3.8. JOGANYAG

OBH 4952/1997.

Az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében és a 70/E. § (1) bekezdésében deklarált a szabad véleménynyilvánításhoz és a közérdekű adatok megismeréséhez való joggal, illetve a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásságot okoz, ha a képviselő-testület nem tart közmeghallgatást, és ha a helyi szociális ellátásokról szóló rendeleteit úgy hozza meg, hogy az nincs összhangban a szociális törvény előírásaival.

A panaszos több lakótársa nevében sérelmezte, hogy a képviselő-testület állandóan emeli a tiszteletdíjakat, amikor a falu költségvetését 6 millió forint hiánnyal fogadták el. A tiszteletdíjakat némely esetben csak banki hitelből tudják fedezni, ugyanakkor ha a lakosság közül valaki támogatást kér, a válasz az, hogy nincs rá pénz. Közmeghallgatást eddig egyszer tartottak, de panaszos szerint sikertelenül.

Az országgyűlési biztos általános helyettese tájékoztatást kért a közigazgatási hivatal vezetőjétől arról, hogy törvényességi felügyeleti jogkörében tapasztalt-e olyan jogsértést, melynek során a képviselő-testület határozata ellen törvényességi felszólalással kellett élni, akár a tiszteletdíjak emelése, akár a szervezeti és működési szabályzat, akár a szociális ellátásokról szóló rendelet kapcsán.

Válasza alapján az országgyűlési biztos általános helyettese a következő tényállást állapította meg: A helyi rendelet átmeneti segélyezéssel, valamint a gyermekvédelmi támogatással kapcsolatos előírásaival szemben kellett a közigazgatási hivatalnak törvényességi észrevételt tenni. Az első esetben azért, mert a rászorultságtól függetlenül évi két alkalomra szűkítették ugyanazon ügyfél átmeneti segélyezésének lehetőségét, a második esetben azért, mert a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvénnyel össze nem egyeztethető módon szabályozták a rendkívüli gyermekvédelmi támogatást. Törvényességi jelzés kibocsátására került sor azért, mert a képviselő-testület 1997. évben a kötelező közmeghallgatást nem tartotta meg és a szervezeti és működési szabályzat szerint megválasztott Ügyrendi és Népjóléti Bizottságok működtetésére nem fordított gondot. A képviselő-testület a törvényességi észrevételekre pozitívan reagált. A helyi szociális rendeletet megfelelően módosította, a jelzéseket elfogadta.

A képviselők tiszteletdíjával kapcsolatban alkotott helyi rendeletek előírásai megfelelnek a vonatkozó törvény rendelkezéseinek. A havi tiszteletdíj mértéke 1995–1996 évben havi bruttó 10000 Ft-ban, 1997. január 1-től pedig havi bruttó 15000 Ft-ban került meghatározásra.

Az önkormányzat költségvetési gazdálkodásával összefüggően az adott időszakban nem merültek fel olyan zavarok, amelyek külső beavatkozást igényeltek volna. A költségvetést forráshiánnyal csak 1995-ben fogadták el, de ekkor a hiányt az azt meghaladó összegű pályázati támogatás fedezte.

A fentiek alapján az országgyűlési biztos általános helyettese megállapította, hogy a közigazgatási hivatal által feltárt mulasztások alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoztak, de a képviselő-testület a mulasztás orvoslása érdekében tett törvényességi észrevételeket elfogadta, ennek során megfelelően módosította a helyi szociális rendeletet. Ezért a vizsgálatot ajánlás nélkül lezárta.

OBH 3519/1998.

I. A panaszos által megjelölt sérelem alkotmányos jogokkal való kapcsolatának hiánya miatt kell elutasítani azt a beadványt, amely a közszolgálatiság sérelmére hivatkozik valamely közszolgálati adás sugárzására alkalmas csatorna földi sugárzásának megszüntetése, illetve a műholdas sugárzásra való áttérés miatt.

II. Nyilvánvalóan alaptalan az a beadvány, amely a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének vélelmére, illetve védelmére vonatkozó jogszabályi rendelkezés megsérülését olyan ellenszolgáltatások eltéréséből vezeti le, melyek nem azonos szolgáltatások ellenszolgáltatásai.

III. Alkotmányjogi szempontból irreleváns az a különbség, amely kizárólag meghatározott személyek csoportjainak személyes körülményeiben tapasztalt eltérésekből adódik és állami tevékenységre vagy mulasztásra nem vezethető vissza.

Egy panaszos a következők miatt fordult beadvánnyal az Országgyűlési Biztosok Hivatalához: A sajtóból szerzett értesülései szerint az illetékesek a MTV 2-es csatornájának megszüntetését tervezik 1997. októbertől. A műholdas sugárzásra való áttérés azzal a következménnyel jár, hogy attól kezdve a MTV 2-es csatornájának műsorát csak a kábelhálózathoz csatlakozó, illetve a saját műholdvevő berendezéssel rendelkező nézők tudják venni. A kábelhálózathoz csatlakozás, illetve a parabolaantenna beszerzése egyaránt többletköltségek vállalása mellett lehetséges. Egy másik panaszos hasonló tartalmú beadvánnyal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. A panaszos beadványában a következőket fejtette ki: A közszolgálati funkciót ellátó MTV 1-es és MTV 2-es csatorna működését jórészt a költségvetésből, azaz az állampolgárok által befizetett adókból finanszírozzák. Az ország lakosságának egy része a műholdas adásra való átállással elesik attól a lehetőségtől, hogy többletteher vállalása nélkül fogja a 2-es csatorna adásait.

Az országgyűlési biztos általános helyettesének vizsgálata két részre oszlott. Egyrészt annak megállapítását célozta, hogy összefüggésbe hozható-e a beadványt tevők által hivatkozott “közszolgálatiság elve” valamely alkotmányos joggal. Ugyanakkor az a kérdés is válaszadást igényelt, hogy nem sérti-e a Ptk. által a szerződéses jogviszonyok alapelveként rögzített szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének elvét az, hogy a műholdas adások vételéhez szükséges pluszkiadásokat nem vállaló nézők a kormány intézkedése után is ugyanazon összegű üzembentartási díjat fizetik, mint azok, akik – akár a szükséges felszerelések beszerzése után, akár anélkül – a továbbiakban is képesek lesznek mindkét csatorna vételére.

I. Az általános helyettes megállapította, hogy a törvény lényegében a következő tényezők alapján körvonalazza a közszolgálatiság elvét: rendszeres tájékoztatás a közérdeklődésre számot tartó kérdésekről, közpénzekből való finanszírozás, társadalmi felügyelet, közszolgálati műsorszámokkal való ellátottság. A törvény fogalomhasználatában közszolgálati műsorszám a műsorszolgáltató vételkörzetében (országos, körzeti, helyi) élő hallgatók, nézők tájékozódási, kulturális, állampolgári, életviteli szükségleteit, igényeit szolgáló műsorszám tekinthető. Az általános helyettes vizsgálata szempontjából a felsorolt tényezők közül az első (tehát a rendszeres tájékoztatás a közérdeklődésre számot tartó kérdésekről) volt releváns. Az általános helyettes megállapította, hogy a másik három tényező (közpénzekből való finanszírozás, társadalmi felügyelet, közszolgálati műsorszámokkal való ellátottság) az elsővel a cél-eszköz viszonyában áll és mint ilyen az államnak az állampolgárokkal szembeni kötelezettségvállalása szempontjából másodlagos. A közszolgálatiság az állam által felvállalt feladat ellátásának jellemzője, annak milyenségére utal. Az Alkotmányban rögzített jogokkal kizárólag közvetett kapcsolat képzelhető el, maga az Alkotmány ugyanis semmiféle olyan rendelkezést nem tartalmaz, amely alapján közszolgálatiság elvének tartalma és terjedelme mint az államot terhelő kötelezettség levezethető lenne. A médiatörvény által rögzített közszolgálatiság elvét az Alkotmányban a jogalkotó nem biztosította, abból az állampolgárokat megillető jogosultságok nem vezethetők le.

II. A beadványt tevők egyike szerint a túlzott anyagi tehervállalási kényszer előidézésével egyeseket kizárnak a közszolgálati műsor vételének lehetőségéből. A “túlzott anyagi tehervállalás”-ra való utalás azt sugallta, hogy egyrészt a közszolgálati műsorszolgáltatás a polgári jog szabályai szempontjából olyan szolgáltatás, amelynek tényleges értéke meghatározható, ilyen értelemben az ezen szolgáltatást élvező nézők által teljesítendő ellenszolgáltatás értéke is pontosan rögzíthető, másrészt a “kizárás”-ra utalással a panaszos azon előfeltevést fogalmazta meg, mely szerint a közszolgálati műsorszolgáltatást igénybe vevő nézők között valamiféle diszkrimináció érvényesül, vagyis hogy létezik olyan – esetleg az Alkotmány által is rögzített – jog amelyet az állam mindenki számára biztosít és amelyet a fennálló – és a beadványokban rögzített megjelölt – helyzet sért. Az általános helyettes megállapította, hogy a panaszban foglalt előfeltevések nem helytállóak. Nem létező alkotmányos joggal összefüggésben diszkrimináció sem lehetséges. Az általános helyettes ugyanakkor azt is megállapította, hogy a közszolgálati műsorokhoz való hozzájutást nem egy szolgáltató teszi lehetővé, annak létrejötte technikailag egy hosszabb “láncolat” minden elemének meglétét feltételezi. A műsorszolgáltatás, a műsorszórás és műsorelosztás, valamint a sugárzott jelek képpé alakítására alkalmas televíziókészülék megléte egyaránt szükséges ahhoz, hogy a végső felhasználó, a néző a televízióadáshoz hozzájusson. Önmagában az a tény, hogy a televíziónézők technikailag nem teljesen egyforma feltételekkel jutnak hozzá a Magyar Televízió egyik csatornáján készített adásokhoz, vagyis hogy a televíziótulajdonosok egy része kábelhálózaton, míg mások parabolaantennán veszik az adást, nem tekinthető jogilag releváns megkülönböztetésnek. Ez a különbség ugyanis nem az állam által folytatott tevékenységre vezethető vissza, hanem a jeleket sugározni képes technikai eszközökhöz való hozzájutásnak tisztán a vevő személyes körülményeiben rejlő különbségeiből fakad. Abban az értelemben pedig, hogy a televíziónézők parabolaantenna vagy kábelhálózat útján jutnak hozzá az adáshoz, egyáltalán nem beszélhetünk igazi különbségekről, hiszen valamelyiket mindenképpen igénybe kell venniük, mert a televíziókészülékek további technikai eszközök közbeiktatása nélkül nem alkalmasak a műsor vételére.

Az üzembentartási díj a műsorszolgáltatás ellenszolgáltatásának tekinthető és nem minősül olyan díjnak, mint amely a műsorszórás és elosztás mint szolgáltatás ellenértékét is magában foglalja. Éppen ezért a szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyenértékűségének Ptk-beli szabálya ebben az esetben a beadványban megfogalmazottak szerint nem felhívható. Az üzembentartási díj egyrészről a műsorszolgáltatás mint polgári jogi értelemben vett szolgáltatást sem fedezi teljes terjedelmében, hiszen a műsorszolgáltató költségei nyilvánvalóan meghaladják az üzembentartási díjakból befolyó összeget, másrészt a műsorszórás és műsorelosztás polgári jogi értelemben önálló szolgáltatás, még abban az értelemben is, hogy a kötelem alanyai – a szolgáltatásra irányuló kötelem kötelezettjei – sem ugyanazok a személyek.

Önmagában valamely, az állam által az állampolgárok számára végzett tevékenység adókból való finanszírozása egyébként sem jelenti azt, hogy az állampolgárokat egyénenként azonos mértékű, terjedelmében egyértelműen meghatározható “ellenszolgáltatás” illetné meg.

A fent kifejtettek alapján az általános helyettes a beadványokat alkotmányos jogokkal összefüggő visz- szásság hiányában elutasította.

OBH 3707/1998.

Nem sérti az Alkotmány 60. §-a szerinti lelkiismereti szabadságot és a 70/A. § szerinti jogegyenlőség jogát a polgári szolgálat időtartama és megállapítási módja.

Teljes szöveg: 3.6. alfejezetben.

OBH 7181/1998.

Nem okoz visszásságot az Alkotmány 60. §-a szerinti lelkiismereti szabadsággal, valamint a 70/B. § (1) bekezdése szerinti, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való joggal összefüggésben a közalkalmazott pszichológusoknak sorozásban vagy pótsorozásban való részvételre a Munka Törvénykönyve előírásainak betartása mellett történő kirendelése.

Teljes szöveg: 3.12.

OBH 339/1999.

I. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadsághoz való joggal összefüggésben visszásságot okoz, ha a közszolgálati médium kuratóriuma elnökségének kiegészítésekor akár a kormánypárti, akár az ellenzéki oldalon számításba vesznek olyan elnökségi tagokat, akiket időközben már megszűnt képviselőcsoportok javaslatára választottak. Ez ugyanis – a tájékoztatás kiegyensúlyozottságának garanciáját csökkentve – a véleménynyilvánítás, tájékozódás szabadságának közvetlen veszélyét idézi elő.

II. Nem okoz visszásságot – a jogbiztonságot (Alk. 2. § (1) bek.) sértve – a véleménynyilvánítás és tájékozódás szabadságával (Alk. 61. § (1) bek.) összefüggésben a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 55. §-a, mert e § rendelkezései értelmezhetőek, világosak.

A Magyar Szocialista Párt országgyűlési képviselőcsoportjának vezetője beadványban kérte az állampolgári jogok országgyűlési biztosát, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 22. § e) pontjában biztosított jogkörében indítványozza az Alkotmánybíróságnál az Alkotmánynak a szabad véleménynyilvánításhoz való jogot biztosító 61. § (1) bekezdése ér- telmezését arra tekintettel, hogy az e rendelkezésben megfogalmazott alkotmányos követelménynek megfelel-e a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: médiatörvény) 55. § (5) bekezdése és a (9) bekezdés 2. mondata, valamint a 92/1998. (XII. 29.) OGY határozat és a 93/1998. (XII. 29.) OGY határozat.

Az országgyűlési biztos megállapította, hogy a 93/1998. (XII. 29.) OGY határozat akként módosította a közmédiumok kuratóriumai elnökségeiről szóló korábbi határozatot, hogy az elnökségek létszámát 10-ről 16-ra emelte, az új tagokat pedig az 1998. évi országgyűlési választások utáni kormánypárti frakciók (FIDESZ-MPP, FKGP, MDF) és – új ellenzéki frakcióként – a MIÉP jelölték. Változatlanul az elnökségek tagjai maradtak a parlamentben frakcióval már nem rendelkező KDNP és MDNP által jelölt tagok, akiket az ellenzéki jelölteknél vettek figyelembe. Később a 2/1999. (III. 1.) OGY határozattal az MTV Közalapítvány kuratórium elnökségébe a kormánypárti frakció 4 jelöltjét megválasztották, az ellenzéki frakciók jelöltjeit viszont nem. A kuratórium így kezdte meg működését.

Az országgyűlési biztos a beadvánnyal kapcsolatban mindenekelőtt a hatáskörét vizsgálta. Megállapította, hogy a kifogásolt országgyűlési határozat egyedi döntést tartalmaz, ezért nem tekinthető a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben szereplő állami irányítás egyéb jogi eszközének. Az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (1) bekezdése értelmében az Obtv. 29. § (1) bek. a) pontjában foglalt államhatalmi szerv. A közigazgatási jogorvoslattal nem támadható országgyűlési határozat elleni panaszt egy éven belül nyújtották be, állampolgári alkotmányos jog sérelmére hivatkozással. Mindezek alapján az Obtv. 16., 17. és 29. §-ában meghatározott hatásköri feltételek fennálltak.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megállapította, hogy az Alkotmánybíróság egyes döntéseiben már elemezte a véleménynyilvánítási és tájékozódási szabadság megvalósulásának feltételeit a közszolgálati rádió és televízió esetén. A 37/1992. (VI. 10.) AB határozat indokolása az e médiumok államtól való szabadságának követelményét illetően úgy szól: “az államtól való szabadság azt kívánja meg, hogy se a Parlament, se a Kormány ne juthasson a műsor tartalmát befolyásolni képes szervezetben meghatározó befolyáshoz: ahogy politikai pártok, azonos feladatra vagy ugyanazon érdek képviseletére létrejött csoportok befolyása sem lehet meghatározó.” E kijelentés alapján az országgyűlési biztos úgy látta, a médiatörvény 55. §-a alkotmányellenes, mert lehetővé teszi, hogy a pártok befolyása a kuratóriumon belül jelentősen növekedjék (a Magyar Rádió esetén a nem pártok által delegált 21 tag mellett a korábbi 10 helyett már 16 főt a pártok jelöltjeiből választottak), továbbá lehetővé teszi a pártok jelöltjei esetén a nem paritásos választást azzal, hogy rendelkezései hiányosak és ellentmondásosak. Ezzel a kifogásolt rendelkezés a jogbiztonság alkotmányos követelményét is sérti (9/1992. (I. 30.) AB határozat). Mindezek miatt az országgyűlési biztos a törvény hibájára visszavezethető visszásság orvoslása érdekében az Obtv. 22. § a) pontja alapján indítványozta az Alkotmánybíróságnál a médiatörvény 55. §-a alkotmányellenességének megállapítását és a rendelkezés megsemmisítését.

Az Alkotmánybíróság – egyébként több indítványt elbírálva – 22/1999. (VI. 30.) AB határozatában kimondta: a kormánypárti és ellenzéki képviselőcsoportok által jelölt tagok egyenlő arányának fenntartása során alkotmányos követelmény, hogy nem vehetők számításba sem a kormánypárti, sem az ellenzéki oldalon azok az elnökségi, illetve testületi tagok, akiket olyan képviselőcsoport javaslatára választott az Országgyűlés, amely frakció időközben megszűnt. Az Országgyűlés befolyása a kuratóriumi elnökségekre nem növekedett. Az Országgyűlés vagy a pártok befolyásának növekedése csak akkor lenne kifogásolható, ha az meghatározóvá válna, ha az Országgyűlés által választott elnökségi tagok száma meghaladná a társadalmi szervezetek által delegált tagok számát. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a médiatörvény 55. § (8) bekezdése azon rendelkezése, mely szerint az elnökség megalakulhat csak az egyik oldal jelöltjeinek megválasztásával, ha a kormánypárti vagy az ellenzéki frakciók nem állítanak jelöltet, csak egy kényszerhelyzet megoldása. Ez esetben valóban sérül az alkotmányos alapjogokat védő garanciális szabály. Az elnökség egyoldalú megalakulása azonban a kisebb veszély az alkotmányos jogok tekintetében, mint az, ha a közszolgálati médium kuratóriuma egyáltalán nem működne. A jogkorlátozás egyébként nem aránytalan, mert e súlyos jogkövetkezményre csak kivételesen kerül sor, olyan helyzetben, amely a pártok politikai felelőssége körébe tartozik. Az Alkotmánybíróság összességében arra a következtetésre jutott, hogy a médiatörvény 55. §-a nem alkotmányellenes, ezért elutasította a megsemmisítésére vonatkozó indítványokat, tehát az országgyűlési biztos indítványát is.

OBH 1027/1999.

I. Visszásságot okoz az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében megfogalmazott tisztességes eljárási kritériummal, a 61. § szerinti véleménynyilvánítási joggal, a 63. § szerinti egyesülési joggal, valamint a 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsági követelménnyel összefüggésben az, ha a hivatásos katonát közvetlenül az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdésében foglalt, a politikai tevékenység tilalmára vonatkozó rendelkezés alapján fegyelmi fenyítéssel sújtják, illetve ha valamely egyéb hátrányban részesítik, feltéve hogy magatartása tételes törvényi rendelkezésbe nem ütközött.

II. Az Alkotmány 61. §-a szerinti véleménynyilvánítási joggal összefüggésben visszásak a hivatásos és a hadköteles katonákra vonatkozó azon előírások, amelyek a jog- és érdekérvényesítés törvényben foglalt körén kívül a parancsok és az intézkedések bírálatát általánosságban tiltják.

III. Az Alkotmány 63. §-a szerinti egyesülési joggal összefüggésben visszás az az előírás, mely szerint a hivatásos katona társadalmi szervezeti tagságát, illetőleg tagsági viszonya létesítését az állományilletékes parancsnok megtilthatja arra hivatkozva is, hogy az a szolgálat érdekeit sérti vagy veszélyezteti.

A honvédelmi miniszter a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem (ZMNE) rektorához írt átiratában fegyelmi eljárás lefolytatását kezdeményezte az egyetem állományába tartozó hivatásos katona panaszossal szemben, mivel úgy ítélte meg, hogy a Hadkötelezettséget Ellenzők Ligájában (HEL) betöltött ügyvezetői funkciója, valamint a nyilvánosságra került egyes nyilatkozatai az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdése szerint a hivatásos katonák számára tiltott politikai tevékenységet valósítanak meg. Az eljárás eredményeként a panaszos fenyítésben ugyan nem részesült, de HEL-beli funkciójáról és az ezzel összefüggő véleményei nyilvános kifejtéséről le kellett mondania. Ezért fordult panasszal az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyetteséhez.

Az átirat alapján a rektor a fegyelmi eljárást megindította, és az 1996. évi XLIII. törvény (Hszt.) erre vonatkozó előírása szerint vizsgálóbizottságot hozott létre. A bizottság szerint a hadkötelezettség kérdésében a Kormánynak és az Országgyűlésnek van joga dönteni, ezért az e döntés bárminemű befolyásolására irányuló nyilvános tevékenység, így önmagában a hadkötelezettség ellenzése is politikai tevékenység. Ugyancsak ennek minősítette a bizottság a HEL a Kormányhoz írt nyílt levelét. (Ebben tárgyalások kezdeményezésére kérik a Kormányt a szomszédos államok kormányaival arról, hogy egymás nemzetiségeit a jövőben ne hívják be sorkatonai szolgálatra. Ezt a levelet a panaszos ügyvezetői minőségében aláírta.) A pan<%4>aszos ez irányú védekezését elutasítva a fegyelmi vizsgálóbizottság hangsúlyozottan rögzítette: A politikai tevékenység tilalma nem azonos a pártpolitikai tevékenység tilalmával, hanem annál szélesebb, általánosabb kategória, következésképpen a panaszos magatartása akkor is tiltottnak tekinthető, ha az a pártpolitikával közvetlenül nem hozható összefüggésbe.

Az ügy megítélése szempontjából kulcsfontosságú az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdése a fegyveres erők hivatásos állományú tagjai politikai tevékenységét tiltó rendelkezésének a jogalkotás és a jogalkalmazás szempontjából helyes értelmezése. Miközben az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdése rögzíti a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai politikai tevékenységének tilalmát, a 8. § (2) bekezdése arra is rámutat, hogy alapvető jog lényeges tartalmát törvény nem korlátozhatja. Az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről szóló római egyezmény (a továbbiakban: Európai Egyezmény) kifejezetten lehetővé teszi a fegyveres erők tagjai egyes politikai szabadságjogainak fokozott korlátozását, az 1. cikkely azonban így rendelkezik: “A Magas Szerződő Felek biztosítják a joghatóságuk alatt álló minden személy számára a jelen Egyezmény I. fejezetében meghatározott jogokat és szabadságokat.” Mindezek fényében a politikai tevékenység tilalma nem jelentheti azt, hogy a hivatásos katonák egyáltalán ne gyakorolhatnának politikai szabadságjogokat (véleménynyilvánítási jog, gyülekezési jog, egyesülési jog), illetve hogy ezen jogok bármelyike a jogalkalmazás által kiiktatható vagy kiüresíthető lenne. A politikai tevékenység önmagában mind a jogalkalmazók, mind az érintett jogalanyok számára túlzottan tág kategória, mivel a társadalmi élet valamennyi aspektusa egyúttal politikai kérdésként is megjelenik vagy megjelenhet. A jogbiztonságnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból levezetett követelménye nem engedi meg, hogy a jogalkalmazók, és különösen a végrehajtó hatalom képviselői, belátásuk szerint döntsék el, hogy egy kérdés politikai-e avagy sem. Hasonló elvárás fogalmazódik meg az Európai Egyezményben is, amikor az egyezmény arra utal, hogy a korlátozásoknak “törvényben meghatározott”-nak kell lenniük. Törvénynek pedig az Emberi Jogok Európai Bírósága (Európai Bíróság) gyakorlata szerint csak akkor minősül egy norma, ha az a jogalanyok szempontjából eléggé előrelátható és kiszámítható, önkényes alkalmazásra nem ad teret. Az Alkotmány vagy egyes törvények még tág keretek között fogalmazhatnak, ezek tartalmát azonban szükség esetén alacsonyabb szintű normákban kell precízebben meghatározni; ilyen részletesebb jogszabályi meghatározást a politikai tevékenység tilalmához is hozzá kell fűzni, ha azt a gyakorlatban érvényesíteni kívánják. A politikai tevékenység tilalma tehát a politikai szabadságjogok fokozott korlátozhatóságát jelenti azzal, hogy a korlátozás konkrét formájának és mértékének meghatározása nem a jogalkalmazók szabad belátásán múlik, hanem az csak a hivatásos katonák politikai szabadságjogait szabályozó tételes rendelkezéseken alapulhat. A hivatásos állomány politikai szabadságjogainak törvényi korlátozásánál figyelembe veendők az emberi jogok korlátozására vonatkozóan az Alkotmánybíróság és az Európai Bíróság gyakorlatában kimunkált általános elvek (törvényben meghatározottság, szükségesség, célhoz kötöttség, elkerülhetetlenség, arányosság). Ezek keretei között lehet a fegyveres testületek sajátos viszonyai miatt szükségesnek ítélt többletkorlátozásokat megfogalmazni.

A fegyelmi vizsgálóbizottság jelentéséből a helyettes országgyűlési biztos arra következtetett, hogy a hivatásos katonák közéletben való részvételének minden formáját potenciálisan politikai tevékenységnek minősítik. A kifogásolt kijelentések nem politikai nyilatkozatoknak, hanem szakmai véleményeknek is tekinthetők; a panaszos azon nézetének adnak hangot, hogy a hadkötelezettséget el kell törölni, és hogy szerinte ez a társadalom véleménye is. Attól, hogy ez az álláspont netán egybeesik valamely politikai párt álláspontjával, még nem válik politikai tevékenységgé. A politikai tevékenységnek nem lehet az a mércéje, hogy valaki befolyásolni kívánja az állami vagy a politikai döntéshozókat vagy a társadalmat. Minden nyilvános vélemény-kifejezésnek ez ugyanis a célja, ha pedig ezt nem engedjük meg, az annyit jelent, hogy a hivatásos katonák véleménynyilvánítási jogát teljesen kiiktatjuk. Más megközelítésben hasonló eredményre vezet a HM helyettes államtitkárának nyilatkozatában megfogalmazott értelmezés is, mely szerint a fennálló viszonyok kritikája minősül politikai tevékenységnek, s ezáltal tilosnak. A véleménynyilvánítási jog kulcseleme a kritika. Ha a kritikai vélemény hangoztatása általánosságban tilos, akkor az a véleménynyilvánítási jog alapvető tartalmát korlátozza.

A megoldást az jelenti, ha alapvető különbséget teszünk a szakmai és a politikai tevékenység között. A helyettes országgyűlési biztos szempontjából éppen az volt kifogásolható, hogy az adott ügyben ez nem történt meg. A fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok tagjai politikai tevékenységének tilalmát az Alkotmányba beiktató 1993. évi CVII. törvény indokolása nem ad támpontot a rendelkezés tartalmának megállapításához. A Hszt-hez, továbbá a bírák, az alkotmánybírák és az ügyészek politikai tevékenységének tilalmát kimondó hatályos jogszabályokhoz sem kapcsolódik olyan indokolás, amely a politikai tevékenységet definiálná. Mivel a politikai tevékenység széles értelemben minden közéleti megnyilvánulást felölelhet, következésképpen a tilalma valamennyi politikai szabadságjog gyakorlását kizárná, annyi mégis nyilvánvaló, hogy a politikai tevékenység tilalmát szűkítetten lehet csak értelmezni. Az országgyűlési biztos általános helyettese a visszásság elkerülése végett szükségesnek tartotta olyan értelmezési gyakorlat kialakítását, illetve a jogszabályi háttér olyan átalakítását, amely gátat szab a jogalkalmazás parttalan mérlegelési lehetőségének. Mindaddig azonban, amíg ilyen változás nem következik be, a helyettes országgyűlési biztos álláspontja szerint a bizonytalanság nem szolgálhat az ilyen esetekben eljárás alá vont személy hátrányára. Ez következik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben foglalt jogállamiság és a jogbiztonság követelményéből, amely az országgyűlési biztos által folytatott töretlen gyakorlat szerint magában foglalja a tisztességes, méltányos eljárás szükségességét. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettese megállapította, hogy a panaszos magatartása a hivatásos katonák véleménynyilvánítási jogának határait ma kijelölő tételes rendelkezéseket nem sértette, közvetlenül az Alkotmányra alapozva, tételes alacsonyabb szintű jogszabály közbenjötte nélkül pedig nem lehet fegyelmi eljárást indítani, mert az visszásságot okoz.

A helyettes országgyűlési biztos rámutatott, hogy a jelenlegi szabályozáshoz képest bizonyos területeken lehet szigorítani a hivatásos katonák politikai szabadságjogai gyakorlásának körét. Ha a Honvédelmi Minisztérium a véleménynyilvánítás korlátozását ilyen irányba is ki kívánja terjeszteni, azt a Hszt. általános elveket figyelembe vevő megfelelő módosításának kezdeményezésével teheti meg. Ha nyomós közérdekből az átmeneti időben is feltétlenül szükségesnek ítélik az ilyenfajta korlátozást, akkor addig megfelelő indokolás és mérlegelés alapján kivételesen elfogadható lehet olyan, az itt kifejtett elveket figyelembe vevő áthidaló megoldás is, melynek révén az érintettek legalábbis megismerhetik a honvédelmi vezetés idevágó véleményét (például a politikai tevékenység tilalmát értelmező, széles körben terjesztett miniszteri irányelv kiadása).

I. A helyettes országgyűlési biztos a HM gyakorlatában észlelt olyan bizonytalanságokat, amelyekre tekintettel nehéz egy adott magatartás jogkövetkezményeit előre látni és kiszámítani, és a bizonytalanságra utaló körülmények összességükben már olyan súlyú alkotmányos problémát képeznek, amelyek a fegyelmi felelősségre vonhatóságot legalábbis megkérdőjelezik. A panaszos ügyében folytatott eljárás tehát azért visszás, mert a panaszos tevékenysége nem ütközött a hivatásos katonák politikai szabadságjogait korlátozó törvényi tilalmak egyikébe sem, az Alkotmány általános deklarációjának pedig a jogalkalmazók nem tulajdoníthatnak a jogszabályokban tételesen megfogalmazottakon túlmenő értelmet; nem zárhatják ki a szakmai vélemények nyilvános közlését azzal, hogy azokat a megfelelő törvényi alapok nélkül, eshetőlegesen politikaiaknak minősítik. A helyettes országgyűlési biztos a vizsgált ügy kapcsán a jogbiztonság és a tisztességes eljárás alkotmányos követelményéből kiindulva elvi éllel rögzítette: Valamely alkotmányos jogot szabályozó alacsonyabb szintű normát nem lehet az Alkotmányra hivatkozva megszorítóan, a jogalany számára korlátozó módon értelmezni, nem lehet az Alkotmányra hivatkozva a tételes jogban nem szereplő korlátozásokat felállítani; ugyanakkor helye lehet az Alkotmány általános rendelkezéseire, elveire hivatkozó kiterjesztő, többletjogokat biztosító értelmezésnek vagy gyakorlatnak. Mindezekre figyelemmel az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettese megállapította, hogy a honvédelmi miniszter átirata alapján megindult fegyelmi eljárás azon következménye, hogy a panaszost eltiltották a HEL-ben betöltött társadalmi tisztsége és ezzel összefüggő véleménynyilvánítása gyakorlásától, visszásságot okozott a panaszos, a tisztességes és méltányos eljáráshoz való jogával (elsősorban az Alkotmány 57. § (4) bekezdését tekintve), valamint véleménynyilvánítási és egyesülési jogával összefüggésben, és sértette a jogbiztonságot is.

II. A helyettes országgyűlési biztos az üggyel való összefüggésre tekintettel vizsgálatát hivatalból kiterjesztette a katonák politikai szabadságjogait korlátozó néhány rendelkezésre. A Hszt. 18. § (4) bekezdése a jog- és érdekérvényesítés törvényben foglalt körén kívül a szolgálati parancsokra és intézkedésekre vonatkozó mindenfajta vélemény megfogalmazásának kizárásával túlmegy az alkotmányosan elfogadható kereteken és visszásságot okoz. A véleménynyilvánítás módja és formája e körben is korlátozható, a szinte abszolút tilalom azonban nemcsak hogy nem indokolt, de a honvédelmi feladatok teljesítése szempontjából károsnak is tekinthető. Ha a katonák (a bűncselekmény elkövetésének észlelésén, valamint a jog- és érdekérvényesítő tevékenységen túl) nem nyilváníthatnak véleményt elöljáróik parancsaival és intézkedéseivel kapcsolatban, akkor hiányozni fog a vezetői munka megfelelő szintű ellátásához a fegyveres erőknél is szükséges visszajelzés és az ennek alapján elvégezhető korrekció lehetősége. Természetesen a parancsok megfelelő keretek közötti véleményezése avagy bírálata – ha a törvény másképp nem rendelkezik – nem mentesít a parancs teljesítése alól. Ugyanezen okból tartotta kifogásolhatónak az 1993. évi CX. törvény (Hkt.) hasonló tartalmú rendelkezését [17. § (3) bekezdés].

III. Az egyesülési jog szempontjából a helyettes országgyűlési biztos aggályosnak ítélte a Hszt. 21. § (3) bekezdésének azon rendelkezését, mely szerint a hivatásos katona a hivatás gyakorlásával össze nem függő társadalmi szervezeti tagságát, illetve tagsági viszonyának létesítését az állományilletékes parancsnok megtilthatja, “ha az a hivatással vagy a szolgálati beosztással nem egyeztethető össze, illetőleg a szolgálat érdekeit sérti vagy veszélyezteti.” Bár mindkét fordulat meglehetősen tágan értelmezhető, a szolgálattal vagy a beosztással összeegyeztethetetlen szervezet kategóriája még alkalmasnak tűnik arra, hogy azt a jogalkalmazás azonosítható tartalommal kitöltse. Az idézet második fordulata – mely szerint a szervezetben való részvétel az összeegyeztethetetlenségen túl általában szolgálati érdekből is megtiltható – azonban már semmiféle támpontot nem nyújt sem a jogalany, sem a külső (bírói) jogalkalmazás számára. A szolgálati érdek konkrétan nem nevesített kategóriája bármely esetben alkalmas a társadalmi szervezeti tagság kizárására, ami a jogbiztonsággal összefüggésben jelenti a hivatásos katonák egyesülési joga tekintetében legalábbis a jogsérelem közvetlen veszélyét, és ezáltal visszásság okozását.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettese ajánlásai között felkérte a ZMNE rektorát, hogy a panaszosnak a fegyelmi eljárás lezárása érdekében tett, véleménynyilvánítási és egyesülési jogát érintő nyilatkozatát tekintse hatálytalannak. Felkérte a honvédelmi minisztert és a ZMNE rektorát, hogy a hivatásos katonák politikai tevékenysége alkotmányos tilalmának értelmezésénél és alkalmazásánál vegyék figyelembe a következőket:

a hivatásos katonák a politikai szabadságjogok gyakorlásából általánosságban nem zárhatók ki;

a politikai tevékenység tilalma, az egyes szabadságjogoknak, így a véleménynyilvánítás jogának korlátozása alapvetően törvényi felhatalmazáson kell hogy alapuljon, és ezek értelmezése ennek függvényében történhet;

a hivatásos katonák politikai szabadságjogai fokozottan korlátozhatók, de be kell tartani az emberi jogok korlátozhatóságára vonatkozó általános elveket, azaz minden esetben alkalmazni kell a szükségesség és az arányosság követelményét.

Kérte továbbá a helyettes országgyűlési biztos a honvédelmi minisztertől a szóban forgó törvényi helyek megfelelő módosításának kezdeményezését. A ZMNE rektora az ajánlásokat elfogadta, bár a jelentés egyes megállapításait kritikával illette. A honvédelmi miniszter az értelmezésre vonatkozó ajánlást elfogadta, de ahhoz különböző megjegyzéseket fűzött. A miniszter a jogalkotás kezdeményezésére vonatkozó ajánlásokat visszautasította arra hivatkozva, hogy jogértelmezése szerint a bírálat elfogadható keretei ma is adottak, továbbá, hogy “a szigorú fegyelmi rend fenntarthatósága érdekében, bizonyítási okból” szükséges az egyesülési jog jelenlegi módon való korlátozása, az esetleges hibákat pedig a jogorvoslati rendszer kor- rigálhatja.

OBH 1931/1999.

1. Több személy egyidejű meghallgatása a hatósági eljárásban az Alkotmány 54. § (1) bekezdése szerinti emberi méltósághoz való alkotmányos joggal összefüggésben eredményez visszásságot.

2. Az egészségügyi elkülönítő hiánya a külföldieknek, illetve az őrszemélyzetnek az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében biztosított legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jogával összefüggésben okoz visszásságot.

3. A közösségi szálláson tartózkodó külföldiek tisztálkodó szerekkel, illetve eszközökkel történő rendszeres ellátásra vonatkozó szabályok hiánya az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésébe foglalt legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos joggval összefüggésben okoz visszásságot.

4. A külföldiek vallásának előírásaitól eltérő élelmezése az Alkotmány 60. § (2) bekezdésében biztosított, a vallás szabad gyakorlásához fűződő joggal összefüggésben eredményez visszásságot.

5. A kulturált étkeztetéshez szükséges berendezés, illetve az ehhez szükséges eszközök megfelelő tisztítási lehetőségének hiánya az Alkotmány 54. § (4) bekezdésében biztosított emberi méltósághoz, továbbá az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében rögzített legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos joggal összefüggésben okoz visszásságot.

6. A külföldiek személyes holmijának tárolására alkalmas zárható szekrények hiánya az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való joggal összefüggésben valósít meg alkotmányos visszásságot.

7. A külföldiek ruházatának tisztántartásához szükséges felszerelés hiánya az Alkotmány 70/D. § (1) belkezdésében biztosított legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot.

8. A közösségi szálláson tartózkodás maximális időtartamára vonatkozó törvényi szabályozás hiánya az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerinti alapjogok védelméhez való joggal összefüggésben eredményez visszásságot.

9. A pszichés megbetegedésben szenvedő külföldinek a közösségi szálláson gyógykezelés nélkül történő elhelyezése az Alkotmány 70/D. §-ban biztosított lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos joggal összefüggésben visszásságot.

10. Az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében biztosított legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érvényesülését veszélyezteti, hogy jogszabály nem rendelkeztek arról, hogy a közösségi szálláson élő külföldiek milyen időtartamban jogosultak szabad levegőn tartózkodni.

Teljes szöveg: 3.13. alfejezetben.

OBH 2763/1999.

A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvével, az Alkotmány 64. §-ában foglalt panaszjoggal, az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében rögzített emberi méltósághoz fűződő joggal, valamint az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében deklarált azon joggal összefüggésben, amely szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van (…) arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze, nem állapítható meg visszásság, ha az adóhatóság ügyfélszolgálati tevékenysége megfelel az adóhatóság és az adózók kapcsolatának korszerűsítését célzó APEH irányelv előírásainak.

Teljes szöveg: 3.2. alfejezetben.

OBH 6038/1999.

I. A sorkatonák laktanyai ellátása és elhelyezése általában olyan, hogy az sérti az emberi méltóságot, az egészséges környezethez való jogot, valamint a legmagasabb szintű lelki és testi egészséghez való jogot [Alkotmány 54. § (1) bekezdés, 18. §, 70/D. §], illetőleg e jogok megsértésének közvetlen veszélye nem zárható ki, ezért visszásságot okoz.

II. Visszásságot okoz az Alkotmány 58. § szerinti mozgásszabadság összefüggésében az a szabályozás, mely szerint a sorkatonák nem hagyhatják el alanyi jogon a laktanyát olyan esetekben, amikor a benntartózkodást a szolgálati feladatok nem indokolják.

III. Visszásságot okoz az Alkotmány 58. § szerinti mozgásszabadság összefüggésében az a gyakorlat, mely szerint a kiképzőközpontokban az újonnan bevonuló sorkatonák laktanyán belüli szabad mozgását bizonyos ideig korlátozzák.

IV. Az emberi méltóság és a legmagasabb szintű lelki és testi egészséghez való jog [Alkotmány 54. § (1), 70/D. §] tekintetében visszás az a gyakorlat, hogy a segélyhelyen fekvő betegeket munkavégzésre veszik igénybe.

V. Az Alkotmány 70/A. §-a szerinti jogegyenlőség, valamint a 70/B. §-a szerinti munkához való jog, valamint a 2. § (1) bekezdés szerinti jogbiztonság összefüggésében visszás az, hogy a honvédségnél nem alakult ki egységes gyakorlat a hivatásos katonák más kereső foglalkozásának engedélyezését illetően.

VI. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdés szerinti jogbiztonság és a 70/B. § szerinti munkához való jog összefüggésében visszás az a szabályozás, hogy a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai részére újonnan előírt fizikai alkalmassági követelményeket azokra is alkalmazzák, akik korábban is hivatásos állományban voltak, illetve hogy ha ők a követelményeknek nem felelnek meg, szolgálati viszonyuk megszüntethető.

VII. Az Alkotmány 61. §-a szerinti véleménynyilvánítási jog, illetve 64. §-a szerinti panaszjog összefüggésében visszás, hogy a katonák általános tapasztalata szerint a panaszt tevőket informális retorzióban részesítik.

Teljes szöveg: 3.5. alfejezetben.