Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2987/2005. sz. ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában előadta, hogy a felső szomszédja felől beázik a fürdőszobája, ezért birtokvédelmet kért a Bp. II. kerületi Önkormányzat jegyzőjétől. Véleménye szerint azonban az eljárás jelentősen elhúzódott, a szomszédja lakásában tartott helyszíni szemléről nem értesítették, illetve az ügyintéző előzetes tájékoztatása ellenére az ügyben szakértő bevonására nem került sor. A panasz alapján vizsgálatot indított, mely során tájékoztatást kérem a II. kerületi jegyzőtől.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
17. § (1) A szóbeli kérelemről, az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról és a szemle lefolytatásáról - ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges -, továbbá a tárgyalásról egyidejűleg jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt (a továbbiakban együtt: jegyzőkönyv) kell készíteni.
22. § (1) Azt, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a közigazgatási szerv arra kötelezheti, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg; erre a közigazgatási szerv határnapot vagy határidőt jelöl meg. Az ügyfél nem kötelezhető megjelenésre az általa kezdeményezett eljárásban. (2) Az idézést általában úgy kell közölni, hogy azt az idézett a meghallgatását megelőzően legalább öt nappal megkapja, és a megjelenés őt a munkájában lehetőleg ne akadályozza.
23. § (1) Az idézésben meg kell jelölni, hogy a közigazgatási szerv az idézett személyt milyen ügyben és milyen minőségben (ügyfélként, tanúként stb.) kívánja meghallgatni. Az idézett személyt figyelmeztetni kell a megjelenés elmulasztásának következményeire. (2) Idézni írásban vagy távbeszélőn lehet. A távbeszélőn történő idézésről feljegyzést kell készíteni.
32. § (1) Szakértőt kell meghallgatni, ha az ügyben jelentős tény vagy egyéb körülmény megállapításához, megítéléséhez különleges szakértelem szükséges, vagy jogszabály írja elő a szakértő meghallgatását.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell: a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését, b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást, c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta, d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
A panaszbeadvány, illetve az aljegyző tájékoztatása és a megküldött iratok áttekintését követően az alábbiakat állapítom meg. A panaszos 2004. november 23-án az önkormányzat hivatalos helyiségében terjesztette elő birtokvédelmi kérelmét. 
A hatóság eljárására - a 2005. november 1-jével hatályon kívül helyezett - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezései voltak hatályban. Az Áe. értelmében a közigazgatási szervhez kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani (16. § (1) bekezdés), a szóbeli kérelemről jegyzőkönyvet kell készíteni (17. § (1) bekezdés). Megállapítom, hogy a hatóság ennek megfelelően járt el, amikor a panaszos kérelmét jegyzőkönyvbe foglalta. 
A megküldött iratok áttekintését követően azonban megállítom, hogy a hatóság következő intézkedésére 2005. január 5-én került sor, ekkor született a hatóságnak az eljárást 30 nappal meghosszabbító határozata. (A határozatot a panaszos, valamint szomszédja számára január 12-én postázták.) Az egyes eljárási cselekmények lefolytatását követően a birtokvédelmi kérelem elutasítására a 2005. március 4-én kelt határozatban került sor.
Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése értelmében az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 30 napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. A birtok és birtokvédelem tartalmát a Ptk. szabályozza, azonban ez a törvény nem tartalmaz az eljárás határidejére vonatkozó rendelkezést. Ezért a birtokvédelmi eljárás határidejére az Áe. 30 napot rögzítő rendelkezései voltak az irányadóak. Az Áe. lehetővé tette az eljárási határidő indokolt esetben egy alkalommal 30 nappal történő meghosszabbítását, a hatóság e lehetőséggel jogszerűen élt. Problémát vet fel azonban, hogy a panaszos kérelmének jegyzőkönyvbe vételét követően 7 héttel később került sor a hatóság első eljárási cselekményének foganatosítására, az eljárási határidő meghosszabbítására. Az erről szóló határozat keltét követően pedig két hónappal később született meg az eljárást lezáró birtokvédelmi határozat. Összességben a hatóság eljárása majdnem két és fél hónapig tartott.
Az Alkotmánybíróság először 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában fejtette ki az ügyintézési eljárásra vonatkozó alkotmányos elveket. Eszerint a „közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.”
Mindezek alapján megállapítom, hogy a birtokvédelmi eljárás ilyen mértékű elhúzódása visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság, illetve az annak részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben. 
Az aljegyző álláspontja szerint az ügyintézési határidőt két tény hosszabbította meg. Egyrészt panaszos a lakásában tartott helyszíni szemlén (2005. január 25-én) olyan újabb problémát adott elő, amely már a kérelem beadása előtt bekövetkezett, de melynek nyomai – egy teljes körű felújítást követően - már nem voltak fellelhetőek. Másrészt „a helyszínen tapasztaltak miatt szakértő bevonása vált szükségessé (…) A következő, szakértő bevonásával megtartott helyszíni szemlére egy hónappal később került sor, tekintettel arra, hogy a szakértővel időpontot kellett egyeztetni”.
Megállapítom, hogy a 2005. február 22-én megtartott helyszíni szemléről készült jegyzőkönyvön a „jelen vannak” részben az önkormányzat ügyintézője és a panaszos szomszédjai vannak feltüntetve. A jegyzőkönyv tartalmi része is kizárólag a kérelmezett szomszéd nyilatkozatát tartalmazza. Az ügyet lezáró határozat indokolásában sem utal a hatóság szakértői véleményre. Így álláspontom szerint ellentmondás merül fel annak kérdésében, hogy az eljárásban egyáltalán került-e sor szakértő bevonására. A megküldött iratok áttekintéséből úgy tűnik ki, hogy ez végül elmaradt, így az eljárás elhúzódását a szakértő bevonása nem indokolhatta.
A panaszos végül sérelmezte, hogy a hatóság nem értesítette a szomszédjai lakásában lefolytatandó helyszíni szemléről. Az iratokat megvizsgálva a helyszíni szemlékre történő idézések kapcsán az alábbi megállapításokat teszem. Az első, 2005. január 25-én megtartott helyszíni szemlére mind a panaszost, mind szomszédját január 10-én kelt határozatával idézte a hatóság. A második, február 22-én megtartott helyszíni szemlére szóló idézését a megküldött iratanyag nem tartalmaz. Az Áe. 23. §-ának (2) bekezdése értelmében „idézni írásban vagy távbeszélőn lehet. A távbeszélőn történő idézésről feljegyzést kell készíteni.” Megállapítom, hogy a megküldött iratanyagból nem derül ki, hogy a második helyszíni szemléről hogyan értesítették az érintetteket, a panaszost, illetve a szomszédját. Az aljegyző álláspontja szerint „az eljárási határidő lerövidítése érdekében a feleket telefonon értesítettük.” A panaszost „többszöri próbálkozás után sem sikerült értesíteni azon a telefonszámon, melyet a hivatal részére ő maga megadott.” Az Áe. kommentárja értelmében a „távbeszélőn történő idézést is fel kell jegyezni az iratokra”. Az iratok között azonban a panaszos szomszédjainak idézéséről szóló feljegyzés sem szerepel.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a második alkalommal megtartott helyszíni szemlére a feleket nem a jogszabályban rögzített szabályok alapján idézték, amivel a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoztak.

Kezdeményezés
Az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdésében foglaltak alapján felkérem a Budapesti II. kerületi Önkormányzat jegyzőjét, hogy a birtokvédelmi ügyek intézése kapcsán a jövőben fokozottan figyeljen a 2005. november 1-jével hatályba lépett, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvénynek az ügyintézési határidőre és az idézésre vonatkozó szabályaira.

Budapest, 2005. november 9.

Lenkovics Barnabás sk.