltáró (OBH 6564/1996), az 1991 előtti OTP-lakáshitelek adósainak és kezeseinek ellehetet-lenülését bemutató (OBH 9019/1997), a felvételi előkészítő tanfolyamokról az egyetemekre és főiskolákra felvételi vizsga nélkül bejutottak helyzetét elemző (OBH 9019/1997), az aktív korú nem foglalkoztatott személyek rendszeres szociális segélyének folyósítási feltételeit elemző (OBH 2522/1997) a részarány földtulajdonnal rendelkező és az autópálya építése miatti kisajátítási eljárásban sérelmet szenvedett állampolgárok ügyében végzett (OBH 5825/1996) vizsgálatok.
Eljárási gyakorlatunkba beletartozik az azonnali kiszállás és az intézményekben végrehajtott helyszíni szemle, vagy a helyszínen történő meghallgatás. Erre több esetben került sor kórházban, idősek otthonában, gyermekotthonokban, rendőrségi fogdákban, menekültszálláson, börtönben, laktanyában, mentőállomáson. A helyszíni vizsgálat elkerülhetetlen, ha alapos a gyanú arra, hogy az azonnali beavatkozás elmulasztása súlyos állampolgári sérelmet eredményezhet. Váratlan, előre be nem jelentett inspekciós ellenőrzést hajtottunk végre az intézmények törvényes működésének, az állampolgári jogok betartásának vizsgálata céljából hajléktalanszállásokon, laktanyákban, pszic-hiátriai osztályokon, börtönökben. Egy-egy intézmény átfogó vizsgálatánál jól hasznosítottuk az inspekciós látogatások alkalmával általunk lepecsételt dobozokban korábban gyűjtött panaszokat. Ezekből információkat szerezhettünk az intézmény működéséről, így többek között az élelmezésről, a fegyelmezés és jutalmazás gyakorlatáról, az egészségügyi problémák keze-léséről. Helyszíni vizsgálatra volt sokszor szükség környezetvédelmi, építésügyi, birtokháborítási panaszok tényállásának tisztázása érdekében is.
Az előző beszámolási időszakkal összehasonlítva 1997-ben a vizsgálati módszerek struktúrája lényegesen megváltozott. Jól érzékelhetően növekedett a bonyolultabb eljárások aránya. A korábbi jelentésben még arról adtunk számot, hogy az ügyek valamivel több, mint 80 százalékát egyszerű vizsgálattal zártuk, az elmúlt évben az arány az eljárásoknak már csak valamivel több, mint negyedére volt jellemző. A többféle eljárási módszer gyakoribb alkalmazása egyrészt jelzi a vizsgálati készség fejlődését, az igényesebb munkavégzést, de azt is, hogy az első másfél évben az intézményt elárasztó panaszok közül az egyszerűbben elintézhetők kerültek sorra. 1997-ben vizsgáltuk és fejeztük be az előző másfél évben érkezett, bonyolultabb eljárás után lezárható panaszok többségét.
A vizsgálatokban a megkeresett hatóságok, ügyintézők többsége készséggel állt rendelkezésre. A megkeresettek 85,5 százaléka határidőn belül válaszolt. Egy-egy esetben a Magyar Televízió, a Fogyasztóvédelmi Felügyelőség, a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal, a Fővárosi Főpolgármesteri Hivatal, a VIII., a XII., a XIV., a XVI. Kerületi Önkormányzat, három települési önkormányzat, néhány helyi rendőrkapitányság, földhivatal, egészségügyi intézmény, közüzemi vállalat kés-lekedett. Egyáltalán nem válaszolt, ezért a felettes szervhez kellett fordulnunk egy helyi földhivatal, egy települési önkormányzat esetében. Hiányosan válaszolt egy alkalommal a Földművelésügyi Minisztérium, a Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal, egy települési önkormányzat és három helyi rendőrkapitányság. Az eljárások közel 11 százalékában azonban e beszámoló írásakor a válaszadásra a határidő még nem telt el.
Az átfogó helyszíni vizsgálatokat a megkeresett intézmények támogatták, nem voltak bizalmatlanok. Munkánkat szakértelmükkel, információkkal elősegítették. Megalakulásunk óta hatásköri vitánk van a Legfőbb Ügyészséggel. A Legfőbb Ügyészség általában vitatja azt, hogy az igazságügyi szervek közé tartozna. Ezért úgy véli, hogy az országgyűlési biztosok vizsgálati hatásköre nem terjeszthető ki az ügyészi szervezetre. Álláspontunk szerint azonban az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 29. § (1) bekezdése világosan és egy-értelműen fogalmaz akkor, amikor a biztosok által vizsgálható hatóságokat sorolja fel, és ebből a körből külön nevesítve csak a bíróságokat emeli ki. A kérdés eldöntése most az Alkotmánybíróságra vár, mivel a négy biztos a hatásköri vita megoldását 1996-ban az Alkotmánybíróságtól kérte. Az állampolgári jogok biztosa és általános helyettese másfél éves munkáját azonban csak részben zavarta az említett hatásköri vita. Vizsgálati jelentéseinkben általában nem ajánlásokat, hanem javaslatokat tettünk az ügyészségnek, amelyekre többségében szakmailag korrekt vá-laszokat kaptunk. Ha iratokat, dokumentumokat kértünk, akkor azokat hiánytalanul és időben rendelkezésünkre bocsátotta.

3.2. A vizsgált panaszok jellemzői

A beszámolási időszakban a vizsgálattal lezárt panaszok származási idejét és típus szerinti meg- oszlását a 3/2. számú táblázat tartalmazza. A táblázatból kitűnik, hogy 1997-ben vizsgált 1260 panasz túlnyomó többsége 70 százaléka még 19951996-ból származott. Az 1997-ben beérkezett 8192 panaszból ugyan 5250 eljárást már befejeztünk, ebből azonban csak 386 zárult vizsgálattal. Az 1997-ben beérkezett és még el nem intézett 2942 panasz jelentős részében 43 százalékban a vizsgálatot már elrendeltük, és folyamatban van. 1997-ben az előző beszámolási időszakhoz képest egyébként időarányosan 298-cal kevesebb vizsgálatot fejeztünk be. Ennek az objektív a munkánkat nehezítő és az elhelyezésünkkel összefüggő körülmények mellett többek között az az oka, hogy 1997-ben több volt az átfogó vizsgálat, amelyek egy jelentős részét hivatalból indítottuk és amint már említettük sok volt az előző időszakból megmaradt, bonyolult ügy is. Mindezek mellett 1997-ben már meg kellett kezdenünk az előző beszámolási időszakban tett és elfogadott ajánlások utóvizsgálatát is.
Vizsgálati gyakorlatunkban a rendőrségi, a szociális ellátás körébe eső, a kárpótlási és földügyek, az építésügyi, a monopolhelyzetben lévő közüzemi szolgáltatók elleni, a honvédséggel, a lakás-helyzettel, a nyugdíjbiztosítással, az adóügyekkel, a büntetőügyekkel, az egészségügyi ellátással és igazgatással kapcsolatos, a gazdasági jellegű és a polgári jogi tárgyú panaszok fordultak elő leggyakrabban. A vizsgálati eljárások közel 70 százalékát az előbb említett jogviszonyok körében felmerült alkotmányos visszásságok gyanúja indokolta. Az előbbiek mellett említésre méltó gyakorisággal folytattunk vizsgálatot a büntetés-végrehajtással, az egészségbiztosítással, a kör-nyezet- és természetvédelemmel, az oktatással, a gyám- és gondnoki eljárással, a pénzintézetekkel, a kamarákkal, a birtokvédelemmel kapcsolatos alkotmányos visszásság gyanúja miatt.
A hivatalból indult 318 egyedi és átfogó vizsgálat megoszlása az általános vizsgálatok megoszlásától némileg eltér. Ebben a körben kiemelkednek az egészségügyi ellátással (48), a rendőrségi eljárással (41), a monopolhelyzetben lévő közüzemi szolgáltatókkal (27), a szociális ellátással (29), a környezet- és természetvédelemmel (12), a honvédséggel (13) kapcsolatos vizsgálatok. Ezek egy részét a beszámolási időszak végéig nem fejeztük be.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és helyettesének a beszámolási időszakban lezárult 1260 vizsgálata nem feltétlenül azoknál a hatóságoknál történt, amelyeknél az alkotmá-nyos visszásságra utaló sérelem vagy annak gyanúja keletkezett, hanem azoknál is, amelyeknél annak az orvoslása megoldhatónak tűnt. Bizonyos ügytípusoknál például már a vizsgálat elején kiderült, hogy a hatályos jogszabályra vagy az állami irányítás egyéb eszközeire vezethető vissza az emberi jogok megsértésével kapcsolatos alkotmányos visszásság. Más ügyekben a jogerős határozat birtokában nem az alapvető sérelmet okozó hatóságnál kellett eljárnunk, hanem annak felügyeleti szervénél, mert az mulasztotta el az időben történő érdemi jogorvoslatot.
Ismét más esetekben csak abból indulhattunk ki, hogy milyen intézménnyel, szervezettel kapcsolatban merült fel az alkotmányos visszásságra utaló körülmény, amely ha beigazolódik, akkor a rendelkezésünkre álló törvényes eszközökkel orvosolnunk kell. A 3/3. számú táblázat még a panaszokban elmarasztalt intézményeket, hatóságokat tünteti fel azokban az esetekben, amelyekben a vizsgálatot 1997-ben befejeztük. Ezek közül kiemelkednek a helyi polgármesteri hivatalok, a rendőrség, a helyi önkormányzati testületek, a honvédség, a nyugdíjbiztosító, a minisztériumok, az országos hatáskörű szervek, a közüzemi szolgáltatók, a köztestületek, az adóhatóságok, a kárpótlási hivatalok és az egészségügyi ellátó szervek. Az előző beszámolási időszakhoz képest jelentősen nőtt a panaszok száma az egészségügyi ellátó intézmények, a helyi önkormányzati testületek, a helyi polgármesteri hivatalok, a honvédség, a megyei közigazgatási hivatalok, a köztestületek (kamarák) és a rendőrség munkájával kapcsolatban, csökkentek viszont a földhivatalra (a budapestit kivéve), a kárpótlási hivatalra, a nyugdíjbiztosítóra vonatkozóak.
A hozzánk forduló állampolgárok általában igen pontosan megjelölik sérelmeiket. Az 1997-ben alkotmányos visszásság gyanúja miatt vizsgált panaszokban a megjelölt sérelem jellegének megoszlását tartalmazza a 3/4. számú táblázat. Miután azonban 1997-ben zömmel 1995. és 1996. évekből származó panaszokat vizsgáltunk, így a tábla adataiból nem a panaszosok 1997. évi közérzetére, hanem csak a saját vizsgálati tapasztalatainkra lehet következtetni.
Az eljárások elhúzódása miatti panasz vizsgálata az előző évi beszámoló tapasztalataihoz képest nőtt. Ugyanez állapítható meg a hatóság hallgatásáról. A sérelmes döntés miatti vizsgálat viszont jelentősen kevesebb, mint az előző beszámolási időszakban. Akkor a vizsgált panaszok közel felére, most csak harmadára volt jellemző. Ezzel szemben a sérelmes eljárás az eljárási szabályok konkrét megsértése az előző beszámolási időszakhoz képest az 1997-es vizsgálati gyakorlatban közel két és félszeresére nőtt.
Az általunk megjelölt alkotmányos visszásság gyanúja nem feltétlenül esett egybe azzal a sérelemmel, amelyet a panaszos előadott. Az 1997-ben benyújtott összes panaszban megjelölt sérelem és az általunk ebben az évben vizsgált ügyekben megállapított alkotmányos visszásság összevetését tartalmazza a 3/5. számú táblázat. Ebből kiderül, hogy az állampolgári jogok biztosa és helyettese gyakrabban állapította meg a hatóság hallgatását, a jogszabály emberi jogi alkotmá-nyos visszásságot okozó előfordulását, a sérelmes eljárást, mint a panaszos. Ezzel szemben a panaszos a biztosokhoz képest gyakrabban kifogásolta a károkozást, az eljárás elhúzódását.

3.3. A vizsgált panaszok a társadalmi problémák tükrében

Már az előző beszámolóban jeleztük, hogy nem könnyű feladat annak elemzése, tükrözik-e a vizsgált panaszok az ország társadalmi, politikai, gazdasági és szociális problémáit. Rávetíthetők-e egyáltalán a vizsgált panaszokban érzékelhető, a különböző emberi közösségek vagy intézmények és hatóságok működésével kapcsolatos gondok a még mindig gyors változásban lévő mai magyar társadalom egészére? Az ilyen áttekintés, ha nem is adott teljes képet, nem volt felesleges. Informatívnak bizonyult abból a szempontból, hogy melyek az átmeneti társadalomban azok a problémák, amelyek miatt a polgárok felemelik szavukat és ezek megoldásában milyen mértékben volt képes segíteni az állampolgári jogok biztosa. A tavalyi kedvező fogadtatás miatt az 1997. évről szóló beszámolóban is kísérletet teszünk ezeknek a problémáknak a bemutatására.

3.3.1. A szociális biztonság, az alapvető feltételek

Az elmúlt beszámolási időszakhoz hasonlóan 1997-ben panaszosaink legsúlyosabb gondjaként a szociális biztonságot és az alapvető létfeltételek hiányát észleltük. A szociális ellátással kapcsolatos sérelmek valamilyen módon minden negyedik panaszban megjelentek. A munka-nélküliek, a nagycsaládosok, a munkaviszonyban álló, de alacsony jövedelemmel rendelkezők, a kisnyugdíjasok mindennapi megélhetési gondjaikról számoltak be. Sérelmezték a megnö-vekedett közüzemi, közlekedési költségeket, a gyógyszerárak, a helyi adók emelkedését. A szociális ellátás körében felmerülő problémák többségében jogszabályi lehetőség hiányában nem tudtunk segíteni. Tudomásul kellett vennünk azt is, hogy a rászorulók számához képest különösen egyes régiókban az önkormányzatok segélyezési alapja igen korlátozott. Az állampolgári jogok biztosa és helyettese cselekvési lehetősége ezekben az ügyekben nagyon korlátozott, hiszen a segély típusú ellátás a jogszabályokban rögzített feltételek szerint vagy alanyi jogon jár vagy a viszonylag széles diszkrecionális jogkörben, az anyagi lehetőségéhez képest adható. A rendszeres és rendkívüli szociális támogatással kapcsolatos sérelmek orvoslásában mi csak akkor tudtunk eredményesen eljárni, ha az önkormányzatok vagy a polgármesteri hivatalok bizonyíthatóan megsértették az anyagi vagy eljárásjogi szabályokat. Előfordult például, hogy az önkormányzat nem alkotta meg a törvényi felhatalmazás alapján kötelező helyi rendeletét a rendszeres és rendkívüli nevelési segélyekről, ezért a rászorulók ezt a segélyezési formát nem vehették igénybe (OBH 8970/1996). Az átmeneti segélyek a rendkívüli helyzetbe jutottak gyors és hatékony támogatási formája, ha azonban a kérelmező indokait ugyan méltányolják, de időben nem jut hozzá a támogatáshoz, akkor igen súlyos helyzetbe kerülhet. A késedelmes teljesítés miatt több esetben eredményesen tudtunk fellépni (OBH 5542/1996, 8687/1996, 3605/1997, 3797/1997, 5339/1997). A jövedelempótló támogatás, amelyet az önkormányzat folyósít a munkanélküliek számára, nagyon sok esetben a család egyetlen megélhetési forrása. Ha ennek folyósítása késedelmes vagy bizonytalan, akkor a létbiztonság kerülhet veszélybe. Néhány ilyen esetben sikerült a lét- és jogbiztonságot megteremteni (OBH 7925/1996, 5339/1997). A lakásfenntartási támogatás megállapítása körében ugyancsak észleltünk anomáliákat, volt, amikor szűkítően értelmezték a jogosultak körének megállapítását, és volt olyan eset is, amikor az érdemi testületi döntést utólag változtatta meg a jogosult rovására a polgármesteri hivatal ügyintézője (OBH 5948/1996, 6068/1996). Az ápolási díj a szociális támogatás leghumánusabb formája, melynek havi összege a nyugdíj mindenkori összegének 60 százaléka. Ez az összeg a nyugdíjminimum változásával értelemszerűen növekszik. Volt olyan önkormányzat azonban, amely elmulasztotta az ápolási díj kötelező emelését (OBH 5948/1996). Bizonyos szakértői számítások szerint a magyar nem nyugdíjaskorú lakosság jelentős része, közel fél millió család csak segélyből és segély típusú ellátásból tartja fenn magát. Az ilyen jellegű panaszokra ezért fokozott figyelmet fordítottunk, szükség esetén soron kívül kezeltük, ha pedig vizsgálatra volt szükség, akkor sürgős eljárást folytattunk vagy kezdeményeztünk.
A szociális törvény 1996. évi módosítása 1997-re oly módon szabályozta az aktív korú nem foglalkoztatott személyek rendszeres szociális segélyének tovább folyósítását, hogy számukra együttműködési kötelezettséget írt elő a családsegítő szolgálatokkal vagy más intézményekkel. Az együttműködési formákat, a folyósítás egyéb feltételeit a törvény szerint önkormányzati rendeletekben kellett szabályozni. Az országgyűlési biztos vizsgálata az együttműködési kötelezettség mikéntjét és a végrehajtásából adódó széles körű hatósági ellenőrzési jogosítványokat tartotta aggályosnak. Néhány önkormányzatnak a vizsgálat elején már rendelkezésre álló rendelete alapján feltételezhető volt ugyanis, hogy a törvényi felhatalmazást a társadalom peremére szorult, amúgy is gyenge érdekérvényesítő képességgel rendelkező rétegeknek az ellátásból való kiszorí-tására használják, vagy hogy az ellátás folyósítása az adott önkormányzat anyagi forrásaitól függ. A megyei közigazgatási hivataloktól azóta beszerzett önkormányzati rendeletek az eredeti feltéte-lezést igazolták. Az együttműködési kötelezettséget azok a települési önkormányzatok is előírták, ahol a társadalmi integrációt támogatni képes családsegítő vagy egyéb szociális intézmények nem működtek és erőforrás sincs ahhoz, hogy ilyen intézményt létrehozzanak. A családsegítő szolgálatok földrajzi megoszlása az ország területén egyenetlen. Vannak egész régiók, ahol ilyen segítő szolgálat nem működik. Ez utóbbiakban nem is igen számíthatnak reintegrációra a munka világából tartósan kiszorult aktív korú, foglalkoztatható állampolgárok. Az önkormányzati rendeletek egy jelentős részében az együtt nem működők támogatásának megszüntetését anélkül írták elő, hogy tisztázták volna a jogosultság újbóli megszerzésének feltételeit, illetve annak határidejét. Ez a gyakorlat sérti az állampolgárok szociális biztonsághoz való jogát, valamint a jogbiztonságot is. A fentiek alapján az országgyűlési biztos kezdeményezte az 1993. évi törvény oly módon történő módosítását, hogy az önkormányzatok a segélyezett együttműködését a megélhetéshez feltétlenül szükséges rendszeres szociális segély folyósítása mellett külön honorálhassák, magának a rendszeres szociális segélynek a folyósítását ne köthessék együttműködési kötelezettséghez. A népjóléti miniszter az ajánlást nem fogadta el, a törvény módosítását nem kezdeményezte. Szerinte alapvető társadalmi és jogalkotói cél az, hogy a segélyezettek a lehetőséghez képest minél előbb foglalkoztathatók legyenek, és az csak az érintett felek kölcsönös együttműködésével valósulhat meg. Ezt a célt szolgálja az a rendelkezés, amely szerint az önkormányzat ha ennek feltételei fennállnak előírhatja a kötelező együttműködést. Az országgyűlési biztos válaszában fenntartotta, hogy a kötelező együttműködés előírásaira vonatkozó törvényi felhatalmazás végrehajtási feltételei a hazai viszonyok között hiányoznak. Ezt követően az állampolgári jogok biztosa tanácskozásra hívta össze a megyei közigazgatási hivatalok vezetőit és a Népjóléti Minisztérium képviselőit. A tanácskozáson áttekintették a helyi önkormányzati rendeleteket, az azokból adódó gyakorlati problémákat. A tanácskozás tapasztalatai alapján a Népjóléti Minisztérium elkészítette a rendszeres szociális segélyben részesülő aktív korúakat érintő együttműködési kötelezettség végrehajtásáról szóló miniszteri irányelv tervezetét. Ezt az országgyűlési biztos is véleményezte és megállapította, hogy a miniszteri irányelv segítséget jelenthet a jogalkalmazó és jogalkotó önkormányzatoknak egyaránt, de a jogbiztonság szempontjából nem teszi szükségtelenné a szociális törvény részleges módosítását. Az erre vonatkozó ajánlást 1998 első negyedévében terjeszti elő (OBH 2522/1997).
Még 1997-ben is sok háztartási tüzelőolaj támogatásával kapcsolatos panasszal foglalkoztunk. Az 1997-ig érvényes jogszabályok a helyi önkormányzatok hatáskörébe utalták a HTO-támogatás település szerinti igénylését, valamint az ezek szétosztásáról szóló önkormányzati rendeletek megalkotását. Ezekben az ügyekben több alkotmányos visszásságot tártunk fel. Megállapítottuk, hogy a megkárosítottak pótlólagos kártérítéséről minden érintett önkormányzatnak utólag is gondoskodnia kell. Ezt a jogszabályban megfogalmazott utólag is fennálló kötelezettséget néhány önkormányzat nem ismerte el. Ezeket az ügyeket azonban nem zártuk le (OBH 6353/1996, 6548/1996, 8706/1996, 8904/1996).
A súlyos mozgáskorlátozott személyeknek nyújtható közlekedési kedvezmények hozzájutási feltételei 1993-ban kedvezőtlenül változtak. A szállítást végző hozzátartozók körét a rendelet az együttélő szülőre, házas- és élettársra szűkítette. A kedvezményezetti kör szűkítő meghatározását az előterjesztő azzal indokolta, hogy a korábbi jogszabály visszaélésekre adott alkalmat. Az országgyűlési biztos szerint a szűkítő szabályozás alkotmányos visszásságot okozott a mozgás-sérült személyek emberi méltósághoz való jogával és a hátrányos megkülönböztetés tilalmával kapcsolatban. A vizsgálat elérte célját, az ajánlásnak megfelelően a Kormány módosította a rendeletet és így az együttélő gyermek és testvér is vállalhatja a mozgássérült hozzátartozója szállítását (OBH 4430/1996). A normális szociális lét körében a mozgáskorlátozottak parkolási problémái fokozott gondot okoztak a kötelező parkolási díjjal kapcsolatos önkormányzati rendeletek megalkotása óta. Az illetékes miniszterektől kellett kérnünk annak meghatározását, hogy a parkolási engedéllyel rendelkező mozgáskorlátozottak esetében a korlátozott várakozási öve-zetek szabályai hogyan alkalmazhatóak (OBH 9792/1997).
A szociális biztonsághoz való jog egyik fontos eleme a már meglévő hajlékhoz való jogosultság. A szociális szükségleteket meg nem haladó méretű lakás elvesztésének veszélye merült fel annál a több mint száz panaszosnál, akik 1989 előtt vettek fel olyan szociális lakáskölcsönt, amelyek törlesztési feltételeit az 1991-es költségvetési törvény alapvetően és egyoldalúan megváltoztatta. Az akkor jogilag kialakított rendszerben, akik tehették, visszafizették a kölcsönt. Akik nem fizették vissza, azok vagy nem tudták ezt megtenni, vagy a kölcsön egy részének elengedésére vonatkozó megoldást választották. Az eladósodottak többségükben már akkor is olyan társadalmi rétegekhez tartoztak, amelyeknek nem állt módjában a kedvezmények egyik formájának elfogadása sem. Kénytelenek voltak a törlesztőrészlet mellett a megemelt fix kamat fizetésére. Ez utóbbi az eredeti összeg négyszeresét jelentette. Amennyiben körülményeik romlása miatt nem voltak képesek fizetni, a bank követelése 30 százalék feletti kamat és a 6 százalék késedelmi kamat mellett nem egészen három év alatt megduplázódott. Megállapítható, hogy az 1989 előtt nyújtott kedvezményes kamatozású állami kölcsön teljesen mást jelentett a hetvenes-nyolcvanas években, mint a kilencvenes évek elején. A hetvenes-nyolcvanas években a szerződés formájában létrejött jogviszony lényegét tekintve nem volt szerződés legalábbis nem a piacgazdaság viszonyai között értelmezhető szerződés , hanem a közjog körébe tartozó jogviszony, ami az állami szociálpolitika részeként működött. Az 1991-es változtatás következtében, az akkor fizetésképtelenek mára a legrosszabb szociális helyzetű rétegbe kerültek át, többségük nyugdíjas, rokkantnyugdíjas, nagycsaládos, munkanélküli, kis fizetésű. Az említett panaszosoknak a legnagyobb sérelmet a ma még tulajdonukban lévő ingatlantartozás miatti elárverezése jelenti. A hatályos jogszabályok értelmében a lakott lakás vagy családi ház az árverés során kialakult vételára a piaci ár negyede is lehet. A nem lakott lakás vagy családi ház a piaci ár feléért is értékesíthető. A végrehajtási törvény jelenlegi konstrukciója veszélyezteti a szociális szükségletet meg nem haladó méretű lakások eladósodott tulajdonosainak hajlékhoz való jogát. A vizsgálat megállapította, hogy a jelenlegi helyzet alkotmányos visszásságot okoz, sérti az Alkotmányban rögzített szociális szükségletet meg nem haladó hajlék védelmét. Ezért ezekre a lakóingatlanokra speciális végrehajtási szabályokra lenne szükség, olyanokra, amelyek nem teszik lehetővé az ingatlan forgalmi értékénél lényegesen alacsonyabb áron történő árverési értékesítését. A vizsgálat megállapításai alapján az országgyűlési biztos ajánlásban kérte fel a Kormány elnökét, hogy új kormánykoncepció alapján tegye meg a szükséges intézkedéseket a bírósági végrehajtásról szóló törvénynek az ingatlan végrehaj-tására vonatkozó részeinek módosítására. A válaszadásra nyitva álló határidő még nem telt el (OBH 9019/1996).
A lakhatáshoz való jog az előző beszámolóban a kényszerbérletekkel összefüggésben szerepelt a legmarkánsabban. Az országgyűlési biztosnak az 1996-ban tett (OBH 8342/1996) ajánlása 1997-ben érte el célját, mert az Országgyűlés elfogadta az 1997. évi LVII. törvényt, amely az önkormányzatokat anyagilag érdekeltté tette a kényszerbérletek felszámolásában. Észleltük, hogy az új szabályozás számos perre adott okot, mert a törvény megnyitotta a tulajdonosok keresetindítási lehetőségét az önkormányzatokkal szemben. Ezekben az ügyekben már nincs hatás-körünk. A kényszerbérletekkel azonban továbbra is foglalkoznunk kellett. Az egyik önkormányzat például ajánlásunkra módosította azt a rendeleti kikötését, hogy a kényszerbérlő számára csak egy lakást ajánl fel és annak el nem fogadása esetén csak korlátozott összegű pénzbeli térítést fizet (OBH 1433/1995).
Súlyos létbiztonsági gondot okozott több ezer felsőoktatási dolgozónak a pótköltségvetési törvényre hivatkozással történő elbocsátása vagy soron kívüli nyugdíjazása, amelyekre pusztán pénzügyi problémákra való hivatkozással került sor. Ezekből a határozatokból elmaradt a személyre szóló indokolás. A miniszter írásban tájékoztatta az állampolgári jogok biztosának helyettesét arról, hogy a törvénysértő eljárás megállapítása mellett felhívja a felsőoktatási intézményeket a felmentések valós és okszerű indokolásának kötelezettségére. Ígéretet tett továbbá arra, hogy a hasonló ügyek egy részében megindított munkaügyi perek jogerős befejezése után a bírósági döntéseket törvényességi felügyeleti jorkörében eljárva kiterjeszti azokra az oktatókra is, akik nem fordultak bírósághoz. Erre a törvényességi felügyeletét érintő jogszabályi változás miatt annak ellenére nem került sor, hogy időközben több jogerős bírósági ítélet született. Az ügyet az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese az 19951996. évről szóló beszámolóban az Országgyűlés elé terjesztette. A házelnök a probléma megoldására az érintett országgyűlési bizottságot kérte fel. A bizottság vizsgálatának eredményéről a biztosoknak ez ideig nincs értesülésük.
A szociális biztonságot ezen belül sokszor a létbiztonságot veszélyeztető, az egészségbiztosító működésével kapcsolatos panaszok többségét a járulékok megállapítása, a nyilvántartás, bejelentési kötelezettség elmulasztása, az előbbiek miatt keletkezett tartozások, fizetési meg-hagyások, behajtások elrendelése miatt vizsgáltuk. Általában több éve húzódó ügyekben a panaszosok szociális biztonságát súlyosan veszélyeztető (több esetben milliós nagyságrendű) tartozásról volt szó, amelyek némely esetben az ügyfelek és a pénztárak kapcsolatának hiányából, illetőleg a nem megfelelő együttműködésből, esetenként a munkáltató hibájából eredtek (OBH 3687/1996, 2526/1997, 29811997).
A szociális biztonság körébe tartoznak a nyugdíj megállapításával és folyósításával kapcsola- tos ügyek. Sokan sérelmezték jogosan a késedelmes, a hibás ügyintézést (OBH 9032/1996, 7039/1997). Vizsgálatot indítottunk az eredménytelenül kért elszámolások, a nyugdíjfolyósító hallgatása, a jogorvoslatok elhúzódása, a bírói ítéletek nehézkes végrehajtása miatt. Több esetben indítványoztuk fegyelmi eljárás lefolytatását hanyag ügyintézés miatt (OBH 5304/1997, 7039/1997).

3.3.2. A jóvátételből fakadó panaszok

Az átmeneti társadalom tipikus jelenségei a múlt igazságtalanságainak utólagos jóvátételére tett kísérletek, amelyek az országgyűlési biztosok gyakorlatában konfliktusként jelentek meg, sok új sérelmet okoztak.
A hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 1997. évi módosítása a hadiözvegyeknek és a hadiárvák egy részének az elmúlt években érkezett sérelmeit megoldotta. A legutóbbi időkben a panaszok azoktól a hadiárváktól érkeztek, akik a háborúban vesztették el szülőjüket, de egykori hadigondozásba vételüket egyáltalán nem tudják bizonyítani, vagy akiknek a korabeli hadigondozotti pénzellátását olyan okból szüntették meg, amely a végrehajtási rendelet szerint nem minősült politikai oknak (16. év betöltése, tanulmányok befejezése), vagy ahol az egyik testvér jogosult az egyösszegű térítésre, a másik azonban valamilyen kizáró ok miatt nem. Ezekben az ügyekben általában éppen úgy nem tudunk eljárni, mint azokban, amelyek azt kifogásolták, miért nem elegendő az egyösszegű térítés megállapításához az a tény, hogy a kérelmező a háborús események következtében vesztette el szülőjét. A törvény rendelkezése azonban egyértelműen rögzíti, hogy az utólagos gondoskodásra csak az tarthat igényt, aki politikai okból nem részesülhetett annak idején a korabeli jogszabályok szerint az őt megillető hadigondozotti ellátásban. A fent részletezett sérelmek közül csak azok orvoslására tettünk kísérletet, amelyekben az államigazgatási eljárás szabályainak megsértése miatt nem került sor az egyösszegű térítés megállapítására (OBH 213/1996).
Az országgyűlési biztos és helyettese több száz kárpótlási és ezzel kapcsolatos földüggyel foglalkozott a beszámolási időszakban, ebből 77 ügyben rendeltek el alkotmányos visszásság gyanúja miatt vizsgálatot.
A kárpótlási panaszok száma az előző beszámolási időszakhoz képest 1997-ben közel 2 százalékkal csökkent. A sérelmek egy jelentős részét ugyanis orvosolta az 1992. évi XXXII. törvény 1997. évi kezdeményezésünkre történő módosítása, amelynek alapján újabb jelentős kör számára nyílt meg a lehetőség a személyi kárpótlási igényeik jogos kielégítésére. A törvény módosítását követően mintegy 200 ezer személy nyújtotta be kárpótlási igényét.
A vagyoni kárpótlással összefüggő vizsgálatok egy része kárpótlási jogszabály megalkotásának elmulasztásával, a kárpótlás folyamatában részt vevő szervek munkájával, mulasztásával, hatá-rozataival összefüggésben tártak fel jogos sérelmeket (OBH 4381/1996). A vagyoni kárpótlások ügyében jogos panaszok voltak a földalap elkülönítési tervezetekkel kapcsolatban, különösen olyan esetben, amikor a földalap elkülönítési tervezetet nem egyeztették a természetvédelmi hatósággal (OBH 2844/1995, 2552/1997). A földárverésekkel kapcsolatosan jogosnak bizonyult panaszokban többek között kifogásolták, hogy olyan földet is árverésre bocsátottak, amely az árverésre nem volt kellően előkészítve, vagy olyan földet értékesítettek, szintén árverésen, amely a kárpótlási földalapba ki sem volt jelölve (OBH 409/1995, 1955/1996). Előfordult, hogy a kárpótlást megalapozó bizonyítékot nem kellően értékelték, illetve az árverésből kizárt személy árverési kifogását, a törvény által előírt módon határozattal nem bírálták el (OBH 2233/1995, 4714/1996). Számos jogos panaszt vizsgáltunk a földkiadási eljárásokban részt vevő hatóságok munkájával kapcsolatban is. Ezek jelentős része a földkiadó bizottságok mulasztását, eljárásuk elhúzódását, törvénysértő határozatait, a földek nem megfelelő helyen, illetve nem a törvényben előírt módon való kiadását, AK-értékben ki nem fejezett értéknövekedés megfizetésére való kötelezés elmulasztását, az egyezségre, a sorsolásra, a sorrendiség megtartására vonatkozó szabályok figyelmen kívül hagyását és általában a földkiadással együttjáró adminisztratív munka hiányosságait sérelmezte. Többen panaszolták jogosan, hogy az 1996. december 31-ig a megszűnésükig működő földkiadó bizottságok határozatai ellen benyújtott fellebbezéseket az FM megyei földművelésügyi hivatalai késedelmesen bírálták el. Ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese (OBH 5700/1996) ajánlásában javasolta a földművelésügyi miniszternek a földkiadó bizottságról szóló 1993. évi II. törvény módosításának kezdeményezését akképpen, hogy a törvény határozza meg pontosan azt, hogy az FM-hivataloknak milyen időpontig kell elvégezni a földkiadásokat első fokon azokban az ügyekben, melyeket a földkiadó bizottságok 1996. december 31. napjáig, működésük megszűnéséig első fokon jogerős határozattal nem zártak le, s azok emiatt kerültek áttételre az FM-hivatalokhoz. Az ajánlást a földművelésügyi miniszter elfogadta, s közölte, hogy a törvény módosítására vonatkozó javaslat kidolgozása folyamatban van. A megyei FM-hivatalok a földkiadó bizottságok által első fokú határozattal jogerősen le nem zárt ügyeket első fokon a peres ügyeket ide nem értve várhatóan 1998. július 1. napjáig tudják befejezni.

3.3.3. A piac megteremtéséből, a piacon monopolhelyzetbe került szolgáltatók működésével kapcsolatos panaszok

A piaci társadalom megteremtése, a piac szabadságának biztosítása elég gyakran szabadosságot eredményezett. A centralizált gazdasági rendszerben, a csak korlátozottan megtűrt piac körülményei között szocializálódott állampolgárok hozzánk eljuttatott panaszaiban leginkább a piac működésével szembeni védettséget kérték, és a monopolhelyzetbe jutott szolgáltatókkal szembeni kiszolgáltatottságukat fogalmazták meg.
A viszonylag rövid idő alatt lezajlott, a termelői szféra széles körét érintő privatizáció során előfordult, hogy olyan vagyon is magántulajdonba került, amely ugyan jogilag a privatizálandó vagyonhoz tartozott, de a további gazdasági működéshez nem szükséges. Az említett vagyoni kör magántulajdonba kerülése lakótelep, szociális intézmény, sporttelep korábban megszerzett állampolgári jogokat sértett vagy veszélyeztetett. Az országgyűlési biztos felkérte a privatizációs minisztert, hogy kezdeményezze a privatizációval kapcsolatos jogszabályok olyan módosítását, amely lehetővé teszi a privatizálandó vagyonhoz tartozó, de a további tevékenységhez nem szükséges egyéb vagyon főleg korábbi szolgálati lakások külön kezelését. A privatizációs miniszter a jogszabály módosítását azért sem tartotta célravezetőnek, mert az ideiglenes állami tulajdonok döntő többsége már magántulajdonba került. A biztos ajánlására a kormány is megtárgyalta az ajánlásban foglaltakat és úgy foglalt állást, hogy a hatályos privatizációs törvény következetes alkalmazása alapján is lehetőség van a felvetett jogos szempont figyelembevételére (OBH 8519/1996).
A lakás ma Magyarországon valamennyi állampolgár életének legjelentősebb tényezője, ezért a társadalmi helyzettől függetlenül szinte minden réteget érint. A lakások jelentős többsége a rendszerváltás óta folyamatosan magántulajdonba került és a piac részévé vált. Az eredetileg önkormányzati tulajdonba lévő lakóingatlanok értékesítése és bérbeadása során azonban számos olyan anomália fordult elő, amely alkotmányos visszásságot okozott a bérlőknek, illetve az új tulajdonosoknak. A lakáspiac újjáalakulása új alkotmányos emberi jogi problémákat vetett fel. Előfordult, hogy a vételi jog érvényesítése során a kárpótlási jegy felhasználását korlátozta az illetékes önkormányzat (OBH 214/1996). Más esetben az önkormányzat 5 éves elidegenítési tilalmat írt elő azokra a lakásokra, amelyeket a bérlők kedvezménnyel vásároltak meg, és elidegenítés esetén kötelezte őket arra, hogy a kedvezmény teljes összegét fizessék vissza. Ezekben az esetekben a szociális biztonsághoz való jog sérelmét állapítottuk meg (OBH 9167/1997). Az egyik önkormányzat által a lakásvásárlási szerződések módosítására 5000 Ft ún. szerződésmódosítási díjat előíró gyakorlatát még az előző beszámolási időszakban kifogásolta az állampolgári jogok biztosának helyettese. Az ajánlás 1997-ben érte el célját, az érintett önkormányzat 1432 állampolgár részére fizette vissza a jogellenesen beszedett pénzösszeget, annak kamataival együtt (OBH 3062/1995). Az önkormányzatok rendeleteiben viszonylag gyakran szerepel az óvadék intézménye. A Belügy-minisztériumtól valamennyi önkormányzat rendeletalkotási gyakorlatának felülvizsgálatát kértük, mert véleményünk szerint az óvadékot az önkormányzatok úgy emelték be rendeleteikbe a Ptk.-ból, hogy az az esetek jelentős részében ellentétes volt a lakástörvénnyel (OBH 7590/1996).
A piaci működés biztonságának egyik alapfeltétele az ingatlan-nyilvántartás közhitelességének biztosítása. A késedelmes ügyintézés, amelyre a legtöbben panaszkodtak, sérti a tulajdonos rendelkezési jogát, hiszen a rendezetlen tulajdoni állapotban lévő ingatlant sem biztonságosan elidegeníteni, sem megterhelni nem lehet (OBH 1145/1996). A Fővárosi Kerületek Földhivatalában 1997-ben alapvető veszélybe került a piaci működést biztosító hiteles nyilvántartás. Olyan mértékű ügyhátralék halmozódott fel, és a gépi ingatlan-nyilvántartásra való átállás időszakában a hivatali adatszolgáltatásban olyan fennakadások voltak tapasztalhatók, hogy átfogó vizsgálatot kellett elrendelnünk. A vizsgálat részben az objektív körülmények megváltozása miatt a Hivatal ellehetetlenülésre mutatott rá. Felfedett jogalkalmazási, műszaki és szervezési hiá-nyos-ságokat is. Az állampolgári jogok biztosa a hiányosságok, hibák orvoslására több ajánlást fogalmazott meg a földművelésügyi miniszternek, amelyeket ez utóbbi néhány fenntartással elvileg el is fogadott. A végrehajtás módjáról és ezek határidejéről azonban tájékoztatást még nem küldött. A miniszternek tett ajánlásokkal egyidejűleg kezdeményezte az Állami Számvevőszék vizsgálatát annak megállapítására, hogy a főváros ingatlan-nyilvántartásának modernizációjához felhasznált pénzeszközök arányban állnak-e az eddig elért eredményekkel. A vizsgálatra 1998 első félévében kerül sor (OBH 4209/1997).
A gazdasági és a szakmai kamaráknak hagyományosan nagy szerepük van a piacgazdasági modell működésében. Ez a szerep a korszerű gazdaság fejlődésének és szerveződésének elő-segítésében, a gazdasági tevékenységet folytatók általános, együttes érdekeinek érvényre juttatásában, az üzleti forgalom biztonságának megteremtésében és megőrzésében, egyes köz-igaz-gatási feladatok ellátásában különösen jelentős. Az állam gazdasági szerepvállalásának csökkentéséhez szükség van arra, hogy olyan szervezetek jöjjenek létre, illetve működjenek, amelyek a gazdasággal összefüggő közfeladatok egy részének az érintettek önigazgatás útján való ellátására hivatottak. A gazdasági kamarákról szóló 1994. évi XVI. törvény megszületését követően gaz-dasági tevékenységet csak valamelyik gazdasági kamara tagjaként lehet folytatni. Ugyanakkor az egyes szakmai kamarákról külön törvények rendelkeznek. E törvények feladata, hogy az általános köztestületi, kamarai ismérvek határain belül az adott szakmai kamara, a tagok által gyakorolt hivatás sajátosságait tükrözzék. Ez a többnyire bizalmi elemeket, az etikai tartalmat hordozó foglalkozások, hivatások tekintetében különösen fontos. Főleg ott, ahol az önigazgatás haté-ko-nyabb, mint a közvetlen állami irányítás.
Az országgyűlési biztos hivatalból indított vizsgálatot például a Somogy Megyei Orvosi Kamara Orvosetikai és Fegyelmi Bizottsága eljárásával kapcsolatban, annak okán, hogy egy sikertelen orvosi beavatkozást követően mely halálhoz vezetett , az elhunyt hozzátartozója által a bizottsághoz benyújtott felelősség megállapítása iránti kérelemre a nyári szabadságolásokra való hivatkozással érdemi válasz, illetve a lefolytatott fegyelmi eljárás eredményeként meghozott határozat nem született. Az ajánlás felhívta az illetékes megyei kamara elnökét, hogy adjon számot az eljárás lefolytatásának elmaradásáról, valamint felhívta a Magyar Orvosi Kamara elnökét és a törvényességi felügyeletet ellátó népjóléti minisztert az érintett kamara által elkövetett törvény-sértés megszüntetésére. Az ajánlásban megszólítottak elfogadták az országgyűlési biztos által tett megállapításokat, felhívásokat. Ennek eredményeként a népjóléti miniszter valamennyi megyei kamara etikai eljárásait érintő vizsgálatot rendelt el, valamint a kamarai törvénynek az etikai eljárást érintő rendelkezéseinek felülvizsgálatát kezdeményezte (OBH 6256/1997).
Egy másik ügyben a pszichológusok érdekvédelmi szervezete a pszichológusi kamara létrejöttéről szóló törvény megalkotásának hiányát kifogásolta. A vizsgálat során az országgyűlési biztos megállapította, hogy a pszichológusi munkakörök betöltéséhez szükséges képesítési követel-mények, illetve a pszichológusi tevékenység fogalma, tartalma nincs megfelelően szabályozva. A szakmai kamara és a képesítési követelmények együttes hiánya miatt veszélybe kerülhet a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog. Az alkotmányos visszásság megszüntetésére ajánlásokat tett a művelődési és közoktatási, a népjóléti és a munkaügyi minisztereknek. Az ajánlásokat az érintettek elfogadták és a vonatkozó jogszabálytervezetét a három tárca vélemé-nyezésre megküldi (OBH 2605/1996).
Az átmeneti társadalom alakuló piacgazdaságának egyik legfontosabb szereplőjévé váltak a monopolhelyzetbe jutott vagy a korábbi rendszerben szerzett monopolhelyzetüket megőrzött szolgáltatók. A velük szemben álló fogyasztó, az állampolgár helyzetére a kiforratlan piaci mechanizmus viszonyai között általában a kiszolgáltatottság jellemző.
A távhőszolgáltatással kapcsolatos 1997. évi panaszok is többnyire a távfűtés egyre emelkedő díját, ezen belül az alapdíjat kifogásolták. Az előző parlamenti beszámolóban javasoltuk, hogy az Állami Számvevőszék akkori megállapításaival egyetértve a fogyasztók érdekvédelmét szolgáló szabályokat bővíteni kell. Az akkori ajánlásainkra is figyelemmel kidolgozott törvény-tervezetet az elmúlt év áprilisában véleményeztük. Egyetértettünk azzal, hogy a fogyasztó és a szolgáltató közötti vitás kérdésekben a fogyasztói érdekképviseletek az önkormányzatokhoz, ha pedig itt nem jön létre egyezség, akkor a Magyar Energia Hivatalhoz fordulhatnak. Elfogadtuk azt is, hogy a fogyasztóvédelem részletes szabályait az új törvényhez kapcsolódó miniszteri rendeletben célszerű szabályozni. A törvényt az Országgyűlés várhatóan 1998. évi tavaszi ülésszakán fogadja el. Panaszosaink közül sokan szeretnének áttérni az elfogyasztott hőmennyiség egyedi mérésére, vagy gazdaságosabb fűtési módra. Mindkét kezdeményezést elhárítják a távfűtő művek. A jelenlegi helyzetben csak a szociális támogatási formák igénybevételét tudjuk a sokszor súlyos szociális helyzetbe jutott panaszosainknak ajánlani. Ezt azonban csak akkor vehetik igénybe, ha nincs díjhátralékuk (OBH 554/1995, 1944/1995). Előfordult vizsgálati gyakorlatunkban olyan eset is, amelyben a vidéki távfűtőmű anélkül emelte a szolgáltatásának árát, hogy erre a települési önkormányzat rendeletben felhatalmazta volna (OBH 2528/1997).
1995 óta törvényi felhatalmazás alapján a helyi önkormányzatok rendeletben szabályozzák a települési hulladék gyűjtését, elszállítását és a kötelező igénybevételt. A helyi rendeletekben a legtöbben a szolgáltatási díj mértékét, a díjfizetés rendeletben szabályozott alapját (lakás alapterülete, vagy lakók száma), a szolgáltatás gyakoriságát, az üdülőtulajdonosoknak az igénybevételi kötelezettség időtartamának meghatározását, a szolgáltatás ellenszolgáltatás arányosságát, a hulladékgyűjtés módját kifogásolták. Az önkormányzati rendelkezés alapján monopolhelyzetbe jutott szolgáltató tevékenységének kritikáját mindig a szerződést megkötő önkormányzathoz továbbítottuk, az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos törvényességi kifogásokat például a méltányosság szabályozásának az elmaradását, vagy az üdülőtulaj-donosokkal kapcsolatos diszkriminációt magának a rendelet alkotójának címeztük (OBH 2849/1995, 3105/1995, 5480/1996).
Az ivóvízellátással és csatornázással kapcsolatos fogyasztóvédelem egy része az önkormányzatok által biztosítani kívánt garanciarendszerben, más része közvetlenül a szolgáltatókra vonatkozó jogszabályok végrehajtási gyakorlatában kellene, hogy megvalósuljon. Vizsgálataink során talál-koztunk olyan vízművel, amely nem vette figyelembe a mellékvízmérők működtetésével kapcsolatos szerződési feltételeket, és továbbra is fenntartotta az egyetemleges felelősséget (OBH 6314/1997). Volt olyan is, amelynek blanketta szerződései a hatályos rendelkezésekhez képest hátrányos feltételeket írták elő a fogyasztóknak (OBH 4751/1997). Előfordult olyan eset is, amikor az azonos kerületben lakók által fizetett víz- és csatornadíját különböző módon állapították meg, attól függően, hogy az illető bérlő vagy tulajdonos volt (OBH 6060/1996).
Az egyik város külterületén az önkormányzat nem gondoskodott az ott lakók ivóvízellátásáról. Megállapítottuk, hogy az önkormányzatnak rendeletet kell alkotnia és abban kötelezettséget kell vállalnia a település lakóinak ivóvízellátásáról (OBH 2705/1995). Az egyik állami tulajdonú vízmű a csatornadíjból nem nyújtott locsolási kedvezményt, ezért felkértük még az elmúlt beszámolási időszakban a közlekedési, hírközlési és vízügyi minisztert, hogy a vonatkozó rendeletet a fentieknek megfelelően módosítsa. Az 1997-ben megismételt ajánlás ellenére nem történt meg a jogszabályi módosítás (OBH 89/1995).
Az elektromos áramszolgáltatókkal kapcsolatos jogos panaszok általában a késedelmes számlázást kifogásolták. Ez a panaszosnak különösen akkor okoz súlyos sérelmet, ha a reklamációját nem kellő alapossággal vizsgálják, vagy elmarad a jogorvoslatra vonatkozó kioktatási kötelezett-ség. Az egyik vizsgált ügyben a panaszos több évig nem kapott számlát, a pótlólag kiállított számla igen magas összegét az áramszolgáltató egy összegben kérte. A számla összegével a panaszos nem értett egyet, kifogásait azonban nem kellő alapossággal vizsgálták felül, majd két alkalommal indokolatlanul kikapcsolták nála az áramszolgáltatást. Az ügyben a Magyar Energia Hivatal felülvizsgálatát kértük, amely megállapította az áramszolgáltató mulasztását és egy kölcsönösen elfogadható egyezségre hívta fel a feleket. Az egyezség létrejött és a hátralék kifizetésére a panaszos részletfizetési kedvezményt kapott. Az ügy tanulságai alapján felkértük az elnök-vezér-igazgatót, hogy fokozottan gondoskodjon a fogyasztói panaszok kivizsgálására. Az ő utasítása alapján a fogyasztói panaszok kivizsgálásának rendjét átdolgozzák (OBH 3647/1996).
A monopolhelyzetben lévő szolgáltatók közül kétségkívül a Matávval volt a legtöbb gondunk a jogosnak tűnő panaszok vizsgálata során. A Matáv szolgáltatásaival kapcsolatban a panaszosok többsége a számlázást sérelmezte, annak összegét, valamint a reklamációk felülvizsgálatának módját. Az állampolgári jogok biztosának helyettese megállapította, hogy a jelenlegi jogszabályok a számlázással kapcsolatos panasz esetén a távközlési szerv hatáskörébe utalják azt, hogy saját műszaki apparátusát, saját számlázási módszerét másodfokon is vizsgálja felül. Valóságos másodfokú vizsgálat hiányában a panaszos csak bírósági perben vitathatja a követelés jogosságát. A jelenlegi szabályozás szerint a Fogyasztóvédelmi Felügyelőségnek nincs hatásköre az ilyen jellegű panaszok elbírálására, tehát e körben nem valósul meg a fogyasztóvédelem. Ezt a jogbiztonság körében felmerülő problémát még a nemrég hatályba lépett 29/1997. (XII. 20.) KHVM-rendelet sem oldotta meg (OBH 3568/1996).
A temetkezés területén kialakult kaotikus állapotokról elsősorban a sajtó közleményeiből értesültünk. A piacért folytatott küzdelemben a fővárosban és vidéken egyaránt kiszolgáltatottá váltak az elhunytak hozzátartozói. Kegyeletsértő gyakorlat alakult ki a kórházak hűtőkamráinak használata, a halottak szállítása, a hamvasztás során. Mindezek nemcsak etikai, jogi, hanem közegészségügyi problémákat is felvetnek. Megkeresésünkre a belügyminiszter-helyettes államtitkára a tarthatatlannak ítélt állapot kialakulása miatt az elavult jogi szabályozást okolta. Ennek megszüntetése és újrarendezése érdekében elkészítették a temetkezési törvény szakmai koncepcióját, később tervezetét. A Fővárosi Közgyűlés Egészségügyi Bizottsága az új törvény hatálybalépéséig megtiltotta a kórházi hűtőkamrák bérbeadását, megállapodásra törekszik az e körben szolgáltatást végzők teljes körével (OBH 8229/1996).
A piacgazdaságban új jelentősége és társadalmi tartalma van az adózásnak. A rendszerváltás óta a vállalkozók számának emelkedésével együtt növekedett az egyéni adózásra kötelezettek száma, bővült az adónemek köre, és ha még a gyakran változó adójogszabályokkal is számot vetünk, akkor nem meglepő, hogy gyarapodik az adóhatóságokkal kapcsolatos állampolgári konfliktusok lehetősége. A beszámolási időszakban az alkotmányos visszásságot okozó állampolgári jogsérelmek zömmel az adóhatóságok késedelmes eljárásaival, a határozatok meghoza-talának elmulasztásával függtek össze. Előfordult az is, hogy az összes hasonló típusú ügyben az adóhatóság felfüggesztette az eljárást a folyamatban lévő bírósági ügyek befejezéséig, akadályozva ezzel azt, hogy minden érintett ügyfele a jogorvoslati lehetőségeiket kimerítse (OBH 8063/1996). Az APEH elnöke az utóbbi panaszok igen nagy számára tekintettel az államigazgatás és a büntető eljárás viszonyának helyes értelmezéséről 1997 augusztusában körlevelet bocsátott ki, amelyben felkérte az igazgatókat az adóigazgatási eljárások felfüggesztési gyakorlatának áttekintésére, különösen a törvényes eljárás megvalósítására. Több jogosnak ítélt panaszban kifogásolták azt, hogy az adózókat érintő adóigazgatási eljárásra a jogszabály szoros határidőket állapít meg, magát az adóhatározatot megelőző adóellenőrzésre azonban nincs határidő. Ez a helyzet komoly érdeksérelmet okozott a biztosokhoz forduló panaszosoknak (OBH 5804/1997). Az APEH elnöke az országgyűlési biztos által megállapított alkotmányos visszásság megoldására, a kiutalás előtti ellenőrzés végrehajtásának felgyorsítására 1997-ben irányelvet bocsátott ki.
A helyi adókkal kapcsolatos állampolgári konfliktusok, illetve alkotmányos visszásságot okozó helyzetek általában abból származtak, hogy az önkormányzatok az adózók vagy az adótárgyak körét téves jogértelmezés alapján hozott helyi rendeletekben indokolatlanul bővítették (OBH 3076/1997, 2905/1997).

3.3.4. Az állampolgári jogok helyzete az egészségügyi és intézményes szociális ellátórendszer átalakulása során

1997-ben a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jog sérelmének veszélye miatt vizsgált panaszok többsége közvetlenül vagy közvetve az egészségügyi finanszírozási rendszerrel volt kapcsolatos. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese hivatalból és beadványok alapján vizsgálta az előző évben kezdődött és 1997-ben folytatódott kórházi ágyszámcsökkentéseket, az ebből adódó, az egészségügyi ellátást nyújtó intézmények átszervezését, az ellátás terjedelmének megváltoztatását, illetőleg ezek hatását. A biztosok azokat a beadványokat, amelyek csupán a kórházi ágyszámcsökkentések tényét sérelmezték, nem vizsgálhatta volna. A vizsgálódás lehetőségét az állampolgári jogok megsértésének közvetlen veszélye esetén fennálló preventív beavatkozás jogszabályi lehetősége teremtette meg (1993. évi LIX. törvény 16. § (1) és (2) bekezdése). A kérdéses esetekben tehát azt kellett felderíteni, hogy a tervezett, azóta végrehajtott ágyszámcsökkentés vagy a szolgáltatások körének szűkítése következtében nem sérült-e bizonyos betegségben szenvedőknek vagy meghatározott területen élő lakosságnak a testi és lelki egészséghez való joga (OBH 3170/1997). A kórházi ágyszámcsökkentési ügyekben a végrehajtott vizsgálatok a fent említett alkotmányos visszásság veszélyének gyanúját nem alapozták meg (OBH 3092/1996, 8957/1996, 1006/1997). A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog sérelmének veszélye miatt, különösen a kórházakkal s azok finanszírozásával összefüggésben az előző év pozitív tapasztalatai ellenére jelenleg is több vizsgálat folyik. Az állampolgári jogok biztosának helyettese az összes érdekelt bevonásával egyeztető fórumot szervezett. Ez lehetőséget teremtett az egészségügyi ellátással összefüggő alkotmányos jogok helyzetének értékelésére, a sérelmek megelőzésére. A fórum 1998-ban tovább folytatja munkáját.
A szűkebb értelemben vett betegjogok vizsgálatára a beszámolási időszakban igen ritkán került sor. A még hatályban lévő egészségügyi törvény államigazgatási szempontból paternalista módon szabályozta az orvos és a beteg viszonyát, a betegek jogait csak áttételesen, az orvosok és az egészségügyi dolgozók kötelezettségei keretében tartalmazza. A magyar társadalomban alig vannak hagyományai az egészségügyi ellátás elleni panaszoknak, ezen belül a betegek emberi jogaira való érzékenységnek. Volt azonban olyan jogos panasz, amely a gerontopszichiátriai osztályon kezelt betegek emberi méltóságával kapcsolatos állapotokat kifogásolta (OBH 5305/1997). Volt olyan orvostól érkező beadvány is, amely a vallási okokból bizonyos életmentő gyógymódokat elutasító kezeltekkel szembeni kötelességteljesítésről kért felvilágosítást (OBH 8619/1996).
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa kiemelt figyelmet fordít a valamilyen okból hátrányos helyzetben lévő emberek alkotmányos jogai érvényesülésére. Erre és az öngyilkossággal kapcsolatos sajátos társadalmi attitűdre tekintettel hivatalból vizsgálatot indított az öngyilkosságot megkísérlőknek emberi jogi helyzetének feltárására (OBH 5006/1997). A vizsgálat során nyilvánvalóvá vált, hogy ma Magyarországon az öngyilkosság mint egészségügyi és egyben társadalmi probléma kezelésére nincs kiépített rendszer. Az ellátás módja, terjedelme és intézményei a helyi adottságoktól, sajátosságoktól és esetenként elhivatott szakemberek egyéni kezdeményezéseitől függően nagyon különböző. Az öngyilkosságot megkísérlők számára a jelenlegi rendszer általában csak az életmentést és a fizikai gyógyulást képes biztosítani. Az életbenmaradás pszichiátriai, pszichológiai és szociális támo-gatására általában nincs intézményes megoldás. A vizsgálat eredményeként az állampolgári jogok biztosa több ajánlást fogalmazott meg a prevenció, a komplex kezelés ezen belül a pszichiátriai és szociális segítség azonnali elérhetősége és az utógondozás megszervezése érdekében.
A személyes gondoskodást nyújtó intézmények működésével kapcsolatos vizsgálatok haté-kony-ságát nagymértékben elősegítette az ajánlásunk nyomán 1997-ben hatályba lépett 161/1996. (XI. 7.) Kormányrendelet, amely a megyei közigazgatási hivatalok hatáskörébe utalta az említett intézmények működésének engedélyezését. Ellenőrzési jogosítványokat állapított meg számukra az otthonokban gondozottak emberi jogainak érvényesülésére. Az újonnan biztosított jogosítvány érvényesítésével kapcsolatos tapasztalatokat az országgyűlési biztos szakértők bevonásával vitatta meg a megyei közigazgatási hivatalok vezetőivel. Azóta az előbb említett hatóságokat számos alkalommal kérte fel az egyes panaszok vizsgálatára.
Az országgyűlési biztos az előző beszámolási időszakban a tárgykörben tett többi ajánlásának többsége is kedvező fogadtatásra talált. Ennek következtében remélhetőleg valamelyest javult a szociális és az egészségügy perifériáján működő intézményekben élők helyzete. Jelentősen növekedett és elkülönített kezelésbe került a normatív támogatás. A vizsgálatokban érintett intézmények fenntartói részletes feladattervet dolgoztak ki az alkotmányos visszásságot okozó gyakorlat megszüntetésére. Ezek betartásáról alkalmanként utóvizsgálatokon győződtünk meg. 1997 júniusában átadták az új füzesabonyi pszichiátriai és szenvedélybetegek otthonát, és meg-szüntették a visontait. A fogyatékosokat ápoló otthonok működésére is kihat a 164/1997. (IX. 30.) Kormányrendelettel létrehozott Esély a Fogyatékos Gyerekek, Tanulók Felzárkózta-tásához Országos Közalapítvány létrehozása. Az országos tiszti főorvos saját hatáskörében elrendelte, hogy a fogyatékosokat ápoló-gondozó intézményekben legalább évente egyszer közegészség- és járványügyi ellenőrzést tart. A tokaji gyermekotthon felújítása megtörtént és az intézmény ismét az eredeti helyén működik, a fenntartó az ajánlásban megfogalmazott intézkedéseket megtette, a korábbi igazgatót fegyelmi büntetéssel elbocsátotta. A polgárdi otthon komplex vizsgálatát a megyei önkormányzat elvégezte. A feltárt hiányosságok megszüntetésére intézkedési tervet fogadott el, az igazgató munkaviszonyát közös megegyezéssel megszüntette. Az elmúlt évben megvalósított két átfogó vizsgálat eredményeit, a felmerült gyakorlati problémákat igen sok szakmai fórum vitatta meg, ezeken az állampolgári jogok biztosa és vizsgálatokat végző munkatársai aktív vitapartnerként vettek részt.
A kiszolgáltatottság szempontjából igen gyakran a gondnokság alatt állók is a szociális ellátórendszer perifériáján helyezkednek el. Az egyik vizsgált ügyben a hivatásos gondnok két évig halogatta a nyugellátásra jogosult gondnokolt személy nyugdíj iránti kérelmének benyújtását, ezért az érintett személy évekig ellátatlan volt (OBH 8415/1996). Egy másik ügyben azért sérült az állampolgárnak a tulajdonhoz és a szociális biztonsághoz való joga, mert az illetékes jegyző elállt a gondnokság alá helyezés iránti kereset benyújtásától, számára ugyanis az orvosi szakvélemény hosszabb ideig ellentmondásosnak tűnt (OBH 585/1995).

3.3.5. A gyermekek, a diákok állampolgári jogainak védelme az átalakulás társadalmi, gazdasági feltételei között

A társadalmi átrétegződés legveszélyeztetettebb csoportja a gyermekek társadalma. A létminimum alatt élők körében a gyermekek és fiatalkorúak aránya a rendszerváltás óta 4552 százalék között mozog. Magyarországon minden második szegény gyermek-, illetve fiatalkorú. Különösen a városokban emelkedett a nélkülöző gyermekek aránya. Társadalmi integrációs esélyük fokozatosan csökkent. A helyzet ismeretében igyekeztünk fokozott gondot fordítani e réteg állampolgári jogainak figyelemmel kísérésére és annak az intézményhálózatnak a meg-erősítésére, amely integrációs esélyeiket növelheti. A gyermekek, fiatalkorúak nem, vagy csak nagyon ritkán panaszkodnak. A kizárólag szociális problémákat jelző, általában a szülőktől érkező beadványokra pedig legfeljebb az illetékesek figyelmét tudtuk felhívni, de érdemben nem állt módunkban segíteni. Sem az alakilag jogszerű kényszerkilakoltatásokat nem tudtuk meg-akadályozni, sem az ennek nyomán széthulló családok együtt-tartását nem voltunk képesek megoldani. Saját hatáskörünkben csak tisztán jogi megoldást igénylő kérdésekben járhattunk el.
A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 11. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos feladata a gyermek alkotmányos jogainak védelmét a maga sajátos eszközeivel segíteni. Az országgyűlési biztos általános helyettese 1997-ben több alkalommal a helyszínen vizsgálta az intézetben nevelkedő gyermekek alkotmányos jogainak érvényesülését (Kaposvár, Miskolc). 1998-ban átfogó vizsgálatot tervez az intézeti neveltek körében.
Az 1997-ben vizsgálattal lezárt gyámhatósági ügyek többségében a gyermekével kapcsolattartásra jogosult szülő a gyámhatósági eljárás hatékonyságának hiányát sérelmezte (OBH 2570/1995, OBH 9100/1996). A gyámügyi igazgatás reformja reményt ad arra, hogy a gyámügyeket megfelelő szaktudással, kellő határozottsággal, elfogulatlanul intézzék. Hivatásos nevelőszülők munkaviszonyát szüntette meg gazdaságossági megfontolásból a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat 1996 decemberében. Az ügyben a gyermeki jogok védelméért indított hivatalból vizsgálatot az állampolgári jogok országgyűlési biztosa. A munkaviszonyok megszűnésével ugyanis felmerült annak a veszélye, hogy a gyermekek a már megszokott családi környezetből visszakerülhetnek az állami nevelőintézetbe. Erre ugyan a nevelőszülők érzelmi ragaszkodása miatt a konkrét esetekben nem került sor, de a döntéssel kapcsolatos alkotmányos visszásságot a biztos a vizsgálat eredményeként rögzítette, és nem fogadta el a megyei közgyűlés elnökének az anyagi nehézségekre való hivatkozását. Az állampolgári jogok biztosának megállapítása szerint ugyanis a pár millió forintos megtakarítás nem állt arányban azzal a hátránnyal, amelyet az eddig családban nevelkedő gyermekek szenvedhettek volna el, ha a volt hivatásos nevelőszülők a gondozási díj fejében már nem tudták volna vállalni nevelésüket, és ezért a családból kiszakadtak volna (OBH 8961/1996).
Az országgyűlési biztos hivatalból indított eljárást az egyik kis település óvodájában a mű-ködési feltételek vizsgálatára az ott elhelyezett gyermekek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődésével kapcsolatos alkotmányos visszásság gyanúja miatt. A vizsgálat során megállapítottuk, hogy az óvoda túlzsúfolt, a rendelkezésre álló objektív feltételek hiányossága miatt veszélybe került az óvodások napi gondozása, nevelése, tanulása. A települési önkormányzat a megkeresés után haladéktalanul intézkedett, az átmeneti megoldást jelentő beruházást meg-kezdte, később új óvoda építését tervezik (OBH 8820/1997).
A gyermeki jogok körében külön tartjuk számon a diákjogokat. A beszámolási időszakban vizsgált diákokat érintő panaszok egy része általános iskolák bezárását, átszervezését, illetve az önkormányzatok ezzel kapcsolatos döntéshozatali eljárását sérelmezte. Az ilyen típusú panaszokban elsősorban azt vizsgáltuk, hogy az átszervezés az érintett diákok tanulási feltételeit miként befolyásolja, a képviselő-testület döntése figyelembe veszi-e a közoktatási törvényben előírt szakmai kritériumokat, illetve a tanulási feltételek esetleges romlása veszélyeztetheti-e az érintett tanulók alkotmányban biztosított művelődéséhez való jogát. A döntéshozatali eljárásban pedig azt vizsgáltuk, hogy a képviselő-testület, illetve közgyűlés eljárása, határozatának meghozatala a vonatkozó jogszabályoknak, így a közoktatási és önkormányzati törvény garanciális eljárási szabályainak és a jogbiztonság alkotmányban rögzített követelményének megfelelt-e (OBH 3970/1996, 5463/1996).
Hivatalból indult vizsgálat egy budapesti szakközépiskolában, ahol egy tanulót a pedagógus tettleg bántalmazott. Az iskola igazgatója fegyelmi eljárást indított, amelynek során a pedagógus cselekedetét elismerte. A kiszabott fegyelmi megrovás büntetés után az érintett közalkalmazotti jogviszonyáról lemondott. Az országgyűlési biztos ajánlásokat fogalmazott meg az iskolafenntartó önkormányzat számára (OBH 3899/1997). Egy másik ügyben alkotmányos visszásság gyanúja miatt az 1996/97. tanév osztályozóvizsgáinak módját elemezte az állampolgári jogok országgyűlési biztosának helyettese. A vizsgálat eredményeként ajánlást tett az érintett kerület jegyző-jének (OBH 7507/1997). Az ifjúság kiemelt biztonságát, védelmét szolgáló állami kötelezettséget deklaráló alkotmányos elv sérelmének gyanúja miatt indult hivatalból eljárás azért, mert egy vidéki középiskola idegenforgalmi tagozatának tanulóit kellő szakmai biztonsági előkészítés nélkül vitték külföldi szakmai gyakorlatra, ahol a diákokat rendőri atrocitás érte (OBH 6820/1996).
Az elmúlt évi beszámolóban megállapítottakhoz hasonlóan most is megállapítható, hogy kevés volt az olyan panasz, amely a közoktatásban részt vevő diákok személyiségi jogainak megsértését kifogásolta. Ezért az állampolgári jogok biztosa 1998-ban átfogó vizsgálatot tervez a közoktatásban érvényesülő diákjogokkal kapcsolatban.
A felsőoktatásban vizsgált alkotmányos visszásságok sorából a beszámolási időszakban ki-emel-kedett a fizetett felvételi előkészítő tanfolyamokat legsikeresebben elvégző ún. nulladik évfo-lyamos hallgatók felvételi vizsga nélküli bejutása a felsőoktatási intézményekbe. A hatályos jogszabály értelmében minden felsőoktatási intézmény költségtérítéses szolgáltatásként felvételi előkészítő tanfolyamokat szervezhet. A hatályos törvény szerint a felvételt a felsőoktatási intézmény a jogszabályban meghatározott feltételeken túl további követelményekhez kötheti. E plusz vizsgakövetelményeket bevezetésük előtt legalább két évvel, az egyéb feltételeket pedig legalább egy évvel a Felsőoktatási Felvételi Tájékoztatóban közzé kell tenni. A vizsgálat során megállapítottuk, hogy az említett kiadvány egyáltalán nem vagy nem teljes körűen tartalmazta az egyes szakokon a felvételi előkészítésre, illetve a nulladik évfolyamra előírt felvételi köve-telményeket. A vizsgálatban rögzítettük azt is, hogy az eltérő típusú felvételi eljárások egyes intézmények gyakorlatában kizárják az egységes rangsorolás lehetőségét. Az eltérő típusú és a hagyományos felvételi eljárás egy időben és együtt történő alkalmazása, az egységes rangsorolás kidolgozatlansága, a versenyfeltételek teljes körű és időben történő közzétételének hiánya veszé-lyezteti jogbiztonság és jogegyenlőség alkotmányos követelményének maradéktalan érvénye-sülését. A szigorú, áttekinthető és nyilvános minősítésnek nem csupán az egyes felvételi eljárásokban, hanem a különböző típusú eljárások összevetésében is meg kell nyilvánulnia. A visszásságok megszüntetését az országgyűlési biztos több ajánlásban kérte a művelődési és közoktatási mi-nisztertől, akinek indítványára a 286/1997. (XII. 23.) Kormányrendelet módosította a felvételi eljárás szabályait és egységesen felvételi vizsgához köti a felsőoktatási intézményekbe történő felvételt.
A felsőoktatásra vonatkozó egyedi vizsgálatok során vizsgáltuk például, hogy kiadható-e poszt-graduális képzésben másoddiploma annak, akinek nincs alapdiplomája (OBH 1673/1997). A felsőoktatásban foglalkoztatott vezető oktatók számára központi pótlékot írt elő egy 1997-ben megjelent módosító miniszteri rendelet. Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a módosító rendelet szabályozása nem egyértelmű, a központi pótlékra jogosultság tekintetében bizonyos körben eltérő értelmezést tesz lehetővé. Az egyik lehetséges értelmezés szerint az eltérő szabályozás alá tartozó kiemelt tudományos fokozattal rendelkező vezető oktatók a módosító rendeletben meghatározott oktatási teljesítmény hiányában is részesíthetők a központi pótlékban azzal, hogy az így megállapított központi pótlék összege alacsonyabb, mint az oktatási teljesítmény elérése esetén (szubszidiaritás). A másik lehetséges értelmezés szerint az eltérő szabályozás alá tartozó, kiemelt tudományos fokozattal rendelkező vezető oktatók a módosító rendeletben meghatározott oktatási feladatok teljesítése esetén sem részesíthetők a központi pótlék teljes összegében, hanem csak az eltérő szabályozás szerint meghatározott alacsonyabb összegben (specialitás). Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megállapította, hogy a két eltérő értelmezés lehetősége önmagában sem felel meg a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményének. Az eltérő értelmezés eredménye további alkotmányos jogot is érint. A szubszi-diaritásra épülő értelmezés összhangban áll a tudományos élet Alkotmányban biztosított szabadságával. A specialitásra épülő értelmezésből eredő nyilvánvaló megkülönböztetés nem felel meg annak az alkotmányos szabálynak, amely szerint az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. Az alkotmányos visszásságok orvoslása érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosa kérte, hogy a művelődési és közoktatási miniszter még annak hatályba lépése előtt módosítsa rendeletét ennek során gondoskodjon arról, hogy a rendelet szövege kizárólag az alkotmányos értelmezést tegye lehetővé. A miniszter az országgyűlési biztos kezdeményezését elfogadta (OBH 10358/1997).

3.3.6. Környezetvédelmi problémák

A rendszerváltás előtt főleg az ipari nagyberuházások időszakában a környezetvédelmi szempontok nem vagy alig játszottak szerepet a politikai, gazdasági döntéshozatali eljárásokban. Manapság a piaci mechanizmusra való felgyorsított áttérés szorítja háttérbe a környezet és az egészség védelmére vonatkozó előírások maradéktalan érvényesülését. Ezzel egyidejűleg az állampolgárok egyre érzékenyebben reagálnak a környezeti ártalmakra. A környezetvédelemmel kapcsolatos panaszok a beszámolási időszakban egyre bonyolultabb problémákat vetettek fel. A környezetvédelemre biztosított jogvédelmi mechanizmus ugyanis gyenge, a jogérvényesítés ga-ranciális rendszere hiányos. A környezetvédelemről szóló törvény rendelkezései helyenként homályosak, a végrehajtásra vonatkozó jogszabályok még nem születtek meg, tisztázatlan maradt például a jegyző és a települési önkormányzat polgármesterének ellenőrzést biztosító korábban rögzített hatósági jogköre a kisiparosokra vonatkozó telepengedélyezési eljárásokban. Nem világos a környezetvédelmi felügyelőség környezetvédelemmel kapcsolatos feladatköre, az illetékes intézmények hatáskörének megosztása különösen a szolgáltató és ipari tevé-kenységre vonatkozó telepengedélyezési eljárásban és a működésük szabályainak meghatá-rozásában. A jogbiztonság hiánya, az egészséges környezethez való jog érvényesítése érdekében az állampolgári jogok biztosának helyettese jogalkotásra kérte fel a környezetvédelmi és területfejlesztési minisztert (OBH 549/1995), a telepengedélyező és a szolgáltatást végzők mű-ködésének szabályozására pedig az ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi minisztert (OBH 2373/1995). A hozzánk forduló állampolgárok jelentős részének sérelmei a szomszédságukban működő kisipari vagy szolgáltató, kereskedelmi jellegű tevékenység zajártalmi és levegő-szennye-ző hatására vonatkoztak. Ezeknek a tömegében érkező panaszoknak, továbbá az átfogó környezeti ártalmat kifogásoló eljárásoknak a sorsa azonban akkor is kétséges, ha ajánlásainkat az érintettek elfogadják. A tárgykörben született hatósági döntések ellenőrzése hiányos, hiszen az önkormányzatoknak erre most jogszabály hiányában korlátozott a lehetősége. A környezet-védelmi hatóságok ugyanakkor tartózkodnak a jogilag lehetséges legsúlyosabb szankciók alkalmazásától. Leggyakrabban az okozott kárhoz képest alacsony összegben pénzbírságot szabnak ki. A környezetvédelemmel kapcsolatos szabálysértések körében kezdeményeztük a kiszabható bírság felső határának jelentős emelését. A legdrasztikusabb szankcióra, a jogszabályi követel-ményeknek nem megfelelően működő telep bezáratására, eljárási gyakorlatunkban mindössze egyetlen esetben került sor (OBH 4477/1997).
Az épített környezettel kapcsolatos panaszokat, amennyiben azok a szabálytalan építkezés körébe sorolhatók, szintén környezetvédelmi problémának tekintjük. E témakörben a jogos panaszok a hatósági határozatok végrehajtásának elmaradását kifogásolják. A kötelezettséget elrendelő hatósági döntést az érintettek általában önként nem teljesítik, a hatóságok pedig csak a kisebb jelentőségű ügyekben lépnek fel kellő szigorral, a nagyobbakban nem. A hatósági eljárás hatékonyságának hiánya, a hatósági aktivitás alacsony szintje részben a bonyolult jogi szabá-lyozásra vezethető vissza. A jogerős államigazgatási döntések ellen bírósági keresetet lehet benyújtani, a keresetnek a végrehajtásra halasztó hatálya van. A bírósági eljárások legtöbbször elhúzódnak. Az építésügyi hatóságok egyébként igen leterheltek, az eljáró ügyintézők ezért gyakran közömbösek. A vagyonosabb réteg pedig az előbb említett tények ismeretében eleve betervezi az építkezés költségeibe az esetleges büntetést. Az államigazgatási eljárási törvény végrehajtási rendelkezésének a műemlékvédelmi törvénnyel történt módosítása (a végrehajtási bírság 10.000 Ft-ról 100.000 Ft-ra emelése) már éreztette hatását az év második felében. A hatóságok éltek ezzel a lehetőséggel, és több ügyben tájékoztatták a biztosokat magas bírság kiszabásáról. A hatóság az eljárási szabályok alapján szabad belátása szerint dönthet arról, hogy milyen végrehajtási intézkedést tesz. Leggyakrabban végrehajtási bírsággal él, ez azonban gyakran nem vezet eredményre. A hivatalból történő hatósági végrehajtás lehetőségével általában azért nem élnek, mert a költséget a polgármesteri hivatalnak kell megelőlegeznie, erre az önkormányzatok költségvetése nem biztosít fedezetet. Az esetleges bontási anyagot és az ingatlanon található ingóságokat a polgári jog szabályai szerint el kell helyezni és őrizni kell. A költségek behajtására gyakran remény sincs. A munkálatokra gyakran a közbeszerzési törvény vonatkozik, ami ismét az eljárás elhúzódását eredményezi.

3.3.7. A közbiztonság iránti igény, az áldozatok fokozott védelme, a gyanúsítottak és a jogerősen szabadságvesztésre ítéltek emberi jogainak állapota

A közbiztonságot panaszosaink nem tartják megfelelőnek. Félelmet kelt az önkényeskedő, önbíráskodó eljárások terjedése is. Ez utóbbira példa az a vizsgálat, amelyben műanyag rudakkal járőröző polgárőrök kifogásolható magatartását vizsgáltuk az egyik városban a megyei ügyészség segítségével (OBH 5340/1997). Egy másik város polgármestere sintérek társaságában kocsiból vadászott a település kóborló ebeire és előzetes figyelmeztetés nélkül a gazda szeme láttára lőtte agyon annak díjnyertes kutyáját. A történtek hatására az idős férfi kórházba került (OBH 6017/1997). Egyes vásárlók panaszolták, hogy minden alap nélkül bolti lopásokkal vádolják meg őket az üzletekben tevékenykedő őrző-védő kft. alkalmazottai (OBH 2465/1997).
Miközben a romló közbiztonság hatékonyan táplálja az önkényeskedésre való hajlamot, addig a rendőrség időnként elhárítja a kötelezettségének teljesítését, a konkrét feljelentéseket, elmulasztja a büntetőeljárás sikerét elősegítő eljárási cselekmények foganatosítását. Egy rohamosan romló közbiztonsággal küszködő város rendőrkapitánya például az önkormányzat testületi ülésén kijelentette, hogy bár konkrétan tudnak bizonyos köztörvényes bűncselekményekről, szabály-sértésekről, de feljelentés hiányában nem tudnak eljárni. Vizsgálatunk eredményeként a ka-pitányságvezető szakszerűtlen és törvényellenes bejelentése miatt fegyelmi eljárásban figyelmeztetésben részesült (OBH 8226/1997). Előfordult, hogy súlyos családi veszekedés áldozatának feljelentését elhárította a rendőrség, holott az ügyben a kiskorú veszélyeztetése bűncselekmény alapos gyanúja is valószínűsíthető volt (OBH 6430/1997). Időnként elmulasztották a sértett tanúk széles körű kihallgatását, válasz nélkül hagyták a megkárosított személy felismeréssel kapcsolatos bizonyítási indítványát, nyomozásmegszüntető határozatot hoztak a bűncselekményre vonatkozó tényállás alapos felderítése nélkül, annak ellenére, hogy az elkövetéssel gyanúsítható személyek a rendőrségi idézésre nem jelentek meg (OBH 2067/1996, 6195/1996, 9003/1996, 4963/1997). A jogbiztonságot és a rendőrség iránti közbizalmat veszélyezteti az olyan eset is, amelyben a panaszos azt sérelmezte, hogy az ismeretlen elkövető ellen csalás miatt tett feljelentésének sorsáról három évig semmilyen értesítést nem kapott. A vizsgálatunk során derült ki, hogy az ügyben keletkezett nyomozási iratokat az egyik kerületi kapitányság az adott cselekménnyel összefüggő más bűncselekménnyel kapcsolatban megküldte egy másik kapitányságnak, bár ott az utóbbi bűntett miatt a nyomozást megszüntették. Minderről a panaszost nem értesítették, az átküldött iratoknak pedig nyoma veszett (OBH 4842/1996). A sértettek eljárásjogi helyzetének javítására, a sértetti jogok maradéktalan érvényesítésére az előző parlamenti beszámolónkban konkrét javaslatokat tettünk. Ezeket az új büntetőeljárási törvény előkészítése során a kodifikátorok részben figyelembe vették. A törvényi feltételek megteremtése után elvárható lesz a nyomozási gyakorlat kedvező változása is.
A gyanúsítottal szembeni nyomozási eljárásra is érkeztek bőven panaszok, ezek közül több olyan, amely alkotmányos visszásság miatt vizsgálat lefolytatását tette szükségessé. Az egyik ügyben például az 1996. december 1. óta fogva tartott panaszos gyanúsítottkénti kihallgatására csupán a következő év január 21-én került sor. Az ügynek az illetékes nyomozó hatósághoz való áttételéről sem a gyanúsítottat, sem a védőjét nem értesítették. Az erről szóló január 21-én benyújtott panaszt az illetékes ügyészség csak február 27-én bírálta el (OBH 2753/1997). Eltúlzott rendőri beavatkozásra derített fényt a vizsgálati indítványunk alapján megvalósított ügyészi eljárás akkor, amikor egy éjszaka a rendőrség behatolt a panaszos lakásába, ott szökött katonát és fegyvert keresett. Miután a helyszínen semmit sem találtak, házkutatási engedély nélkül átvizsgálták a tanyát, és a panaszost tettleg bántalmazták. Az eljáró rendőrökkel szemben felmerült a fegyelmi felelősség kérdése is. Az egyik ellenállást tanúsító panaszossal szemben ugyanis az őt igazoltató, majd a kerületi rendőrkapitányságra előállító rendőrök testi kényszert alkalmaztak, és ezzel súlyos sérüléseket okoztak. A panaszos ismeretlen rendőrök ellen tett feljelentése alapján az ügyben a Fővárosi Főügyészség Nyomozó Hivatala pótnyomozást rendelt el (OBH 6700/1996). Egy újszülött sérelmére elkövetett súlyos bűncselekmény nyomozása során az ismeretlen tettes ellen indult nyomozásban összesen hat terhes nőt kértek fel arra, hogy önként vessék alá magukat szülészeti, nőgyógyászati vizsgálatnak. A negatív eredményről szóló orvosi igazolást a rendőrség rendelkezésére bocsátották, az érintett személyeket sem gyanúsítottként, sem tanúként nem hallgatták ki, csak jóval később. Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a rendőrség az említett eljárással nemcsak indokolatlanul szélesítette az esetleges gyanúsítható személyek körét, hanem számukra a gyanú elkerülése érdekében kényszerhelyzetet teremtett, amely sértette az emberi méltósághoz fűződő alkotmányos elveket (OBH 1919/1997).
A bűncselekmények áldozatainak védelmére létrejött Fehér Gyűrű Közhasznú Egyesületnek egyes erőszakos bűncselekmények sértettjeinek állami kárenyhítését célzó intézkedések hiányát sérelmező ügyben az országgyűlési biztos javasolta, hogy az Országgyűlés Emberi Jogi, Kisebbségi és Vallásügyi Bizottsága az Európai Áldozatvédő Fórum ajánlásainak figyelembevételével kezdeményezze a sértettek kárenyhítését szabályozó törvény megalkotását. Az ajánlást a Bizottság, majd az Országgyűlés elfogadta, az Igazságügyi Minisztérium pedig a mi közre-műkö-désünkkel elkészítette a törvény tervezetét. Az Országgyűlés azonban még nem tárgyalta a tervezetet (OBH 6714/1996).
Szintén az előző beszámolóban javasoltuk a végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény módosítását oly módon, hogy a megyei bírósági végrehajtó hatásköre terjedjen ki a büntetőeljárásban bűncselekménnyel okozott kár megtérítésének végrehajtására és az eljárás legyen költségmentes (OBH 3313/1996). Hosszabb, több lépcsős egyeztetés után kompromisszum született. Ennek értelmében a feleket jövedelmi és vagyoni viszonyaira tekintet nélkül illetékfeljegyzési jog illeti meg a bűncselekményből ide nem értendő a személy életében, testi épségében vagy egészségében okozott kárt , valamint a szabálysértésből származó kár megtérítése iránti igény esetén is. A feleket viszont jövedelmi és vagyoni viszonyaira tekintet nélkül teljes költségmentesség illetné meg a bűncselekményből származó, a személy életében, testi épségében vagy egész-ségében okozott kár iránti végrehajtási igény érvényesítése során. Ez utóbbit az igazságügyi miniszteri rendelet módosítása teszi majd lehetővé, amely most még csak tervezet formájában áll rendelkezésünkre.
Az országgyűlési biztos 1996 őszén hivatalból indult eljárás keretében átfogóan vizsgálta a rendőrségi nyomozói hatóságok eljárásában a védelemhez való alkotmányos alapjog érvénye-sülését a kirendelt védők esetében. A vizsgálók áttanulmányozták az érintett tárgykörbe tartozó nyomozások iratait, megismerték a fogvatartottak, a nyomozó hatóságok (rendőrség, ügyészség) és a büntetés-végrehajtási intézetek képviselőinek véleményét, továbbá tematikus beszélgetéseket folytattak az érintett városok ügyvédi kamaráinak elnökeivel és tagjaival. Összességében mintegy száz gyanúsított ügyét tekintették át. A tapasztalatok összegezése után az állampolgári jogok biztosa megállapította, hogy a büntető igazságszolgáltatás gyakorlatában a kirendelt védő tevékenységével kapcsolatos jogi szabályozás és annak gyakorlati érvényesülése nem biztosít megfelelő védelmet a gyanúsított számára a hatósági szakmai túlerővel, és az esetlegesen előforduló túlkapásokkal szemben. Szükség van az állami garanciarendszer oly mértékű megerősí-té-sére, mely lehetőséget biztosít a fogvatartottak hatékony védelmére akkor is, ha azoknak nincs módja vagy anyagi lehetősége védő meghatalmazására. Az ajánlások közül a kodifikátor csak néhányat fogadott el az új büntetőeljárási törvény előkészítése során. Nem fogadta el például a közvédői intézmény bevezetésére tett javaslatot. Nem tartalmazza továbbá a törvényjavaslat azt a szabályt, hogy az előzetes letartóztatást megelőző bírói meghallgatást ne lehessen a kirendelt védő jelenléte nélkül foganatosítani. A kirendelt védő díjazását várhatóan az új Büntetőeljárási Törvény hatálybalépése után fogják a ténylegesen az elvárható és elvégzendő munkához igazítani. Az ügyvédi ügyelet országos megszervezésének, a kirendelt védő és az őrizetbe vett gyanúsított kapcsolatfelvételében a jogszabályok végrehajtásának, a kirendelt védő eljárási kötelezettségei ellátásának, a rendőrség és a kirendelt védő kapcsolatfelvétele mikénti alakulásának vizsgálatára 1998-ban újra sort kell keríteni. Új panaszok egyedi vizsgálata során ugyanis azt tapasztaltuk, hogy a korábban feltárt kedvezőtlen helyzet lényegében nem változott (OBH 6564/1996). 1997-ben egyedi panaszok alapján a kirendelt védő mulasztásának gyanúja miatt az illetékes ügyvédi kamara elnökénél két esetben fegyelmi eljárást kezdeményeztünk (OBH 5227/0996, 2303/1997). Más esetben, amikor a védői jogok alkotmányos visszásságot okozó korlátozását észleltük, egy olyan régi IMBM együttes rendelet módosítását kértük, amely ellentmond a védelemhez való hatályos jog büntetőeljárási alapelvének. Az ajánlást az érintett miniszterek elfogadták (OBH 8528/1997).
A beszámolási időszakban a fogvatartottak legsúlyosabbnak tekinthető jogos sérelme az volt, hogy az előzetes letartóztatást foganatosító intézménytípustól függően eltérő a jogi helyzetük a rendőrségi fogdában és a büntetés-végrehajtási intézetben az utóbbi javára. A vizsgálat megállapította, hogy jelentős különbségek vannak a férőhelyben, a letéti pénz felhasználásában, a csomagküldésben, a tisztálkodásban és az élelmezési normában. A büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi törvényerejű rendelet szerint viszont az előzetes letartóztatás végrehajtásának szabályait egységes elvek szerint kell megállapítani. Ennek ellenére az 1996-os IM-rendelet és az 1995-ös BM-rendelet eltérő módon szabályozza az említett jogokat. Az alkotmányos visszásság orvoslására az országgyűlési biztos ajánlást tett az igazságügyi mi-niszternek, hogy kezdeményezze az előzetes letartóztatottakra vonatkozó rendelkezések egysé-gesítését. Az érintett az ajánlást elfogadta és közölte, hogy a büntetések és intézkedések végre-haj-tásáról szóló új törvényi szabályozás során figyelembe veszik az ajánlásban foglaltakat.
Több, a fogvatartás körülményeit sérelmező panasz érkezett a Szegedi Fegyház és Börtönből. Az országgyűlési biztos helyettese megállapította, hogy a börtön- és fegyházfokozatba tartozó elítéltek elkülönítése nincs megoldva, a gyógyító-nevelő csoportba tartozók a fegyháziakkal együtt vannak elhelyezve, a börtönfokozatúaknál munkaszüneti napokon 14 órától zárva tartják a zárkákat, gyakran elmarad a séta, minimális a munkáltatás és a sportolási lehetőség. Az intézet házirendje hiányos, nem tartalmazza kérelmek, panaszok előterjesztésének, illetve az elítéltek tartózkodására szolgáló helyiségek használatának rendjét, és nem rendelkezik külön-külön az egyes végrehajtási fokozatba tartozók napirendjére sem. Az alkotmányos visszásságok orvoslására az országgyűlési biztos általános helyettese ajánlást tett az intézet parancsnokának, aki az ajánlásokat elfogadta és a javasolt intézkedéseket megtette, így az eljárása eredményes volt (OBH 1545/1997).
A büntetés-végrehajtás gyakorlatában többször tapasztaltuk, hogy az elítéltek olyan kérelmét, amelynek eldöntése a parancsnokok mérlegelési jogkörébe tartozik, indoklás nélkül utasítják el (így például a lakóhelyhez közelebbi intézetbe történő áthelyezési kérelmet). Az indokolás nélkül meghozott döntés ellen nem, vagy nehezen érvényesíthető a jogorvoslathoz való jog (OBH 7732/1996).
A rendőrség és a büntetés-végrehajtási intézetek eljárása elleni egyedi panaszokat a pa-naszosok különlegesen kiszolgáltatott helyzete miatt a biztosok általában sürgős eljárásban vizsgálták, és csak igen alapos elemzés után utasították el. Ezek a panaszok viszont gyakran bizonyultak megalapozatlannak, vagy a vizsgálatok nem igazolták a panaszos sérelmeit. Ilyen esetekben alkotmányos visszásság megállapítására nem került sor vagy azért, mert a bepanaszolt hatóság ártatlan volt, vagy azért, mert a vizsgálódás nem vezetett egyértelmű eredményre.

3.3.8. A hatóságok hivatásos állományú tagjainak emberi jogi helyzete

A beszámolási időszakban a rendőrök és a katonák emberi jogi helyzetének hivatalból indított átfogó vizsgálatát végeztük el. A hivatalból történő vizsgálatok megindítását nemcsak az indo-kolta, hogy a hatóságok hivatásos állományú tagjaitól továbbra is alig érkezett panasz, hanem az a megfontolás is, hogy a legkiszolgáltatottabb helyzetben lévők ügyeivel foglalkozó hatóságok képviselőinek emberi jogi helyzete kihat, illetve visszahat ügyfeleikre. Ha az eljáró hatóság tagjai a hierarchikus rendszerben kiszolgáltatottak, emberi jogaik nincsenek karbantartva, akkor annak megfelelően viselkednek azokkal szemben, akiknek ügyeiben eljárnak, akikről gondoskodni kötelesek, akikről hatalmi helyzetüknél fogva döntéseket hoznak.

3.3.8.1. A rendőrség hivatásos állományú tagjainak emberi jogi helyzete

A hivatásos rendőrök körében végzett átfogó vizsgálat elrendelését az előbb említett okok mellett az is indokolta, hogy évről évre növekedett a hozzánk érkezett rendőri intézkedésekkel és mulasztásokkal kapcsolatos panaszok száma. (1995-ben fél év alatt 169, 1996-ban 534, 1997-ben 666 rendőrség elleni panaszt regisztráltunk.) A panaszok áttekintése után az is világossá vált, hogy a rendőrség és a lakosság közötti konfliktusok szaporodása nem kizárólag a bűnözés nö-ve-kedésének, a közbiztonság folyamatos romlásának tulajdonítható, de még csak a rendőrség létszám- és bérproblémáira sem vezethető egyértelműen vissza. Feltételeztük, hogy a gondok egy részét a rendőrségen belüli hierarchikus viszonyok elfedik.
Vizsgálatunkat a lakossággal közvetlenül kapcsolatban álló helyi kapitányságokon végeztük el. A vizsgálat legszembetűnőbb alkotmányos emberi jogi sérelmeként a rendőrségi humánpolitikai koncepció hiányát kell kiemelni. Ennek tulajdonítható, hogy a frontvonalon tevékenykedő rendőrök számára sem a közvetlen munkahelyi körülményeik, sem a munkájukat segítő szociális létesítmények öltözők, fürdők, pihenők állapota nem volt olyan, hogy a hatékony szolgálatteljesítést lehetővé tette volna. A szakmai készenléti állapothoz szükséges eszközök gépjárművek, golyóálló mellények állapota kifejezetten rossz volt, alkalmatlan arra, hogy a meg-növekedett bűnözéssel szemben felvegyék a harcot. Képzettségük, egészségük, pszichés állapotuk karbantartására kevés gondot fordítottak. Túlfoglalkoztatottságuk ellentételezésére nem volt egységesen alkalmazott megoldás. A vizsgálatkor hatályos szabályozás elsősorban a szabadnapok formájában való kompenzációt tette lehetővé, ugyanakkor a létszámhiánnyal küzdő szerveknek a közbiztonság közvetlen veszélyeztetése nélkül nem volt lehetőségük a szabadnapok kiadására, amelyet egyébként az alacsony fizetés miatt a helyi lehetőségek szerint egyébként is külön munkával töltöttek volna a rendőrök. A vizsgálat során egyetlen területen észleltük, hogy az emberi jogok viszonylag maradéktalan érvényesülését. Ez az érdekképviselethez való jog gyakorlása volt.
A felfedezett alkotmányos visszásságok megszüntetésére az állampolgári jogok biztosa 34 ajánlást fogalmazott meg a belügyminiszternek, az országos rendőrfőkapitánynak és a vizsgálatban érintett megyei rendőrfőkapitányoknak. Azóta a humánpolitikai koncepció tervezetét az országos rendőrfőkapitány rendelkezésünkre bocsátotta. Az abban foglaltak teljes körű realizálása feltehetően hosszabb időt igényel, kialakítása talán az idén elkezdődik. Az elmúlt év októberében elkészült egy teljes körű felmérés a rendőrségi épületek állapotáról. Ebben megállapították, hogy 19 objektum, közöttük 16 kapitányság teljesen alkalmatlan a szolgálati feladatok ellátására és gazdaságosan nem újítható fel. A bűnügyi, illetve a közterületi szolgálatot ellátó hivatásos állomány önvédelmi és lőkiképzési készségének javítására elkészítették a javaslatokat. A főkapitány egyetértett azzal az ajánlással is, hogy a hivatásos állomány túlszolgálatának ellentételezése elvben elsősorban pénzben történjen, de az állomány túlterheltsége miatt továbbra is szükségesnek tartja a szabadnapokkal való kompenzálást. A felmentéssel végződött fegyelmi eljárásokban érintettek számára utólag megtérítették a jogi képviselet költségeit. 1998-tól kezdve félévenként kerül sor az egészségügyi vizsgálatok végrehajtásának ellenőrzésére, az egészségügyi szolgálat keretében létrehozták a munkavédelmi szolgálatot. A belügyminiszter a VIII. kerületi kapitányságon a fertőzésveszélyes állapot megszüntetésére azonnal intézkedett, 3 milliárd forintért szolgálati gépkocsikat vásároltatott, egymilliárd forintért korszerűsítette a híradó és informatikai rendszert, egy másik milliárdért az épületek állagának javítását rendelte el. A rendőrök élet- és munkakörülményeinek átfogó vizsgálata és az országgyűlési biztos ajánlásai mindenekelőtt abból a szempontból bizonyultak hasznosnak, hogy ráirányították a kormányzati felelősök figyelmét a hivatásos állomány alkotmányos emberi jogaira, megoldatlan szolgálati, munkahelyi, szociális problémáira (OBH 5007/1997).

3.3.8.2. A honvédelemmel kapcsolatos vizsgálatok tapasztalatai

Az állampolgári jogok bizto-sának helyettese 1996 nyarán átfogó vizsgálatot hajtott végre a honvédelem hivatásos és sorállományú tagjainak emberi jogi helyzetének feltárására. A tíz helyszínen végrehajtott, empirikusan is alátámasztott elemzés legfontosabb megállapításai leg-inkább a jogbiztonság alapelvei köré csoportosíthatók. A rendszerváltást követően a honvédség státusát és működését 1993, illetve 1996 óta mind a hivatásos állományú, mind a sorkatonák helyzetére vonatkozóan törvény szabályozza. A törvények végrehajtását biztosító alacsonyabb szintű kiegészítő jogszabályoknak azonban nem mindegyike készült el, és nagyon elavult a napi működést szabályozó szolgálati szabályzat is. Ezzel szemben a vizsgálat igen sok elavult, alkalmazhatatlan utasítást talált. A terepen működő képzett jogászok hiánya és a jogértelmezéstől való óvatos tartózkodás arra utalt, hogy a legmagasabb szintű, és korszerű jogszabályok gyors és pontos alkalmazásának hiányoznak a feltételei. A hivatásos állomány érdekérvényesítő készsége alacsony szintű, munkajogi helyzete bizonytalan, a véleménynyilvánítás szabadsága korlátozottan érvényesül. A korábbi évek tragikus katonabalesetei, valamint az előző évi beszámolóban elemzett ercsi balesethez vezető, illetve hozzájáruló okok, nevezetesen a kommunikáció hiánya és a bizalmi rendszer hiányosságai a most lefolytatott vizsgálatban is visszaigazolódtak, tehát a helyzet évek óta nem változott. A sorállomány több alakulatnál emberhez méltatlan körülmények között él. Ehhez hozzájárul az is, hogy nincsenek szabályozva az emberi méltóság szempontjából megkövetelhető minimális életkörülmények sem. Az újoncsanyargatást elősegítő, esetleg tá-mogató tényezőket a vizsgálat nem tárt fel, ugyanakkor az is kiderült, hogy ez gyakran előfordul, és a jelenség megszüntetése nehézségekbe ütközik, mivel maguk a katonák vállalják vagy inkább elfogadják ezt, mint a rendszer szokásos velejáróját. Az átfogó vizsgálat eredményeként az állampolgári jogok országgyűlési biztosának helyettese 25 jogalkotásra vonatkozó, 17 törvé-nyességi felügyelet során teljesíthető ajánlást tett a honvédelmi miniszternek, a Honvéd Vezérkar főnökéhez pedig 2 kezdeményezést címzett. Az összesen 44 ajánlásból 39-et az év végéig elfogadtak, kettőt a helyettes biztos az elutasítás ellenére fenntartott, egyet végleg visszavont, egyet pedig új ajánlásként fogalmazott át (OBH 7459/1996).
A másik hivatalból indult vizsgálatra a dunaharaszti tűzszerészbaleset miatt került sor. A he- lyettes országgyűlési biztos a tűzszerészi tevékenység átfogó vizsgálata után megállapította, hogy békeidőben a mentesítő feladatoknak hiányzik a jogszabályi alapja, de hiányzik a biztonságos munkavégzés feltétele is. Az ügyben megfogalmazott 10 ajánlás a jogszabályok megalkotására, a felszerelés biztosítására, és a feladat elvégzéséből a sorállomány kivonására irányult. A Honvédelmi Minisztérium az ajánlásokat elfogadta, a sorállomány kivonása megtörtént, ennek következtében azonban a tűzszerészjárőrök száma csökkent, amit a lakosság sérelmezett. Ezért ellenőrző utóvizsgálatra került sor, amelynek során a tűzszerészzászlóalj átalakításának a felgyorsítását kérte. Az év végén a miniszter már arról számolt be, hogy a zászlóalj létszáma 150 személlyel bővült, és elkészült a jogszabály módosításának tervezete.

3.3.9. A határok megnyitásából fakadó panaszok

A rendszerváltás egyik legfontosabb eredménye az országhatárok megnyitása volt. A szomszédos országokban zajló kedvezőtlen, időnként tragikus események, valamint a nemzetközi-gazdasági migráció sok új, vagy eddig kevésbé ismert problémával szembesítette a magyar hatóságokat. Az új típusú ügyek áradatában, a hatósági gyakorlatban alkotmányos visszásságot okozó emberi jogi sérelem is előfordult. Ezek egy részére panaszosaink hívták fel a figyelmet, míg másik részét hivatalból vizsgáltuk.
Az állampolgárság a Magyar Köztársaságban a hatályos törvényben előírt feltételek megléte, illetve teljesítése esetén is csak adható, de alanyi jogon nem követelhető. A kérelmezőnek ennek ellenére többek között joga van a korrekt eljáráshoz, a család védelméhez, a diszkriminációmentes bánásmódhoz. Tekintettel arra, hogy az előző beszámolási időszakban és 1997 elején száznál több panaszban kifogásolták a honosítási, illetve visszahonosítási kérelmekkel kapcsolatos hosszadalmas előkészítő eljárást, a hiánypótlásra történő késedelmes felhívást, valamint az állampolgársági alkotmányos alapismeretére vonatkozó megyénként igen eltérő vizsgáztatási gyakorlatot, 1997 első felében az állampolgári jogok biztosa átfogó vizsgálatot rendelt el. A vizsgálat során információkat kívántunk szerezni az állampolgárság iránti kérelmekkel kapcsolatos eljárás valamennyi állomásáról. Meg akartunk győződni arról is, hogy a Belügyminisztérium helyettes államtitkára által 1996 szeptemberében jelzett ügyintézési reform megvalósult-e és milyen eredménnyel járt.
A vizsgálat során megállapítottuk, hogy a kérelmek elbírálásának elhúzódását a kül- és belpolitikai körülmények változása okozza. Az 1980-as évek végén, az 1990-es évek elején bekövetkezett társadalmi, politikai változások, továbbá a volt Jugoszlávia területén zajló háború eredményeként az állampolgárság iránti kérelmek száma a korábbi időszak többszörösére emelkedett. (A vizsgálat időpontjában az egyes ügyintézők nevén szereplő ügyiratok száma még mindig megközelítette az ezret.) Az állampolgárság iránti kérelmek ugrásszerű növekedésére a magyar közigazgatás nem volt felkészülve. Csak 1995-ben tudták végrehajtani az informatikai fejlesztést. Ennek, valamint az előterjesztett kérelmek számának 1994-ben kezdődő csökkenése következtében a vizsgálat időpontjában megállapíthattuk, hogy megkezdődött a hátralékok feldolgozása. Azt is észleltük, hogy az ügyirat beérkezését visszaigazolják a kérelmezőnek, vagy záros határidőn belül hiánypótlásra hívják fel. 1997 második felében ezzel kapcsolatos panasz hozzánk nem is érkezett. A pozitív tapasztalatok ellenére a vizsgálat több alkotmányos visszásságot tárt fel, egyebek között az ügyfelek fentiektől eltérő jellegű tájékoztatása körében. Kiderült továbbá, hogy az állampolgársági eljárás több garanciális jelentőségű mozzanata szabályozatlan, és ez sérti a jogbiztonság követelményét, a jogorvoslathoz való jogot. A különböző nemzetiségű szülők, illetve közös gyermekeik esetében az eljárási gyakorlat nem védi a család intézményét. Az állampolgárság megszerzésével kapcsolatos alkotmányos alapismereti vizsgákkal kapcsolatban a legfontosabb ajánlás arra vonatkozott, hogy az egységes gyakorlat kialakítása érdekében a vizsga részletes szabályait kormányrendelet állapítsa meg. A belügyminiszter az ajánlásoknak csak egy részét fogadta el, néhány alapvető javaslatot elutasított. Az állampolgári jogok biztosa egy ajánlását módosította, a többit új indoklással fenntartotta. A beszámolás időszakában a belügyminiszter számára biztosított határidő még nem telt el (OBH 1936/1997).
A másik ügytípusba a menekültüggyel, az idegenrendészettel kapcsolatos sérelmek sorolhatók. Az előző beszámolóban az Országgyűléstől kértük az idegenrendészeti eljárásról szóló 1993. évi törvény módosítását a benne foglalt az emberi jogok garanciarendszerének megerősítése érdekében. Indítványoztuk a szabadságkorlátozás leghosszabb időtartamának meghatározását, továbbá azt, hogy vizsgáltassa meg a büntetés-végrehajtási intézetben a fogvatartás gyakorlatát és gondoskodjon arról, hogy az idegenrendészeti őrizet végrehajtásának módja összhangba kerüljön a jogintézmény céljával. A belügyminiszter és az igazságügyi miniszter megígérte, hogy az állampolgári jogok biztosa által javasolt törvénymódosításokat 1998 első félévében az Országgyűlés elé terjesztik. Megállapítottuk azt is, hogy bár a határőrség országos parancsnoka elfogadta a közösségi szálláson dolgozó állomány tagjai számára az indokolt veszélyességi pótlék megállapítását, de az erre vonatkozó belügyminiszteri rendelet módosítása nem készült el.
Az idegenrendészettel kapcsolatban 1997-ben új típusú panaszok vizsgálatára is sor került. Panaszosaink között volt olyan külföldi állampolgár, akit hibás adatrögzítés miatt akadályoztak meg abban, hogy az országot elhagyja. Az állampolgári jogok biztosa ezért ajánlásában arra kérte a belügyminisztert, hogy kezdeményezze a hatályos kormányrendelet kiegészítését, a központi idegenrendészeti nyilvántartásban tévesen, illetve hibásan szereplő adatok észlelése esetén követendő eljárással. A belügyminiszter ígérete szerint a rendelet kiegészítését a menedékjogról szóló törvény elfogadását követő jogszabály-revízió során valósítják meg (OBH 2523/1997).
Egy másik külföldi panaszos ügyének vizsgálata során az országgyűlési biztos megállapította, hogy a büntetőeljárás alatt álló külföldi esetében amennyiben az ügyészség által előírt és engedélyezett biztosítékot letétbe helyezte nem kell külön engedélyhez kötni az ország elhagyását. Erre ajánlásban hívta fel a határőrség országos parancsnokának figyelmét. A határőrség országos parancsnoka az ajánlást elfogadta, és a helyes jogértelmezésről körlevelet bocsátott ki (OBH 2523/1997).
Az idegenrendészeti tárgyú panaszok sajátos csoportját jelentik azok, amelyekben az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, illetve általános helyettese a szabálysértés vagy bűncselekmény elkövetése miatt kiutasított külföldi állampolgárok ügyeiben az Alkotmány 15. §-ában szabályozott, a házasság és család védelméhez való jog érvényesülését vizsgálták. Ezekben az ügyekben feltárt alkotmányos visszásságok jellemzője, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamhoz, valamint a 15. §-ban szabályozott a házasság és család védelméhez való jogok konkurálása esetén, utóbbi érvényesülésére az eljáró hatóságok nem fordítottak kellő gondot. Jelentéseikben mind az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, mind általános helyettese felhívták az eljáró hatóságok figyelmét arra, hogy Magyarország csatlakozott az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (1993. évi XXXI. tv.). Az Emberi Jogok Európai Bírósága az Egyezmény családi élethez való jogot rögzítő 8. cikkét értelmezve megállapította, hogy a családi élethez való jog házaspárok esetében az együttéléshez való jogot is magában foglalja, továbbá, hogy a külföldi házastárs kiutasítása esetén a másik házastárs csak abban az esetben köteles őt követni, ha ez ésszerűen elvárható (Appl. 22535/65 X v. FRG, Appl. 5301/71 X v. UK.). A vizsgálatok rögzítették, hogy a jogorvoslati kérelmek elbírálásakor eljáró szervek nem kellő súllyal értékelték azt, hogy panaszosok és férjeik házasságban éltek, sőt azt sem, hogy az egyik házaspár kiskorú gyermeke magyar állampolgár. Arra sem voltak figyelemmel, hogy a házastársak, illetve a család mindent megtett annak érdekében, hogy együtt maradjanak (OBH 905/1995, 8712/1996). Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, illetve általános helyettese a belügyminiszterhez és igazságügyi miniszterekhez intézett ajánlásaikban rámutattak arra, hogy az alkotmányos visszásság megszüntetése a hatályos jogszabályok olyan módosításával érhető el, amely figyelembe veszi a házasfelek jogát az együttélésre, gyermekük nevelésére, továbbá a gyermek jogát arra, hogy családban éljen. A külföldi házastárs ellen ha az életközösség fennáll és szülői kötelességeit is teljesíti csak olyan szankciók alkalmazhatók, amelyek nem eredményezik a családi élet ellehetetlenülését, és nem sújtják a vétlen házastársat és a közös gyermeket is. Válaszukban a miniszterek tájékoztatták a biztosokat arról, hogy a Kormány jogalkotási programjában szerepel a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény módosítása, amelynek előkészítése során az ajánlásokban foglaltakat figyelembe veszik. A törvényjavaslat még nem készült el.
Több panaszos, valamint az érintett rendőri szervek vezetői is kérték a biztosok segítségét, mert bizonytalanságot észleltek annak a rendelkezésnek értelmezésében, amely a külföldi huzamosabb tartózkodását anyagi fedezethez köti. Nem egyértelmű, hogy milyen összegű anyagi fedezet várható el, illetve követelhető meg. A vizsgálat megállapította, hogy a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tv. 64. § (4) bekezdése a pénz-ügy-minisztert hatalmazta fel arra, hogy az érdekelt miniszterekkel egyetértésben rendeletben szabályozza az országba történő beutazáshoz, tartózkodáshoz és kiutazáshoz szükséges anyagi fedezet nagyságát. A pénzügyminiszter szabályozási kötelezettségének csak részben tett eleget. Az 1993. évi LXXXVI. tv. 64. § (4) bekezdésének végrehajtására kibocsátott 11/1994. (IV. 6.) PM-rendelet ugyanis mindössze a beutazáshoz szükséges anyagi fedezet nagyságáról intézkedik, nem tesz azonban említést arról, hogy az országban való tartózkodáshoz milyen mértékű fedezetre van szükség. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megállapította, hogy a szabályozás hiánya a jogállam, illetve ebből eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben valósít meg alkotmányos visszásságot. A Pénzügyminisztérium álláspontjára reagálva, miszerint az anyagi fedezet nagyságának meghatározása nem devizális, hanem idegenrendészeti kérdés, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa rámutatott arra, hogy a tárca véleménye nem mentesíti a pénzügyminisztert rendeletalkotási kötelezettsége alól. Az alkotmányos visszásság megszüntetésére az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 1997 novemberében ajánlást tett a pénzügy-minisz-ternek. A válaszadásra nyitva álló határidő még nem telt el (OBH 6513/1996).

3.4. A befejezett eljárások egyszerű mérlege

A beszámolási időszakban 8484 panasz sorsa felől döntöttünk. Ez majdnem 10 százalékkal több, mint az előző másfél évben lezárt ügy. Az eljárások közel háromnegyed részében voltaképpen továbbra is jogi tanácsadó munkát kellett végeznünk, hiszen a panaszoknak ekkora hányadát kellett úgy elutasítanunk, hogy egyúttal a kitanítási, tájékoztatási kötelezettségünknek is eleget tettünk. Az eljárásoknak valamivel több, mint 10 százaléka fejeződött be megszüntetéssel, vagy az illetékes hatósághoz történő áttétellel.
1260 panaszt vizsgáltunk az emberi jogokat érintő alkotmányos visszásság gyanúja miatt. A panaszból alkotmányos visszásságra gyanakodtunk, de az erre irányuló vizsgálat ezt nem igazolta, ezért a panaszt elutasítottuk 529 esetben, ami az összes eljárás valamivel több, mint 6 százaléka. (Ez az arány az előző beszámolási időszakhoz képest lényegesen csökkent, hiszen akkor még az eljárások közel negyed részének ez volt a sorsa.) 1997-ben 496 olyan panaszt vizsgáltunk, amelyben alkotmányos visszásságot állapítottunk meg, és az eljárást ajánlással zártuk le. Ez a panaszok közel 6 százalékát tette ki. (Lásd a 3/6. számú táblázatot.) A 496 eljárás során 688 ajánlást, illetve kezdeményezést, indítványt tettünk, ezen belül 180 volt azoknak az indítvá-nyok-nak a száma, amelyek jogszabály létrehozására, módosítására vagy megszüntetésére vonat-koz-tak. (Összehasonlításképpen, az előző beszámolóban 477 ajánlásról adtunk számot, és ebből 139 vonatkozott jogszabályi indítványra.) Az, hogy az ajánlások és az indítványok száma nem azonos a vizsgálattal befejezett eljárások számával, annak tulajdonítható, hogy voltak olyan ügyeink, amelyekben tucatnyi azonos tárgyú panaszt egyetlen vizsgálati jelentésben értékeltünk, és a vizsgálati jelentés egy átfogó jogi rendezést igénylő ajánlással fejeződött be. Volt olyan ajánlást befejező jelentés is, amelyben 44 ajánlást, illetve indítványt fogalmaztunk meg (OBH 7459/1996).
Mindezekből egyelőre az ajánlások és az indítványok lényegének átfogó elemzése nélkül azt a következtetést lehet levonni, hogy a biztosok munkájának szám szerint jelentős része jogi, felvilágosítás, másik kisebbik része bonyolult vizsgálat. Ez utóbbi eljárás háromféle módon végződhet: nagyobbik hányadában megállapítjuk az alkotmányos visszásságot és ajánlás formájában kísérletet teszünk annak orvoslására. Kisebb hányadában azt állapítjuk meg, hogy a panasz alaptalan, az érintett hatóság ártatlan vagy még sincs meg a korábban vélelmezett hatáskörünk. Az elrendelt vizsgálatok harmadik típusába olyan esetek tartoznak, amelyekben észleljük a visszásságot, és megkeressük az érintett hatóságot, az pedig azonnal az erre való felhívás nélkül orvosolja a panaszos sérelmét. Ilyenkor is jelentést írunk, de az ajánlás vagy indítvány okafogyottá válik. Ez az elmúlt évben 235 eljárásban fordult elő (lásd a 3/6. számú táblázatot).