2.

A panaszok elutasításának gyakorlata

2.1. Az elutasítások jelentősége és formai jellemzői

Az Alkotmány 32/A § (1) bekezdése szerint az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Az országgyűlési biztosokról szóló 1993. évi LIX. törvény előírja, hogy az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, határozata, illetve mulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn.
Az idézett alkotmányos és törvényi szabályból következően az országgyűlési biztos intézménye egy olyan jogvédő fórum, amely az alkotmányos jogok szempontjait érvényesítve nyújt segítséget a sérelmet szenvedett természetes vagy jogi személyeknek, feltéve, ha e sérelmek valamely hatóság vagy közszolgáltató tevékenységére vezethetők vissza.
Az országgyűlési biztos – a kérelmező szempontjából – eredményes fellépésének előfeltétele a törvényi előírások együttes fennállása. E feltételek gyakorlatilag két nagy csoportra oszthatók. Az első csoportba tartoznak azok az előírások, amelyek az 1993. évi LIX. törvény alapján eljárási korlátokat állítanak az országgyűlési biztos, illetve általános helyettese eljárása elé. Ezek a 2/2 fejezetben tárgyalt – szűk értelemben vett hatásköri – elutasítási okok a következők:
a) Az ügyben nincs olyan érintett szerv, amely hatóságnak vagy közszolgáltatónak minősül.
b) Az ügy 1989 előtt indult.
c) Az ügyben nem merítették ki a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslatot.
d) A jogerős közigazgatási határozat közlésétől számítva egy éven túl nyújtották be az országgyűlési biztosokhoz a panaszt.
A felsorolt elutasítási okok nem kívánják meg az országgyűlési biztos, illetve helyettese jogkérdésben történő mérlegelését, csupán azt kell eldönteni, hogy az említett körülmények valamelyike fennáll-e vagy sem. Igenlő válasz esetén a panaszt minden további vizsgálat nélkül el kell utasítani. Érdemi vizsgálatra csak olyan panasz ügyében kerülhet sor, amelyeknél kizáró feltételek nem állnak fenn.
A hatásköri (eljárási) okok miatt elutasítandó panaszok másik csoportja viszont szükségessé teszi az országgyűlési biztos vagy általános helyettese mérlegelését. Nem vizsgálható ugyanis a panasz, ha az abban megfogalmazott sérelem nem érint alkotmányos jogot. Az 1997. évi beszámolóban ez az eljárási korlátozás nem szerepelt, hanem egységesen alkotmányos visszásság hiánya miatt elutasított beadványok között fordult elő. Időközben munkánk során megkülönböztettük azokat az eseteket, amikor a panasz nem érint alkotmányos jogot azoktól, amelyekben a hatóság döntése, eljárása vagy mulasztása összefügg az alkotmányos jogokkal, de ezek sérelme nem állapítható meg. Ez a megoldás, amely nem egyszerűen formai, hanem tartalmi következményekkel is járt, megfelel az Alkotmány és az Obtv. már idézett paragrafusainak, amelyek kimondják, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságok esetén járhat el az országgyűlési biztos.
Az említett különbségtétel formai következménye, hogy a hatáskör (eljárási feltétel) hiányában történő elutasításokat, beleértve az érintett alkotmányos jog hiányát, általában tájékoztató levélben tettük meg. Az alkotmányos visszásság hiányát minden esetben érdemi vizsgálat után, jelentésben állapítottuk meg.
Rendszertanilag az alkotmányos visszásság hiányával egy csoportba tartoznak azok az ügyek, amelyekben a panaszt az alkotmányos visszásság csekély foka miatt utasítottuk vissza. Ezt az Obtv. 17. § (2) bekezdése rögzíti. Hangsúlyozni szeretnénk, hogy az említett rendelkezés nem úgy értelmezendő, hogy az ilyennek tűnő esetekben egyáltalán ne kerüljön sor vizsgálatra. Figyelemmel azonban arra, hogy olyan ügyek, amelyekben a hatáskör megállapítható, és ha kisebb mértékben is, de az adott alkotmányos jog is veszélyeztetve van, szinte kivétel nélkül minden ügyben lefolytattuk a vizsgálatot és arról jelentést készítettünk.
A hatásköri okból történő, valamint az alkotmányos visszásság hiánya miatti elutasítások között külön kategóriát alkotnak az ismételt, a névtelen és nem jogosulttól származó, valamint a nyilvánvalóan alaptalan panaszok. Közös jellemzőjük, hogy beható vizsgálatot többnyire nem igényelnek. Ennek következtében az ismételt, új tényeket nem tartalmazó, szinte mindig, a nyilvánvalóan alaptalan beadványt pedig általában tájékoztató levélben utasítjuk el.
Számos esetben fordult elő, hogy a beadványból nem lehetett megállapítani sem a szűkebb hatáskört megalapozó tényeket, sem pedig azt a körülményt, hogy érint-e a panasz alkotmányos jogot. Ilyen esetekben széles körű előzetes vizsgálatot folytattunk le, amelynek során a panasz jellegének megfelelően megkerestük az érintett hatóságokat, iratokat, dokumentumokat szereztünk be a különböző szervektől, illetve esetenként felvettük a kapcsolatot a panaszosokkal is. A beszerzett adatok alapján döntöttünk a hatásköri kérdésekről és amennyiben az előzetes vizsgálat kiterjesztése indokolta, esetenként ennek hiányát is jelentésben állapítottuk meg.
Az országgyűlési biztosokról szóló törvény alapján tehát minden beérkező beadványt több szakaszban vizsgáltunk meg.
Az első szakaszt magának a beadványnak a vizsgálata jelentette. Amennyiben ez szükségesnek mutatkozott, ezt követte az előbb említett előzetes vizsgálat. Az elutasítások legnagyobb részére a két szakasz valamelyikének lezárását követően került sor. A harmadik szakasz az érdemi vizsgálatokat jelentette, melyek során már arra kerestünk választ, történt-e az ügyben valamilyen alkotmányos visszásság. Azok az elutasítások, amelyekben mind a három szakaszra sor került jelentéssel, a többinél pedig tájékoztató levéllel zárultak. Ily módon az elutasítással végződött panaszok ügyében 529 jelentést és 6327 tájékoztató levelet adtunk ki.
A felvázolt eljárások során a beszámolási időszakban összesen 7753 panaszt utasítottunk el. Ezek közül 4554 érkezett a tárgyévben, míg 1996-ból 3053, 1995-ből pedig 146 származott. Az 1997-es beszámoló adataival összevetve ezt a számot azt a meglepő képet kapjuk, hogy majdnem ugyanannyi panaszt utasítottunk el az előző beszámolási időszakban, egészen pontosan 6894-et. Figyelembe kell venni azonban azt a tényt, hogy ez utóbbi szám másfél éves időszak elutasításait összegzi. A felsorolt adatok azt mutatják, hogy a hivatal felállításával járó kezdeti nehézségeken túljutva egyre gyorsuló ütemben tudjuk feldolgozni a felhalmozódott hátralékot. Gyakorlatilag 1995-ös ügyünk nem maradt, és nem túl magas az egy éven túli, még feldolgozatlan ügyek száma. Ebbe a kategóriába többségében olyan ügyek tartoznak, amelyekben a végső döntést az adatokat szolgáló külső szerv késedelme hátráltatja.
Ettől függetlenül az elutasítási eljárások időszerűségével nem vagyunk elégedettek. Azt már sikerült megoldanunk, hogy azokat a panaszokat, amelyeket nekünk valamilyen okból el kellett utasítanunk, de más hatóság eljárása tekintetében jogvesztő határidő folyt, soron kívül dolgozzuk fel és a panaszost a határidőre a tájékoztatásban figyelmeztessük. Az egyéb elutasítandó ügyek tekintetében még további erőfeszítéseket kell tenni az ügyintézési idő csökkentésére annak ellenére, hogy az Obtv. érthető módon nem szab korlátokat e tekintetben. A jelentősebb csökkentésnek azonban az is feltétele, hogy sikerül-e a ma még hiányzó külső feltételeket – nagyobb épület, kisebb létszámbővítés, számítástechnikai infrastruktúra teljes kiépítése – gyors ütemben biztosítani.
Az 1997-es beszámolóban hangsúlyozottan mutattunk rá arra a különbségre, hogy az országgyűlési biztos jogvédő és nem jogorvoslati fórum. Ez az Obtv. szabályaiból is következik, amikor a biztos eljárások feltételéül szabja a közigazgatási jogorvoslatok kimerítését. Az országgyűlési biztos tehát nem léphet egyetlen más hatóság helyébe sem, azok feladatait nem vállalhatja át. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy az országgyűlési biztos ne adjon a panaszosnak útmutatást, tájékoztatást, felvilágosítást, ha panaszát bármely okból el kell utasítani, különösen, ha ügyében más hatóság vagy szerv jogosult, vagy köteles eljárni. Egyik alapvető feladatunknak tartjuk ezért azt, hogy a hozzánk forduló ügyfeleket kitanítsuk. Megjegyezzük, hogy ilyen kötelezettséget az Obtv. nem ír elő, azonban – erőnkhöz mérten – a polgárok jogainak érvényesülését így is elő kívánjuk segíteni. Az elutasításokhoz fűzött magyarázatok így két részből állhatnak. Minden esetben tartalmazzák az elutasítási okot, valamint – a lehetőségekhez képest – az ügyfél további eligazítását.
Sajátos befejezést jelentettek azok az esetek, amikor az ügyfelek az illetékes első vagy másodfokú szerv helyett keresték meg az országgyűlési biztosokat esetenként azzal az indokolással, hogy jobban bíznak az ügyük ezen a módon történő elintézésében. Ilyenkor az Obtv. 19. § (3) bekezdése értelmében az elutasítás mellett – ha a beadvány erre alkalmas volt – áttettük a panaszt az arra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervekhez. Ilyen áttétel hiányában az ügyfél figyelmét hívtuk fel a teendőkre. Áttétel esetén – annak érdekében, hogy meggyőződjünk arról, hogy az adott hatóság az ügyben lefolytatja az eljárást – minden esetben kértünk visszajelzést az elintézéséről. Tapasztalatunk az volt, hogy áttétel esetén a hatóságok a rájuk vonatkozó jogszabályokat betartva, gyorsan intézkedtek.
Elsősorban szociális ügyekben fordult az elő, hogy nem volt hatáskörünk a panasz orvoslására, ugyanakkor az áttétel feltételei sem állottak fenn. Azokban az esetekben, amikor a panaszos olyan kétségbeejtő helyzetéről számolt be, mely megítélésünk szerint életfenntartását, egészségét fenyegette, a szóba jöhető hatóságok, elsősorban az önkormányzat figyelmét felhívtuk személyére, azzal a kéréssel, hogy lehetőségeikhez képest segítsenek rajta.
Hasonlóan jártunk el egyes társadalmi szervezeteknél is. Így rövid úton vagy levélben megkerestük többek között a Nemzetközi Gyermekmentő Szolgálatot, a Máltai Szeretetszolgálatot, a Menhely Alapítványt, a Nagycsaládosok Országos Egyesületét, a különböző hajléktalanszállókat. A megkeresett hatóságok vagy társadalmi szervezetek mindazon segítséget és támogatást megadták a panaszosoknak, amelyet mi, az általunk betöltött funkciónál fogva nem tudtunk nyújtani, de a közreműködésünk nélkül valószínűleg nem is kerülhetett volna rá sor.

2.2. A hatáskör hiányában történt elutasítások

Hatáskör, eljárási feltétel hiányában 1997-ben összesen 6463 panaszt utasítottunk el. Ezen belül kell különbséget tenni a szűkebb és tágabb hatáskör indoka között, ahogy ezt az általános tapasztalatok tárgyalása során említettük. A szűkebb hatásköri okok közé soroltuk valamennyi a törvényben szereplő eljárási akadályt, kivéve azt az esetet, amikor a sérelem nem hozható összefüggésbe valamilyen alkotmányos joggal. A tágabb hatásköri szabályok sorába ez utóbbit is beleértjük.
A 2/1. tábla mutatja be az elutasított panaszok megoszlását az elutasítás oka szerint. Tartalmazza a szűkebb és tágabb értelemben vett elutasítási okokat, valamint az alkotmányos visszásság hiányában történt – érdemi – elutasításokat is.

2.2.1. A szűkebb értelemben vett akadályok miatti elutasítások

A hatásköri szabályok tekintetében az Obtv. 16., 17. és 19. §-ok adnak eligazítást. Ezen belül a szervi hatályt a 16. § (1) bekezdése és a 29. § rendelkezéseinek egybevetésével lehet megállapítani. Ezek szerint az országgyűlési biztos akkor járhat el, ha az állampolgári jogok sérelme vagy veszélyeztetése valamely a 29. §-ban felsorolt hatóság, illetve közszolgáltató eljárása, határozatára intézkedésére vagy mulasztására vezethető vissza. Bár a hatóságok definiálása is felvet értelmezési kérdéseket, a közszolgáltató fogalmának kidolgozását például az Obtv. teljes mértékben az országgyűlési biztosokra bízta. Az országgyűlési biztos és általános helyettese a beérkezett panaszok jellegére is figyelemmel, az egyéb jogszabályok alapján a lakossági ellátásra hivatott, monopolhelyzetben lévő szolgáltatókat sorolta ebbe a körbe, következésképpen az egyéb szolgáltatókra vonatkozó panaszokat elutasították.
Az Obtv. egyetlen hatóságot nevesít, amelyre nem terjed ki a biztosok hatásköre. Ez a hatóság a bíróság, amelynek függetlensége olyan fontos alapelv, hogy a törvényalkotó nem kívánta felruházni az országgyűlési biztosokat bármilyen fokú ellenőrzési jogkörrel. Ennek ellenére folytatódott a tavalyi jelentésben vázolt tendencia; a polgárok továbbra is igen nagy számban sérelmezték a bíróság eljárását, döntéseit. Az összes panaszosnak még mindig 10,49 százaléka kifogásolta a bíróságok tevékenységét. Ez az arány ugyanakkor 1997-ben 2,89 százalék csökkenést jelentett az előző évekhez képest, amit részben a tárgyban kifejtett erőteljes felvilágosító munkának tudható be. Ennek ellenére az összes elutasítás 26,42 százalék amiatt történt, mert az ügyben bírósági eljárás folyt, illetve azt már jogerős ítélettel lezárták.
A bírósági munkával kapcsolatos panaszok az eljárás szinte minden részére kiterjedtek. Igen gyakori a már jogerős ítéletek megváltoztatására irányuló kérelem, amelyben ténybeli vagy jogi tévedést rónak fel a bíróságnak. Ez büntető ügyekben sok esetben azt jelenti, hogy a bűnösséget kimondó, elmarasztaló ítéletet támadják (OBH 4451/1997). Az országgyűlési biztosnak természetesen folyamatban lévő ügyben sincs hatásköre beavatkozni, az ítélethez vezető döntés folyamatát sem vizsgálhatja. Ebbe a körbe nem csupán a pervezető végzések, egyéb határozatok tartoznak, de a bíró magatartása, viselkedése, vélelmezett elfogultsága is (OBH 8387/1997). Az előzetes letartóztatás megszüntetése érdekében is gyakran fordulnak hozzánk. Annak ellenére, hogy ez a kényszerintézkedés a bírósági szakot megelőző nyomozati eljárásban jellemzőbb, elrendelésére a büntetőeljárásról szóló törvény alapján mindig a bíróság jogosult (OBH 8647/1997). Ennek megfelelően, bár ez a bírósági döntés nem az ítélkezés keretébe tartozik, az országgyűlési biztos nem tud vele foglalkozni. Hasonló a helyzet a büntetés-végrehajtási bíró eljárásaival összefüggésben. Az elítéltek általában a büntetés-végrehajtási fokozat megváltoztatása érdekében nyújtottak be hozzánk olyan kérelmet, amelynek elbírálása a büntetés-végrehajtási bíró hatáskörébe tartozik. Így ezeket a beadványokat sem tudtuk érdemben vizsgálni. A polgári bíróságokkal kapcsolatos panaszok többsége birtokvédelemmel (OBH 4097/1997), örökösödéssel (OBH 8625/1997, OBH 10027/1997, OBH 6403/1997), magánjogi szerződéssel (OBH 8807/1997) voltak összefüggésben. A polgároknak sokszor problémát jelent a társasházi ügyekben hozott ítéletek elfogadása (OBH 8062/1997, OBH 9740/1997). Polgári bírósági ügyekben is sokan panaszolták az eljárás elhúzódását (OBH 2073 /1997, OBH 7981/1997).
Sajnálatos módon azt is észleltük, hogy sokan a perköltségre tekintettel nem kívántak vagy nem tudtak fellebbezni. Így ügyükben az elsőfokú ítélet emelkedett jogerőre. Ez a körülmény azért jelent számukra behozhatatlan hátrányt, mert esetükben még azt sem tudtuk tanácsolni, hogy éljenek felülvizsgálati kérelemmel vagy forduljanak a strasbourgi Európai Emberi Jogi Bizottsághoz, illetve Bírósághoz. Külön kérésre vagy a feltételek fennállása esetén mindkét különleges eljárás tekintetében részletesen tájékoztattuk a panaszosokat (OBH 10584/1997, OBH 2542/1997, OBH 7944/96).
A bírósági ügyekkel összefüggésben kell megemlíteni a végrehajtók tevékenységét. A végrehajtók felett a törvényességi felügyeletet a megyei bíróságok elnökei gyakorolják, a végrehajtási kifogást pedig a bíróságok bírálják el. Gyakorlatilag a bírósági végrehajtók feletti felügyeleti tevékenység bírói jogkörbe tartozik, és az országgyűlési biztosok ajánlást ezért nem tehetnek, vizsgálatot nem folytathatnak velük kapcsolatban. Ez annak ellenére így van, hogy a végrehajtók tevékenysége nyilvánvalóan nem tartozik már az ítélkezés körébe. Ugyanakkor nagyon sok kifogás érkezik a végrehajtási eljárás elhúzódása, a végrehajtás elmaradása, foganatosításának módja, a végrehajtók magatartása miatt (OBH 8072/1997, OBH 8101/1997). A hozzánk beérkezett panaszok alapján a végrehajtás az igazságszolgáltatás egyik legkritikusabb helyzetben lévő területének tekinthető.
Az összes elutasítás 11,57 százaléka adódott abból, hogy a panasz nem hatóság vagy közszolgáltató intézkedése ellen irányult. Nagyon sok elszámolási vitával kapcsolatos beadvány érkezett hozzánk. A különböző gazdálkodó szervezetek – Kft., Bt., Rt. stb. – elleni panaszok jelentős részét a befektetésekből származó visszakövetelések, valamint az ígért hozam elmaradásával kapcsolatos szerződésszegések képezték. Az ilyen ügyekben, bár egyértelműen nem volt hatáskörünk, tanácsokkal igyekeztünk a panaszosok sérelmes helyzetén segíteni.
Az 1997-ben beérkezett panaszok 2,3 százaléka a pénzintézetek ellen irányult. A pénzintézetek lakásépítési hitelkamattal kapcsolatos sérelmes ügyleteit már a tavalyi beszámolóban is megemlítettük, rámutattunk a kölcsönt felvevők esetenkénti teljes anyagi ellehetetlenülésére. Hatáskör hiányában a pénzintézetekkel továbbra sem tudtunk foglalkozni, ugyanakkor az országgyűlési biztos a meglévő hajlékhoz fűződő jog védelme érdekében vizsgálta a végrehajtásról szóló jogszabályok alkotmányosságát az elárverezésekkel összefüggésben (OBH 3919/1997). Továbbra sem tudtunk azonban eljárni azokban az ügyekben, amelyekben a pénzintézetek díjemeléseit, így különösen a pénzforgalmi költség, havi zárlati díj, pénztári kivét változtatását sérelmezték (OBH 9145/1997).
Változatlanul érkeznek biztosításokkal, a biztosító eljárásával, az általuk kötött szerződésekkel és teljesítésükkel kapcsolatos panaszok. Ezekben az ügyekben a biztosításfelügyelethez irányítjuk a panaszosokat, esetenként magunk tesszük át az ügyet.
Ebbe a kategóriába soroltuk azokat a panaszosokat, melyek ugyan hatóság vagy közszolgáltató ellen irányultak, azonban a sérelmezett eljárás nem hatósági jellegű volt. Így a tavalyi évhez hasonlóan sokan fordultak hozzánk az önkormányzati lakáselidegenítések ügyében. Tekintettel azonban arra, hogy a lakásprivatizációt az önkormányzatok tulajdonosi jogkörben eljárva intézik, a felvilágosításon túlmenő segítséget nem tudtunk adni. Észleltük azonban, hogy sok gondot okoz a vételi jogból történő kizárás, az árak megállapítása, a hosszadalmas eljárás, valamint a társasházi alapító okiratok pontatlansága. Az ilyen ügyekben igyekeztünk olyan felvilágosítással szolgálni, amelynek alapján a panaszosok el tudtak indulni jogaik érvényesítése érdekében (OBH 8059/1997, OBH 8504/1997, OBH 4369/1997, OBH 6521/1997).
Nem tudtunk beleszólni a munkajogi vitákba még olyan esetekben sem, ha az egyik fél történetesen hatóság vagy közszolgáltató volt. Ennek oka természetesen az, hogy az ilyen ügyekben született döntés, eljárás sem minősül hatóságinak. Ennek ellenére próbáltuk gondosan megválaszolni az olyan kérdéseket, amelyek elsősorban a végkielégítések elmaradására, a közalkalmazottak fizetési besorolására, a munkaszerződés nélküli foglalkoztatásra, továbbá a munkaviszony megszüntetésére vonatkoztak (OBH 7695/1997, OBH 7202/1997). Az ilyen ügyekben azonban vizsgálatot indítani csak akkor volt módunkban, ha valamely, a törvényességi felügyeletet ellátó szerv érintettségét is meg lehetett állapítani. Speciális jellegük miatt külön kezeltük azokat a panaszokat is, amelyekben a rendőrség, a hadsereg, illetve más fegyveres szerveknél létesített szolgálati viszonnyal függött össze.
Igen sok beadvány érkezett a szövetkezetek, köztük is elsősorban a lakásszövetkezetek működésével kapcsolatban. A különböző szövetkezetek vezető szerveit, az alapszabályt, a közgyűlési határozatokat egyaránt bírálták a hozzánk fordulók.
Az önkormányzatok tevékenységével összefüggő, jellegzetes panaszok voltak azok, amelyek az önkormányzati beruházásokra vonatkoztak. Elsősorban olyan lakossági szolgáltatásokat érintettek ezek a beruházások, mint például a gáz- vagy csatornahálózat. Sérelmezték a hozzánk fordulók a vállalt kötelezettségek nem teljesítését, az érdekeltségi hozzájárulás magas összegét, a szolgáltatás beindításának hosszas késedelmét. Ezekben az ügyekben akkor nem tudtunk eljárni, ha a sérelem az önkormányzat gazdálkodási jogkörére vonatkozott, ha az adott beruházásban a hatóság polgári jogi félként vett részt (OBH 3388/1997, OBH 4557/1997).
A szervi hatáskörhöz hasonló jelentőséggel bírt az elutasításoknál, az ha az ügyfél a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslatokat nem merítette ki. Az összes elutasítás 28,66 százaléka adódott ebből a körülményből. Hasonló a gyakorlatunk – az Obtv. idevonatkozó szabálya miatt – azokban az esetekben is, amelyekben az ügyfél számára nincs jogorvoslati lehetőség, de korábban akkor sem élt ezzel, amikor még lehetett volna (OBH 9187/1997). Többször tapasztaltuk azt, hogy a panasz benyújtásakor az ügyfél számára még nyitva állt a közigazgatási jogorvoslat lehetősége. Ezeket az ügyeket kivételes eljárásban, sürgősséggel kezeltük. Sokszor táviratban vagy telefonon értesítettük a panaszost teendőiről. Esetenként előfordult az is, hogy a beadványt fellebbezésként kezelve magunk továbbítottuk a másodfokú közigazgatási szervhez. A jogorvoslati lehetőség kimerítése természetesen nem egyszerűen a másodfokú eljárás hiányát jelentette gyakorlatunkban. Igen sokszor előfordult, hogy az általunk vizsgálható hatósági eljárás el sem indult még. Gyakori akadályát jelentette vizsgálatunknak, hogy a közszolgáltatók sérelmezett döntése ellen nem fordultak a panaszosok a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervhez, például a Magyar Energia Hivatalhoz (OBH 8174/1997). Hasonló esetekben tanácsoltuk az ügyfélnek a Hírközlési Főfelügyeletnél eljárás kezdeményezését (OBH 6716/1997). Az említett beadványokat elutasító válaszainkban tájékoztattuk panaszosainkat arról is, hogy ha a jogorvoslati eljárással vagy a végső döntéssel elégedetlenek, akkor újra fordulhatnak hivatalunkhoz. Az Obtv. 18. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztos csak a jogerősen befejezett ügyekre vonatkozóan jogosult a hatóságok ellenőrzésére. Ez a szabály összecseng azzal a követelménnyel, hogy ki kell merítenie az ügyfélnek a közigazgatási jogorvoslatokat. Különbséget tettünk viszont e tekintetben az eljárást, illetve a végső döntést érintő, továbbá az alaki és anyagi jogerőt érintő panaszok között (OBH 7755/1997). Az eljárást érintő panaszok esetében a beavatkozás lehetőségét nyitva tartjuk, az esetleges későbbi alkotmányos visszásság megelőzése érdekében. Elsősorban az eljárás elhúzódását tekintjük ilyennek. A statisztikai adatok tanúsága szerint jelentős mértékben csökkent a közigazgatási jogorvoslat igénybevételének hiánya miatti elutasítások száma. Az előző beszámolási időszakban az elutasításoknak még 49,5 százaléka tartozott ebbe a körbe, most ez közel 20 százalékkal kevesebb volt. Az arányeltolódást részben felvilágosító munkánknak, részben viszont annak tudjuk be, hogy egyre több olyan eljárási sérelem van, ahol mégis be kell avatkoznunk.
Fontos garanciális szabályt tartalmaz az Obtv. 17. (4) bekezdése, amely szerint nem lehet az országgyűlési biztoshoz fordulni, ha a sérelmezett döntés jogerőre emelkedése óta több mint egy év eltelt. E szabály lehetővé teszi, hogy ténylegesen megtörtént alkotmányos sérelmek orvoslás nélkül maradjanak. Ennek indoka azonban nyilvánvaló, hiszen a jogalkotó az alkotmányos cél a jogbiztonság érdekében korlátozta az orvoslásra nyitva álló idő tartamát. Az Obtv. említett szabálya összecseng a jogrendszer más összetevőiben található szabályokkal, amelyek a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmében keletkeztek. E jogkorlátozás elfogadottságát mutatja, hogy a tavalyi beszámoló óta ugyan valamelyest nőtt az ilyen elutasítások száma, de még mindig csak az összes elutasítás 2,55 százalékát alkotja. Az ilyen ügyek vizsgálatánál változatlanul nagy hangsúlyt fektettünk az alaki és anyagi jogerő együttes vizsgálatára, és csak akkor utasítottuk el a kérelmet, ha mindkettő feltételei fennálltak (OBH 1842/1997, 1865/1997).
A tavalyi évhez képest is csökkent azoknak az ügyeknek a száma, amelyekben azért nem tudtunk eljárni, mert az ügyben a panaszolt eljárás 1989. október 23., az 1989. évi XXXIX. törvény hatályba lépése előtt indult. Tapasztalataink szerint az e tárgyban beküldött beadványok jó része akár több évtizedes múltra is visszatekintő ügyeket tartalmazott. Ezekben az ügyekben volt legnehezebb az elutasítás mellé segítő tájékoztatást adni. Ennek ellenére a részletes felvilágosítást az ilyen ügyekben sem mellőztük (OBH 1086/1/1997, OBH 4010/1997).
Megnövekedett viszont az ugyanarra az ügyre vonatkozó ismételt beadványok száma. A panaszosok közül többen nem tudták elfogadni, hogy az országgyűlési biztos problémájukra nem képes orvoslást nyújtani. Előfordult az is, hogy valaki az elutasítást követően háromszor-négyszer is megkereste ugyanabban az ügyben az országgyűlési biztosokat. A korábbi gyakorlatnak megfelelően az ismételt panaszt akkor vizsgáltuk újra, ha az ügyfél valamely olyan új tényt vagy körülményt hozott fel, amely a korábbi elbírálásnál nem volt ismert. Egyéb esetekben az Obtv. 19. § (2) bekezdés alapján az ismételten előterjesztett új tényt, adatot nem tartalmazó beadványt a korábbi indokok alapján lehetett elutasítani. Ennek ellenére sokszor újra és esetleg részletesebben, vagy még érthetőbben magyaráztuk meg az ügyfélnek, hogy panaszára miért nem lehet orvoslást találni (OBH 1826/1997). Érdemben szerettük volna meggyőzni ugyanis az ügyfelet, ha ez nem is mindig sikerült. Ismételt, új adat nélküli panasz összesen 162 volt, amely az elutasítások 2,36 százalékát tette ki.
A névtelen vagy nem jogosultaktól származó panaszok száma elenyészően kevés volt. Összesen 22 ilyen bejelentést utasítottunk el, ami az összes elutasítás 0,32 százaléka volt. Az Obtv. szerint ilyen esetekben az országgyűlési biztosoknak mérlegelési lehetőségük van, hogy a panasszal foglalkoznak, vagy pedig azt elutasítják. E mérlegelés eredményeként elvétve fordult elő olyan eset, amikor ebben a körben érdemi vizsgálatra került sor. A nem jogosulttól származó panaszoknál elsősorban megpróbáltuk azt feltárni, hogy maga a jogosult kívánja-e az eljárás lefolytatását, hogy hatáskörünk megalapozható-e, illetve hogy felmerült-e az alkotmányos visszásság gyanúja.
A névtelen panaszok nem tévesztendők össze azokkal a panaszokkal, amelyekben az ügyfél nevének elhallgatását kéri. Ez utóbbi esetben az országgyűlési biztosoknak kötelességük az anonimitást tiszteletben tartani még abban az esetben is, ha ez a körülmény az ügy vizsgálatának akadályává vált. Több esetben fordult elő ugyanis, hogy az illetékes hatóságnál csak akkor tudtunk volna eljárni, ha felfedjük a panaszos nevét, illetve személyi adatait. Ilyen esetekben mindig rákérdeztünk, hogy kívánja-e az eljárás továbbfolytatását és ezáltal személye ismertté válását, vagy pedig nem. Amennyiben az utóbbi mellett döntött, kénytelenek voltunk az eljárást befejezni, a panaszt elutasítani.

2.2.2. Az érintett alkotmányos jog hiánya, illetve a nyilvánvalóan alaptalan panasz miatti elutasítások

A bevezetőben említettek szerint az országgyűlési biztosok eljárásában 1997-ben új formai elemként jelent meg az érintett alkotmányos jog hiánya, mint elutasítási ok. A korábbi beszámolóban a most idevont elutasítások okaként alkotmányos visszásság hiánya szerepelt. Annak ellenére, hogy a két fogalomban van tartalmi hasonlóság az új gyakorlat közelebb áll a törvény szövegéhez és a valósághoz is.
Érintett alkotmányos jog hiánya miatt 1280 panaszt utasítottunk el, ami az összes elutasítás 18,65 százaléka.
Számos esetben tapasztaltuk, hogy a panaszosok által felvetett problémák bár sérelmesek lehetnek az ügyben érintettekre, alkotmányos jogaikat azonban nem érintik. Így fel sem merülhet annak kérdése, hogy ügyükben az alkotmányos visszásságnak akár a gyanúja is megállna. Az ilyen ügyekben az országgyűlési biztosok minden esetben összevetették az alkotmányos jogok teljes listáját a panaszolt sérelemmel és ehhez képest döntöttek, hogy a panasz összefügg-e valamely alkotmányos joggal. Ez történt abban az esetben, amikor az egyik politikai párt a választási bizottságok összetételét sérelmezte, és bár a beadvány több alkotmányos jogra utalt, egyik érintettségét sem állapítottuk meg (OBH 9143/1997).
Igen sokféle ügyben kellett hivatkoznunk az új típusú elutasítási okra. Ezzel az indokolással nem tudtunk foglalkozni olyan panaszosok beadványaival, akik azt sérelmezték, hogy a posta igazgatóságok miért nem az ő általuk megjelölt napon kézbesíti nyugdíjukat (OBH 4607/1997). Hasonlóan kellett eljárnunk annak a panaszosnak az ügyében, aki azt sérelmezte, hogy az egyik buszjáratot miért szüneteltetik hét végén (OBH 1676/1997).
Számos olyan esetben nem érintette a panasz alkotmányos jogot, amikor az ügyfél által felvetett problémával a hatóság méltányossági jogkörében jár el valamilyen ellátás ügyében. Ez elsősorban a szociális ellátásokra igaz. A panaszos alkotmányos jogait akkor nem érinti például az ő általa felvetett érdeksérelem, ha a hatóság méltányossági jogkörének alkotmányos korlátait nem lépi túl (OBH 3153/1997).
Többször kellett az érintett alkotmányos jog hiánya miatt elutasítanunk olyan ügyeket, amelyek magánszemélyek egymás közötti jogviszonyából származó vitákból eredtek. E beadványokban a panaszosok sokszor egyszerűen jogi képviseletet, illetve tanácsokat kértek. Különösen sok ilyen beadvány érkezett kölcsönszerződésekkel, örökösödési ügyekkel, tartási, életjáradéki szerződésekkel, kártérítési ügyekkel, gyermektartásdíj folyósításával összefüggésben. Az ilyen ügyekben a jogos érdekek ugyan fennálltak, azonban közvetlenül alkotmányos jogra a panaszok nem voltak visszavezethetőek (OBH 8972/1997, OBH 9161/1997). Ezekben az ügyekben az elutasítás mellett igyekeztünk részletesen felvilágosítani az ügyfeleket, megjelölve az idevonatkozó jogszabályokat, a hatáskörrel rendelkező szerveket. Több esetben az adott jogszabályt is megküldtük a kérelmezőknek.
Az érintett alkotmányos jog hiányához szorosan kapcsolódik a nyilvánvalóan alaptalan panaszok kezelése. Az Obtv. 19. § (2) bekezdése alapján a nyilvánvalóan alaptalan panaszt az országgyűlési biztosok elutasítják. Az előző beszámolóhoz hasonlóan a tárgyévben is azt a panaszt tekintettük nyilvánvalóan alaptalannak, amikor a beadvány semmilyen összefüggésben nem volt az alkotmányos jogok védelmével, vagy ilyen összefüggés ugyan fennállt, de nem az ombudsman feladatkörével kapcsolatban. A nyilvánvalóan alaptalanság oka miatt 124 panaszt kellett elutasítanunk.

2.3. Az alkotmányos visszásság hiányában történt elutasítások

Az országgyűlési biztosok az alkotmányos visszásság hiányát minden esetben jelentésben állapították meg. Korábban utaltunk arra, hogy az ilyen elutasítások teljes körű vizsgálatot igényelnek, azaz a hatáskör megállapítása után az Obtv. 17. § (1) bekezdés értelmében minden olyan ügyben, amely az alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható, és a törvény nem tartalmaz kifejezett tilalmat, érdemi vizsgálatot folytatunk le. Az érdemi vizsgálat során megállapítottuk a történeti tényállást, feltártuk a jogszabályi hátteret és döntöttünk arról, hogy az érintett alkotmányos jogot a hatóságok eljárásukkal, döntésükkel vagy mulasztásukkal sértették vagy veszélyeztették-e. Nemleges eredmény esetén utasítottuk el a panaszt alkotmányos visszásság hiányában.
Az alkotmányos visszásság hiányában történt elutasítások az összes elutasítás 5,73 százalékát képezték, azaz 393 panaszt jelentettek. Ahogy ezt már említettük, ez az előző évihez képest 15,9 százalékos csökkenést jelentett. A csökkenés azonban a statisztikai mutatók megváltoztatásából és nem érdemi változásból adódik. A csökkenés azoknál az ügyeknél jelenik meg, amelyeket érintett alkotmányos jog hiánya miatt utasítottunk el.
Az alkotmányos visszásság megállapításáról szóló döntés mindig mérlegelésen alapult. A visszásságra a törvény nem ad olyan egzakt eligazítást, mint a hatásköri kérdésekre. Az Obtv. maga is utal rá, hogy a visszásság fogalmát az országgyűlési biztosok gyakorlatának kell kialakítani. Ennek megfelelően továbbra is azt a szerkezeti megoldást tartjuk követendőnek, amit az előző évi beszámolóban alakítottunk ki, amely szerint az alkotmányos visszásság hiányában történt elutasítások elemzését az alkotmányos jogokról szóló fejezetben az egyes jogokra vonatkozó megállapításaink körében végezzük el. Ez a módszer alkalmas arra, hogy felvázoljuk milyen elveket alakított ki az országgyűlési biztos és általános helyettese az alkotmányos jogok megsértése, illetve veszélyeztetése megállapításának feltételéül.
Az országgyűlési biztosokról szóló törvény nevesít egy további elutasítási okot is 17. cikkelyének (2) bekezdésében. Eszerint, ha az országgyűlési biztos megítélése szerint a beadványban szereplő visszásság csekély jelentőségű, az országgyűlési biztos a beadványt nem köteles vizsgálni. Ezt a szabályt úgy kell értelmezni, hogy az előzetes elemzés során megállapítható ugyan hatáskörünk, azonban érdemi vizsgálatra nincsen szükség, ha az országgyűlési biztos úgy ítéli meg, hogy ugyan fennáll valamilyen visszásság, de az csekély jelentőségű. Ezzel a lehetőséggel – amely mérlegelési jogkörben hozott döntés – nagyon ritkán éltünk. Ennek az az oka, hogy az alkotmányos visszásság fogalmilag nagyon szűk lehetőséget ad arra, hogy a sérelem vagy veszély csekély jelentőségű legyen. Az pedig, hogy ezt érdemi vizsgálat lefolytatása nélkül állapítsuk meg, az esetek nagy részében aggályosnak tűnt. Ilyen módon az alkotmányos visszásság csekély jelentősége miatt 1997-ben összesen 66 panaszt utasítottunk el, ezek közül is 12-t jelentésben.