Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3959/2005. sz. ügyben
(Kapcsolódó ügy: OBH 6000/2004.)

Előadó: dr. Hajas Barnabás

Az eljárás megindulása
A Magyar Ebtenyésztők Országos Egyesülete (a továbbiakban: MEOE) – jogi képviselője útján – előterjesztett panaszaiban az Országos Mezőgazdasági Minősítő Intézet (a továbbiakban: OMMI) és a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: FVM) eljárását sérelmezte. A beadványok szerint az OMMI, az állattenyésztésről szóló 1993. évi CXIV. törvény (a továbbiakban: Átv.) 45. §-a alapján több, különösen jelentős összegű állattenyésztési bírsággal sújtotta a MEOE-t. A MEOE ezeket a határozatokat megfellebbezte, azonban az ügyekben jogerős közigazgatási döntést az FVM a beadványok előterjesztéséig – 2004. november 11. és 2005. június 29. napjáig – nem hozott. 
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett problémák alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés), valamint a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, vizsgálatot rendeltem el. 
Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert a panaszolt eljárások megvizsgálására kértem.

A megállapított tényállás
A panaszok, annak mellékletei, valamint a miniszter válasza alapján megállapítottam, hogy az OMMI 2004. és 2005. évben 12 alkalommal sújtott állattenyésztési bírsággal ebtenyésztéssel foglalkozó szervezetet. Ebből 9 esetben, összesen 209.430.000,- Ft bírsággal a panaszos szervezetet, 3 alkalommal összesen 22.470.000,- Ft bírsággal pedig a Magyar Kutyások Szövetségét. Mindkét szervezet valamennyi határozat ellen fellebbezett, így a határozatok nem emelkedtek jogerőre első fokon.
A miniszteri válasz szerint a felettes szerv a fellebbezésekről 4 esetben a nyitva álló határidőt jelentősen túllépve (165, 191, 248 és 296 nap eltelte után) hozott határozatot. A késedelem okaként a miniszter egyrészt az Átv. ellentmondó (hibás jogszabályhelyre utaló, az első panasz előterjesztését követően módosított) rendelkezését, másrészt a felettes szerv (FVM illetékes osztálya) átszervezését jelölte meg. Tájékoztatása tartalmazta azt is, hogy az átszervezés során az átadás-átváteli feladatok meglehetősen elhúzódtak, vezetők és ügyintézők cserélődtek. Ezen körülmények együttesen megnehezítették az ügyintézés menetét és befolyásolták az ügyek elintézésének időtartamát. További 6 esetben a fellebbezések alapján a felettes szerv határidőn belül meghozta – új eljárásra kötelező – határozatát. Két határozat ellen benyújtott fellebbezés alapján az OMMI a határozatát visszavonta. A rendelkezésemre álló iratok alapján az új eljárások vizsgálatom lezárásáig még nem fejeződtek be.
A miniszteri tájékoztatás végül kitért arra, hogy az Átv. korábbi 45. §-a az állatkiállításokra vonatkozó 6. § helyett tévesen az apaállat-használatot szabályozó 4. §-ra utalt. A miniszteri válasz szerint „[a]z elírást orvosló [a növényvédelemről szóló 2000. évi XXXV. törvény és az azzal összefüggő egyes ágazati törvények módosításáról rendelkező] 2005. évi XXXVIII. törvény hatályba lépése, vagyis 2005. június 15. napját megelőzően meghozott bírságoló határozatok megsemmisítésre kerültek.”

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

A vizsgálat megállapításai
1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 29. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében – mint közigazgatási szervekre – az OMMI és az FVM eljárásának vizsgálatára hatásköröm kiterjed.
2. Amint azt az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában is kifejtette, „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. […] A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.” Az idézett AB határozatra tekintettel megállapítottam, hogy az FVM illetékes főosztálya – korábban Mezőgazdasági Főosztály, később Mezőgazdasági Szakigazgatási Főosztály – alkotmányos kötelezettségét nem teljesítette (objektív alapjogvédelmi kötelezettség) akkor, amikor csak a határidőt jelentősen túllépve járt el 4 fellebbezési ügyben. Ezzel a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozott. Megállapítottam továbbá, hogy az eljárások jelentős elhúzódása alkalmas volt arra is, hogy a tulajdonhoz való joggal összefüggő visszásságot okozzanak. 
3. Az Alkotmánybíróság a 8/2003. (III. 14.) AB határozatában alkotmányos követelményként rögzítette, hogy jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatályba léptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára.
Az Alkotmánybíróság több ízben felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy az úgynevezett salátatörvények gyakorlata súlyos alkotmányossági aggályokat vet fel. A jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen. Jogállamiság értékét súlyosan veszélyeztetheti az olyan törvényszerkesztési gyakorlat, mely logikai kötelék nélkül kapcsolja össze számos törvény megváltoztatását, mivel a követhetetlen és áttekinthetetlen változtatások alááshatják a jogbiztonság értékét, a jogrendszer világosságát és áttekinthetőségét. A jogbiztonságot elsősorban az olyan salátatörvények veszélyeztetik, melyek tartalmi összefüggés nélkül úgy rendelkeznek különböző törvényekről, hogy a képviselők, valamint a jogkereső közönség számára a változások nehezen követhetővé válnak. A növényvédelemről szóló 2000. évi XXXV. törvény és az azzal összefüggő egyes ágazati törvények módosításáról rendelkező 2005. évi XXXVIII. törvény között szoros tartalmi összefüggés nem áll fenn, sőt a törvénynek a címe nem tartalmaz utalást arra, hogy – többek között – az Átv. módosítására irányul. Az Átv. módosulását a 2005. évi XXXVIII. törvény csak számottevő nehézség árán teszi követhetővé. Az Obtv. 29. § (1) bekezdése értelmében eljárásom szempontjából az Országgyűlés nem minősül hatóságnak, vagyis nincs hatásköröm az Országgyűlés jogalkotással kapcsolatos eljárását felülbírálni. Azonban figyelemmel arra, hogy a szóban forgó törvény módosítására irányuló javaslatot – T/15265. számon – a kormány nevében a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter nyújtotta be, nem tartom mellőzhetőnek hangsúlyozni, hogy – és ezt az Alkotmánybíróság töretlennek nevezhető gyakorlata is alátámasztja – az ilyen jogszabály-módosítási megoldások alkalmasak arra, hogy a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság közvetlen veszélyét okozzák.

Intézkedéseim
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszternek, hogy a feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeli elkerülése érdekében nyomatékosan hívja fel mind az alapeljárásban, mind pedig a fellebbezési eljárásban eljáró munkatársai figyelmét a törvényi határidők pontos betartására, és azok kiemelkedő – sokszor garanciális – jelentőségére.
Ugyancsak az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszternek, hogy a jövőben az FVM által kidolgozott törvényjavaslatok, valamint jogszabályok (és tervezeteik) címeiből derüljön ki a módosításra kerülő jogszabály annak érdekében, hogy a változások a képviselők, valamint a jogkereső közönség számára könnyen követhetővé váljon.

Budapest, 2005. december 21.

Takács Albert sk.