Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5370/2005. számú ügyben

Előadó: Tomolák Katalin
Az eljárás megindulása
A panaszosok hivatalunkhoz intézett beadványukban sérelmezték, hogy Kalocsa Város Gyámhivatala többszöri kérelmük ellenére sem teszi meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy unokáikkal – a gyámhivatal által hozott határozat alapján – kapcsolatot tudjanak tartani.
A panasz alapján felmerült az Alkotmányban rögzített demokratikus jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásom alapján az ügyben vizsgálatot indítottam. 
A panasszal érintett Kalocsa Város Gyámhivatalának (a továbbiakban: gyámhivatal) vezetőjétől tájékoztatást, és a keletkezett dokumentumok másolatát bekértem, azokat áttanulmányozta. 

A megállapított tényállás
A nagyszülői kapcsolattartás tárgyában – a rendelkezésemre álló iratok szerint – 2004. augusztus 3-án született egyezség a nagyszülők és a gyermekeket gondozó anya között. A nagyszülők már augusztus végén kérték a gyámhivataltól az egyezségben foglaltak végrehajtását. Kérelmük ellenére eljárást a gyámhivatal akkor nem folytatott le.
A rendszeresen, és mindkét fél részéről jelentkező kapcsolattartási problémák miatt, – további egyezség hiányában – a gyámhivatal 2005. április 13-án kelt, 3150-4/2005. számú határozatával oly módon szabályozta a nagyszülői kapcsolattartást, hogy két hónapi levelezést követően a nagyszülők minden hónap első szombatján délután 13 órától 15 óráig, semleges helyszínen, az anya jelenlétében találkozhatnak unokáikkal. Ezen kívül a nagyszülőket megilleti az ajándékozás, csomagküldés, levelezés joga és havonta egy alkalommal telefonon is felvehetik a kapcsolatot unokáikkal.
Miután a határozatban foglalt kapcsolattartás ténylegesen továbbra sem valósult meg, és a gyermekeket gondozó szülő, valamint a nagyszülők is rendszeresen jelezték a problémákat, a gyámhivatal újabb egyeztető tárgyalást javasolt a felek részére.
A nagyszülők nem kívántak részt venni egy újabb tárgyaláson, ezért a lakóhelyük szerint illetékes Esztergom Város Gyámhivatala előtt tettek nyilatkozatot a kapcsolattartásra, és megfogalmazták korábbi végrehajtási kérelmeiket. Többek között kérték a 2004. 08.21., 08.28., 09.19., 09.25., 10.16. napokon elmaradt kapcsolattartások pótlását.
A gyámhivatal 2005. december 22-én személyesen meghallgatta az anyát és a gyermekeket, majd a rendelkezésére álló nyilatkozatok birtokában a nagyszülők végrehajtás iránti kérelmét a 1276-3/2006. számú, 2006. február 6-án kelt határozatával elutasította. A gyámhivatal döntése során nem vette figyelembe a nagyszülők 2004-ben elmaradt kapcsolattartások végrehajtására irányuló kérelmét, továbbá a felek számára a döntés ellen fellebbezési jogot biztosított.
A nagyszülők fellebbezése nyomán a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala (továbbiakban: megyei gyámhivatal) a 381-1/2006. számú, 2006. március 30-án kelt határozatával az első fokú döntést megsemmisítette, és a hatóságot új eljárásra utasította. A 2006. május 24-ig rendelkezésemre álló iratok szerint az új eljárást a gyámhivatal még nem folytatta le.
2006. március 6-án a nagyszülők újabb végrehajtás iránti kérelmet terjesztettek elő, melyben arról értesítették a gyámhivatalt, hogy a 2006. március 4-i kapcsolattartás nem valósult meg.
A gyámhivatal eljárása során a gondozó szülő, valamint az egyik gyermek egybehangzó nyilatkozata alapján megállapította, hogy a kapcsolattartás időpontjában és helyén a gyermekek megjelentek, de pár perc múlva nevelőapjukkal együtt távoztak. Mindebből a gyámhivata1 arra következtetett, hogy a gondozó szülő biztosította a nagyszülők számára a kapcsolattartást. Így a nagyszülők végrehajtási kérelmét a 1276-7/2006. számú határozatával elutasította. E határozat ellen is fellebbezési jogot biztosított a feleknek, melyet a nagyszülők igénybe vettek.
A megyei gyámhivatal az első fokú határozatot megváltoztatta, annak rendelkező részét teljes egészében törölte. A gondozó szülőt az elmaradt kapcsolattartás miatt figyelmeztetésben részesítette, a határozat elleni fellebbezés lehetőséget kizárta, és felhívta az érdekeltek figyelmét a végrehajtási kifogás előterjesztésének lehetőségére. A másodfokú határozat indoklása – helyesen – rámutatott arra, hogy a pár perces találkozás nem felel meg sem a kapcsolattartás céljának, sem a kapcsolattartást szabályozó határozatban foglaltaknak. Az tehát nem jelentheti a nagyszülői kapcsolattartás megvalósulását.
Miután a nagyszülők a soron következő – 2006. április 1-jén esedékes – kapcsolattartás alkalmával ismét csak pár percet tölthettek unokáikkal, újabb végrehajtási kérelemmel fordultak a gyámhivatalhoz. Kérelmüket – csak úgy, mint az azt megelőzőt – a gyámhivatal azzal utasította el, hogy miután a gyermekek a kapcsolattartás helyén a kijelölt időben megjelentek, a kapcsolattartás megvalósult, annak elmaradása nem róható fel a gondozó szülőnek. A gyámhivatal ezen döntés ellen – figyelmen kívül hagyva az Áe. rendelkezéseit – szintén fellebbezési lehetőséget biztosított az érdekeltek részére.
A rendelkezésemre álló iratok szerint a nagyszülők újabb végrehajtás iránti kérelmére az első fokú eljárás jelentésem írásba foglalásakor folyamatban volt.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatóság döntése ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
(Hatályos: 2005. október 31-ig)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
88. § (1) A végrehajtás során hozott határozat ellen - a (3) bekezdésben, a 83. § (2) bekezdésében és a 84. § (3) bekezdésében említett kivétellel - nincs helye fellebbezésnek. (2) Az, akinek a jogát vagy jogos érdekét a végrehajtás sérti, a sérelemről szerzett értesüléstől számított három nap alatt - ha nincs helye fellebbezésnek - kifogást terjeszthet elő a végrehajtást foganatosító szervnél. (3) A végrehajtási kifogásról - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a végrehajtást foganatosító szerv azonnal, de legkésőbb nyolc napon belül határozattal dönt. A határozat ellen fellebbezni lehet.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatósokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) (Hatályos: 2005. december 31-ig)
7. § A gyámhatósági eljárásban az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.), a Gyvt. szabályai, valamint az e rendeletben foglaltak szerint kell eljárni.
33. § (1) A gyermek fejlődését veszélyezteti, ha a szülő vagy más kapcsolattartásra jogosult a gyermeket a szülő vagy a gyermeket gondozó más személy ellen neveli, illetve a kapcsolattartásra vonatkozó jogerős határozatnak szándékosan és ismételten nem tesz eleget. (2) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal határozatban figyelmezteti magatartásának következményeire. A határozat tartalmazza a gyermeket nevelő szülő vagy más személy felhívását a jogellenes magatartás megszüntetésére, illetve a jogellenes magatartás fenntartásának jogkövetkezményeire. (3) A (2) bekezdésben foglaltak eredménytelensége esetén, feltéve, hogy a figyelmeztetés kézhezvételétől számítva még nem telt el 1 év, a gyámhivatal az Áe. végrehajtásra vonatkozó szabályait az e rendeletben foglalt eltéréssel alkalmazza. (4) A gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság behajtására az Áe. 79. §-ában foglaltakat kell alkalmazni azzal az eltéréssel, hogy a gyámhivatal által kiszabott végrehajtási bírság adók módjára történő behajtásáról a kötelezett lakóhelye szerinti, adóügyi hatáskörben eljáró jegyző gondoskodik, aki ennek megtörténtéről értesíti az illetékes gyámhivatalt. (5) A gyámhivatal a gyermekjóléti szolgálat kapcsolatügyeletének közreműködését, a védelembe vétel elrendelését vagy a gyermekvédelmi közvetítői (mediációs) eljárás igénybevételét kezdeményezheti, ha a kapcsolattartás gyakorlása konfliktusokkal jár, folyamatosan akadályokba ütközik, illetve a szülők között kommunikációs zavarok állnak fenn. (6) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a gyermeket bizonyíthatóan folyamatosan a jogosult ellen neveli és a kapcsolattartásra vonatkozó határozatnak a végrehajtási intézkedések ellenére sem tesz eleget, a bíróságnál a gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránti per indításának van helye. (7) Ha a gyermeket nevelő szülő vagy más személy a kapcsolattartást szabályozó jogerős határozatnak önhibájából nem tesz eleget, a gyámhivatal őt a jogosultnak a kapcsolattartás meghiúsítása folytán keletkezett igazolt költségei (pl. utazási költség) viselésére kötelezi.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
171. § (1) E törvény rendelkezéseit a törvény hatálybalépése után indult ügyekben és a megismételt eljárásban kell alkalmazni.

[A Ket. hatályba léptető rendelkezése ügyről és nem eljárásról beszél, vagyis a hatálybelépés után indult ügyön mindig az alapeljárás megindítását kell érteni. A panasszal érintett ügyben, tekintettel arra, hogy az alapeljárás 2005. november 1-je előtt indult az Áe. szabályai alkalmazandók, kivételt képez a megismételt eljárás.]

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a gyámhivatal a nagyszülők nagyszülői kapcsolattartás végrehajtása iránt benyújtott kérelmeire hozott döntései során nem vette figyelembe a Gyer. kapcsolattartásra vonatkozó rendelkezéseit. A Gyer. 27. § (1) bekezdése értelmében a kapcsolattartás célja a gyermek és a kapcsolattartásra jogosult hozzátartozó közötti családi kapcsolat fenntartása. A nagyszülői kapcsolattartás a panasszal érintett ügyben egyetlen esetben sem zajlott a gyámhivatal határozatában foglaltaknak megfelelően, és a kapcsolattartás jogszabályban megfogalmazott célja egy alkalommal sem valósult meg. Ennek ellenére a gyámhivatal a panaszosok végrehajtás iránti kérelmét rendre elutasította. A gyámhivatal a végrehajtás során hozott határozatait úgy hozta meg, hogy figyelmen kívül hagyta az eljárás során hatályos Áe. 88. §-át – mely szerint a végrehajtás során hozott határozat ellen nincs helye fellebbezésnek, az érdekeltek a határozat ellen végrehajtási kifogást terjeszthetnek elő – vagyis szemben a végrehajtási kifogás lehetőségével, minden esetben fellebbezési jogot biztosított a felek részére. A gyámhivatalnak a 2005. november 1-je előtt indult alapeljárásra tekintettel valamennyi határozatát az Áe., valamint a 2005. december 31-ig hatályos Gyer. alapján kellett volna meghoznia.
Összességében megállapítottam, hogy a gyámhivatal a nagyszülői kapcsolattartás végrehajtása tárgyában hozott törvénysértő döntéseivel, valamint mert a 2004-ben elmaradt nagyszülői kapcsolattartások végrehajtása kérdésében nem hozott döntést, a demokratikus jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével, ezen belül is a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos joggal összefüggésben visszásságot okozott. Ugyanezen alkotmányos joggal összefüggésben keletkezett visszásság azzal, hogy a gyámhivatal, a másodfokú hatóság által a 381-1/2006. számú, 2006. március 30-án kelt határozattal elrendelt új eljárást a jogszabályban előírt 30 napos ügyintézési határidőn belül nem folytatta le.
A gyámhivatal megsértette a jogorvoslathoz való jogot is azzal, hogy a végrehajtási kifogás helyett fellebbezési jogot biztosított a panaszosok számára a kapcsolattartás végrehajtása iránti kérelmek tárgyában hozott határozat ellen, ezáltal a panaszosok jogorvoslati lehetőségét szűkítette.

Ajánlás
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságokra tekintettel az Obtv. 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazásom alapján felkérem Kalocsa Város Gyámhivatalának vezetőjét, hogy a jövőben a kapcsolattartásra vonatkozó határozat végrehajtása során minden esetben a Gyer. rendelkezéseit figyelembe véve döntsön, illetve valamennyi kérelemről döntsön. A végrehajtás során hozott határozatok esetében fokozottan ügyeljen a vonatkozó – a 2005. november 1-je után indult ügyekben – a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) szabályainak, különös tekintettel az ügyintézési határidőkre és a jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó rendelkezések betartására.

Budapest, 2006. szeptember 25.

Takács Albert sk.