Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 6097/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Borza Bea
A vizsgálat megindulása
Panaszbeadvánnyal fordult az országgyűlési biztoshoz egy óbudai lakos, melyben az önkormányzat eljárását kifogásolta. Beadványában a súlyosan mozgáskorlátozott asszony részletesen beszámolt arról, hogy a panaszolt önkormányzat képviselő-testülete – kérelme, majd fellebbezése elbírálását követően – az általa reálisnak tartott összeg töredékét – 238 ezer forint vissza nem térítendő támogatást biztosított lakásának akadály-mentesítésére. A panaszos ismételt kifogása egyébiránt arra is irányult, hogy a támogatási megállapodás biztosítására az önkormányzat jelzálogjogot, illetve elidegenítési és terhelési tilalmat jegyeztetett be 5 évre szólóan. A panasztevő álláspontja szerint ez a tény önmagában is megalázó, és ugyancsak sérti az alkotmányban biztosított szociális biztonsághoz fűződő jogát.
Figyelemmel a jelzálogjog alapítással összefüggésben korábban folytatott alapjogi vizsgálat eredményére, nem kevésbé az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben meghozott határozatára, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 16.§ (1) és 17.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz és a tulajdonhoz való alapjog sérelmének gyanúja miatt.
A kifogásolt helyzet korrekt feltárása érdekében vizsgálatra, illetve törvényességi ellenőrzésre kértem fel Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetőjét.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Egyéb jogszabályok
Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat képviselő-testületének a lakásépítés- és vásárlás helyi önkormányzati pénzügyi támogatásáról szóló, a 3/2005. (II.14.) sz. önkormányzati rendelettel módosított 32/1995.(XII.29.) számú rendelet
3. § (1) Akadálymentesítési célú felújítás esetében (a támogatás …nyújtható) a felújítási költség 40%-ig, amely  nem haladhatja meg 400.000 Ft-ot. (2) Rendkívüli méltánylást érdemlő esetben – különösen, ha a családban önmaga ellátására képtelen, állandó vagy tartós felügyeletre szoruló súlyos fogyatékos vagy rokkantsági nyugdíjra jogosult személy van – vissza nem térítendő helyi támogatás is nyújtható, amely nem haladhatja meg az (1) bekezdésben meghatározott összeget.
17/A. § (1) Az Önkormányzat a támogatás összegéig, annak biztosítékaként jelzálogjogot, a támogatás teljes visszafizetéséig pedig elidegenítési és terhelési tilalmat jegyeztet be az ingatlan-nyilnántartásba a 2.§-ban szereplő ingatlanra. (lakásépítés, bővítés stb.) Vissza nem térítendő támogatás nyújtása esetén az elidegenítési tilalmat 5 évre kell bejegyeztetni. Amennyiben ezen időpont előtt kerül sor az ingatlan elidegenítésére, úgy a kapott támogatást – a törvényes kamatokkal emelten – egy összegben kell visszafizetni.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen b./ ellátja a lakásgazdálkodással kapcsolatos feladatokat, ennek keretében: elkészíti a lakásépítési és lakásrehabilitációs tervet és összehangolja megvalósítását; meghatározza a lakásépítés támogatásának rendszerét, létrehozza az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozó lakbérövezeteket, dönt a lakbérmegállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, szabályozza az önkormányzati lakáshoz jutás és az önkormányzati tulajdonú lakások cseréjének feltételeit;
98. § (2) A közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében a./ ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja; (3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat b./ döntései (rendelete, határozata), …megfelel-e a jogszabályoknak.

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény.
114. § (1) Ha jogszabály vagy bírósági határozat a rendelkezés jogát kizárja vagy korlátozza, az e tilalommal, illetőleg korlátozással ellentétes rendelkezés semmis.
254. § (1) Zálogjog szerződés, jogszabály vagy bírósági és - ha jogszabály így rendelkezik - más hatósági határozat alapján keletkezhet.
685. § E törvény alkalmazásában a./ jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 305. § (1) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében valamennyi jogszabály;

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény.
1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják: a) az Országgyűlés törvényt, c) a Kormány rendeletet, d) a miniszterelnök és a Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet, f) az önkormányzat rendeletet. (2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A megállapított tényállás
A Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője részéről csatolt törvényességi észrevétel, illetve panaszos által előadottak alapján a következő tényállás rögzíthető.
A súlyosan mozgáskorlátozott panaszos részletesen beszámolt arról, hogy az Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat képviselő-testülete – panaszos lakásának akadálymentessé tétele okán előterjesztett kérelme, majd a döntés elleni fellebbezés elbírálását követően – a reális és megítélhető összeg töredékét, 238 ezer forint vissza nem térítendő támogatást biztosított lakásának akadálymentesítésére. (Az elsőfokú határozatban még kamatmentes kölcsön formájában biztosította a testület az igényelt összeg közel felét, majd a másodfokú határozat változtatta a forrást vissza nem térítendő támogatásra.) Panaszos az odaítélt összeget is vitatta, álláspontja szerint a helyi támogatás összegének megállapításakor a képviselőtestület döntése nem az általa előre kalkulált költségvetés tervezetre figyelemmel született, hanem a beruházó pénzügyi kalkulációja alapján. Nevezett cég az önkormányzat által megbízott kivitelező (Celer Kft.), s mint ilyen nem a reális értéken készítette el a költségvetést. 
Kifogásolta panaszos továbbá, hogy a támogatási megállapodás biztosítására – hivatkozva a Képviselőtestületnek a lakásépítés és vásárlás helyi önkormányzati pénzügyi támogatásáról alkotott, többször módosított 32/1995.(XII.29.) számú rendelete (továbbiakban: ÖR.) 17/A.§-ra – az önkormányzat jelzálogjogot, illetve elidegenítési és terhelési tilalmat jegyeztetett be 5 évre szólóan. Panasztevő álláspontja szerint, ez a tény önmagában is megalázó, és ugyancsak sérti az alkotmányban biztosított szociális biztonsághoz fűződő jogát.
A Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője vizsgálata alkalmával megfogalmazott észrevételében leszögezte, hogy a vissza nem térítendő támogatás összegszerűségének vizsgálata nem indokolt, a lakásépítés- és vásárlás önkormányzat általi támogatása nem magasabb szintű jogszabály kötelező előírása alapján történik, hanem az önkormányzat önként vállalt feladatainak egyike. Ebből következően az igénylők magas száma és a rendelkezésre álló pénzügyi forrás függvénye a kérelmek teljesíthetősége. Ez indokolhatta, hogy panaszos számára csupán az igényelt összeg alig több mint felét tudta az önkormányzat biztosítani.
A vissza nem térítendő támogatás biztosítékául, az önkormányzat által – rendeletével – alapított jelzálogjog azonban fennakadt a törvényességi ellenőrzés alkalmával. A hivatalvezető álláspontja szerint az ÖR. rendelkezése törvénysértő, annak megalkotására nem volt felhatalmazása a képviselő-testületnek. A hivatalvezető indokolásában felhívta az Alkotmánybíróság vonatkozó határozatát és az annak alapjául szolgáló jogi hátteret. Felhívta egyúttal a képviselő-testületet, hogy a törvényesség helyreállítása érdekében hatvan napon belül vizsgálja felül a jogszabályi előírásokat és szüntesse meg az alkotmánysértő helyzetet.

A vizsgálat megállapítása
Az elmúlt években az országgyűlési biztos számos olyan alapjogi vizsgálatot folytatott, melyekben egyes, a szociális rászorultság alapján megállapított járadék, illetve segély folyósítása biztosítékául néhány helyi önkormányzat jelzálogjogot, illetve elidegenítési és terhelési tilalmat jegyeztetett be a kérelmező tulajdonát képező ingatlanra. (OBH 3120/1999. sz.). A vizsgálatok eredményeként a szociális támogatás jellegű összegek tekintetében a Szociális törvény sem teszi – immár hat éve – lehetővé jelzálog alapítását, kivéve az adósságkezelési támogatási forma kérdésében. Ugyanakkor azonban, a konkrét ügyben olyan támogatás biztosítására alapít rendeletével zálogjogot az önkormányzat, mely különös méltánylást érdemlő rászorultságon alapuló, továbbá vissza nem térítendő forrás a súlyosan mozgáskorlátozott, rokkant személy számára. 
Ezzel összefüggésben a fentebb már felhívott Alkotmánybírósági határozat a következőképpen rendelkezik: ”Ptk. 251. § (2) bekezdés első fordulata úgy rendelkezik, hogy zálogjog jogszabály alapján is keletkezhet. A Ptk. alkalmazásában a jogszabály fogalmát e törvény 685. § a) pontja állapítja meg. Eszerint „jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály”. Az említett rendelkezések összevetésével megállapítható, hogy az önkormányzat nem jogosult arra, hogy zálogjog keletkeztetését rendeletében előírja. Ilyen felhatalmazást ugyanis törvényi előírás nem tartalmaz, a Ptk. 685. § a) pontja pedig a 251. §-t nem említi azok között a rendelkezések között, amelyek tekintetében az önkormányzati rendelet általános értelemben is jogszabálynak minősül.”
Mindebből következően a panasz alapján jelen vizsgálat tárgyát képező ÖR. jelzálog alapítását lehetővé tevő 17/A.§-a – a fentebb idézettek szerint – alkotmánysértő, ugyanakkor tekintettel arra, hogy a törvényességi ellenőrzésre felhívott közigazgatási hivatal vezetője e tényt ugyancsak megállapította, a továbbiakban a tulajdonhoz való alapjog sérelme noha fennállt, a törvényességi kontroll azt segített a jogszabályoknak megfelelő útra terelve orvosolni. Következésképpen az ombudsman által vizsgálható visszásság fennállása figyelemmel a megtett intézkedésre megszűnt, ezzel az ügy e tekintetben további kezdeményezést, illetve ajánlást nem igényel.
A szociális biztonsághoz való alapjog kérdésében azonban nem állapítható meg alkotmányos visszásság, mert az akadálymentesítésre lehetőséget jelentő helyi önkormányzati feladatvállalás nem azonos az állam objektív ellátási kötelezettségével, mely a panasz alapjául szolgált körülményektől függetlenül központi forrásokból, a fogyatékosok jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény alapján – természetesen a civil szervezetek közbejöttével – pályázati úton ugyancsak igénybe vehető. 
Megállapítom továbbá, hogy a panasz alapjául szolgált körülmények feltárásakor nem bizonyult alaposnak az a feltételezés, mely a beruházás költségei tekintetében az odaítélt pénzösszeget nem reális számítások alapján való kalkulációnak minősítette. A képviselő-testület a támogatás mértékéről a rendelkezésre álló keretösszeg és az igénylők számának ismeretében tud dönteni. Tekintettel azonban arra, hogy ezek az adatok megismerhetőek, az Önkormányzat működése e szempontból is transzparens. Ennek módja akár az éves közmeghallgatás alkalmával, akár a helyben szokásos egyéb módon (pl. helyi televíziós csatorna, kerületi újság) is történhet. A lakosság informálásával összefüggésben figyelemre méltó, hogy 2006. január 1. napjától minden önkormányzatnak lehetővé kell tenni az internetes hozzáférést a lakosság számára, mely ugyancsak betekintést jelent a helyi ügyekre. 
Az pedig, hogy egy-egy helyi önkormányzat milyen finanszírozási konstrukcióban vállal kötelezően ellátandó feladatai mellett egyéb, ez alkalommal az esélyegyenlőséget lehetővé tevő, de szociális jellegű támogatási rendszert az önkormányzati autonómia része, s mint ilyen az országgyűlési biztos által nem vizsgálható.

Budapest, 2006. január 19.

Lenkovics Barnabás sk.