2.

A panaszok elutasításának gyakorlata

 

 
 
 

2.1. Az elutasítások jelentősége és formai jellemzői

Az országgyűlési biztos és általános helyettese   amint azt már említettük   nagy figyelmet fordítanak azokra a panaszokra is, amelyeket végül valamilyen oknál fogva elutasítanak. Ennek magyarázata az országgyűlési biztos jogvédő funkciójának értelmezésében található. Az Országgyűlési Biztos Hivatalában az elmúlt másfél év alatt összegyűlt tapasztalatok alátámasztották azt a feltételezést, hogy az állampolgárok jogérvényesítésének sokszor az az alapvető akadálya, hogy az érintettek nincsenek tisztában legfontosabb jogaikkal és nem tudnak, vagy nem akarnak olyan intézményekhez fordulni, amelyek eligazítanák őket. Ezt érzékelve a biztosok a hatáskör vagy alkotmányos visszásság hiánya miatt elutasított panaszosokat minden olyan felvilágosítással ellátták, amelyek birtokában azok érdekeik védelmében a megfelelő hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervekhez fordulhattak (OBH 504/1995, OBH 4918/1996). Az ügyfél helyzetétől, az ügy jellegétől függően azonban gyakran az is előfordult, hogy a biztosok nem elégedtek meg a tájékoztatással, hanem maguk keresték meg azokat a szerveket, amelyek az ügyfél érdekében a megfelelő lépéseket az alkotmányos visszásság hiányában is képesek megtenni.
Az 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (a továbbiakban: Obtv.) 19. § (3) bekezdése előírja, hogy az országgyűlési biztos a hatáskörébe nem tartozó ügyre vonatkozó beadványt   a beadványt tevő egyidejű értesítése mellett   az arra hatáskörrel rendelkező szervhez átteszi. Az országgyűlési biztos és általános helyettese tevékenysége azonban nemcsak erre korlátozódott. Számos esetben   elsősorban szociális ügyekben   ajánlották az ügyfelet olyan társadalmi szervezetek figyelmébe, amelyek az esetleges konkrét anyagi segítségen túl a panaszos érdekeinek védelmében is fel tudtak lépni (OBH 5330/1996). Csak példálódzva említjük meg itt a Nagycsaládosok Országos Egyesületét, a Nemzetközi Gyermekmentő Szolgálatot vagy az Indra biztosítottak védelmét szolgáló egyesületet (OBH 3876/1996). Örömmel állapíthatjuk meg, hogy az ilyen, nem hatásköri okból történő áttételek, figyelemfelhívások során több társadalmi és állami szervvel kitűnő kapcsolataink alakultak ki. Ez megmutatkozott abban is, hogy ezek a szervezetek fontos információkat és esetenként szakértői véleményeket szolgáltattak egyéb tevékenységünkhöz.
Azt, hogy az elutasítást is garanciális aktusnak tartjuk, bizonyítja az is, hogy szinte valamennyi ilyen tartalmú dokumentumot a biztosok maguk írják alá, ezzel személyes felelősséget is vállalnak az elutasítások tartalmáért.
Az írásban beadott és később elutasított panaszok kezelésének módja az ügy jellegétől függ. Az egyszerűbb, hatáskör hiányában elutasítható ügyeket jórészt a hivatal készíti elő, míg az alkotmányos visszásság hiányát szinte minden esetben a biztosok közvetlen munkatársainak javaslata alapján állapítjuk meg. Az elutasítással végződött eljárások között kiemelkedően magas arányt mutatott az elutasítás tájékoztatással történő kiegészítése, amely az összes beérkezett panasz 37,8 százalékát tette ki. Az országgyűlési biztosok által kialakított rendszer szerint az érdemi vizsgálattal befejezett ügyekben minden esetben formális jelentés készült, amely tartalmazza az ügyfél felvilágosítását is. Azokban az ügyekben, amelyekben ilyen vizsgálat nem folyt   mert a rendelkezésre álló iratok alapján megalapozottan lehetett dönteni   elegendőnek tűnt a tájékoztató levél elküldése is.
A fentiek alapján az eljárásban is nagy különbség van az elutasítási okok két nagy csoportja, a hatáskör és egyéb feltételek hiánya, illetve az alkotmányos visszásság hiánya között.

2.2. A hatáskör hiányában történő elutasítások

A hatáskör hiányában történő elutasításoknak több típusát sorolja fel az Obtv. Az egyes okok nem egyenlő súllyal szerepelnek a biztosok gyakorlatában. Az 2/1. számú táblázat szerint 1995-ben 2611, 1996-ban 4283, összesen 6894 panaszt utasítottunk el. Ezek között kiemelkedő jelentőséggel bírnak és az arányokban is előkelő helyet foglalnak el a hatáskörhiányos panaszok.
Az Obtv. 16 17. szakaszai határozzák meg az országgyűlési biztos hatáskörét. A 16. szakasz 1. bekezdése jelöli meg azokat a szerveket, amelyek tekintetében az országgyűlési biztos eljárhat. Eszerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Az elutasítások nézőpontjából ez azt jelenti, hogy minden olyan panasz, amely más állami vagy társadalmi szervet, magánszemélyt vagy jogi személyt érint, nem tartozhat az országgyűlési biztos és általános helyettese hatáskörébe, az ilyen ügyekben nem indíthatunk vizsgálatot.
Az országgyűlési biztos hatáskörének fenti, pozitív módon történt meghatározása nem könnyítette meg a gyakorlati jogalkalmazást. A hatóság fogalmi definícióját az Obtv. 29. szakasza bontja ki, felsorolva, hogy e törvény alkalmazásában milyen szervek minősülnek hatóságnak.
Egyértelműen nem tartoznak az országgyűlési biztos hatáskörébe a bíróságok. Ezt a tényt a biztosok minden rendelkezésükre álló eszközzel igyekeztek a közvélemény tudomására hozni, ennek ellenére   bár csökkenő tendenciát mutatva   még mindig a bíróságok ellen érkezik a panaszok jelentős száma, az összes ügy 13,4 százaléka. A bíróságok ellen panaszok tárgyuk szerint igen változatos képet mutatnak. Számos esetben a már jogerős ítélet megváltoztatásához kérték hivatalunk segítségét (OBH 2359/1995). Főleg büntetőügyekben írtak olyan elítéltek, akik ártatlanságukat hangoztatták (OBH 7845/1996). Ilyen esetekben, aki a tájékoztatásra igényt tartott, illetve akinél ezt egyébként is szükségesnek láttuk, azt felvilágosítottuk a felülvizsgálati eljárás vagy a perújítás lehetőségéről, feltételeiről. Polgári ügyekben is gyakran előfordult magának a bírósági határozatnak a megtámadása, ez azonban többször párosult a bíróság elfogultságának a bejelentésével is (OBH 3259/1995, OBH 7498/1996). Ez utóbbi igen sok folyamatban lévő ügyben is jellemző volt. Az ügyfeleknek ilyen esetekben is elmagyaráztuk, hogy elfogultsági kifogásaikkal milyen fórumhoz és hogyan fordulhatnak. Az egyik legjellemzőbb bíróságok elleni panasz az eljárások elhúzódása volt (OBH 7543/1996). A panaszosok nemcsak az esetleg évek óta tartó és bizonytalan jogi helyzeteket teremtő eljárások lezárásához kértek segítséget, hanem esetenként kártérítési igényüket is közölték. Ezekben az ügyekben semmilyen tanáccsal nem tudtunk szolgálni. A büntetőeljáráshoz kapcsolódtak azok a panaszok, amelyek az előzetes letartóztatást sérelmezték. Tekintettel arra, hogy az erről történő döntés a bíróságok hatáskörébe tartozik, érdemben az ilyen ügyekkel sem foglalkozhattunk (OBH 8921/1996). Jelentős volt azoknak a panaszoknak a száma, amelyek bíróságokkal összefüggő igazgatási tevékenységet sérelmezték. Mivel az Obtv. nem tesz különbséget a bíróság ítélkező és egyéb funkciói között, az országgyűlési biztos és általános helyettese érdemben az ilyen ügyeket sem vizsgálhatta.
Kérelemre, illetve ha azt az ügy alapján szükségesnek láttuk, részletes információt adtunk a panaszosoknak arról, hogy az Európa Tanács Emberi Jogi Bizottságához milyen módon és feltételek mellett fordulhatnak. Minden esetben hangsúlyoztuk, hogy e fórumot csak valamennyi létező jogorvoslat kimerítése után, meghatározott időn belül lehet igénybe venni (OBH 9048/1996).
A bíróságokhoz kapcsolódtak azok az ügyek is amelyekben a sérelem tárgya a bírósági végrehajtás. A végrehajtók helyzete, jogállása eltér a bíróságokétól, ám a kötelékek a két intézmény között olyan szorosak, hogy az országgyűlési biztosnak kifejezett törvényi felhatalmazás híján, csupán értelmezés alapján nem volt lehetősége ezt a területet vizsgálni. A végrehajtók feletti törvényes felügyeletet a megyei bíróságok elnökei látják el. Végrehajtási kifogást ugyancsak a bíróságokhoz lehet benyújtani és a fegyelmi felelősségre vonás is ide kapcsolódik. Az országgyűlési biztos ezért csak annyit tehetett, hogy eligazította a panaszosokat, mikor és hogyan fordulhatnak a bírósághoz, illetve az ügyek egy részét maga tette át (OBH 1679/1995). A panaszokból leszűrhető tapasztalatok ugyanakkor azt mutatják, hogy a végrehajtási eljárás az egyik legproblematikusabb területe az igazságszolgáltatásnak.
Hatáskör hiányában kellett számos más olyan szervezet tevékenységét sérelmező beadványt elutasítani, amelyek nem minősíthetők sem hatóságnak, sem pedig közszolgáltatónak. E szervezet közül érdemes megemlíteni néhányat, amelyek többször fordultak elő, illetve besorolásuk némiképpen vitatható.
Viszonylag sok panaszt kellett elutasítanunk a pénzintézetek működését illetően. Az egyik leggyakrabban felmerülő probléma a hitelszerződésben megállapított kamatok egyoldalú és jelentős emelése, amely sok kérelmező esetében a teljes anyagi ellehetetlenüléshez vezetett (OBH 1306/1995). Jellegzetes probléma volt a szociálpolitikai hitelek átminősítése rendes építési kölcsönné olyan esetekben, amelyekben a szerződő személyek önhibájukon kívül nem vagy csak késedelmesen tudnak eleget tenni gyermekvállalási kötelezettségüknek. Észleltük és jeleztük ezt a súlyos problémát a pénzügyminiszternek, a panaszos figyelmét pedig felhívtuk a különböző szociális, elsősorban önkormányzati segélyek lehetőségére, az esetleges méltányossági vagy részletfizetési kedvezményekre.
Tapasztalatunk szerint nehezen igazodnak el a panaszosok a biztosítási ügyekben is. A bo- nyolult szerződési szövegek, számítási módok miatt többen csalódtak eredeti várakozásukban, és ezért fordultak hivatalunkhoz. A különböző biztosítók eljárását is kifogásolták. Habár a kötelező biztosítás a közszolgáltatás határterületén mozog, összességében a biztosítás nyilvánvalóan kívül esik az országgyűlési biztos hatáskörén (OBH 5850/1996).
Több panasz érintette a szövetkezeteket, azoknak is főként a felszámolását. A volt szövetkezeti tagok sokszor nem értik a vagyonnevesítéssel kapott üzletrészek elvesztését, sérelmezték a felszámoló eljárását, az ügy elhúzódását, a hitelezői igények besorolását. Hatáskör hiányában a felszámoló bíróhoz, illetve a hitelezői választmányhoz irányítottuk őket (OBH 3053/1995, 2318/1996).
A hatáskör hiányában történő elutasításnak különleges esete volt, amikor az érintett hatóság nem hatósági intézkedését, mulasztását sérelmezték. A legtöbb ilyen ügy az önkormányzati tulajdonban álló lakások elidegenítésével összefüggésben merült fel (OBH 5911/1996, OBH 6612/1996). A panaszosok általában azt kifogásolták, hogy az önkormányzatok bérlakásukat nem jelölték ki elidegenítésre, ezáltal hátrányos megkülönböztetésben részesültek. Az országgyűlési biztos kénytelen volt az ilyen ügyek vizsgálatától is eltekinteni, mivel az önkormányzat tulajdonosi jogkörében eljárva, polgári jogi jogviszony keretében döntött az elidegenítésről.
Az országgyűlési biztos hatásköréhez kapcsolódik, de már nem a szervi hatály körébe tartoznak azok az elutasítások, amelyek a közigazgatási jogorvoslatok kimerítésének hiánya miatt történtek. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése második fordulata szerint az országgyűlési biztoshoz csak az ilyen jogorvoslatok igénybevételét követően, illetve akkor lehet fordulni, ha további közigazgatási jogorvoslat nincs biztosítva (OBH 4163/1996). A törvény szövegének ez utóbbi fordulata bizonyos értelmezést igényelt, mivel nem derül ki egyértelműen, hogy vajon az is jogosult a biztoshoz fordulni, akinek azért nincs további jogorvoslatra lehetősége, mert a rendelkezésére álló határidőt elmulasztotta. Az országgyűlési biztos a törvény szűk értelmezését fogadta el, mivel ez felel meg a nemzetközi gyakorlatnak, így többek között az Európa Tanács Emberi Jogi Bizottsága gyakorlatának.
A közigazgatási jogorvoslat kimerítésének követelménye az ügyek egy részében ugyanakkor csak az Obtv. egyéb szabályaival összevetve értelmezhető. Elsősorban a rendőrségi eljárások vizsgálata során fordult elő, hogy az ügyfél az országgyűlési biztos beavatkozását kérte, noha egyébként nyitva állott az út a büntetőeljáráson belüli panaszra. Az országgyűlési biztosnak ilyen esetekben egyrészt általánosságban azt kellett vizsgálnia, hogy vajon a közigazgatási jogorvoslat fogalmába az ilyen panasz beilleszthető-e, másrészt viszont figyelemmel kellett lennie arra is, hogy az Obtv. 16. §-ának értelmében akkor is fel kell lépnie, ha az alkotmányos jogok közvetlen sérelmének veszélye áll fenn. E két szempont együttes vizsgálata alapján az országgyűlési biztos arra az álláspontra helyezkedett, hogy egyes esetekben a beavatkozásra az alaki jogerőt nem teremtő panasz elbírálások előtt is lehetőség nyílik.
Az 2/1. számú táblázat szerint az összes elutasítás 41,5 százaléka a még rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőség miatt került elutasításra. Ez a viszonylag nagy arány részben azt jelzi, hogy az ügyfelek nincsenek tisztában törvényes lehetőségeikkel, de annak a jele is lehet, hogy nem bíznak a rendelkezésre álló jogorvoslat elbírálására hivatott szervben.
Az országgyűlési biztos eljárásának további korlátját jelenti, ha a jogerős határozattól számított egy éven túl fordulnak hozzá (OBH 2845/1996). Ennek a szabálynak, melyet az Obtv. 17. § (4) bekezdése tartalmaz, nyilvánvaló indoka a jogbiztonság védelme. A jóhiszeműen szerzett jogok és gyakorolt kötelezettségek megváltoztatása súlyos sérelmekkel járhat, ezért volt indokolt e szabály rögzítése. Hangsúlyozni kell, hogy ezt az egyébként imperatív szabályt az országgyűlési biztos csak az alaki és anyagi jogerő együttes megléte esetén alkalmazta elutasítási indokként. Amennyiben azonban tartósan visszás állapot keletkezett, illetve az eredeti jogsértések ismétlődésétől kellett tartani, az alakilag jogerős határozatok felülvizsgálata is indokolt volt (OBH 141/1995). Az 1 éven túli elutasított ügyek aránya viszonylag jelentéktelen volt, az összes elutasításnak mindössze 1,4 százalékát tette ki.
Hasonlóan alacsony azoknak az panaszoknak a száma, amelyek vizsgálatát az Obtv. 17. § (3) bekezdése alapján kellett visszautasítani. E rendelkezés szerint az országgyűlési biztos hatásköre csak az 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépését (1989. október 23.) követően indult eljárásokra terjed ki (OBH 118/1995, 390/1996). A törvény indokolása utal arra, hogy célszerűtlen az új alkotmányos szabályok hatályossága előtt keletkezett ügyek vizsgálata. Ugyanakkor azokat az eljárási szabálytalanságokat, amelyekre nézve egyébként fennállnak a vizsgálati feltételek, önálló, új ügynek tekintjük. Mindenesetre az e szakaszra történt hivatkozással elutasított panaszok aránya csupán 1,3 százalék volt.
Az országgyűlési biztosnak az Obtv. 19. § (2) bekezdése alapján el kell utasítania azokat a panaszokat, amelyek nyilvánvalóan alaptalanok, továbbá az ismételten előterjesztett és az érdemben új tényt, adatot nem tartalmazó beadványokat. Nyilvánvalóan alaptalan a panasz akkor, ha a beadvány semmilyen összefüggésben nincs az országgyűlési biztos feladatával, azaz az alkotmányos jogok védelmével, vagy ilyen összefüggés ugyan fennáll, de nem az ombudsman feladatkörével összefüggésben. Nyilvánvaló alaptalanság miatt a panaszok 2,1 százalékát kellett visszautasítani.
Az ismételt beadványok elbírálása során a törvény mintájául a különböző jogalkalmazó szervekre irányadó szabályok szolgáltak. Ezekben az esetekben a korábbi beadvány már elbírálásra került és az abban kifejtettek megismétlésére nincs szükség (OBH 7601/1996). Az országgyűlési biztosnak a beadványokkal kapcsolatos döntése ellen nincs helye jogorvoslatnak, nincs is olyan fórum, amely az ilyen kérelmet elbírálhatná. Ezzel szemben alaki jogereje sincs az ombudsman határozatának, tehát az ügyfélnek joga van panaszát megismételni. Korábbi döntéséhez azonban a törvény alapján kötve van, azonos feltételek mellett nem változtathatja meg. Amennyiben viszont akár a beadvány tartalma, akár az egyéb feltételek változása ezt indokolja, az országgyűlési biztos új eljárást rendelhet el és ennek során az előzőtől eltérő döntés is születhet. Ismételt, új adat nélküli panasz elutasítására az ügyek 0,6 százalékában   összesen 41 esetben   került sor.
Az országgyűlési biztos mérlegelésétől függő elutasítási ok a nem jogosult által, valamint a névtelenül történő panaszbenyújtás. Az Obtv. 16. §-a azt írja elő, hogy az országgyűlési biztoshoz az fordulhat, akit alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem ért, illetve ennek közvetlen veszélye áll fenn. Panasz benyújtására csak az ilyen módon érintett személynek van lehetősége. Az Obtv. nem ismeri az actio popularis intézményét sem, ennek megfelelően az érdekeltek körén kívül esők által benyújtott panaszokat elutasíthatja. Ennek ellenére az országgyűlési biztos számos olyan ügyet vizsgált, amelynek kezdeményezője nem volt jogosult, illetve érdekelt személy vagy szervezet. A vizsgálatra azért került sor, mert a beadványokban foglalt közlések komoly alkotmányos visszásság gyanúját keltették. Más esetekben viszont a nem jogosulttól vagy érdekelttől származó beadványt   annak tartalma alapján   az országgyűlési biztos figyelemfelhívásnak tekintette és a vizsgálatot hivatalból indította meg. Az országgyűlési biztos utóbbi eljárásának magyarázatát a 16. § (2) bekezdése adja meg, amely lehetővé teszi, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az országgyűlési biztos hivatalból is eljárjon. Több jelentős ügyben is ilyen módon került sor az eljárás lefolytatására. Egyértelműen ez is szerepet játszik abban a tényben, hogy a nem jogosultaktól és a névtelenektől származó beadványok száma összesen 44 volt, ami az elutasított panaszoknak mindössze 0,4 százaléka volt.
Az országgyűlési biztoshoz meglepően kevés névtelen panasz érkezett. Ennél gyakrabban fordult elő az az eset, amikor a panaszos nevének elhallgatását kérte. Erre lehetőséget ad a Obtv., és ezt a biztos eljárásában mindig tiszteletben is tartja. Ez a tény azonban egyes esetekben az eljárás akadályául is szolgált. Egy-egy konkrét ügyben ugyanis nem lehetett úgy vizsgálatot folytatni, hogy annak során a panaszolt hatóság ne szerezhessen tudomást a panaszos személyéről. Ilyen esetekben kénytelenek voltunk a konkrét esetre nézve az eljárást befejezni, viszont tovább folytattuk magát az ügyet, ha közérdekű problémáról volt szó. Az eljárás megszüntetésére akkor is sor került, ha a panaszos ezt kérte, vagy a panaszos időközben elhalálozott. Erre 195 esetben került sor. 252 esetben a hatáskör hiányának megállapítása mellett a panaszt áttettük az illetékes hatósághoz vagy olyan intézményhez, szervezethez, ahonnan érdemi megoldásra, segítségre lehetett számítani.
Az elutasítások között kiemelkedő helyet foglalnak el az alkotmányos visszásság hiánya, illetve csekély volta miatt történő elutasítások. Tekintettel azonban arra, hogy az így befejeződött ügyek alkalmasak az alkotmányos visszásság határainak megvonására is, ezek tárgyalására az egyes alkotmányos jogokkal foglalkozó fejezetben térünk vissza. Itt csak annyit jegyzünk meg, hogy alkotmányos visszásság hiánya miatt az ügyek 21,6 százalékában, az alkotmányos visszásság csekély jelentősége miatt pedig 4,3 százalékában került sor elutasításra.