3. számú melléklet

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese jogszabály-véleményezési tevékenysége

 

1. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvénytervezet

A törvény tervezetét   a hosszabb ideje tartó előkészítő munka során   az állampolgári jogok országgyűlési biztosa két alkalommal is véleményezte.

1.1. Első esetben a népjóléti miniszter kérésére 1996. január 10-én az országgyűlési biztos, kifejezve a törvénytervezet céljaival és szándékával való egyetértését, 11 pontban fogalmazta meg fenntartásait. Nevezetesen:
 - a "gyermekek mindenekfelett álló érdeke" tervezetbe foglalásának elmaradásával;
 - egyes gyermeki és szülői jogok megfogalmazásának elmaradásával;
 - a gyermekjogi biztos intézményével;
 - a gyermekek panaszjogával;
 - a hivatásos nevelőszülői intézménnyel;
 - a beilleszkedési, magatartási zavarokkal küzdő, illetőleg bűnelkövető gyermek- és fiatalkorúak kezelésével;
 - a családba fogadás ellátási rendszerben elfoglalt helyével;
 - az iskolai gyermekvédelem szabályozásával;
 - a helyi önkormányzatok feladatainak megállapításával és a gyámügyi igazgatás átszervezésével;
 - a veszélyeztetettség meghatározásával;
 - az örökbe fogadott gyermek jogaival kapcsolatban.
Fentiekre válasz nem érkezett.

1.2. Második alkalommal, 1996. december 5-én [OBH 700-87/1996.] az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az Országgyűlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottságának küldte el véleményét. A törvényjavaslattal összességében egyetértett, azt a jelenlegi szabályozáshoz képest előremutatónak, szellemében haladó jellegűnek ítélte. A törvény megalkotását mind a Gyermekek jogairól szóló New York-i Egyezmény kihirdetéséről rendelkező 1991. évi LXIV. törvény előírásai, mind a gyakorlatban felmerült problémák indokolják.
Egyebek között megállapította, hogy a javaslatnak az adatkezelés garanciális szabályait megfogalmazó rendelkezései teljes körűek és egyedülállóan pótolják a korábbi jogszabályok ilyen értelmű hiányosságait. Sajnálattal állapította azonban meg, hogy a javaslat a titkos örökbefogadás intézményét meg kívánja őrizni. A New York-i Egyezmény 8. cikke ugyanis kimondja, hogy minden gyermeknek joga van megőrizni saját személyazonosságát. Ezt a cikkelyt a javaslat idézi is általános indokolásában. A titkos örökbefogadásnál azonban az örökbe fogadott gyermekek személyi adatait törlik   a születési anyakönyvből is   és az örökbe fogadó szülők adataival helyettesítik azokat. Így sérül a gyermek saját személyazonossága megtartásához való joga, valamint azon joga is, hogy ismerje biológiai szüleit és vér szerinti testvéreit. Az országgyűlési biztos észrevételei között hiányolta, hogy a gyermekvédelmi intézmények házirendjének kidolgozásakor a javaslat nem biztosít a gyermekek érdekvédelmi fórumának tanácskozási és egyetértési jogot. A rendelkezések szerint a házirend érvényessége egyedül a fenntartó jóváhagyásától függ. Véleményének kialakításakor az országgyűlési biztos külön figyelmet fordított annak vizsgálatára, hogy a javaslat megfelelő garanciákat nyújt-e a javaslatban deklarált gyermeki jogok érvényesítésére. Ennek kapcsán felhívta a figyelmet arra, hogy a javaslat kimondja ugyan, hogy a gyermeknek joga van ahhoz, hogy alapvető jogai megsértése esetén eljárást kezdeményezzen, de nem tartalmaz eljárási szabályokat e jog érvényesítésére. Nem határozza meg, hogy e jogok megsértése esetén a gyermek milyen szervhez (bíróság, gyámhatóság) fordulhat, milyen eljárást kezdeményezhet, illetve, hogy milyen egyéb segítséget vehet igénybe jogai érvényesítéséhez. Az országgyűlési biztos rámutatott arra, hogy a szabályozás ezen módja ellentétes mind az Alkotmány, mind a jogalkotási törvény rendelkezéseivel. A kérdést ugyanis a készülő törvénynek teljes körűen szabályoznia kell. Az országgyűlési biztos véleménye szerint az alkotmányos tételekből eredően a gyermeket is meg kell hogy illesse az a jog, hogy alapvető jogainak megsértése esetén bírósági eljárást kezdeményezzen.
Az Alkotmány- és Igazságügyi Bizottság elnöke az országgyűlési biztos véleményét elküldte az előterjesztést készítő népjóléti miniszternek. A miniszter az észrevételekkel   a titkos örökbefogadás kérdésének kivételével   egyetértett.

2. Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény módosítására vonatkozó törvényjavaslat

Az Igazságügyi Minisztérium véleményezésre megküldte a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 578/G. § (1) bekezdésének módosításáról rendelkező előterjesztés tervezetét [OBH 2400/1996.]. A tervezet a Ptk. +élettárs  fogalmát kívánta megváltoztatni úgy, hogy az az azonos neműek együttélésére is alkalmazható legyen. Ezt a szabályozást az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 1996. február 28-án az igazságügy-miniszternek küldött véleményében támogatta, mivel így érvényesülhet az Alkotmányban kimondott hátrányos megkülönböztetést tiltó rendelkezés. Egyéb jogszabályok is utalnak a Ptk.-ban szereplő fogalommeghatározásra, így a módosítás automatikusan más jogterületre is kihat. Ez az automatizmus azonban   az országgyűlési biztos álláspontja szerint   mások, különösen a gyermekek jogait sértheti. Ezért javasolta, hogy a törvény tegyen lehetővé speciális szabályozást is. Tekintve, hogy az élettárs fogalmát nemcsak a vagyoni viszonyokkal kapcsolatban használják, az országgyűlési biztos azt is javasolta, hogy az +élettárs  fogalom meghatározása a Ptk. értelmező rendelkezései között szerepeljen.
Az Igazságügyi Minisztérium az országgyűlési biztos azon véleményét elfogadta, hogy az élettárs fogalmát az értelmező rendelkezések között határozzák meg. A javaslattól eltérően azonban, nem a Ptk. 685. § értelmező szakaszának egyik alpontjaként, hanem külön 685/A §-ként építették be a Ptk.-ba. A minisztérium azt is elfogadta, hogy fenn kell tartani az eltérő szabályozás lehetőségét. Ezért +amennyiben jogszabály másként nem rendelkezik  megszorítással egészítették ki a fogalmat.

3. A Magyar Köztársaság Alkotmánya szabályozási elveiről szóló országgyűlési határozati javaslat

A Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási elveiről szóló országgyűlési határozati javaslatot az Országgyűlés elnöke küldte meg az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének. Az országgyűlési biztos és általános helyettese a szabályozás elveit   1996. május 9-én küldött válaszukban   három területen véleményezték. Egyrészt általánosan a szabályozás jellegére, időtállóságára vonatkozóan. Másrészt az emberi és állampolgári jogok, valamint az alanyi jogosultságot nem biztosító kötelezettségvállalások szempontjából. Felhívták a figyelmet arra, hogy a megszerzett szabadságok nem vonhatók el az új Alkotmányban. Szükségesnek tartották, hogy a hatályos Alkotmányban szereplő összes állampolgári jog vagy az emberi és állampolgári jogok, vagy az állami kötelezettségvállalások között szerepeljen. Végül több észrevételt tettek az országgyűlési biztosok jogállásának az Alkotmányvédelemről szóló részben történő szabályozására, javasolták, hogy az országgyűlési biztos hivatalból való eljárását alapelvként rendezzék valamint, hogy alkotmányos visszásság veszélye esetén biztosítsák a kivételes eljárás lehetőségét, vagyis azt, hogy ilyen esetben a jogorvoslati lehetőségek kimerítése előtt is eljárhassanak. Mindenképpen szükségesnek ítélték annak alkotmányi szintű rögzítését, hogy az országgyűlési biztosok tevékenységének egyetlen korlátja a bírói függetlenség. Megfontolásra javasolták a biztosok alapjogi bíráskodással kapcsolatos aktív részvételének biztosítását (például alapjogi közpártfogóként).

4. A közigazgatás korszerűsítésének reformprogramja

A reformprogramot a közigazgatás korszerűsítésének kormánybiztosa felkérésére az állampolgári jogok országgyűlési biztosa egyéves munkájának tapasztalatai alapján 1996. augusztus 27-én véleményezte [OBH 3701/1996.]. Összességében egyetértett a reformprogrammal. A koncepció nagy figyelmet szentel a hatósági ügyintézés túl lassú és nem ügyfélbarát eljárási módjára, a feleslegesen elhúzódó, lélektelen ügyintézésre, illetve az ügyintézés elmaradása miatti jelentős érdeksérelemre. Erre is tekintettel egyetértett a hallgatásban megnyilvánuló mulasztások orvoslására az ún. +helyettesítő állami intézkedés  jogintézményének bevezetésével, továbbá azzal is, hogy a mulasztó hatóság viselje a helyette eljáró szerv eljárási költségeit. Ugyancsak szükségesnek tartotta, hogy a hallgatásban megnyilvánuló jogszabálysértő magatartást tanúsító jegyzővel szemben a közigazgatási hivatal fegyelmi eljárást kezdeményezhessen. Feltétlenül fontosnak ítélte azonban az ügyek sajátosságaihoz jobban igazodó határidők megállapítását is. Megjegyezte, hogy megítélése szerint az állampolgári fegyelem mai szintje még nem elegendő ahhoz, hogy ügyféli nyilatkozat automatikusan jogkövetkezményeket eredményezzen (pl. hatósági igazolások helyettesítése ügyféli nyilatkozattal). Szükségesnek tartotta, hogy ismertebbé váljon   különösen a közigazgatási bíráskodásban  , hogy például mulasztás vagy késedelmes ügyintézés miatt államigazgatási jogkörben okozott kár címén is eljárást lehet indítani. Fölvetette azt a problémát, hogy jelenleg, ha nincs határozat  , ami általában bíróság előtt megtámadható  , az állampolgárnak semmilyen jogi lehetősége nincs a döntés kikényszerítésére. Alkotmányossági szempontból ezért javasolta, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvénynek a bírósági felülvizsgálatot szabályozó rendelkezései kerüljenek összhangba az Alkotmány 70/K. §-ával. Fölhívta a figyelmet arra, hogy az anyagban elemzett jogszabály-előkészítés jelenlegi rendszerének problémáit a közigazgatási reformprogram nem képes megoldani. Ezért a közigazgatási reformot mindenképp meg kell előznie   az Alkotmány szabályozási elveiben már szereplő   jogalkotásról szóló törvény módosításának. Támogatta a reformprogram azon javaslatát, amelyben azt erősíti, hogy az állam ne preferálja az indokolatlanul elkülönülő fejlesztési elképzeléseket. Egyetértett a program azon javaslatával, hogy az Állami Számvevőszék időszakonként az Országgyűlés számára végezzen az önkormányzati rendszer állami pénzfelhasználását érintő jogszerűségi és célszerűségi vizsgálatokat. Az anyag foglalkozik azzal, hogy az önkormányzati gazdálkodás folyamatos ellenőrző és intézkedési joggal rendelkező szerve egy külön kiépítendő önkormányzati számvevőség vagy a kibővített megyei közigazgatási hivatal legyen. Az országgyűlési biztos ez utóbbi megoldással értett egyet. Ehhez kapcsolódva fölvetette a jelenlegi törvényességi ellenőrzés helyett a törvényességi felügyelet szükségességét is. Jelezte, hogy ma még az önkormányzati hatósági ügyek ellenőrzése sem megoldott. A társulások szabályozása tekintetében felhívta a figyelmet a társulások felelősségi rendszerének rögzítésére, az ellenőrzés, a szankciók szükségességére. A köztisztviselők kiválasztására, előmenetelére és illetményrendszerére vonatkozó javaslatokat teljes mértékben támogatta, mivel azt elengedhetetlen feltételnek tartja a hatékony és szakszerű közigazgatási működéshez.
A megküldött véleménnyel kapcsolatban visszajelzés nem érkezett.

5. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosítására vonatkozó törvénytervezet

A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) módosítását tartalmazó törvénytervezetet az Igazságügyi Minisztérium küldte el véleményezésre [OBH 9334/1996.]. A tervezet két jelentős módosítást tartalmazott.
Egyrészt az Alkotmánybíróság felhívására újraszabályozta a jogorvoslati eljárást, egy új jogintézmény: a kifogás bevezetésével. 1996. augusztus 22-én elküldött véleményében az országgyűlési biztos egyetértett az új jogorvoslati lehetőség általánossá tételével (amely például a Legfelsőbb Bíróság által hozott pénzbírságot kiszabó végzés ellen is benyújtható), valamint az ezzel összefüggő rövidebb határidőkkel. Ezek a rendelkezések az Alkotmányban foglalt jogorvoslathoz való jog érvényesülését biztosítják. Az országgyűlési biztos azonban nem tartotta megfelelőnek az új jogorvoslat   kifogásként történő   elnevezését, mivel jogbizonytalanságot okoz, ha kétféle jogorvoslati formának azonos a neve, és ez sérti az Alkotmányban rögzített jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elvét. Hasonlóképpen nem ítélte jó megoldásnak azt, hogy a kifogást az eljáró bíróság maga is elbírálhatja, ezért javasolta, hogy azt minden esetben ugyanazon fokon eljáró másik tanács bírálja el. A törvény módosításakor az országgyűlési biztos ezen javaslatát nem vették figyelembe.
A módosítás másik területe az apasági és származás megállapítása iránti egyéb perekre vonatkozó különleges eljárás volt. Ugyancsak az Alkotmánybíróság állapította meg a Pp. 300. §-ának alkotmányellenességét arra hivatkozással, hogy a tanúval szemben elrendelt bizonyítási eljárás sérti az ügyben tanúként szereplő személy Alkotmányban biztosított önrendelkezési jogát, valamint a jogbiztonság és a bíróság előtti egyenlőség követelményét. A tervezete két változatot tartalmazott. Az országgyűlési biztos által támogatott "A"  változatban az apaként számba jöhető személyeket a felperes alperesként perbe vonhatja. Az orvosszakértői vizsgálat tehát csak olyan, apaként számba jöhető férfival szemben lenne foganatosítható, aki alperesként perben áll. Az országgyűlési biztos ezt a változatot   a pertársaságot tiltó rendelkezésre vonatkozó kiegészítéssel   javasolta elfogadásra. Az országgyűlési biztos véleményét is figyelembe véve, az Országgyűlés a Pp. 300. §-ának módosítása során egy újabb, "C"  variációt fogadott el.

6. A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények működésének engedélyezéséről szóló kormányrendelet-tervezet

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a pszichiátriai fekvőbeteg-intézetekben és pszichiátriai otthonokban vizsgálta a betegek emberi és állampolgári jogainak érvényesülését. Az átfogó vizsgálat [OBH 2255/1996.] tapasztalatai alapján   többek között   azzal az ajánlással fordult a népjóléti miniszterhez, hogy a személyes gondoskodást ellátó szociális intézmények működését is kösse engedélyhez. A népjóléti miniszter válasza szerint a jogalkotó munka ezen a területen már korábban megkezdődött. A véleményezésre megküldött rendelettervezettel az országgyűlési biztos 1996. október 11-én adott válaszában összességében egyetértett. Különösen fontosnak ítélte, hogy egységes követelményeket fogalmaz meg az állami és a civil szféra számára. A rendelettervezet egyes rendelkezéseihez néhány észrevételt is tett. Így többek között felhívta a figyelmet arra, hogy a működési engedélyt kiadó jegyző saját önkormányzatának intézménye vonatkozásában összeférhetetlen helyzetbe kerül. Jelezte továbbá a jogorvoslat szabályozásának, illetőleg az arra való utalásnak a hiányát. Javasolta, hogy az állami és önkormányzati intézményeknél az ellenőrzések közötti   tervezett   hároméves időtartamot két évben állapítsák meg. Íjragondolásra javasolta a tervezet azon részét, mely szerint a megszűnő intézmény gondozottairól a megyei (fővárosi) főjegyzőnek kell gondoskodnia. A szociális ellátáshoz épületre, szakképzett személyzetre stb. van szükség, ezek biztosítása a működést engedélyező szervet, illetőleg a megyei, fővárosi főjegyzőt esetenként megoldhatatlan feladat elé állítaná.
A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény működésének engedélyezéséről szóló 161/1996. (XI. 7.) kormányrendelet 1997. január 1-jén lépett hatályba. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának véleményére válasz nem érkezett, a kormányrendelet a módosításra vonatkozó javaslatokat nem tartalmazza.

7. A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. III. tv. módosítására vonatkozó törvény tervezete

A népjóléti miniszter által megküldött törvénytervezet előterjesztését az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 1996. október 29-én véleményezte [OBH 700-71/1996.]. A törvény tervezett módosításával összességében egyetértett. A módosítást a fokozódó elszegényedés, az ellátások iránti igény növekedése, a jogalkalmazás során felvetődött egyéb problémák, s nem utolsósorban az országgyűlési biztosnak a pszichiátriai fekvőbeteg-intézetekben és pszichiátriai otthonokban végzett vizsgálata során tett megállapítások tették szükségessé. A tervezett változtatások megvalósítása, így különösen a rendszeres szociális segély törvényi szintű szabályozása, valamint a tartósan munkanélküli és a hajléktalan személyekről való gondoskodás várhatóan a szociális biztonság bizonyos fokú növekedését eredményezi. Az országgyűlési biztos sajnálattal állapította meg, hogy a rendszeres szociális segély még mindig nem alanyi jogon jár, hanem az önkormányzatok mérlegelési jogkörébe tartozik, annak ellenére, hogy az Alkotmány deklarálja a szociális biztonsághoz való jogot. A pszichiátriai otthonokban végzett átfogó vizsgálat eredményeként a népjóléti miniszternek tett ajánlásokban foglaltakat a törvényjavaslat szinte teljes egészében szabályozza. Az országgyűlési biztos egy témakör hiányát jelezte, nevezetesen a pszichiátriai otthonokban élők eltávozási rendjének meghatározását, melyet egy népjóléti miniszteri rendelet állapított meg. Az országgyűlési biztos a törvényjavaslat egyes rendelkezéseihez több észrevételt, valamint néhány szövegpontosításra vonatkozó megjegyzést tett. Így többek között jelezte, hogy alapvető problémát lát abban, ha az önkormányzat köztisztviselője vagy közalkalmazottja feladatkörébe tartozik a rendszeres szociális segély folyósításához előírt együttműködés keretében a szociális helyzet megállapításán túl a mentális állapot megítélése is. Túl általánosnak és emiatt aggályosnak ítélte a szakmai és civil szervezeteknek a pontos definíció nélküli alkalmazását a törvényben. Garanciális jelentőségű a tervezet azon rendelkezése, amely a jogorvoslatra jogosultak körét kibővítette a civil szervezetekkel. Azonban nem látta okát annak, hogy ezek a szervezetek miért csak a jogorvoslati joggal élhetnek, ezért javasolta, hogy a panasz jogával is élhessenek.
A szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló 1993:III. tv. módosítására vonatkozó 1996:CXXVIII. tv. 1997. január 1-jén lépett hatályba. Az országgyűlési biztos javaslatainak többségét   pl. társadalmi szervezetek panaszhoz való joga, pszichiátriai otthonokban élők eltávozása engedélyezésének szabályai stb.   a megalkotott törvény tartalmazza.

8. Az országgyűlési biztosnak a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség működésére szolgáló területeire történő belépéséről szóló honvédelmi miniszteri rendelet tervezete

A honvédelmi miniszter állásfoglalás céljából megküldte, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvényben kapott felhatalmazás alapján kidolgozott, az országgyűlési biztosoknak a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség területeire történő belépését szabályozó miniszteri rendelettervezetet [OBH 700-25/1996.]. A tervezettel kapcsolatban egyetértését fejezte ki az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az állampolgári jogok biztosának általános helyettese, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa és az adatvédelmi biztos. Ugyanakkor észrevételt is tettek a rendelettervezet szövegére vonatkozóan. A tervezet az országgyűlési biztosok vizsgálatot végző munkatársai belépését előzetes bejelentéshez kötötte. Az országgyűlési biztosok álláspontja szerint ilyen kitétel alkalmazásával sérülhet a vizsgálathoz fűződő több, fontos érdek. Ennek elkerülése érdekében új szövegrész beiktatását javasolták.
Az országgyűlési biztosoknak a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség területeire történő belépését szabályozó, 11/1996. (IX. 25) HM-rendeletet 1996. szeptember 25-én kihirdették. A végleges szöveg elkészítésekor a honvédelmi miniszter figyelembe vette az országgyűlési biztosok észrevételét.