Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4490/2005. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Kováts Beáta
Az eljárás megindulása
A panaszosok tulajdonostársai engedély nélkül építettek egy kamrahelyiséget, az ingatlant megosztó kerítés mellett. A fennmaradási engedélyhez panaszosaink nem adták meg hozzájárulásukat, a jognyilatkozat pótlása iránti keresetet a bíróság elutasította, az építési hatóság azonban azóta sem intézkedett a kamra lebontása érdekében. A panaszosok állítása szerint továbbá tulajdonostársaik folyamatosan nagy mennyiségű szemetet tárolnak és égetnek az udvarban, amely lassan elviselhetetlen állapotot jelent a számukra.
A panasz alapján felmerült a jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz, valamint a tulajdonhoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény alapján vizsgálatot indítottam, és tájékoztatást kértem az érintett önkormányzat jegyzőjétől.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

Kapcsolódó jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.) (2005. október 31-ig hatályos)
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni.
37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt. (2) A felfüggesztés tartama az elintézési határidőkbe (15. §) nem számít be. (3) A felfüggesztést elrendelő határozat ellen fellebbezésnek van helye.
77. § (1) A közigazgatási szerv első fokú határozata jogerős és végrehajtható, ha a határozat ellen határidőn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja.
78. § (1) A határozat végrehajtását - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az első fokon eljárt közigazgatási szerv rendeli el. (2) A közigazgatási szerv a hivatalból lefolytatott eljárás esetén a végrehajtást - ha feltételei megvannak - köteles hivatalból haladéktalanul elrendelni; egyébként a végrehajtást a jogosult kérelmére tizenöt napon belül rendeli el.
85. § (1) A végrehajtást elrendelő, illetőleg foganatosító szerv vagy felettes szerve - hivatalból vagy kérelemre - elrendelheti a végrehajtás felfüggesztését, ha a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése várható, vagy ha a felfüggesztést különös méltánylást érdemlő körülmény indokolja. (2) A végrehajtást általában legfeljebb harminc napra lehet felfüggeszteni.
86. § (1) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a határozat jogerőre emelkedésétől számított három év eltelte után nincs helye végrehajtásnak. (2) A végrehajtás elévülését bármely végrehajtási cselekmény megszakítja.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges. (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi. (2) Fennmaradási engedély az (1) bekezdésben foglaltak érvényesítése mellett kiadható akkor is, ha a) az építmény, építményrész átalakítással szabályossá tehető, vagy b) a szabálytalansággal okozott érdeksérelem jelentéktelen, közérdeket nem sért, vagy a hatóság által meghatározott határidőn belül elhárítható. (7) Ha a szabálytalanul megépített építményre, építményrészre fennmaradási engedély nem adható, az építésügyi hatóság köteles elrendelni a szabályossá tétel érdekében szükséges munkálatok elvégzését, vagy ha a kötelezett a munkálatok elvégzését nem vállalja, a lebontását.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
5. § (1) Az építtető az építési, bontási, fennmaradási és a rendeltetés-módosítási (a továbbiakban: építési) jogosultságát a következő okiratokkal igazolhatja: (…) c) közös tulajdonban álló ingatlanon történő építési tevékenység végzése esetében - az a) pontban meghatározottakon túlmenően - a tulajdonostárs(ak) hozzájáruló nyilatkozatával vagy az ezt pótló bírósági ítélettel; (…)
35. § (1) Ha csak építési engedély alapján végezhető építési tevékenységet építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérően, illetőleg az építési engedélyhez nem kötött építési munkát a 9. § (4) bekezdésében meghatározott előírásoktól eltérően (a továbbiakban együtt: szabálytalanul) végezték el, az így megépített befejezett vagy befejezetlen építményre, építési tevékenységre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie. A fennmaradási engedély iránti kérelmet az építtető jogutódja is előterjesztheti. (3) Építési jogosultság igazolásának hiányában a fennmaradási (továbbépítési) engedélykérelmet el kell utasítani és az építmény bontását el kell rendelni. Amennyiben az (1) bekezdésben meghatározott szabálytalan építményre, illetve építési tevékenységre egyébként a fennmaradási engedély megadható lenne és az építtető az építésügyi hatóságnál igazolja, hogy a tulajdonjog rendezése iránt, vagy a jognyilatkozat pótlása iránt pert indított, úgy az építésügyi hatósági eljárás kérelemre, az Áe. 37. §-a alapján - a polgári per jogerős lezárultáig - felfüggeszthető.

Megállapított tényállás
A panaszosaink társtulajdonosai egy esztergomi ingatlannak, amelyen két, egymástól elkülönülő családi ház áll. A tulajdonostársak a telket egymás között természetben megosztva birtokolják és használják, közöttük - bírósági végzéssel jóváhagyott - egyezség van érvényben, amely szerint bármilyen melléképületet csak a kerítéstől mért 50 cm-es távolságra fognak elhelyezni.
A panaszosaink társtulajdonosai építési engedély nélkül létesítettek kamrahelyiséget a kerítéstől néhány centiméterre. 2002. szeptember 30-án kelt, 27578/2002. határozatával az építési hatóság fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására kötelezte az építtetőt. A Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatal a fellebbezést elutasította. Az építési hatóság első ízben 2003. augusztus 1-jén kelt, 23109-8/2003. sz. határozatával arra hivatkozva utasította el a fennmaradási engedély iránti kérelmet, hogy a kamra létesítésekor nem tartották be az egyezségben rögzítetteket, és kötelezte az építtetőket, hogy a kérelmet ismételten nyújtsák be. A hatóság ezt követően 2004. június 4-én kelt, 17510-14/2004. sz. határozatával másodízben is elutasította a kérelmet, ezúttal arra hivatkozva, hogy - panaszosaink hozzájáruló nyilatkozata hiányában - az építtetők építési jogosultságukat nem tudták igazolni. Határidőben érkezett fellebbezés hiányában mindkét határozat első fokon jogerőre emelkedett. 2005. február 8-án kelt 7.P.20.811/2004/12. sz. ítéletével az Esztergomi Városi Bíróság elutasította a hozzájárulás - mint jognyilatkozat - ítélettel történő pótlása iránt indított keresetet. Megállapította, hogy az építtetők a „felek által megkötött - és a felperes által meg nem támadott - egyezség tartalmának ismeretében, azzal ellentétes módon, rosszhiszeműen eljárva cselekedtek. Rosszhiszemű eljárásuk eredményeképpen magánérdekük nem méltányolható”. Az elsőfokú bíróság ítéletét 2005. április 13-án kelt, 1.Pf.20.277/2005/4. sz. ítéletével a Komárom-Esztergom Megyei Bíróság helyben hagyta. A becsatolt iratok tanúsága szerint panaszosaink ezt követően - 2005. május 17-én kelt beadványukban - kérték az engedély nélkül épített kamra lebontását az építési hatóságtól.

A vizsgálat megállapításai
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 34. és 48. §-ai, valamint az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet (a továbbiakban: R.) 35. § (1) bekezdése értelmében, hogy az építési engedély nélküli tevékenység szabálytalan építkezésnek minősül, az így megépített - befejezett vagy befejezetlen - építményre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie.
Az Étv. 48. § (1) bekezdése értelmében a fennmaradási engedély feltétele, hogy az építtető az építési jogosultságát igazolja. Közös tulajdon esetén az építési jogosultság a tulajdonostársat csak akkor illeti meg, ha a tervezett építkezéshez minden tulajdonostárs hozzájárult (R. 5. § (1) bekezdés c) pont). A R. 35. § (3) bekezdése értelmében az építési jogosultság igazolásának hiányában a fennmaradási engedély kérelmet el kell utasítani és az építmény bontását el kell rendelni. Amennyiben azonban a szabálytalan építményre egyébként a fennmaradási engedély megadható lenne és az építtető az építésügyi hatóságnál igazolja, hogy a tulajdonjog rendezése iránt, vagy a jognyilatkozat pótlása iránt pert indított, úgy az építésügyi hatósági eljárás kérelemre - az államigazgatási eljárás általános szabályairól 1957. évi IV. törvény (Áe.) 37. §-a alapján - a polgári per jogerős lezárultáig felfüggeszthető.
Jelen ügyben az építési hatóság 2004. június 4-én kelt határozatával jogerősen és véglegesen elutasította a fennmaradási engedély iránti kérelmet. Fennmaradási engedély hiányában az engedély nélkül épített kamrahelyiséget le kellett volna bontani. Az iratok között sem az alap-, sem a végrehajtási eljárás felfüggesztését elrendelő határozat nem található.
A hatóság azonban azt követően sem intézkedett határozatának a végrehajtásáról, hogy a tulajdonostársak hozzájáruló nyilatkozatának pótlása iránti keresetet a bíróság 2005. április 13-án jogerősen elutasította, és a panaszosok 2005. május 17-én kelt beadványukban a végrehajtás elrendelésére irányuló felhívással éltek a hatóság felé. (Esztergom aljegyzőjének a megkeresésemre küldött - 2005. október 25-én kelt - válaszából is kitűnik, hogy az építési hatóságnak tudomása van a bírósági eljárás lezárultáról és annak eredményéről.) 
Megállapítom, hogy az építési hatóság eljárása - jelesül az, hogy hatóság a panaszosok kifejezett kérésére sem kényszerítette ki a jogerős határozatában foglaltak teljesítését - a jogbiztonsághoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott. Tekintettel továbbá arra, hogy a szabálytalanul épült építmény közös tulajdonban álló telken áll, mulasztásával a hatóság a tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásságot is okozott.
Több más jelentésemhez hasonlóan (pl. OBH 6254/2004. sz. jelentés) jelen ügyben is hangsúlyozni kívánom, hogy az államigazgatási hatóságot anyagi felelősség terheli annak a kárnak a vonatkozásában, amely az eljárása során kifejtett tevékenységével vagy mulasztásával okozati összefüggésben áll.
E körben utalni szeretnék a BH1992. 528. sz. határozatra, amelyben Legfelsőbb Bíróság megállapította, hogy ha a hatóság nem úgy járt el hatósági jogkörében, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható (pl. hatósági jogkörét nem megfelelően gyakorolta), államigazgatási jogkörben okozott kárért felelhet. A Bíróság kimondta, hogy „Államigazgatási jogkörben okozott kárnak az minősül, amely a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező, intézkedő tevékenységgel, illetve annak elmulasztásával áll okozati összefüggésben. (…) Az építésügyi hatóságnak - e jogkörében eljárva - a feladatköre nem korlátozódik arra, hogy annak megfelelő volta esetén engedélyezze, ellenkező esetben megtagadja a tervezett építkezést. Különösen akkor, ha az engedélyezett tervtől való eltérés az ez által sérelmet szenvedő fél jelzése alapján megállapíthatóvá válik, és az is, hogy a kivitelezésnek a megkezdett mód szerinti folytatása jogszabályi rendelkezésekbe ütköző olyan beépítést jelent, amelyre engedély nem lett volna adható, az erre illetékes építésügyi hatóságnak a joga és egyben kötelezettsége a szükséges intézkedések megtétele. (…) Ha ezzel a jogával nem vagy nem megfelelően él, a szabálytalanul építkező tevékenységével másnak okozott kár bekövetkezését elősegíti, minthogy a szükséges és a hatóságtól az állampolgári jogok védelme érdekében egyértelműen elvárható kötelezettség megszegésével a jogsértő magatartást eltűri.”

Kezdeményezés
Tekintettel arra, hogy az Áe. 86. § (1) bekezdése értelmében a határozat jogerőre emelkedésétől számított három év még nem telt el - és ezért a végrehajtási jog nem évült el -, a jelentésemben feltárt visszásság orvoslása érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy Esztergom Város jegyzője hajtsa végre a fennmaradási engedély iránti kérelmet elutasító, 2004. június 4-én kelt, 17510-14/2004. sz. határozatát. Felkérem a jegyzőt, hogy a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztasson. 
Jelentésem egy példányát tájékoztatásul megküldöm a Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének is.
Tekintettel továbbá arra, hogy a panaszolt szeméttárolás és égetés miatt információim szerint eddig nem indult eljárás, a beadvány ezen részét az Obtv. 19. § (3) bekezdése alapján vizsgálat céljából az ÁNTSZ illetékes területi szervéhez átteszem.

Budapest, 2005. december 5.

Lenkovics Barnabás sk.