Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5588/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Kováts Beáta
A vizsgálat megindulása
Két mozgásában korlátozott panaszos a Budapesti Temetkezési Intézet Rt. (a továbbiakban: BTI Rt.) kezelésében lévő Rákospalotai Köztemető biztonsági szolgálatának eljárásával kapcsolatban fordult az országgyűlési biztoshoz. A panaszosok arról számoltak be, hogy 2005. október 29-én délután hozzátartozóik sírját szerették volna meglátogatni a temetőben. A biztonsági szolgálat azonban – a BTI Rt. 2005. október 28. és november 1. között érvényben lévő, a temetők területére gépjárművel történő behajtást szabályozó belső rendelkezésére hivatkozva – nem akarta őket autóval beengedni. A látogatók nagy száma miatt a panaszosok csak a temetőtől messze találtak parkolóhelyet. Egyikük a temető bejáratához visszatérve panaszt tett, állítása szerint ekkor megmutatták neki a hivatkozott belső rendelkezést. Ezután visszament a parkoló autóhoz, és társát kerekesszékbe ültetve nagy nehézségek árán ismét a temető bejáratához jutottak. Ekkor – látva nehéz helyzetüket – az ott álló rendőrök utasították a biztonsági szolgálatot, hogy mégis engedélyezzék az autóval történő behajtást. A panaszosok elmondták, hogy a leírt hosszadalmas eljárás rendkívül megalázó volt számukra, és úgy vélik, hogy az említett belső rendelkezés diszkriminatív és kegyeleti jogaik gyakorlásában akadályozza a mozgáskorlátozottakat. 
Az ügyben az esélyegyenlőség elvével, valamint az emberi méltósághoz való jogból levezetett kegyeleti joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. §-a alapján vizsgálatot indítottam, melynek során tájékoztatást kértem a BTI Rt. vezérigazgatójától és Budapest Rendőrfőkapitányától. 

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

Kapcsolódó jogszabályok 
1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről
1. § (1) A tisztességes és méltó temetés, valamint a halottak nyughelye előtt a tiszteletadás joga mindenkit megillet.

58/2000. (X. 26.) Főv. Kgy. rendelet a köztemetőkről és a temetkezés rendjéről
5. § (1) A köztemetőkhöz vezető útnak és a sírhelytáblákat (parcellákat) összekötő belső úthálózatnak (továbbiakban: utak) gépjárművel is járhatóknak kell lenniük, és biztosítaniuk kell az akadálymentes közlekedést. A gépjárműforgalmat a köztemetők rendje, a temetési szertartások zavartalan bonyolítása és a temetőlátogatók nyugalma érdekében a BTI Rt. a jogszabályok keretei között önállóan szabályozhatja.

Megállapított tényállás
A köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 58/2000. (X. 26.) Főv. Kgy. rendelet 5. § (1) bekezdése értelmében a temetőkben a sírhelytáblákat (parcellákat) összekötő belső úthálózatnak gépjárművel is járhatóknak kell lenniük, és biztosítaniuk kell az akadálymentes közlekedést. A gépjárműforgalmat a köztemetők rendje, a temetési szertartások zavartalan bonyolítása és a temetőlátogatók nyugalma érdekében a BTI Rt. a jogszabályok keretei között önállóan szabályozhatja.
Egyes fővárosi temetőkben az év nagy részében általános gépjármű-behajtási tilalom van érvényben, másokban a behajtás meghatározott díj ellenében lehetséges. Rövid úton történt megkeresésünkre a tilalommal érintett temetők (például a Csepeli Temető, a Pestszentlőrinci Temető, a Kispesti Temető) közölték, hogy mozgáskorlátozott, illetve egyéb rászorult látogató esetén – amennyiben épp nem zajlik temetés – természetesen kivételt tesznek a tilalom alól. 
Halottak Napja környékén – 2005-ben október 28. és november 1. között – a BTI Rt. belső rendelkezése értelmében a Fiumei Úti Sírkert és az Újköztemető kivételével minden, a BTI Rt. kezelésében lévő fővárosi temetőbe tilos volt gépjárművel behajtani. Az említett napokon kivételt csak rászorultak esetében tettek, és kizárólag 7.00-12.00 óráig. A látogatás rendjével kapcsolatos kivételes előírásokról szóló tájékoztatót a BTI Rt. eljuttatta a médiához, illetve külön tájékoztatót készítettek a látogatóknak, amit a város számos pontján osztogattak. A BTI Rt. vezérigazgatója mindkét változatot megküldte hivatalomnak. Az egyik – vélhetően a látogatók számára készült – szórólap szerint a kivételek közé a mozgássérült igazolvánnyal rendelkező, valamint az arra rászorult látogatók tartoztak. A másik, „Tájékoztató” címet viselő papír szerint „rendkívül indokolt esetben a temető igazgatója vagy megbízottja a nagyon idős vagy járóképtelen személyt szállító gépjárművet a fenti napokon díjmentesen beengedheti a temetőbe”. A konkrét gyakorlatot illető kérdésemre a vezérigazgató kifejtette, hogy amennyiben a gépjárműben olyan személy tartózkodik, aki érvényes mozgássérült igazolvánnyal rendelkezik, a portaszolgálat a gépjárművet minden további nélkül beengedi a temetőbe. Egyéb esetben a temető igazgatója, illetve megbízottja (például a portaszolgálatot ellátó személy) mérlegeli az idős, esetleg beteg látogató állapotát, és dönt a behajtás engedélyezéséről.
A BTI Rt. vezérigazgatója hangsúlyozta, hogy a gépjármű-behajtás korlátozására vonatkozó döntés nem egyedi, az az elmúlt években követett gyakorlatnak megfelel. A korlátozást pedig az indokolja, hogy Halottak Napján, illetve az azt közvetlenül megelőző/követő időszakban a látogatók száma ugrásszerűen megnő – a budapesti temetőkbe ilyenkor több, mint kétmillió ember látogat ki –, aminek következtében a gépjárművel való közlekedés fizikailag szinte lehetetlenné válik. Tehát elsődlegesen a gyalogos látogatók biztonsága miatt van szükség az intézkedésre. 
Tekintettel arra, hogy a vezérigazgató szerint a temetők bejáratánál – mivel az közterület – a mozgássérültek számára ilyen időszakokban a BRFK munkatársai szoktak parkolóhelyet kialakítani, megkerestem Budapest Rendőrfőkapitányát. 
A főkapitány arról tájékoztatott, hogy az előző évekhez hasonlóan a Halottak Napjával kapcsolatos rendőri feladatok végrehajtására intézkedést adott ki, amelyben utasította közbiztonsági helyettesét, hogy intézkedjen, hogy a Közlekedésrendészeti Főosztály vezetője a közutak kezelői és a Fővárosi Közlekedési Felügyelet bevonásával tekintse át az érintett terület közlekedési rendjét, és szükség esetén intézkedjen ideiglenes parkolók kijelölésére, ideiglenes forgalomkorlátozás elrendelésére, a balesetmentes közlekedés folyamatos biztosítására (megállási, várakozási tilalom, stb.). A közlekedésrendészeti intézkedések azonban – amelyek elsősorban a forgalom folyamatosságának a fenntartására, a balesetveszély megelőzésére, a temetők környékén történő parkolás lehetőség szerinti elősegítésére irányultak – a Rákospalotai Köztemető környékét nem érintették, ott a mindenkori állandó forgalmi rend szerint lehetett közlekedni és parkolni. 
A beadványban leírt esetek megelőzése érdekében a főkapitány utasította a BRFK Közlekedésrendészeti Főosztály vezetőjét, hogy a jövőben a Halottak Napjával kapcsolatosan a Rákospalotai Köztemető környékét is kiemelt fontossággal kezelje, és a mozgáskorlátozottak számára külön parkolóhelyeket jelöljenek ki, illetve a temetők környékén történő parkolás elősegítésekor fokozott figyelmet fordítsanak a mozgáskorlátozott személyek parkolásának segítésére. 

A vizsgálat megállapításai
Az Alkotmányban rögzített emberi méltósághoz való jogból levezethető kegyeleti jog érvényesülésének vizsgálatakor hangsúlyozni kell, hogy a kegyeleti jog polgári jogi értelemben csak a Ptk. által kegyeleti jogosultként meghatározott személyeket illeti meg, tágabb értelemben azonban mindenkit megillet, akinek emlékében az elhunyt él (Ptk. kommentár). A gyászolók, a látogatók a temetőkben az elhunytakra emlékezve emberi méltóságukat és kegyeleti jogukat „gyakorolják” (OBH 3855/2005. sz. jelentés). A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény 1. § (1) bekezdése leszögezi, hogy a halottak nyughelye előtt a tiszteletadás joga mindenkit megillet.
Mindenkinek, tehát a mozgásukban valamilyen módon korlátozott személyeknek is joguk van ahhoz, hogy a nyitvatartási időn belül bármikor látogathassák a temetőket és hozzátartozóik sírját. Tekintettel arra, hogy – ahogyan fentebb már említésre került – a köztemetőkről és a temetkezés rendjéről szóló 58/2000. (X. 26.) Főv. Kgy. rendelet 5. § (1) bekezdése értelmében a temetői belső úthálózatnak akadálymentesnek kell lennie, megállapítható, hogy egy mindenkire egyformán vonatkozó és egész évben érvényes gépjármű-behajtási tilalom sem akadályozna vagy korlátozna senkit közvetlenül kegyeleti jogának gyakorlásában.
Hangsúlyozni kell azonban, hogy az Alkotmány 70/A § (3) bekezdésében rögzített esélyegyenlőség a diszkrimináció-mentességnél többet kíván, mégpedig adott csoportok valós szükségleteinek a feltárását és az e szükségletekre választ nyújtó megoldásokat, azon feltételek megteremtését, amelyek segítségével mindenki valóban hozzá is juthat bizonyos lehetőségekhez.
Nem hagyható ezért figyelmen kívül, hogy a behajtási tilalom elsősorban nagyobb területű temetők esetén a rászorultak – mozgáskorlátozottak, idősek, betegek – számára valóban rendkívüli módon megnehezítheti a halottak nyughelye előtti tiszteletadás jogának a gyakorlását. Különösen nehéz helyzetbe kerülhetnek a rászorultak akkor, ha valamely okból (mint például esetünkben a Halottak Napja miatt) megnövekszik a forgalom a temető környékén, és ezért az őket szállító gépjármű esetleg csak a temető bejáratától messze tud parkolni.
Ugyanakkor a többi látogató is joggal tarthat igényt arra, hogy nyugodt körülmények között róhassa le kegyeletét, és ne zavarja gépjárműforgalom a csendes emlékezést. A temetőkben továbbá a gyalogos közlekedés biztonságát is garantálni kell (ezzel kapcsolatban különös figyelemmel kell lenni arra is, hogy a temetőkben a gépjárművek és a gyalogosok ugyanazt a belső úthálózatot használják).
Jelen esetben a BTI Rt. igyekezett mind a rászorultak, mind a többi látogató érdekét figyelembe venni. A temetőlátogatók biztonsága, a balesetek elkerülése érdekében Halottak Napja környékén általános gépjármű-behajtási tilalmat vezetett be, ugyanakkor ún. pozitív diszkrimináció alkalmazásával a hátrányos helyzetben levők esélyegyenlőségének a megteremtésére törekedett. (Hangsúlyozni kell, hogy a kedvezmény nemcsak a mozgássérült igazolvánnyal rendelkező látogatókra vonatkozott: rajtuk kívül minden egyéb, helyváltoztatási képességében valamilyen módon korlátozott – pl. idős, beteg – látogató esetében is kivételt lehetett tenni az általános tilalom alól. Az ilyen fajta rászorultság megítélésekor a szubjektív mérlegelésnek értelemszerűen nagy szerepe van, ami nem kifogásolható.)
Le kell szögezni tehát, hogy jelen ügyben az esélyegyenlőség megteremtésére irányuló intézkedést megtették, a panasz ezért lényegében csak a hátrányos helyzet kiegyenlítését célzó pozitív diszkrimináció mértékére irányul (a panaszosok ugyanis a kedvezmény mértékét, az időbeli korlátot tartják szűkösnek). Ennek viszont nincs egyértelmű alkotmányossági mércéje (lsd. pl. 553/B/1994. AB határozat).
A BTI Rt. a különböző érdekek összemérésének eredményeképpen úgy ítélte meg, hogy a vázolt rendelkezés – a gépjárművel való behajtás időbeli korlátozása – felel meg legjobban a temetőlátogatók összessége érdekeinek. Bár valóban dönthetett volna másképp is (például úgy, hogy a rászorultaknak a nyitvatartási idő teljes ideje alatt lehetővé teszi a behajtást), álláspontom szerint a választott megoldás nem okozott az esélyegyenlőség elvével összefüggő visszásságot. Az esélyegyenlőség követelménye ugyanis nem zárja ki más szempontok mérlegelését, és visszásságot csak abban az esetben lehetne megállapítani, ha bebizonyosodna, hogy a kifogásolt rendelkezés nem célszerű, illetve annak nincsenek tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű és méltányolható indokai. Erre utaló jelek azonban jelen ügyben nincsenek, a BTI Rt. által a korlátozás indokaként felhozott érvek elfogadhatóak.
Az ügyben a jogbiztonsághoz fűződő jogból levezethető tájékoztatáshoz való joggal összefüggő visszásságot sem állapítok meg. Álláspontom szerint az évek óta szokásos gyakorlatnak megfelelő korlátozásokról megfelelő módon (média, szórólapok) tájékoztatták a nyilvánosságot. Szintén nem értékelem visszásságként a két „tájékoztató” tartalmának – fentebb említett – csekély eltérését, mivel az a gyakorlatban a látogatók számára hátrányos következményekkel nem járt. Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján azonban felkérem a BTI Rt. vezérigazgatóját a különbség jövőbeli megszüntetésére. 
Annak felderítésére, hogy a temető alkalmazottai esetleg méltatlanul, udvariatlanul bántak a panaszosokkal, az országgyűlési biztos eszközei nem elégségesek. Szükségesnek tartom azonban jelezni, hogy a Halottak Napja olyan kiemelt időszak, amikor mind a látogatók, mind a temetői dolgozók felfokozott idegállapotban vannak, ezért ebben az időszakban mindkét fél részéről különös szükség van az együttműködésre és a kölcsönös figyelemre.
Végezetül hangsúlyozom, hogy feltétlenül támogatom Budapest Rendőrfőkapitányának a Halottak Napja környékén a mozgáskorlátozott személyek számára külön parkolóhelyeket kijelölésével, illetve a mozgáskorlátozottak parkolásának segítésével kapcsolatos intézkedését, és kérem, hogy az intézkedést a jövőben – a szükségleteknek megfelelően – lehetőleg minden budapesti temetőre terjesszék ki.

Budapest, 2006. április 19.

Lenkovics Barnabás sk.