Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4112/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
A vizsgálat megindulása
A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, melyben azt sérelmezte, hogy Dömsöd Nagyközség Önkormányzata 1999 óta nem ad engedélyt a víziállás fennmaradása iránt előterjesztett kérelmére, illetve nem hoz döntést az engedély meghosszabbításáról. A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogorvoslathoz, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult. 

A megállapított tényállás
A panaszos első ízben 1999. szeptember 27-ei keltezéssel nyújtotta be kérelmét az önkormányzathoz, bizonyos időközönként az ügyben írásban érdeklődött, de választ nem kapott.
Megkeresésemben a jegyzőtől tájékoztatást kértem a panaszos ügyéről, tehát a válaszadás elmaradásának okáról, a kiadandó engedély miben létéről, illetve arról is, hogy az ügyben eddig milyen intézkedés történt, esetleg mikor, milyen tartalommal történt a panaszos felé hiánypótlási felhívás, vagy bármilyen közbenső intézkedés, és arról is, hogy mely szakhatóságok közreműködésére van szükség a kérelem elbírálásához.
A jegyző válaszában tájékoztatott a víziállások létesítésére, használatára vonatkozó jogszabályokról, és az e tárgyban született önkormányzati rendeletükről. Közölte, hogy az önkormányzat 1996-ban vette át a korábban ezen eljárásokra hatáskörrel rendelkező Közép-Dunavölgyi Vízügyi Igazgatóságtól (KDV–KÖVIZIG) a víziállásokkal kapcsolatos iratokat, és a jegyző gyakorolja az engedélyezési jogkört. Dömsöd polgármesteri hivatal ügyrendje szerint a Műszaki Csoport feladatkörébe – a műszaki ügyintéző munkakörébe – tartozik ezen feladatok elvégzése.
Az RSD 7+990/B.fkm. szelvényében lévő (korábbi nyilvántartási szám: 780/B fkm.) dömsödi víziállás tulajdonosai Sz.E. és társai (M.A., K.J., T.I., és H.I.) 1999. december 31-ig rendelkeztek fennmaradási engedéllyel (KDV-KÖVIZIG HVA 14.404-II/85. szám.).
Az iratelőzményekből megállapítható, hogy a panaszos több alkalommal – először 1988. október 11-én – kezdeményezte a víziállás létesítésének engedélyezését, de kérelmét a KDV-KÖVIZIG elutasította. 1991-ben a panaszos a vízügyi hatóságnál eljárást kezdeményezett az adott víziállás elbontása iránt, illetve a Legfőbb Ügyészségnél törvényességi kérelemmel élt a fenti számú víziállás fennmaradását engedélyező határozat ellen.
A panaszos Dömsöd Nagyközség Önkormányzat jegyzőjéhez, mint első fokú vízügyi hatósághoz 1999. novemberében kérelmet nyújtott be víziállás fennmaradási engedélyének meghosszabbítása iránt (jegyző válaszában az ügyszám: 3349/2005; de helyesen: 3349/1999.). A kérelemből megállapította, hogy az 1999. december 31-ig létesítési engedéllyel rendelkező víziállás ekkor már rendeltetésszerű használatra nem volt alkalmas. A panaszos a víziállás tulajdonjogát az engedély névátírásához igazolni nem tudta. A víz kezelőjével kötött mederbérleti szerződéssel – ami a fennmaradási engedély kiadásának egyik feltétele – nem rendelkezik.
A 2005. júliusi megkeresésemre a jegyző a hatósági eljárást megvizsgálta és megállapította, hogy az akkor és jelenleg is hivatalban lévő jegyző (megjegyzés: ő maga), illetve hivatali ügyintézője mulasztásával több vonatkozásban megsértette az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit. 2. § (7) A közigazgatási szervek feladataikat gyors és egyszerű eljárással teljesítik. 4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni.
A panaszos 2003-ban panasszal fordult Dömsöd Nagyközség polgármesteréhez és kérte az 1999-ben benyújtott kérelmének elbírálását. Intézkedés nem történt. Az ügyfél 2005. május 12-én ismét a polgármesterhez fordult panaszával, melyre intézkedés ugyancsak nem történt. Megkeresésemre a jegyző a panaszos ügyében az illetékes ügyintézőt eljárásra utasította, aki a tényállást kivizsgálta és 2612–3/2005. ügyszámon határozatot hozott az ügyben. A jegyző válaszához csatolta az iratokat, valamint Dömsöd Nagyközség Önkormányzat Képviselő–testületének rendeletét a víziállások létesítésének szabályairól.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. 

A vizsgálat megállapításai
Megállapítottam, hogy a jegyző a panaszos 1999. szeptember 27-én kelt kérelmére csak 2005. augusztus 4-én, a megkeresésemre – tehát mintegy hat év elteltével – adta ki a közigazgatási határozatot. A mulasztás tényét a jegyző saját magára nézve is elismerte, tekintettel arra, hogy a kérelem benyújtásakor is a jelenlegi jegyző volt hivatalban. Az önkormányzat polgármesteri hivatalát – mint egységes hivatalt – a jegyző vezeti, ily módon a műszaki csoportnak, illetve annak főelőadójának átadott kiadmányozási jogkör gyakorlása során hozott határozat a jegyző nevében hozott döntésnek minősül, illetve ha ez a döntés mulasztás következtében elmarad, akkor ez egyben a jegyzői hatáskör gyakorlásának elmulasztása is. 
A jegyző a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényhez fűzött Kommentár leszögezi, hogy a kiadmányozás nem csupán egy aláírás, amely az ügyet véglegesen vagy időlegesen lezárja. A kiadmányozás a hatáskör gyakorlásához kapcsolódik, azaz a hatáskör birtokosát illeti meg, aki a döntési kompetenciáját (annak egy részét) jogszabályban meghatározott módon, írásban átruházhatja. Ez esetben a hatáskör címzettje és a kiadmányozó külön válik, azonban a felelősségük a döntésért egyetemleges.
A hatáskör átruházása esetén figyelemmel kell lenni a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási és Polgári Jogegységi Tanácsának a közigazgatási szerv hatáskörének gyakorlásáról és átruházhatóságáról, delegálhatóságáról szóló 1/2003. KPJE határozatára, amely még az Áe. szabályai alapján mondta ki, hogy a hatáskör átruházása bármely jogszabály felhatalmazása alapján történhet. Az új törvény szigorította a szabályozást olyan módon, hogy a jogszabály helyett csak törvény határozhatja meg (teheti lehetővé) hatáskör gyakorlásának átruházását.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban kifejtette, hogy „az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt, még a kérelemre indult eljárásokban sem az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem. (…) Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.”
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában megállapította: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy az államigazgatási eljárásról szóló törvény az ügyfelek számára nem biztosít hatékony jogi eszközt a közigazgatási szervek határozathozatali kötelezettségének elmulasztása esetére. Akár kérelemre, akár hivatalból indul az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán és közérdeket szolgál. 
A vizsgálat során megállapítottam, hogy Dömsöd Nagyközség Önkormányzata a panaszos ügyében a döntés elmulasztásával a jogorvoslathoz, valamint a tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben visszásságot okozott.
A jegyző a megkeresésemet követően intézkedett, hogy a műszaki főelőadó a víziállás fennmaradási és névátírási kérelem tárgyában döntsön, melynek eredményeként a panaszos az elutasító határozatot megkapta. Hat év távlatából nyilvánvalóan nem születhetett kedvező döntés, mert a létesítményre csak 1999. december 31-ig volt érvényes fennmaradási engedély. A panaszos kérelme 1999. szeptember 27-én kelt, így ekkor – az összes körülmény figyelembevételével – még lehetett volna mód arra, hogy a panaszos a hiánypótlási felhívást követően a hatóság által előírt kötelezettségeket teljesítse, együttműködjön a hatósággal, a korábbi tulajdonosokkal, annak érdekében, hogy az engedély számára kiadható legyen. Az állampolgárok részéről jogos igény a hatóság szakszerű és gyors döntése, mert ezzel az esetleges kedvezőtlen döntést követően is azonnal megnyílik a jogorvoslati út, és teljesíthetők az előírt kötelezettségek. Hat év hallgatás után az elutasító döntés nem szolgálja a jogbiztonságot, és nem egyeztethető össze a tisztességes eljárás követelményével. Elgondolkodtató körülmény az is, hogy a hatóság csak 2005-ben, a panaszosnak szóló elutasító határozatban kötelezte az eljárásban érintett többi tulajdonost arra, hogy a balesetveszélyes vascső lábakat távolítsák el. 

Kezdeményezés
Felkérem Dömsöd Nagyközség Önkormányzatának jegyzőjét, hogy a jövőben tartsa, és tartassa be a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény előírásait a kiadmányozási joggal átadott hatáskörök gyakorlói részéről is. Kérem, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.
A vizsgálati jelentést tájékoztatás céljából a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének is megküldöm.

Budapest, 2006. április 27.

Lenkovics Barnabás sk.

Az ügy jogszabályi háttere
72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról
2/1985. (III. 28.) OVH rendelkezés a vizeken és a vízilétesítmények vízterületén víziállások létesítéséről és használatáról, valamint a víziállások felülvizsgálatáról
4/1981. (IV. 4.) OVH rendelkezés az Országos Vízgazdálkodási Szabályzat kiadásáról
18/1999. (XII. 7.) számú, Dömsöd Nagyközség Önkormányzatának rendelete a község közigazgatási területén lévő víziállások létesítésének és fennmaradásának szabályozásáról
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.) Az 1999. szeptember 27-én kelt kérelem benyújtásakor hatályos.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. (2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani. (3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény. (4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
36. § (2) A jegyző vezeti a képviselő-testület hivatalát. A jegyző a) gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról; b) a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. A kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához, jutalmazáshoz - a polgármester által meghatározott körben - a polgármester egyetértése szükséges. f) dönt a hatáskörébe utalt ügyekben.