Bevezető

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese tevékenységének tapasztalatairól   ennek keretében az alkotmányos jogok hatósági eljárásokkal kapcsolatos biztosításának helyzetéről, valamint az általa tett kezdeményezések, ajánlások fogadtatásáról és eredményéről   az 1993. évi LIX. törvény 27. § (1) bekezdés alapján évente beszámol az Országgyűlésnek.
 Az országgyűlési biztosokat az Országgyűlés 1995. június 30-án választotta meg. A Házbizottság döntése alapján az országgyűlési biztosok első hat hónapos tevékenységéről készült írásos tájékoztatót az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottsága, valamint Emberi Jogi, Kisebbségi és Vallásügyi Bizottsága 1996 áprilisában megtárgyalta. A beszámoló a két bizottságban lezajlott vita tapasztalatait is igyekezett hasznosítani.
 
 

1.

A Hivatal működése, a panaszok és az ezzel kapcsolatos intézkedések általános jellemzői

 

 

1.1. A Hivatal feladatai és szervezete

Az Országgyűlési Biztosok Hivatala abban a sajátos, a hazai közigazgatási gyakorlatban egyedülálló helyzetben van, hogy négy alkotmányosan megválasztott, három egymástól független, önálló hatáskörrel rendelkező országgyűlési biztos tevékenységét szolgálja, segíti. A Hivatal helyettes államtitkári rangban lévő vezetőjét   a külön biztosok egyetértésével   az országgyűlési biztos nevezi ki és menti fel [1993. évi LIX. törvény 28. § (1), (4) és (5) bekezdések]. A hivatal működését az 1995. november 1. napján hatályba lépett ideiglenes Szervezeti és Működési Szabályzat határozza meg. (A végleges SZMSZ-t az első másfél év tapasztalatai alapján 1997-ben készítjük el.) Az ideiglenes SZMSZ szerint a Hivatal feladata az ügyfélszolgálati tevékenység, az ügyiratkezelés, a hatáskör hiányára, annak megállapítására vonatkozó javaslatok elkészítése, a hatáskör hiánya miatt elutasított beadványok ügykezelésének gondozása, a statisztikai adatszolgáltatás biztosítása. A Hivatal szervezi a biztosok közös szakmai programjait és nemzetközi kapcsolatait is. Felel a hazai és a nemzetközi rendezvények, konferenciák szervezéséért, gondoskodik az egész intézmény működési feltételeiről, fenntartja a könyvtárat és dokumentációs központot, biztosítja a jogi képviseletet harmadik személlyel szemben.
A Hivatalon belül három főosztály működik. A Jogi Elemző Főosztályon végzik a tájékoztatást, a panaszok minősítését, és itt működik a panasziroda is. A Titkárság az egész intézményt érintő szervezési feladatokat végzi. A Gazdálkodási, Személyzeti és Munkaügyi Hivatal gondoskodik a működés objektív feltételeiről. A Hivatal 1996. december 31-én 18 érdemi és 18 ügyviteli főállású munkatársat foglalkoztatott. Ezen kívül tízen megbízási szerződés alapján tevékenykedtek. Az Országgyűlési Biztosok Hivatala munkájának érdemi értékelését a beszámoló külön része tartalmazza.

1.2. A panaszok fogadása, az ügyek keletkezése

A külföldi és a hazai tapasztalatok alapján az országgyűlési biztos és általános helyettese olyan ügymenet, illetve szervezet kialakítására törekedett, amely hatékonyan szűri az érkező panaszokat, a hatáskörébe tartozó kérelmek vizsgálatánál pedig gyors és a lehető legkisebb formalitást igénylő megoldások alkalmazására képes.
Az írásban érkezett, valamint a szóban felvett panaszok először a Jogi Elemző Főosztályra kerülnek. A Főosztály az alkotmányos visszásság gyanúja esetén javaslatot tesz a vizsgálat megindítására, a hatáskör hiánya vagy a jogszabályban megjelölt egyéb ok miatt pedig a panasz elutasítására. Ezt követően valamennyi beadvány az országgyűlési biztos vagy általános helyettese elé kerül, akik jóváhagyják az elutasítási indítványt vagy megindítják a vizsgálatot. A Jogi Elemző Főosztály egyik legnagyobb felelősséggel járó feladata a soron kívüli ügyintézést igénylő ügyiratok   naponta történő   kiszűrése. Soron kívül kell a biztosokhoz eljuttatni azt a panaszt, amely a benne foglalt jogsérelem jellege vagy a jogvesztő határidő miatt azonnali beavatkozást igényel.
Az elmúlt másfél évben az állampolgári jogok országgyűlési biztosához és helyetteséhez összesen 10447 beadvány (ügyirat) érkezett, ezek 71,3 százaléka 1996-ban. (A beadványok megoszlását az 1/1. számú táblázat tartalmazza.) Az ügyek többsége postán érkezett. A postán továbbított panaszos levél megérkezéséről és iktatószámáról a panaszost postafordultával tájékoztattuk.
A Jogi Elemző Főosztályon 1995. szeptember 15-től panasziroda működik. Itt heti három alkalommal, előjegyzés alapján fogadják a panaszosokat. A panaszirodában annak megnyitásától 1996. december 31-éig 2019 panaszos fordult meg. A megjelentek közül 511 személy elfogadta a szóbeli tájékoztatást. Minden szóban előadott panaszról feljegyzés készült és iktatószámot kapott. Ezt követően a panaszirodán felvett ügyek sorsa azonos a postán érkezett beadványokéval. A panaszirodán a munkatársaknak igen nagy szakmai felkészültséggel, körültekintéssel és türelemmel kellett eljárniuk. A panaszosok többsége szinte valamennyi hivatalnál megfordult, de meggyőző, érdemi tájékoztatást, segítséget nem kapott. Előterjesztett sérelmeik általában bonyolult, régi ügyek, amelyek írásban történő benyújtása számukra nagy nehézséget jelentett volna. A panasziroda közreműködésével ismertük meg a sürgős, esetleg azonnali beavatkozást igénylő panaszok jelentős részét. Ezek 24 órán belül   szakmai javaslattal   az országgyűlési biztos vagy általános helyettese kezébe kerültek. A vidékről váratlanul érkező vagy súlyos helyzetbe került panaszosokat az iroda soron kívül fogadta. Azokat az azonnali segítségre szorulókat, akiknek hivatalunk saját hatáskörében nem tudott +elsősegélyt  biztosítani, előzetes telefonkapcsolat-felvétel után tovább küldtük szociális intézményekhez, így hajléktalan-szállásokra, családsegítő szolgálatokhoz, polgármesteri hivatalok szociális ügyintézőihez, gyámügyi előadókhoz.
Az 1/1. számú táblázatból kitűnik, hogy 1996-ban jelentősen megnövekedett a hivatalból indult eljárások száma. 1996-ban 86 ügyet vizsgáltunk hivatalból. Ezek egy része olyan elesett, kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek helyzetét kívánta feltárni, akiknek sérelmeiről az egyedi panaszokból hiányosan ugyan, de voltak információink. A hasonló helyzetben lévők problémáinak megismerése azonban átfogó, alkalmanként több intézményt érintő vizsgálatot igényelt. Ebből a megfontolásból vizsgáltuk az emberi és állampolgári jogok érvényesülését a pszichiátriai fekvőbeteg-intézetekben és a pszichiátriai otthonokban (OBH 2255/1996), a fogyatékosokat ápoló-gondozó otthonokban (OBH 600-4/1996, OBH 600-19/1996), valamint az idegenrendészeti szállásokon (OBH 700-83/1996). Hivatalból indított eljárást láttunk szükségesnek olyan intézményekben, amelyekben az ügyintézés rendje, az ezzel kapcsolatos eljárási hibák a jogbiztonság követelményeit veszélyeztették. A Fővárosi Kerületek Földhivatalában például a közhitelesség megvalósulásának feltételeit vizsgáltuk (OBH 1502/1995). Gyakran fordult elő, hogy sajtóból, rádióból, televízióból értesültünk olyan esetekről, amelyek alkotmányos visszásság alapos gyanúját keltették, és ezért indítottuk meg hivatalból az eljárást. Akkor is ezt tettük, ha a sérelem nem volt jelentős, viszont az emberi jogok védelme érdekében érdemesnek láttuk a figyelem felhívását (OBH 1856/1996, OBH 4106/1996).
A nem hivatalból indított eljárások közel 96 százalékát természetes személyek kezdeményezték. Kollektíva   több aláíró, állampolgárok csoportja   289 esetben fordult beadvánnyal az állampolgári jogok biztosához és általános helyetteséhez. Civil szervezettől 42 indítvány érkezett. Az indítványozó személyek többsége férfi volt. (Lásd a 1/2. számú táblázatot.) A kérelmet benyújtó személyek száma 10 006 volt, 95 százalékuk magyar állampolgár. Mindössze 84 külföldi, 2 hontalan és 19 kettős állampolgár tett panaszt a beszámolási időszakban.

1.3. A panaszok jellemzői

Az országgyűlési biztoshoz és helyetteséhez érkezett beadványok sok esetben több panaszt is tartalmaztak. A beszámolási időszakban 10447 ügyben 11509 panaszt kaptunk. A panaszok legnagyobb arányban   44-45 százalékban   sérelmes döntést kifogásoltak. Sorrendben ezt követi a sérelmesnek vélt eljárás, amely a hatóság hallgatása és az eljárás elhúzódása miatt tett panaszokkal együtt az összes indítvány közel 25 százalékát tette ki. Jogszabályt kifogásoló panaszok 752 esetben fordultak elő, ami a panaszok 6,5 százalékát képezte (lásd az 1/3. számú táblázatot).
A beszámolási időszakban érkezett panaszok típusairól az 1/4. számú táblázat ad képet. A panaszok közel negyede a települési önkormányzatokra, polgármesteri hivatalokra vonatkozott. 1277 panasz érkezett bírósági eljárás vagy bírósági ítélet ellen, ez a panaszok 11,1 százalékát tette ki. Mivel a bíróság tevékenységét a biztosok nem vizsgálhatják, ezeket a hatáskör hiánya miatt elutasítottuk. Kárpótlási és ingatlanügyekben, valamint nyugdíj-biztosítási, rendőrségi, büntetés-végrehajtási, közüzemi szolgáltatóval kapcsolatos és munkaügyi panaszokkal fordultak hozzánk a leggyakrabban. A települési önkormányzatok és polgármesteri hivatalok elleni panaszok között vezető helyen voltak a lakás- és helyiségügyek, az építésügyi panaszok, a szociális ellátással szembeni kifogások és a birtokvédelmi ügyek.
A panaszok struktúrájának változása 1995 második félévének és az 1996. évi adatoknak az összevetése során néhány figyelemre méltó jelenségre hívja fel a figyelmet. Az adózással kapcsolatos tavalyi bizonytalanság eredményeként kétszeresére növekedett az adóügyi panaszok aránya. Az egészségügyben zajló változások szintén több mint kétszeresére emelték az egészségügyi ellátással kapcsolatban érkezett beadványok arányát. A két időszak összehasonlításában jelentősen nőtt még a földhivatali eljárással kapcsolatos és a rendőrségre vonatkozó panaszok aránya. A települési önkormányzatok és polgármesteri hivatalok döntései, eljárása elleni panaszok körében jelentősen emelkedett a helyi adókra, a gyámügyre, az ipari-kereskedelmi vállalkozásokra, a szabálysértési eljárásokra és döntésekre vonatkozó, a szociális ellátás körébe eső és az általános igazgatást érintő kérelmek aránya.
Az országgyűlési biztos és helyettese általában olyan panaszokat kap, amelyekben a panaszos meg is megjelöli, hogy melyik hatóságot hibáztatja a számára sérelmes helyzet kialakulásáért. (A panasszal érintett szervekről lásd az 1/5. számú táblázatból.) A legtöbben természetesen azokat a hatóságokat vádolják a rájuk nézve sérelmes eljárás vagy döntés miatt, amelyekkel az állampolgárok általában hivatali ügyeik intézése során a leggyakrabban kerülnek kapcsolatba. Így a helyi polgármesteri hivatalokat, a helyi önkormányzati testületeket, a nyugdíjbiztosítót, a pénzintézeteket, a gazdálkodó szervezeteket, a közüzemi szolgáltatókat és a kárpótlási hivatalokat. Igen magas a rendőrség tevékenységét sérelmező panaszok aránya.
A két megfigyelési időszak   1995 és 1996   összehasonlítása során kiderül, hogy 1996-ban jelentősen csökkent a Kárpótlási Hivatal, valamint a pénzintézetek elleni panaszok aránya. Gyakoribbá váltak viszont a büntetés-végrehajtási intézetek, az egészségügyi ellátó intézetek, a gazdálkodó szervek, a helyi önkormányzati testületek és a rendőrség elleni panaszok.

A beszámolási időszakban 241 panasz érkezett az Országgyűlés és intézményei, 80 a Kormány, 206 pedig a minisztériumok ellen. Az Országgyűlés és a Kormány elleni panaszok többsége (199, illetve 66) az általuk megalkotott jogszabályokat kifogásolta. Minisztériumoknál az ilyen jellegű kifogások száma 50 volt, a helyi önkormányzati testületeknél pedig 141. Az összes jogszabály elleni kifogások 61 százaléka az előbb említett intézményekre vonatkozott. Az eljárás elhúzódása miatti panaszok a földhivatalokra, a helyi polgármesteri hivatalokra, a kárpótlási hivatalokra, a polgári bíróságokra voltak leginkább jellemzőek. A hatóság hallgatását leggyakrabban a minisztériumok, a helyi polgármesteri hivatalok, a nyugdíjbiztosító és a rendőrség esetében kifogásolják. A sérelmesnek ítélt döntések többsége a büntető bíróságok, a helyi polgármesteri hivatalok, a nyugdíjbiztosító, a polgári bíróságok, a rendőrség, az ügyészség, az adóhatóság, az országos hatáskörű szervek és a minisztériumok eljárásában született. Magát az eljárást a leggyakrabban a büntető bíróságok, a földhivatal, a helyi polgármesteri hivatalok, a közüzemi szolgáltatók, az oktatási intézmények, a pénzintézetek, a polgári bíróságok, a rendőrség és a szövetkezetek gyakorlatában kifogásolták (lásd az 1/6. számú táblázatot).
A beszámolóban képet szándékozunk adni a magyar lakosság panaszkultúrájának településtípus és közigazgatási egység szerinti megoszlásáról. Ez az áttekintés azonban csak a "panaszkodási hajlam" megismerését segítheti, messzemenő következtetések levonására nem alkalmas. Talán a ciklus végére juthatunk abba a helyzetbe, hogy a beérkezett panaszok alapján megalapozott megállapításokat tehessünk az emberi jogokkal kapcsolatos alkotmányos visszásságok területi és közigazgatási egység vagy régió szerinti megoszlásáról. Ma még nem ismerjük, hogy az emberi jogok kultúrája kedvezőbb-e a hatóságok gyakorlatában a városokban, mint a községekben, vagy van-e különbség e tekintetben a magyarországi megyék, régiók között. Nem ismerjük továbbá azt sem, hogy a panaszkészség hogyan függ össze a hatóságok emberi jogi kultúrájával.
Azt tapasztaltuk, hogy amíg a magyar lakosság 63 százaléka él városokban, addig a beadványok majdnem háromnegyed része érkezett a városokból. A községek lakói az összlakosság 37 százalékát alkotják, míg a hozzánk intézett beadványok valamivel több, mint negyedrésze érkezett községekből. 1995-höz képest a községekből származó beadványok aránya, ha csekély mértékben is, de növekedett. (Lásd az 1/7. számú táblázatot.)
A magyar lakosság megyénkénti megoszlásához viszonyítva messze a legtöbb beadvány Budapestről érkezett. Az állampolgári jogok biztosához és általános helyetteséhez a fővárosból címzett beadványok az összes beadvány harmadát alkották. A fővárosi panaszosok aránya 1995-ben és 1996-ban közel azonos volt. A fővárosi kerületek lakosai közül a kerületben lakók megoszlásához képest gyakrabban kaptunk beadványt az I., a II., az V., a VI., a VII., a VIII. és a XII. kerületekből. Kevesebb panasszal éltek a külső kerületek lakói. (Az adatokat az 1/8. és az 1/9. számú táblázatok tartalmazzák.)
A megyék áttekintéséből kitűnik, hogy a lakossági arányhoz képest a legtöbb beadványt Hajdú-Bihar és Pest megyékből kaptuk. (Lásd az 1/8. számú táblázatot.) Aránytalanul kevés beadvány írója él Bács-Kiskun, Baranya, Békés, Borsod, Fejér, Győr-Moson-Sopron, Heves, Jász-Nagykun-Szolnok, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Somogy, Tolna, Vas és Zala megyékben. Az utóbbiak között egyaránt található jó és rossz gazdasági adottságú, szociálisan nagyon hátrányos helyzetű és igen kedvező adottságú megye.
1995-höz képest jelentősen növekedett a beadványok száma Csongrád és Hajdú-Bihar megyékben, amit a debreceni és a szegedi kihelyezett ügyfélszolgálat és a háromnapos inspekciós látogatásnak tulajdonítunk. A látogatás előtt három héttel mindkét megyeszékhelyen 10 napra   a Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének segítségével   lezárt panaszládákat helyeztünk el a polgármesteri hivatalok ügyfélszolgálati irodáiban, az iskolákban, a rendőrségen, a börtönben, a laktanyákban, a postákon és egyéb hatóságok, hivatalok, intézmények területén. Ennek eredményeként nagyobb számban kaptunk panaszokat, amelyeket előzetesen megvizsgáltunk, és ha szükséges volt, az ügyfelet a helyszínen meghallgattuk. A látogatások alkalmával a folyamatban lévő ügyeknek is utánajártak munkatársaink. Találkoztunk a megye polgármestereivel és jegyzőivel, meglátogattunk néhány, a célvizsgálataink szempontjából jelentős intézményt is. Nemcsak a panaszok számának növekedése, hanem az érdemben vizsgálható ügyek arányának kedvező változása is azt jelzi, hogy ilyen intenzív és egy-egy területre koncentrált kiszállásokra munkánk hatékonyságának növelése érdekében szükség van. 1995-höz képest csökkent a beadványok aránya Baranya, Borsod, Jász-Nagykun-Szolnok, Komárom-Esztergom és Veszprém megyékben.

1.4. A panaszok sorsa, az országgyűlési biztos hatásköre és annak mérlegelése

Az elmúlt másfél évben az országgyűlési biztos és általános helyettese 11<|>509 panaszt kapott. A beérkezett panaszok jelentős részében   5026 esetben   különösebb vizsgálódás nélkül, pusztán az előadott panasz és annak mellékletei alapján megállapítható volt, hogy a törvény értelmében az országgyűlési biztosnak és általános helyettesének nem volt hatásköre a sérelem orvoslására. A panaszok 43,7 százalékát tehát vizsgálat nélkül utasította el. Az elutasítással kapcsolatos gyakorlatunkat a 2. fejezet részletesen tárgyalja.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és helyettese az elmúlt másfél évben 1996. december 31-ig   2336 panasz érdemi vizsgálatát fejezte be. Ez a beérkezett panaszok 20,3 százalékát tette ki.
A hivatal 1995. július 1-jétől létezik. Az érdemi munka 1995 októberében kezdődött el. Erre figyelemmel egy-egy hónapban átlagosan 155 panasz érdemi vizsgálatát tudtuk befejezni. A vizsgálatok nagyobb részét az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és helyettesének felsőfokú képzettséggel rendelkező munkatársai végezték. Az érdemi munkatársak létszáma 1995. december 31-én 9 volt, 1996. december 31-én pedig 22. Egy-egy munkatárs az elmúlt 15 hónap alatt átlagosan 146 vizsgálatot fejezett be. Minden erőfeszítésünk ellenére 3498 panasz vizsgálatát nem tudtuk befejezni. Ez az 1996. december 31-ig hozzánk érkezett panaszok 30,4 százaléka. A hátralékot azért nem tudjuk gyorsabban feldolgozni, mert a munkatársak létszámának növelésére volt ugyan pénzügyi keret és megfelelő képzettséggel rendelkező jelentkező is akadt, az új munkatársakat azonban a rendelkezésünkre álló épület kedvezőtlen adottságai miatt egyszerűen nem tudjuk elhelyezni. Ennek részletesebb kifejtésére az Országgyűlési Biztosok Hivataláról szóló közös jelentésben még visszatérünk.