Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 5179/2005. számú ügyben
(kapcsolódó ügyek: OBH 1040/2005 és az OBH 1589/2005.)

Előadó: dr. Halász Zsolt

Az eljárás megindulása
Az OBH 1589/2005. számra iktatott ügyben a panasz előterjesztője az E. Bank Rt. eljárását kifogásolta állami támogatású lakásvásárlási hiteligénylésével összefüggésben. A panaszos azt kifogásolta, hogy a szerződéskötés előtt röviddel derült csak ki, hogy életbiztosítási szerződést kell kötniük, mert felesége GYED-ellátása – a bank szerint – nem minősül jövedelemnek.
Az OBH 1040/2005. számra iktatott panaszban a panaszos azt kifogásolta, hogy az E. Bank Rt. az állami támogatású lakáshitelének törlesztő részleteit jelentős mértékben megemelte.
Végül az OBH 5179/2005. számra iktatott beadvány írója lízingszerződéssel összefüggő, közte és az M. Bank Rt. között fennálló fogyasztói jogvitája miatt panasszal fordult a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséghez, amely hatáskör hiányában a panaszt áttette a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéhez (PSZÁF). A panaszos szerint a PSZÁF panaszát nem vizsgálta ki megfelelően, érdemi vizsgálat nélkül elfogadta a bank álláspontját.
A panaszok alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el.
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem az érintett bankoktól, illetve a PSZÁF Felügyeleti Tanácsának elnökétől és bekértem az ügyben keletkezett valamennyi dokumentumot.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A megállapított tényállás
Az OBH 1589/2005. sz. ügyben a panaszos alkotmányellenes megkülönböztetésnek tartotta, hogy az E. Bank Rt. a GYED-en lévő felesége által kapott GYED összegét nem fogadta el jövedelemnek a lakásvásárláshoz felvenni szándékozott kölcsönigénylés elbírálása során, és emiatt kiegészítő biztosítéknyújtást – életbiztosítási szerződés megkötését, vagy harmadik személy kezességvállalását – kérte. 
Az OBH 1040/2005. sz. ügyben a panaszos az állami támogatású lakáshitele törlesztő-részletének megemelését indokolatlannak találta. 
Ezen ügyekben az érintett bank, a Hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény (Hpt.) 51. §-a, valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének állásfoglalására hivatkozva – amelyet a Felügyelet később a részemre külön meg is erősített – megtagadta, hogy az ügyben bármilyen adatot vagy dokumentumot – a panaszos külön felhatalmazó nyilatkozatának hiányában – a részemre átadjon. Ebből következően nem volt lehetőségem ezen tényállásoknak még a részleges feltárására sem.
Az OBH 5179/2005. sz. ügyben a panaszos szerint az M. Bank Rt., amellyel pénzügyi lízingszerződést kötött, helytelen elszámolásokat és fizetési felszólításokat küldött a részére. Ezen ügyben a PSZÁF a panaszt a Hpt. 203/A. §-a alapján megküldte a panaszolt M. Bank Rt. részére, azzal hogy 30 napon belül vizsgálja ki a panaszt és a vizsgálat eredményéről tájékoztassa a Felügyeletet és a panaszost tájékoztassa. A bank a panaszt elutasította, és erről tájékoztatta a Felügyeletet és az ügyfelet is. A Felügyelet a bank álláspontját elfogadta. A panaszos emiatt fordult hozzám. A PSZÁF – a főigazgató-helyettese által jegyzett válaszlevélben – megkeresésemre tájékoztatott a Felügyelet által lefolytatott eljárás menetéről, valamint arról, hogy a Felügyelet a bank válasza, az ahhoz csatolt dokumentumok, valamint a rendelkezésére álló egyéb adatok alapján nem látta indokoltnak felügyeleti eljárás megindítását, ezért a panaszügyet lezárta.
Mindemellett – bár kifejezetten kértem – a Felügyelet a Hpt. 50-55. §-aira, valamint a 189. §-ára hivatkozva megtagadta a banktitok körébe tartozó dokumentumok rendelkezésemre bocsátását.

A vizsgálat megállapításai
I. Először is a hatásköröm fennállását vizsgáltam meg az eljárásom alapját képező panaszok tárgyában.
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság (29. § (1) bekezdés), illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Ennek alapján tehát a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, mint az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv eljárásának, határozatának, illetőleg intézkedése elmulasztásának vizsgálatára hatásköröm fennáll. 
A lakáscélú állami támogatások nyújtása, a jogalkotó döntése alapján állami feladat. A jogalkotó e feladat végrehajtásával kapcsolatos teendők jelentős részét a piaci alapon működő hitelintézetekre és biztosítóintézetekre delegálta. A lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet 18. § (1) bekezdése értelmében a közvetlen támogatások és a kamattámogatások igénybevételi feltételeinek meglétét a folyósító hitelintézet vagy a kölcsönt nyújtó biztosítóintézet (a továbbiakban együtt: hitelintézet) köteles ellenőrizni. 
Ebből következik, hogy az állami kamattámogatású lakáskölcsönök nyújtásával foglalkozó hitelintézetek egyértelműen közszolgáltatást végző szervnek tekintendők, vagyis tevékenységük vizsgálatára ugyancsak hatáskörrel rendelkezem.

II. Az Alkotmány 32/B. § (1) bekezdése szerint az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen.
A már hivatkozott Obtv. 16. §-a értelmében valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, az eljárás során hozott határozata (intézkedése), illetve az intézkedés elmulasztása következtében alkotmányos jogokkal összefüggő sérelem vonatkozásában indíthatok vizsgálatot.
Az Obtv. 18. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztos a jogerősen befejezett ügyekre vonatkozóan jogosult bármely hatóság – így a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete – ellenőrzésére. A 18. § (2) bekezdése érelmében pedig az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg, ha ez nem lehetséges róluk másolat készítését kérheti.
Az Obtv. melléklete meghatározza azon iratok körét is amelyekbe az országgyűlési biztos nem tekinthet be. A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeleténél, valamint a pénzügyi intézményeknél fellelhető iratok nem tartoznak ebbe a körbe.
A Felügyelet álláspontja szerint a Hpt. és az Obtv. rendelkezéseinek együttes értelmezésében a Hpt. rendelkezései – így a banktitokra vonatkozó rendelkezések – speciális rendelkezések az Obtv. általános rendelkezéseihez képest. A bankok és a PSZÁF azért nem kötelesek az általam kért dokumentumokat megküldeni, mert a Hpt. vonatkozó rendelkezései szerint az országgyűlési biztos nem szerepel azon intézmények között, amelyek – az ügyfél külön felhatalmazása nélkül – jogosultak banktitoknak minősülő információkhoz hozzáférni. A helyes jogértelmezés szerint azonban a Hpt. és az Obtv. azonos szintű jogszabályok, a Hpt. fogalmilag nem tartalmazhat speciális rendelkezéseket az Obtv. rendelkezéseihez képest.

III. Jelentésem II. pontjában megfogalmazottak alapján megállapítottam, hogy a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, illetve annak iránymutatása alapján az érintett bankok a jogállamiság elvéből (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) levezethető jogbiztonság követelményének sérelmét okozták azzal, hogy kérésemre a panasz vizsgálatához szükséges dokumentumok másolatát nem bocsátották rendelkezésemre, valamint azzal, hogy a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatban foglaltakkal ellentétben kereskedelmi bank részére állásfoglalást adott. 
Az Alkotmánybíróság e határozatában elvi éllel mutatott rá arra, hogy „[a] központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések, amelyek nem a Jat. garanciális szabályainak betartásával kerülnek kibocsátásra, sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság alkotmányos követelményét. Jogbizonytalanságot teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó szervek magatartását. Bár a bennük foglalt jogértelmezésnek, jogalkalmazási szempontnak semmiféle jogi ereje, kötelező tartalma nincs, miután az államigazgatás központi szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s a címzettek kötelező előírásként kövessék azokat. (…) A törvényben foglalt garanciális szabályok be nem tartásával alkotott, ilyen iránymutatások könnyen válhatnak a jogi szabályozást pótló, a jogszabályok érvényesülését lerontó irányítási eszközökké, s ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen.”

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményének sérelme a Pénzügy Szervezetek Állami Felügyeletének helytelen jogértelmezésére, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénnyel ellentétes jogi iránymutatásra vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. §-a alapján 
kezdeményezem
a PSZÁF Felügyeleti Tanácsa elnökénél, hogy a Felügyelet a jövőben tegyen eleget az Obtv. 18. §-ában foglalt kötelezettségének, az őt érintő vizsgálataimban való felhasználására a kért dokumentumokat és felvilágosítást adja meg, továbbá az általa felügyelt intézmények részére ne adjon ki olyan állásfoglalást, amelynek eredményeképpen az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot keletkeztet.

Budapest, 2006. május 17.

Takács Albert sk.