Bevezető

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese tevékenységének tapasztalatairól – ennek keretében az alkotmányos jogok hatósági eljárásokkal kapcsolatos biztosításának helyzetéről, valamint az általa tett kezdeményezések, ajánlások fogadtatásáról és eredményéről – az 1993. évi LIX. törvény 27. § (1) bekezdés alapján évente beszámol az Országgyűlésnek. Első beszámolónkat az Országgyűlés 1997 áprilisában vitatta meg. 1997. évi tevékenységünk összefoglalójában igyekeztünk hasznosítani az illetékes bizottságokban és a teljes ülésen elhangzott észrevételeket. A beszámolóban visszatérünk azokra az Országgyűlésnek tett ajánlásokra, amelyek részben vagy egészben nem teljesültek az elmúlt évben.
 

1.

A Hivatal működése, a panaszok és az ezzel kapcsolatos intézkedések általános jellemzői

 

1.1. A Hivatal szervezete és feladatai

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 28. § értelmében az országgyűlési biztos és a külön biztosok feladatával kapcsolatos ügyvitel és előkészítés teendőit az Országgyűlési Biztos Hivatala látja el. A Hivatala Szervezeti és Működési Szabályzatát az országgyűlési biztos állapítja meg.
Az SZMSZ alapján a Hivatalon belül három főosztály van:
– A Jogi Elemző Főosztály – amelynek keretében működik a Panasziroda – látja el a panaszosok tájékoztatását, elsősorban írásban, de számos esetben szóban is. Végzi a panaszok minősítését, megállapítja az országgyűlési biztosok hatáskörét, illetve annak hiányát.
– A Gazdálkodási, Személyzeti és Munkaügyi Főosztály gondoskodik a működéshez szükséges technikai, gazdasági, pénzügyi feltételekről.
– A Titkárság végzi a szervezéssel, az informatikával, iktatással, statisztikával, nemzetközi és médiakapcsolatok szervezésével összefüggő feladatokat. A Főosztályhoz tartozik még a parlamenti kapcsolattartás, az országgyűlés és a bizottságok munkájának figyelemmel kísérése is.
 

1.2. A panaszok fogadása, az ügyek keletkezése

Az országgyűlési biztos és általános helyettese fokozott figyelmet fordított a beérkező panaszok megfelelő fogadására és azok hatékony szűrésére.
1997-ben összesen 7525 ügyet iktattunk. A panaszok többsége 1997-ben is írásban érkezett, összesen 6165, mely az összes iktatott ügyirat 81,9 százaléka volt (lásd az 1/1. számú táblázatot).
A postán érkezett beadványokat haladéktalanul iktatta és szignálta a Hivatal. Minden új panaszost egyforma levéllel értesítettünk arról, hogy beadványa megérkezett, közöltük annak iktatószámát is. Tájékoztattuk az ügyfelet arról is, hogy a panaszok nagy száma miatt 30 napon belül nem tudunk foglalkozni az ügyével. Ez alól kivételt képeztek a sürgős ügyek, melyeket soron kívül intéztünk. Ilyenek azok amikor a beadványtevőt a jogvesztő határidő miatt azonnal tájékoztatni kell, vagy a panaszban foglalt jogsérelem jellege miatt az országgyűlési biztosnak haladéktalanul intézkednie kell.
A Jogi Elemző Főosztály minden ügyet megvizsgált, „diagnosztizált”. Meg kellett állapítani, hogy az országgyűlési biztosnak van-e hatásköre. Hatáskör hiánya esetén a válaszlevél elkészítése, a hatáskörrel rendelkező szerv megállapítása és az iratok továbbítása a főosztályon dolgozó munkatársak feladata. Itt történt a panaszos megkeresésével, a hiánypótlás, a még szükséges dokumentumok megküldésére vonatkozó felhívás is.
Az 1997-ben iktatott ügyek 14,2 százalékát (1068 panaszt) a panaszirodán, személyesen adták elő az ügyfelek. Hivatalosan a hét három munkanapján volt ügyfélfogadás, gyakorlatilag azonban mindennap, munkaidőben. A személyesen érkező panaszos ügyfelet – különösen a vidékről érkezőket – ügyfélfogadási időn kívül is meghallgattuk. Ugyanígy jártunk el, ha sürgős ügyben jelentkezett valaki. A panasziroda 1997-ben ténylegesen 1545 panaszost fogadott, melyből 477 visszatérő ügyfél volt. A beszámolási időszakban 5,1 százalékkal csökkent a panaszirodán megjelenő állampolgárok száma. Ezt többek között azzal magyarázzuk, hogy egyre többen ismerik az országgyűlési biztosok feladatát, hatáskörét. A panasziroda munkaterheinek csökkentése, a létszám emelése ennek ellenére kívánatos volna hiszen a beszámolási időszak harmadik negyedévében már csak 2 hónappal előre tudtunk a bejelentkezőknek időpontot adni. A személyes meghallgatás során 362 panaszos ügyét azonnal elintéztük. Elfogadták ugyanis a munkatársaink szóbeli tájékoztatását. A hivatal ügyfélszolgálati tevékenysége bővült egy állandó telefonos információszolgálattal, ahol jelentkezni lehet a személyes meghallgatásra.
1997-ben tovább nőtt a hivatalból indított eljárások száma. Amíg 1995-ben az összes ügy 0,07 százalékában (2), 1996-ban pedig az ügyek 1,15 százalékában (86) indult hivatalból az eljárás, addig a beszámolási időszakban hivatalból az összes ügy 3,56 százalékában (268) indítottunk eljárást. Az Országgyűlési Biztos Hivatala napi rendszerességgel kapta – sajtófigyelője útján – az írott és elektronikus sajtóban megjelent cikkeket, tudósításokat, amelyek a hivatalból indított eljárások fő forrását jelentik, ugyanis 250 ügyben valamely médiában jelzett probléma alapján kezdeményeztük a vizsgálatot.
Az ügyek 91,8 százaléka egyéni kezdeményezésként érkezett, 3,03 százalékát pedig kollektíva kezdeményezte. Civil szervezetektől 47, más hivatalból 9 indítvány érkezett (lásd az 1/2. számú táblázatot).

1/2. számú táblázat Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához és általános helyetteséhez 1997-ben érkezett ügyek megoszlása az indítványozók szerint
Az ügyek 87,02 százalékában az állampolgár, 12,98 százalékában pedig az állampolgárok valamilyen csoportja szenvedett sérelmet (lásd az 1/3. számú táblázatot).

1/3. számú táblázat Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához és általános helyetteséhez 1997-ben érkezett ügyek megoszlása a sérelmet szenvedettek szerint
Az indítványozó személyek többsége férfi volt, bár a nemek szerinti különbség 1995–96-hoz képest csökkent. 1995-ben a férfiak az ügyek 53,8 százalékát, 1996-ban pedig 50,7 százalékát kezdeményezték (lásd az 1/4. számú táblázatot).
Az indítványozó állampolgárok 90,6 százaléka magyar állampolgár volt. A beszámolási időszakban 86 külföldi, 1 hontalan és 8 kettős állampolgárságú személy tett panaszt. Nem lehetett megállapítani az állampolgárságát 611 indítványozónak (lásd az 1/5. számú táblázatot).
 

1.3. A panaszok jellemzői

Az országgyűlési biztoshoz és helyetteséhez érkezett beadványok sok esetben több panaszt is tartalmaztak. 1997 évben 7525 ügyben 8192 panasz volt. A panaszok jellege arányaiban hasonló az 1996 évihez, a sorrendje pedig azonos. Legtöbben valamilyen szerv sérelmes döntését kifogásolták (39,5 százalék). A panaszok 19,5 százaléka valamilyen sérelmes eljárást, 7,7 százaléka az eljárás elhúzódását, 4,2 százaléka pedig a hatóság hallgatását kifogásolta. A jogszabályt kifogásolók száma 496, ami a sérelmek 6,0 százalékát tette ki. Az előző beszámolóhoz képest közel 8 százalékkal nőtt a sérelmes eljárás, ugyanakkor 3,5 százalékkal csökkent a sérelmes döntés elleni panaszkodók aránya. Az egyéb jellegű „panaszok” nagy része lényegében jogi tanácsadásra irányult. Az állampolgárok jelentős része ingyenes „jogsegélyszolgálatnak” tekinti az országgyűlési biztosokat és a hivatalt. Például gyakran kérnek felvilágosítást a nyugdíj kiszámításának módjáról, a magánszemélyek közötti szerződés tartalmáról, a kezességvállalásról, vagy arról, hogy honnan kérhetnek segélyt (lásd az 1/6. számú táblázatot).
A beszámolási időszakban érkezett panaszok 24,8 százaléka a települési önkormányzatok polgármesteri hivatalaira vonatkozott. Ezen belül a legtöbb azaz 17,5 százalék lakás- és helyiség ügyekben érkezett. Az 1997. évi arány az 1996. évi 26,2 százalékhoz képest csökkent. A polgármesteri hivatalok elleni panaszok között jelentősen megnőtt – 2,2 százalékról 9,1 százalékra – a hadigondozással összefüggő panaszok aránya, továbbá emelkedett a szociális ellátást és a helyi adóval kapcsolatos eljárást kifogásolók száma is.
Növekedett az előző beszámolási időszakhoz képest az egészségbiztosítási, egészségügyi ellátást kifogásoló panaszok aránya, és továbbra is jelentősek a kárpótlási és földügyekben, a nyugdíj-biztosítási ügyekben, a közüzemi szolgáltatókkal, valamint a rendőrségi eljárásokkal kapcsolatos sérelmek. Szintén magas a büntető, polgári jogi, büntetés-végrehajtási és a munkaügyi panaszok száma (lásd az 1/7. számú táblázatot). A bíróságok eljárását, az ítéletek jogszerűségét kifogásolók száma 859 volt, ami az összes panasz 10,5 százaléka, közel 3 százalékkal kevesebb, mint korábban. Ez a szám változatlanul jelentős, különösen, ha figyelembe vesszük, hogy az országgyűlési biztosok a bíróságokkal kapcsolatos hatáskörük hiányát minden lehetséges fórumon hangsúlyozzák. A beszámolási időszakban 188 panasz érkezett az Országgyűlés és intézményei ellen, ami százalékosan magasabb, mint az előző beszámolási időszakban volt. Csökkent a Kormány és a minisztériumok elleni panaszok száma, ugyanakkor többen panaszkodtak az országos hatáskörű szervekre. Az Országgyűlés és a Kormány elleni beadványok döntő többsége valamely törvényi vagy jogszabályi rendelkezés ellen irányult. A minisztériumok esetében – sorrendben – az eljárás elhúzódását, majd a sérelmes döntéseket és a megalkotott jogszabályokat kifogásolták legtöbben. Az országos hatáskörű szerveknél igen magas volt a sérelmes döntés elleni panaszok száma (162 panaszból 71 a sérelmes döntést kifogásolta).
Az előző beszámolóhoz viszonyítva megállapítható, hogy jelentősen emelkedett az egészségügyi ellátó szervek tevékenységét kifogásolók aránya, nőtt továbbá a rendőrség, a végrehajtó szervek, a közüzemi szolgáltatók, a földhivatalok (földművelésügyi hivatalok) és a biztosítók elleni beadványok aránya is (lásd az 1/8. számú táblázatot).
Az ügyek jellegét tekintve az 1997. évben érkezett 8192 panaszból 3238 valamely szervezet sérelmes döntését kifogásolta. Ezen belül legtöbben a polgármesteri hivatalok, a bíróságok és a rendőrség döntése ellen panaszkodtak.
Az országgyűlési biztoshoz és helyetteséhez benyújtott panaszok közül 1603 a hatóságok sérelmes eljárását kifogásolta, ebből 258 a helyi polgármesteri hivatalok, 205 a rendőrségek, 165 pedig a közüzemi szolgáltatók eljárása ellen irányult.
Még mindig magas az eljárások elhúzódását és a hatóságok hallgatását sérelmezők száma, a kettő együtt 981. E két sérelem tekintetében is a polgármesteri hivatalokra panaszkodtak a legtöbben (lásd az 1/9. számú táblázatot).
1997-ben a panaszok 70,6 százaléka városokból (5312 ) és 27 százaléka községekből (2029) érkezett. Ez az előző évi beszámolóhoz képest változást jelent, ugyanis a városban élő panaszkodók száma 2 százalékkal csökkent (lásd az 1/10. számú táblázatot).
A magyar lakosság panaszkodási hajlamát vizsgálva megállapíthatjuk, hogy változatlanul Budapestről érkezett a legtöbb beadvány (2456, az ügyek 32,6 százaléka), bár 0,7 százalékkal kevesebb, mint az előző beszámolási időszakban. A fővárosi kerületek esetében a XIII., a XIV., és a II. kerületekből érkezett panaszok száma emelkedett, csökkent viszont a XII. az I., a XX. kerületekből benyújtottak aránya (lásd az 1/11. számú táblázatot).
A megyékben élő lakosság megoszlásához képest a legtöbb panasz Pest és Borsod-Abaúj- Zemplén megyéből érkezett (lásd az 1/12. számú táblázatot). Az előző beszámolási időszakhoz képest a leglátványosabb csökkenés Hajdú-Bihar és Csongrád megyében volt. 1997-ben Borsod-Abaúj-Zemplén és Somogy megyében emelkedett legjobban a panaszok száma. A megyei arányok ilyen jellegű alakulása egyértelműen összefügg az országgyűlési biztos és helyettese inspekciós látogatásaival. 1996-ban Hajdú-Bihar és Csongrád megyében volt kihelyezett ügyfélfogadás, ahol akkor nőtt a benyújtott panaszok száma. 1997-ben pedig az országgyűlési biztos és általános helyettese Somogy és Borsod-Abaúj-Zemplén megyében tartott inspekciót (lásd az 1/13. számú táblázatot).
A Somogy megyei látogatást megelőzően Kaposváron 11 helyen, a megye négy városa és két községe polgármesteri hivatalában, a taszári laktanyában (összesen 18 helyen) helyeztünk el panaszgyűjtő ládákat. A gyűjtőládákba 62 beadvány, az OBH címére postai úton 26 levél érkezett, 2 panasz levelet pedig az ügyfelek személyesen adtak át. A 90 beadvány 96 panaszt tartalmazott. A megyeházán tartott ügyfélfogadásra 7 személyt hívtunk meg, rajtuk kívül további 14-en jelentek meg és kaptak lehetőséget panaszuk előterjesztésére. A hivatal munkatársai a látogatást felhasználták arra is, hogy – a megyéből korábban érkezett – 7 panaszos ügyében helyszíni vizsgálatot végezzenek.
A Borsod-Abaúj-Zemplén megyei kihelyezett ügyfélfogadással egybekötött munkalátogatásra 1997 novemberében került sor. Miskolcon 12 helyen és a megye 4 városának polgármesteri hivatalában tettünk beadványgyűjtő ládákat. A felhívásra a gyűjtőládákba 99 panasz, az OBH címére postai úton 56 levél érkezett (összesen: 155). A megyeházán tartott ügyfélfogadásra 14 panaszost hívtunk meg személyes meghallgatásra, rajtuk kívül még további 27 fő jelent meg és kapott lehetőséget panasza előterjesztésére. A helyszínen 6 folyamatban lévő ügy körülményeit tisztáztuk. A megyei látogatások alkalmából érkezett panaszok típus szerinti megoszlását, amely többségében megfelel az országos mutatónak, az 1/14. számú táblázat tartalmazza.
Az országgyűlési biztos és általános helyettese a munkalátogatások során találkozott a megyei polgármesterekkel, jegyzőkkel. A megyék vezetőivel értékelték az együttműködés tapasztalatait. Számos intézménynél végeztek vizsgálatot, melynek keretében adatokat gyűjtöttek különböző átfogó vizsgálataikhoz vagy a már korábban befejezett vizsgálatok ajánlásainak gyakorlati megvalósítását ellenőrizték. A panaszok számának alakulása, a vizsgálatokhoz szükséges információk megszerzése, a szakmai tapasztalatok kölcsönös kicserélése, a közvetlen személyes megbeszélések hatékonysága mind azt mutatják, hogy ezek a megyei látogatások a jövőben is szükségesek és indokoltak.
Az Országgyűlési Biztos Hivatalának kezdeményezésére a Magyar Televízió Művelődési Műsorok Stúdiójának gondozásában 1997 júniusától „Álompolgár” címmel indított adássorozatot az országgyűlési biztosok tevékenységéről. A havonta egyszer jelentkező ismeretterjesztő műsor legfontosabb célja, hogy bemutassa az állampolgároknak a magyar közéletben eddig ismeretlen ombudsman intézmény tevékenységét, valamint közérthetően ismertesse az Alkotmányban rögzített állampolgári jogok tartalmát, az alkotmányos visszásság fogalmát. Az adások következményeként is nőtt a Hivatalhoz érkezett panaszok száma. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének műsorai (4 adás) alatt telefonon, illetve azt követően levélben összesen 66 panasz érkezett a hivatalhoz, melyek közül 15-nek már volt előzménye. Így a 4 adás összesen 51 új ügyet eredményezett.
 

1.4. A panaszok sorsa, az országgyűlési biztos hatásköre és annak mérlegelése

1997-ben az országgyűlési biztos és általános helyettese 8192 panaszt kapott, ezek közül 4752-ben sikerült az eljárást valamilyen módon befejezni. Ha az előzetes elemzés során, a beadott panaszok és annak mellékletei alapján megállapítható volt a hatáskör hiánya, akkor azokat vizsgálat nélkül utasítottuk el, erre 3852 esetben (81 százalék) került sor. Az 1997-ben érkezettek közül 323 panaszt vizsgáltak ki a munkatársak (a befejezett ügyek 7 százaléka). 577 beadványt (12 százalék) hatáskör hiányában az illetékes hatóságokhoz tettünk át, illetve valamilyen okból megszüntettük az eljárást.
A beszámolási időszakban összesen 6327 panaszt utasított el vizsgálat nélkül az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese. (Ebből 1995-ről 97 panasz származott, 1996-ról pedig 2378.) Az áthúzódó ügyek vizsgálatát is figyelembe véve összesen 1260 panasz érdemi vizsgálata fejeződött be 1997-ben.
A vizsgálatok legnagyobb részét az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének munkatársai végezték, míg az elutasítások és a beérkezett panaszok előkészítése, elemzése a Hivatal Jogi Előkészítő Főosztályának feladata volt. Összesen 44 felsőfokú végzettségű munkatárs fejezett be 1997-ben 8484 ügyet (lásd az 1/15. számú táblázatot).
 

A főosztályvezetőket is számolva az 1 főre eső elintézett ügyek száma 1997-ben 193 volt. Az előző beszámolási időszakhoz képest létszámunk ugyan emelkedett, ennek ellenére még 3440 ügyet nem tudtunk lezárni. Ez egyrészt abból adódik, hogy az intézmény megalakításával kapcsolatos problémák miatt a beszámolási időszakban jelentős számú hátralékot kellett feldolgozni. Másrészt emelkedett a hivatalból indított vizsgálatok száma, melyek rendkívül időigényesek, és elvégzésük komoly szakmai tudást igényel. Munkatársainktól a jelenlegi körülmények között több ügy befejezését továbbra sem várhatjuk el, a mennyiségi és a minőségi munka javításához pedig feltétlenül további létszámemelésre lenne szükség. Ezt pedig az elviselhetetlen elhelyezési körülmények miatt nem tudjuk megoldani (lásd az 1/16. számú táblázatot).