Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5617/2005. sz. ügyben

Előadó: dr. Gubucz Ágnes

Az eljárás megindulása
A Gyógytestnevelés a Gyermekekért Országos Egyesület elnöksége (a továbbiakban: panaszos) fordult hivatalomhoz, sérelmezve a Fővárosi Önkormányzat Oktatási Ügyosztály vezetőjének 2005. szeptember 8-án kelt, valamennyi fővárosi fenntartású nevelési-oktatási intézmény igazgatójának megküldött körlevelében foglaltakat. A körlevélben az ügyosztályvezető utasította az intézmények vezetőit - kivéve a fogyatékos gyermekeket oktató iskoláékat -, hogy nem foglalkoztathatnak gyógytestnevelőt. A fővárosi önkormányzat fenntartásában működő intézmények alapító okiratában még ott sem szerepel a gyógytestnevelés feladat, ahol szakszolgálatok működhetnek. Az ügyosztályvezető döntését a közoktatási törvény rendelkezéseire, valamint a fővárosi önkormányzat és a főváros kerületei önkormányzatok között létrejött Együttműködési Megállapodásra alapozta. Ezek szerint a gyógytestnevelésről a fővárosi kerületi önkormányzatok kötelesek gondoskodni.
A fővárosi önkormányzat által kiadott körlevéllel kapcsolatban, melynek hatására a fővárosi fenntartású közoktatási intézmények zömében megszűnt a gyógytestnevelési ellátás, a panaszos számos kifogást fogalmazott meg. A panaszos szerint az intézkedés sérti a tanulók jogait, esélyeit az egészséges élethez. A panaszos kiemelte, hogy az intézkedés hatására hosszú évek óta jól működő, helyi szakképesített ellátást végző rendszer szűnt meg, és több száz ellátásra jogosult tanuló ellátatlan maradt. Az intézkedésre tanítási év közben került sor, holott a fenntartó tanítási, nevelési évben az iskola feladatait nem változtathatja meg. A panaszos hangsúlyozta, hogy az ügynek komoly jelentősége van, hiszen napjainkban egyre több a gyógytestnevelők segítségére szoruló gyermek. Ezek a gyermekek, ha időben nem kapnak szakembertől segítséget, felnőtt korukra komoly mozgásszervi és egyéb belgyógyászati betegségekkel lesznek kénytelenek élni.
A panaszban említett intézkedések alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság gyanúját vetették fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el. Megállapításaimat a rendelkezésemre bocsátott dokumentumokra, információkra alapítottam.

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

Kapcsolódó jogszabályok
1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról (Köztv.) 
11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet a nevelési-oktatási intézmények működéséről (I.R.)
14/1994. (VI. 24.) MKM rendelet a képzési kötelezettségről és a pedagógiai szakszolgálatokról (II. R.)

A megállapított tényállás
Budapest Főváros Önkormányzata Oktatási Ügyosztályának vezetője 2005. szeptember 8-án kiadott körlevelében felszólította a fővárosi fenntartású közoktatási intézmények vezetőit, hogy gyógytestnevelést csak azok az intézmények láthatnak el, akiknek ez a feladatuk az alapító okiratukban szerepel. A panaszos 2005. szeptember 22-én kelt, az oktatási ügyosztály vezetőjenek, a főpolgármesternek, valamint az Oktatási Bizottság elnökének is megküldött levelében tiltakozott a körlevélben foglaltak ellen. Arra hivatkozott, hogy az intézkedés sérti a tanulók jogait, esélyeit az egészséges élethez. Az intézkedés hatására több száz tanuló ellátatlan marad, mivel az intézmények többségében leállították a gyógytestnevelési órákat, vagyis a gyermekek egészségi állapotában romlás következik be. A több éve jól működő helybeni ellátást végző szakképesített testnevelő, gyógytestnevelő tanárok óraszámai csökkentek, ez is újabb problémákat vetett fel, mivel álláshelyek szűnnek meg. Az oktatási ügyosztály vezetője 2005. október 5-én kelt levelében arról tájékoztatta a panaszost, hogy a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Köztv.) 86. (4) bek. d., pontja értelmében a gyógytestnevelésről a fővárosi kerületi önkormányzat köteles gondoskodni. Ennek megfelelően jött létre a fővárosi önkormányzat és a fővárosi kerületi önkormányzatok között 1997-ben létrejött Együttműködési Megállapodás is. A fővárosi kerületi önkormányzatok gondoskodnak a pedagógiai szakszolgálatok közül a nevelési tanácsadásról, a logopédiai szolgáltatatásról és a gyógytestnevelésről, tehát az ellátási kötelezettség a kerületi önkormányzatoké. A Köztv. 34. §-a értelmében a gyógytestnevelés a pedagógiai szakszolgálatok körébe tartozik, melyre a költségvetési törvény 8. számú melléklete szerint, állami normatíva vehető igénybe. Tekintettel a törvényi előírásokra és a hivatkozott együttműködési megállapodásra a fővárosi önkormányzat fenntartásában működő intézmények alapító okiratában még azoknál sem szerepel a gyógytestnevelési feladat, ahol szakszolgálatok működhetnek. A fővárosi önkormányzat által fenntartott intézmények gyógytestnevelőt nem foglalkoztathatnak.
Az oktatási ügyosztály vezetője 2005. október 27-én kelt levelében felhívta valamennyi fővárosi fenntartású oktatási intézmény vezetőjének a figyelmét arra, hogy a gyógytestneveléssel kapcsolatos feladat ellátási kötelezettség a kerületi önkormányzatoké, ezért a fővárosi fenntartású oktatási intézmények alapító okiratában gyógytestnevelés nem szerepelhet. Felhívta a figyelmet arra is, hogy a fővárosi fenntartású intézmények nem foglalkoztathatnak gyógytestnevelőt.
A főpolgármester-helyettes megkeresésemre tájékoztatott arról is, hogy több fővárosi fenntartású intézményben kialakult az a helytelen gyakorlat, hogy iskolán belül oldják meg a gyógytestneveléssel kapcsolatos feladatot. A 2004/2005. tanévben a fővárosi fenntartású intézményhálózatban 30 iskolában szervezték meg intézményen kívül, a kerület által kijelölt helyen a szóban forgó ellátást. 49 intézményben saját erőből, az intézményen belül oldották meg a gyógytestnevelést. A 2005/2006. tanévben 38 intézmény szervezi szabályosan, iskolán kívül az ellátást. Ezt a rossz gyakorlatot kívánta a fővárosi önkormányzat rendezni a törvényi előírásoknak megfelelően. 2005. szeptemberében a Fővárosi Közgyűlés Oktatási Bizottsága 226/2005. (IX. 21.) számú határozatában felkérte a főpolgármestert, hogy készítsen tájékoztatót a gyógytestnevelés fővárosi önkormányzat által fenntartott iskolákban való helyzetéről. E tájékoztató elkészült, azt az Oktatási Bizottság a 306/2005. (XII. 7.) számú határozatával elfogadta. A tantárgyfelosztás előkészítése során felhívta a fővárosi önkormányzat az intézmények igazgatóinak a figyelmét az alapító okiratban foglaltak betartására, majd októberben levélben tájékoztatta őket a gyógytestnevelés ellátásának jogi hátteréről és megküldte részükre az együttműködési megállapodást. Ezen kívül levélben felkérte a fővárosi kerületi önkormányzatok ágazatot felügyelő tisztségviselőit, hogy segítsék közreműködésükkel és támogatásukkal a gyógytestnevelés feladatának jogszabályoknak megfelelő ellátását.

Vizsgálat megállapításai
Az oktatási ügyosztály vezetője a gyógytestnevelés ellátásával kapcsolatos intézkedését a Köztv. 86. (4) bek. d., pontjára, illetve 1997-ben létrejött együttműködési megállapodásra alapozta. A vonatkozó rendelkezések alapján a gyógytestnevelés ellátásáról a fővárosi kerületi önkormányzatok kötelesek gondoskodni. Az oktatási ügyosztály vezetője intézkedésével azt a - jogszabályoknak ellentmondó - gyakorlatot kívánta megszüntetni, amely kialakult a főváros területén. A fővárosi önkormányzat e cél érdekében a fővárosi kerületi önkormányzatok ágazatot felügyelő tisztségviselőinek közreműködését és támogatását is kérte. Ez alapján az iskolaorvosi vagy szakorvosi szűrővizsgálat eredménye szerint a rászoruló gyermekek névsorát valamennyi, az adott kerületben lévő közoktatási intézménynek el kell juttatni a kerület által gyógytestnevelés ellátására kijelölt intézménybe. Fontos a rászoruló gyermekek és szülők számára, hogy egy-egy kerületen belül, az adott oktatási intézményhez minél közelebb vehessék igénybe a gyógytestneveléssel kapcsolatos szolgáltatást. 
Az oktatási ügyosztály vezetőjének szóban forgó intézkedése tehát a jogszabályoknak megfelelt, nem eredményezte a gyógytestnevelési ellátás megszüntetését, még akkor sem, ha a fővárosi fenntartású intézmények a továbbiakban gyógytestneveléssel kapcsolatos feladatot nem láthatnak el. A szolgáltatás oktatási intézményen belüli igénybevétele ugyan kétségtelenül kedvezőbb volt a tanulókra, hiszen iskolán belül volt, illeszkedett az órarendhez, nem járt többletidő (utazás stb.) ráfordítással, ennek „megszüntetése” azonban alkotmányos jogok sérelemével nem hozható összefüggésbe. Az érintett tanulók gyógytestnevelési ellátása továbbra is megoldott csak más formában, más helyszínen, ugyanúgy, mint azon tanulók estében, akik iskolán belül eddig sem tudták igénybe venni a szolgáltatást. Önmagában az, ha egy szolgáltatás igénybevételének a feltételei megváltoznak, adott esetben kedvezőtlenebbek lesznek, még nem vezet alapjogsérelemhez. A szóban forgó feladat jogszabály szerinti szervezésének célszerűségét alátámasztja egyébként az is, hogy az ellátáshoz csak ebben az esetben igényelhető normatív állami támogatás.
Az oktatási ügyosztály vezetője, valamint a fővárosi önkormányzat panaszos által kifogásolt intézkedésének megalapozottsága tehát nem vitatható. Ugyanakkor Köztv. 104. § (1) bek. a) pontja szerint a fenntartónak, törvényesség biztosítása keretében ellenőrizni kell a működés jogszerűségét, a Köztv. 102. § (2) bek. d) pontja pedig előírja azt is, hogy az ellenőrzést - ha a jogszabály másképp nem rendelkezik - legalább négyévenként egy alkalommal kell elvégezni. A fővárosi önkormányzatnak ezen kötelezettségét a már hivatkozott együttműködési megállapodás is előírja. Az együttműködési megállapodás III. fejezetének 2. pontja szerint a felek kétévenként áttekintik a megállapodás teljesítését. Miután a fővárosi fenntartású oktatási-nevelési intézményekben jogszabályokkal ellentétes - gyógytestneveléssel kapcsolatos - feladatellátás kialakult és hosszú évek óta működött, a fővárosi önkormányzat nem látta el törvényességi ellenőrzési kötelezettségét a fenntartása alatt működő intézményekben. 
A rendelkezésemre álló iratok szerint a 2005. szeptember 8-án kiadott körlevél a 2005-2006-os tanév tantárgyfelosztás elkészítéséhez szóló kitöltési - főként technikai jellegű - útmutató volt. A körlevél kiegészítésként tartalmazta, hogy a gyógytestnevelést csak azok az intézmények láthatnak el, ahol ez az alapító okiratban szerepel. A 2005. október 27-én kiadott levél szerint pedig a gyógytestneveléssel kapcsolatos feladat ellátási kötelezettség a kerületi önkormányzatoké. A felhívások alapján az oktatási intézményeknek a már betervezett gyógytestnevelési órákat meg kellett szüntetni, azaz feladatukat meg kellett változtatni. A fenntartó természetesen jogosult megváltoztatni az iskola feladatait, azonban csak bizonyos feltételek figyelembevételével. Ilyen feltételt ír elő a Köztv. 109. § (9) bekezdése, mely szerint a fenntartó tanítási évben (szorgalmi időben) továbbá - július-augusztus hónapok kivételével - nevelési évben … az iskola feladatait nem változtathatja meg. A fenntartó tehát csak július és augusztus hónapokban változtathat az oktatási intézmény feladatain. A fővárosi önkormányzat, mint fenntartó azonban 2005 szeptemberében, illetve októberében, vagyis nevelési évben hívta fel a közoktatási intézmények vezetőit, hogy gyógytestnevelési feladatot nem láthatnak el. Ezzel figyelmen kívül hagyta a vonatkozó rendelkezéseket és olyan intézkedést tett, amelyet a jogszabály nem tett lehetővé.
Összességében megállapítottam, hogy a fővárosi önkormányzat panaszos által sérelmezett intézkedésének egyes elemei bár a jogszabályok alapján, azok figyelembevételével, a törvényes rend helyreállítása érdekében történt, a Köztv. rendelkezéseit sértette, ezzel a jogállamiság részét képező jogbiztonság elvével összefüggésben alkotmányos visszásságot idézett elő. 

Kezdeményezés
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság a konkrét ügyben már nem orvosolható, ezért csak hasonló esetek jövőbeni elkerülése érdekében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§ (1) bekezdésében meghatározott jogköröm alapján kezdeményezem Budapest Főváros főpolgármesterénél, mint a fővárosi önkormányzat oktatási-nevelési intézmények fenntartójának képviselőjénél, az iskolák feladatainak megváltoztatása során vonatkozó jogszabályok figyelembevételével, azok megtartásával járjon el, továbbá a Köztv-ben előírt kötelezettségeiről - kiemelve az intézmények törvényes működését - teljes körűen gondoskodjon.

Budapest, 2006. december 15.

Takács Albert sk.