Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3543/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindulása
A panaszos azzal fordult hivatalomhoz, hogy Nógrádmegyer község közfogalmú gyógyszertárának bezárásával összefüggésben, mint a község egyetlen gyógyszertárának gyógyszerésze meglehetősen bizonytalan helyzetbe került, illetve ezzel együtt a község lakosságának gyógyszerellátása sem zökkenőmentes.
Figyelemmel arra, hogy a csatolt dokumentumok tanúsága szerint a Belügyminisztérium helyettes államtitkára kellőképpen vázolta a releváns jogi helyzetet, a jelenlegi körülmények alkotmányjogi aspektusát szem előtt tartva, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő jog maradéktalan érvényesülésének érdekében folytathatok – jelen esetben – előzetes hatásköri vizsgálatot.
Ezért megkerestem Nógrádmegyer község polgármesterét, hogy tájékoztasson a gyógyszertár bezárásának, valamint a szerződéses jogviszonyból fakadó polgári jogi együttműködési kötelezettség hiátusainak okairól. Mindezen túl, mivel a gyógyszerellátás a községben akadozik, valamint a rászorulók számára jelentős problémát okoz a gyógyszerbeszerzés, ugyancsak kértem a polgármestert, hogy tájékoztasson az e kérdésben fennálló helyzet jelenlegi, és a jövőbeni tervezett megoldásáról.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. §-ának (1) és 17.§-ának (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog sérelmének gyanúja.

Érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. 
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság (…) az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével (…) valósítja meg.

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
1994. évi LIV. törvény a gyógyszertárak létestéséről és működésük egyes szabályairól
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
60. § (1) A falugondnoki, illetve tanyagondnoki szolgáltatás… 

A vizsgálat tényállása és megállapításai
A panaszosok által előadottak, valamint a csatolt dokumentumok, illetve a vonatkozó jogszabályi háttér elemzése alapján a következőket állapítottam meg:

I.
Az ügy egészségügyi vonatkozása tekintetében tényként állapítható meg, hogy Nógrádmegyer község önkormányzata a fent hivatkozott jogszabályokban foglalt előírásoknak megfelelően gondoskodott a lakosság gyógyszer ellátásáról. Biztosította az ellátás tárgyi feltételeit, valamint a gyógyszerész személyes szükségleteit. Mindezen túlmenően a működés megkezdését követő fél évig eltekintett a helyi adó, lakbér és gyógyszertár bérlet, közüzemi díjak fizetésének kötelezettségétől. Minderre a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény az önkormányzati autonómia primátusa alapján ad garanciális jogi hátteret. Ezért az önkormányzat hatáskörébe tartozó közügyek igazgatása körében hozott döntéseire tekintettel csak az Alkotmánybíróság, illetve a bíróság járhat el kizárólag akkor, ha jogszabálysértést állapít meg. Egyébként a közigazgatási hivatal vezetője látja el az önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, azonban a mérlegeléssel hozott helyi döntéseknek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja. 
A gyógyszerész asszony személye körül kialakult ellentmondásos helyzet (a patika nyitva tartásának körülményei, a háziorvossal való rossz szakmai és munkakapcsolat, a különböző díjak, tartozások nem fizetése), mely megosztotta a község lakosait is, valamint az ezzel összefüggésben keletkezett indulat, és etikai kifogás nem kerülte el az országgyűlési biztos figyelmét, de a reá vonatkozó hatásköri szabályok nem teszik lehetővé az alapjogi vizsgálat erkölcsi-etikai tárgyú kiterjesztését.
Ezzel összefüggésben az a tény, hogy az önkormányzat lehetőséget biztosított a gyógyszerész részére a megfelelő működésre, ezzel lehetőséget kínált a lakosság számára a gyógyszerész munkájának elfogadására, az általa nyújtott ellátás tekintetében semmiképpen sem jelenti a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog sérelmét. A patika működési engedélyének bevonása (ÁNTSz Megyei Tisztiorvosi Szolgálat), illetve a bérleti jogviszony felmondása után, község polgármestere a falugondnoki szolgálat segítségével enyhítette a legrászorultabb lakosok gyógyszerbeszerzési gondját úgy, hogy a távolabbi községben lévő gyógyszertárból beszerzik a rendelt patikaszereket. A polgármester válaszában hangsúlyozta, hogy a hátrányok enyhítése, illetve az alapvető szükségletek kielégítését segítő szolgáltatáshoz való hozzájutást mindaddig biztosítja, míg a közösségi szintű szükségletek teljesítése elől elhárul minden jogi akadály és a gyógyszerészi állásra ismét pályázatot írhat ki.
Mindebből következően az egészségügyi – azaz a gyógyszer – ellátást érintő panasz tekintetében megállapítom, hogy az egészségügyi alapellátásra vonatkozó és ehhez kapcsolódó gyógyszerellátási feladatának eleget téve az önkormányzat nem idézte elő a felhívott alkotmányos alapjog sérelmének a veszélyét. 

II.
A panaszos Nógrádmegyer község önkormányzata képviselő-testületének, a képviselő-testület bizottságának, illetőleg a polgármesternek az eljárását is kifogásolta. Az Obtv. értelmében az országgyűlési biztos feladata, hogy az állampolgár alkotmányos jogait védje a hatóságokkal szemben, nem feladata viszont az egész államszervezet, a társadalom jogszerű működésének felügyelete. Ennek értelmében az országgyűlési biztos hatásköre nem az önkormányzat szerveinek belső működésére, hanem az állampolgárok felé ható tevékenységükre terjed ki, azt vizsgálhatja. Mindezt az Obtv. 16. § (1) bekezdése egyértelműen kifejezi, s erre utal az is, hogy a 29. § (1) bekezdése hatóságként jelöli meg a felsorolt szerveket, közöttük a helyi önkormányzatot.
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában szükségessé vált annak megállapítása, hogy valamely alkotmányos jog sérelme mely feltételek fennállása esetén jelenti egyúttal alkotmányos visszásság egyidejű bekövetkezését is. E szerint alkotmányos joggal összefüggő visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, azaz túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. Mindezen túl alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint.
A helyi önkormányzás Alkotmányban foglalt joga valójában a központi államhatalommal szemben védi a helyi közösséget. Erre tekintettel tehát az jelentené az alkotmányos visszásság megvalósulását, ha az állam alkotmányellenesen korlátozná az önkormányzat számára biztosított jogokat, például valamely önkormányzati jogot elvonna. A megválasztott képviselő-testület, annak bizottsága, illetőleg a polgármester eljárása azonban nem valósítja meg az országgyűlési biztos által vizsgálható alkotmányos visszásságot, hanem politikai és törvényességi ellenőrzési ügy.
A helyi önkormányzat alkotmányos, törvényes működésének vizsgálatára az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény értelmében az Alkotmánybíróság, a bíróság jogosult, az eljárást a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti. A képviselő-testület és a polgármester működésének törvényességi szempontból történő vizsgálatát ugyancsak a közigazgatási hivataltól lehet kérni, s ha a közigazgatási hivatal eljárását nem tartják kielégítőnek, a belügyminiszterhez lehet fordulni. Az előbbiek alapján a közigazgatási hivatal köteles vizsgálni azt is, hogy a testületi döntésben érdekelt személy részt vett-e?
Abban az esetben azonban, ha az említett közigazgatási szervek eljárása alkotmányos visszásságot okoz, természetesen az országgyűlési biztos vizsgálatának kezdeményezésére is mód van az egyéb törvényi feltételek megvalósulása esetén.

III.
Alapjogi szempontból nem vitatható a gyógyszertár épületének, illetve a szolgálati lakás  bérleti szerződésének sorsa. Figyelemmel arra, hogy a képviselő-testület a gyógyszertár épületére vonatkozó döntését, mint tulajdonos hozta meg, így e tekintetben a Polgári Törvénykönyv általános, és a bérleti szerződésre vonatkozó különös szabályai hívhatók fel. Az ilyen, ún. civiljogi ügyletek felülbírálására ugyancsak nincs jogi felhatalmazása az országgyűlési biztosnak, hiszen ezzel az igazságszolgáltatásra hivatott bírósági szervezet feladat és hatáskörét vonná el, azaz sértené a bírák függetlenségét s ugyancsak a jogállamiság alapjogi doktrínáját.
Mindezekre figyelemmel hangsúlyozom azonban, hogy a szerződéses jogviszonyban (ti. önkormányzat – gyógyszerész) az együttműködési (tájékoztatási) kötelezettség mértékének vizsgálata kapcsán nem téveszthető szem elől, hogy a szerződés mindig valamiféle érdek kielégítésére szolgál. A felektől tehát nem várható el, hogy az adott ügyletben testet öltött érdekeiket háttérbe helyezve teljesítsék az együttműködésből származó kötelezettségeiket. Nem érvényesülhet ez az előírás úgy sem, hogy ezzel az egyik félnek a helyzete indokolatlanul terhesebbé váljon. Végső soron az együttműködésnek alapvetően a rendeltetésszerű joggyakorlásban és a kötelezettségek pontos teljesítésében kell megnyilvánulnia. A tájékoztatás körében pedig fel kell ölelnie a saját szolgáltatásra vonatozó tudnivalókat. E lényegi szempontú – ám távolról sem alkotmányos – megállapításból következően a személyi jog jogosultja (gyógyszerész) továbbá a helyi autonómia letéteményese (képviselő-testület) közötti együttműködés és megállapodás részletes, körültekintő és elsősorban a lakosság, a betegek érdekeit szolgáló kell hogy legyen. Abban az esetben pedig, ha a gyógyszerész ellen szakmai kifogások (is) merülnek fel, a megyei tisztifőgyógyszerész, illetve a gyógyszerész kamara etikai bizottsága hívható fel a szükséges intézkedések megtételére.

Budapest, 2005. október 3.

Lenkovics Barnabás sk.