Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró
adatvédelmi biztos
Jelentése
az OBH 4728/2005. számú ügyben

Előadó: Faragóné dr. Endrődi Zsuzsa
A vizsgálat megindítása
A panaszos a Bács-Kiskun megyei Földhivatal és a Kiskunsági Nemzeti Park eljárása miatt fordult panasszal az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. A panaszban foglaltak, valamint a vonatkozó jogszabályok hiányossága felvetette az Alkotmányban foglalt jogbiztonsághoz való jog sérelmének gyanúját, ezért az ügyben vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás
A panaszos 2004-ben vásárolta a Móricgát külterületén fekvő, 1 ha 58957m2, 14,91 AK értékű ingatlant. A területet régóta ismerte, tudta, hogy a tulajdonosa évtizedek óta szántóként művelte. A földrészlet jó minőségű, jó vízellátású terület, a panaszos azért vásárolta meg, hogy a maga és családja szűkös megélhetésén javítani tudjon. A tulajdonjog átírása közben derült ki, hogy az ingatlan a Kiskunhalasi Földhivatal (továbbiakban: körzeti földhivatal) nyilvántartása szerint nem szántó, hanem gyep művelési ágban szerepel. 
A panaszos ezért a művelési ág megváltoztatása iránt kérelmet nyújtott be a körzeti földhivatalhoz, de ezt elutasították azzal az indokkal, hogy a 2/2002.(I. 23. ) KöM-FVM együttes rendelet szerint az ingatlan kiemelten fontos érzékeny terület, ezért az elsőfokú természetvédelmi hatóság nem járult hozzá a művelési ág megváltoztatásához. A panaszos fellebbezéssel élt, melyben hivatkozott arra, hogy nem volt tudomása arról, hogy a terület természetvédelmi oltalom alatt áll, a tulajdoni lapon erre utaló bejegyzés nem szerepel, és a védettség tényét egyéb úton sem hozták a tudomására.
A fellebbezést elbíráló határozatában a Bács-Kiskun megyei Földhivatal (továbbiakban: megyei Földhivatal) úgy foglalt állást, hogy a 2/2002. (I. 23.) KöM-FVM rendelet mellékletében felsorolt érzékeny természeti területté nyilvánított települések határain belül ténylegesen nem ismert, hogy mely földrészletek minősülnek érzékeny természeti területnek, mivel ezen természeti területek jegyzéke a mai napig nem áll rendelkezésre. Ezért a Körzeti Földhivatal határozatát akként változtatta meg, hogy a művelési ág változást a természetbeni állapotnak megfelelően be kell jegyezni az ingatlan-nyilvántartásba. 
Az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség Hatósági Főosztálya a megyei földhivatal határozata ellen a Bács-Kiskun megyei Főügyészségen felügyeleti intézkedés megtételét kezdeményezte.
A megyei főügyészség a megyei földhivatal határozata ellen óvást nyújtott be. Hivatkozott a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (Tft.) 41. §-ára, mely szerint a termőföld művelési ágának megváltozását, az erre irányuló külön jogszabályoknak megfelelően be kell jelenteni a földhivatalnak. A Tft. 42. § (1) bekezdése kimondja, hogy a természetvédelmi oltalom alatt álló termőföld művelési ágának megváltoztatásához a természetvédelmi hatóság engedélyét be kell szerezni. Bár a Tft. és a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (Tvt.) rendelkezései a természetvédelmi oltalom meghatározását nem tartalmazzák, azonban a Tvt. egyes rendelkezéseit vizsgálva és azokat összevetve megállapítható, hogy a természeti területek olyanok, amelyek természetvédelmi oltalom alatt állnak. A természetvédelmi oltalom fogalom, nem szűkíthető le a kizárólag védetté nyilvánított természeti területekre. 
Az engedély nélküli művelési ág megváltoztatása esetén a Földhivatal csak a Tft. 42. § (3) bekezdése szerinti döntést hozhatta volna meg, vagyis a természetvédelmi hatóság megkeresése alapján a művelési ág visszaállításáról rendelkezhetett volna. A megyei földhivatal az ügyészi óvásban foglaltakat elfogadta, és a panaszos fellebbezését elutasította. Ez a panaszosra nézve azzal a jogkövetkezménnyel jár, hogy az ingatlant eredeti szándéka szerint szántóként nem hasznosíthatja, és kötelezett az eredeti állapot (gyep művelési ág) helyreállítására is.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat során tett intézkedések
A vizsgálat arra irányult, hogy a természeti terület kijelölésének tényét az ingatlan-nyilvántartásba miért nem jegyeztette fel a természetvédelmi hatóság, továbbá arra, hogy a megyei földhivatal a művelési ág változtatási kérelem elutasítása során törvényesen járt-e el. 
Rövid úton történt megkeresésemre a kiskunhalasi körzeti földhivatal úgy tájékoztatott, hogy a szóban forgó ingatlan tulajdoni lapján nincs olyan feljegyzés mely arra utalna, hogy az ingatlan kiemelten fontos érzékeny természeti területhez tartozna.
Ezért levélben kértem az Országos Környezetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség főigazgatójának tájékoztatását arra nézve, hogy az érintett móricgáti ingatlanokra a természetvédelmi hatóság miért nem kezdeményezte a természeti terület tényének feljegyzését az ingatlan-nyilvántartásba.
A főigazgató tájékoztatása szerint az un. érzékeny természeti területekről (továbbiakban: ÉTT.) elsődlegesen a Tvt. 53. § (3) bekezdés c.) pontja rendelkezik. Ennek megfelelően az ÉTT. lényegében olyan extenzív művelés alatt álló terület, amely természetkímélő gazdálkodási módok megőrzését, fenntartását, ezáltal az élőhelyek védelmét, a biológiai sokféleség fennmaradását, a tájképi és kultúrtörténeti értékek megóvását szolgálja.
A Nemzeti Természeti Alaptervhez kapcsolódóan az érzékeny természeti területekre vonatkozó szabályokról szóló 2/2002.(I. 23.) KöM-FVM együttes rendelet (továbbiakban: R.) 1.§ (1) bekezdése határozza meg a szabályozás célját, nevezetesen a természetkímélő gazdálkodási módok megőrzését, fenntartását, amelyek támogatással ösztönzött, önként vállalt korlátozások révén valósulnak meg. A támogatás a Nemzeti Agrár Környezetvédelmi Program révén valósul meg pályázatok útján. Ugyanakkor lényeges kiemelni azt is, hogy a Tvt. 21. § (1) bekezdése a természeti területen a természetvédelmi hatóság engedélyéhez köti a gyep és nádas művelési ág megváltoztatását, valamit más vízinövény égetését. 
A R. nem írja elő, hogy az ÉTT. kijelölésének tényét az ingatlan-nyilvántartásba fel kell jegyezni, de a „létrehozott” ÉTT kapcsán rögzíti, hogy amennyiben maga a R. másképp nem rendelkezik, az ÉTT-re a Tvt.-nek a természeti területekre vonatkozó rendelkezését kell alkalmazni. A Tvt. 15. § (3) bekezdése szerint pedig a természeti területek kijelölésének tényét az ingatlan-nyilvántartásba fel kell jegyezni, a kijelölés feloldását követően a feljegyzést törölni kell. 
A főigazgató véleménye szerint az ÉTT. kijelölésének ténye a fenti szabályok együttes alkalmazásával az ingatlan-nyilvántartásba feljegyezhető lenne. Ennek azonban van két további – a jogszabályok hiányosságára visszavezethető – akadálya.
Az egyik az, hogy a R. 2. számú melléklete Móricgátot, mint települést jelöli érzékeny természeti területnek, és nem jelent meg olyan jogszabály, mely a településen belül földrészletekre (helyrajzi szám szerint) szólóan is kijelöli a területet. A másik oka hogy az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény végrehajtására kiadott 109/1999.(VII. 29.) FVM. rendelet 39/A. §-a szerint az ingatlan jogi jellegeként az ÉTT. tényét nem, csak a természeti terület tényét lehet feljegyezni. 

A vizsgálat megállapításai
A főigazgató válasza, és a hivatkozott jogszabályok rendelkezéseinek összevetése alapján az alábbi megállapításokat teszem: 
A Tvt. 15. §. (1) bekezdése szerint természeti területnek minősül, ha a 4. § (d) pontjában meghatározott feltételeknek (természetközeli állapot: az az élőhely, táj, életközösség, amelynek kialakulására az ember csekély mértékben hatott (természeteshez hasonlító körülményeket teremtve), de a benne lejátszódó folyamatokat többségükben az önszabályozás jellemzi, de közvetlen emberi beavatkozás nélkül is fenmaradnak) megfelel: a.) az erdő, gyep, nádas művelési ágú termőföld;
E szabály szerint nem kétséges, hogy az érzékeny természeti területté kijelölt Móricgát természeti területnek minősül. A (2) bekezdés szerint az (1) bekezdés hatálya alá tartozó természeti területek jegyzékét a miniszter folyamatosan, de legkésőbb a Tvt. hatályba lépésétől számított két éven belül az agrárpolitikáért felelős miniszterrel együttes rendeletben közzéteszi.
A természeti területek jegyzékét azonban a felhatalmazást kapott miniszterek együttes rendeletben a mai napig nem tették közzé. Az érzékeny természeti területekre vonatkozó 2/2002.(I.23.) KöM-FVM együttes rendeletben pedig nem rendelkeztek arról, hogy az ingatlan-nyilvántartásba a kijelölés ténye miként jegyezhető fel. 
A konkrét panaszbeadvánnyal kapcsolatban megállapítom, hogy a megyei földhivatal és az első fokú természetvédelmi hatóság (korábban Kiskunsági Nemzeti Park) mulasztást az eljárás során nem követett el. Egyetértek a megyei főügyészség óvásában foglaltakkal, mely szerint a szóban forgó ingatlan kétséget kizáróan természeti területnek minősül (az érzékeny természeti terület ebben benne foglaltatik), és mint ilyen természetvédelmi oltalom alatt áll. Ezért a Tft. 41. és 42. §- ának már idézett rendelkezései kötötték a földhivatalt döntése meghozatalában. Az első fokú természetvédelmi hatóság véleménye ellenére, melyet az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi, és Vízügyi Főfelügyelőség szakhatósági állásfoglalásában megerősített, nem engedélyezhette a művelési ág megváltozatását. A megyei földhivatalnak a fellebbezésnek helyt adó határozata tehát törvénysértő volt. Helyesen járt el, amikor ezt az ügyészi óvásban foglaltaknak megfelelően megváltoztatta.
A panaszost ért sérelem nem a földhivatal és a természetvédelmi hatóság mulasztására, hanem egyrészt arra vezethető vissza, hogy jogelődje engedély nélkül változtatta meg az ingatlan művelési ágát gyepről szántóra, másrészt arra, hogy a természeti terület jogi jelleg az ingatlan-nyilvántartásban nem szerepelt. Az érintett tulajdonosok az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés alapján szerezhettek volna tudomást arról, hogy az ingatlan természeti oltalom alatt áll.
Tekintettel arra, hogy a természeti terület jogi jelleg az ingatlan nyilvántartásban nem szerepel, és erről az érintett tulajdonosokat egyéb módon sem tájékoztatták, megállapítom a jogbiztonsághoz való joggal összefüggő visszásságot, mely a jogi szabályozás hiányára, illetve a hatályos jogszabályok hiányosságára a vezethető vissza.

Javaslat
A visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján javasolom a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek, valamint a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszternek, hogy gondoskodjanak a Tvt. 15. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a természeti területek (érzékeny természeti területek) jegyzékének oly módon történő közzétételéről, illetve a hatályos jogszabályok olyan módosításáról, hogy a kijelölés ténye az ingatlan-nyilvántartásba feljegyezhető legyen.

Budapest, 2007. július 24.

Dr. Péterfalvi Attila sk.