Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2305/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Bassola Eszter

Az eljárás megindulása
A Hivatalomhoz forduló panaszos - egy kft. ügyvezetője (továbbiakban: KFT) – beadványában sérelmezte, hogy a Regionális Fejlesztés Operatív Program keretei között meghirdetett, „Turisztikai fogadóképesség javítása” című felhívásra a KFT által benyújtott pályázatukat elutasították.
A KFT a pályázatot egy szálloda fejlesztése céljából nyújtotta be, de azt az Országos Területfejlesztési Hivatal (volt Magyar Terület-és Regionális Fejlesztési Hivatal) Regionális Fejlesztés Operatív Program és INTERREG Közösségi Kezdeményezés Irányító Hatósága (a továbbiakban: hatóság) elutasította, mert a pályázat szerint a három csillagos szállodát oly módon akarta a pályázó (KFT) fejleszteni, hogy a későbbiekben lehetővé váljon a kategóriaváltás, azaz a szálloda négy csillagossá minősítése. 
A beadvány alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés), illetve a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 57.§ (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért a panasz alapján vizsgálatot rendeltem el.
A vizsgálatom elvégzéséhez szükséges tényállás tisztázása, valamint a vonatkozó iratok, adatok rendelkezésemre bocsátása céljából az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján megkerestem a szóban forgó hatóság vezetőjét.

A megállapított tényállás
A KFT a pályázatát 2004. június 15-én nyújtotta be a hatóság által „Turisztikai fogadóképesség javítása” címmel meghirdetett pályázati felhívásra. 2004. július 23-i dátummal a KFT a pályázat formai és jogosultsági megfelelőségéről és befogadásáról értesítést kapott, majd 2004. december 13-án kapta meg a hatóság 2004. október 25-én kelt, pályázatot elutasító levelét, amelynek indokolása a következő volt:
„Az intézkedés keretében az 1-3 csillagos szállodák, panziók, kempingek, turistaszállók kategóriájában lehetséges új szálláshelyek építése, a pályázó azonban 4 csillagos szálláshelyek kialakítását tervezte, ami jelen kiírás értelmében nem támogatható. A pályázó hiánypótlás keretében ugyan csatolt egy nyilatkozatot arról, hogy a kategóriaváltás csak saját erőből történő fejlesztés eredményeként következhet be a projekt lezárása után, ám a pályázatban kidolgozott projekt célja a 4 csillagos kategóriának megfelelő fejlesztés.”
A pályázati felhívás 2 komponenst jelölt meg, amelyeknek keretében lehetőség volt támogatás igénylésére. Egyszerre kizárólag egy komponensen belüli támogatásra lehetett pályázni, mindkét komponensen belüli támogatásra csak külön - külön benyújtott pályázattal, meghatározott feltételek mellett volt lehetőség. A KFT az első komponens keretében pályázott támogatásra, amelynek célja a meglévő kereskedelmi szálláshelyek fejlesztése és új férőhelyek teremtése, a szálláshelyek kapacitásnövelése és minőségének fejlesztése, valamint a szállásokon kínált szolgáltatások bővítése. A kiírás szerint a fejlesztés az 1-3 csillagos szállodákat, panziókat, kempingeket, turistaházakat érintette.
A KFT ügyvezetője által benyújtott pályázat szerint a meglévő szálláshely kapacitásnövelése és minőségének fejlesztése 3 csillagos szállodát érintett volna. A benyújtott pályázat 5.1 célkitűzések pontjában az szerepelt, hogy a fejlesztéssel - több mint 50 szállóvendégnek a kellő számú saját parkolóhelyet is biztosítva - a 4 csillagos kategóriára lehet tovább lépni. 
Mivel a KFT úgy ítélte meg, hogy a pályázatának elutasítása a pályázat elkészítésekor érvényes kiírás szerint nem helytálló, illetve az elutasítás indoklása ellentmondásos, a 2004. december 13-án kelt, a hatóság főigazgatója részére címzett levélben a döntés felülvizsgálatát kérte. A 2004. december 21-én kelt levélben kapott válasz szerint „a pályázati felhívás és útmutató együttes értelmezése alapján tehát arra lehet következtetni, hogy a pályázat kiírója – a pályázati felhívásban megfogalmazott céloknak megfelelően – azokat a fejlesztéseket kívánja támogatni, amelyek eredményeképpen legfeljebb három csillagos szálláshelyek jönnek létre. Erre tekintettel a pályázat elutasítása megalapozott volt.”

Érintett alkotmányos jogok
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az alkalmazott jogszabályok
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993 évi LIX. törvény
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
18. § (4) Az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügyben bármely szervtől - ideértve az e törvény szerint hatóságnak nem minősülő szerveket is - vagy annak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérhet.

A vizsgálat megállapításai
Először is a hatásköröm fennállását vizsgáltam. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bekezdés], illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Országos Területfejlesztési Hivatal Regionális Fejlesztés Operatív Program és INTERREG Közösségi Kezdeményezés Irányító Hatósága megfelel az Obtv. idézett rendelkezéseinek, vagyis hatóságnak, mivel az Obtv. 29. § (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási feladatot ellátó szerv. Ebből következik, hogy eljárásának, határozatának, illetőleg intézkedése elmulasztásának vizsgálatára rendelkezem hatáskörrel.
Ezt követően azt vizsgáltam, hogy a hatóság döntése megfelelt-e a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményének, illetve a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülésének.
A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (9/1992. (I.30.) AB határozat)
A jogbiztonság elvéből levezethetően az említett követelmények az állam jogalkotói tevékenységén túlmenően vonatkoznak a közigazgatási szervek, hatóságok által hozott határozatok, intézkedések, kiírt pályázatok átláthatóságára, egyértelműségére, kiszámíthatóságára is, hiszen az állami szervek eljárásuk során, mint az állam megtestesítői járnak el.
A szóban forgó pályázati felhívás 3. 1. 1. 1. pontja szerint a támogatható tevékenységek első komponense a szálláshelyek fejlesztése, amelynek „célja a meglévő kereskedelmi szálláshelyek fejlesztése és új férőhelyek teremtése. A következőkre nyújtható támogatás: meglévő szálláshelyek kapacitásnövelése és minőségének fejlesztése (1-3 csillagos szállodákat, panziókat, kempingeket, turistaházakat érinti), a szállásokon kínált szolgáltatások bővítése;
Ide tartoznak a szállodai szobák számának növelése és a szálláshelyekhez kapcsolódó szolgáltatások fejlesztéséhez szükséges infrastrukturális beruházások (például szabadidő, vagy konferencia létesítmények, kerékpárkölcsönzés).
Új szálláshelyek kiépítése azokon a helyeken, ahol az ágyszám nem elégíti ki a helyi turisztikai igényeket (1-3 csillagos szállodákat, panziókat, kempingeket, turistaházakat érinti).
A fejletlenebb régiókban (Észak-Magyarország, Észak–Alföld, Dél–Alföld, Dél–Dunántúl) a támogatás mértéke 40 %, a műemléképületekben végrehajtott fejlesztési projektek minden régióban további 10 % támogatásban részesülnek.
Kizárólag csak akadálymentesített, valamint a környezet-, táj-, természet- és kulturális örökségvédelmi előírásoknak megfelelő pályázatok támogathatók. ”
A pályázati kiírás tehát - a fenti kiemelés szerint - nem tartalmazta azt, hogy a három csillagos szállodák fejlesztése esetén, amennyiben a szálloda a fejlesztés eredményeképp magasabb – négy csillagos – kategóriába lép, a pályázat nem támogatható. A pályázati útmutató 5. 2. 4. „Értékelés szakmai szempontból” c. pontja szerint az első komponens vonatkozásában értékelendő szempont volt az is, hogy történik-e kategóriaváltás a fejlesztés következtében. A kategóriaváltás 0-3 pontig volt értékelhető. Ezen pontozás, valamint a pályázati kiírás és a pályázathoz kapcsolódó Programkiegészítő Dokumentum együttes értelmezése alapján tehát joggal következtethetett a KFT (pályázó) arra, hogy mivel pályázata három csillagos szálloda fejlesztését érintette és annak eredményeképp esetleg lehetőség adódott volna egy későbbi időpontban a négy csillagos, magasabb kategóriába való lépéshez is, pályázata pozitív elbírálásban fog részesülni és a támogatást meg fogja kapni. Ezt sugallhatta számára az is, hogy a pályázat megfelelősségéről és befogadásáról pozitív választ kapott.
A jogbiztonság elvéből levezethetően a hatóság által kiírt szóban forgó pályázatnak a címzettek számára egyértelműnek, világosnak kellett volna lennie, az azonban félreérthető, nem pontosan értelmezhető feltételeket állapított meg a támogatás megszerzéséhez, amelyet a hatóság vezetője a megkeresésemre adott válaszában el is ismert. A panaszhoz mellékelt iratok alapján megállapítható az is, hogy a pályázati kiírás nem volt egyértelmű különösen abban a kérdésben, hogy a három csillagos szállodák a megvalósuló fejlesztéseket követően magasabb fokozatot elérhetnek-e vagy nem, illetve ha elérhetik, a támogatásra nem pályázhatnak.
A hatóság vezetőjétől kapott tájékoztatás szerint a meglévő szálláshelyek fejlesztése bekövetkezhet kategóriaváltással vagy anélkül is. A 2004. évben benyújtott pályázatok esetén a hatóság és a pályáztatásban közreműködő más szervezetek egységes álláspontja és gyakorlata az volt, hogy a három csillagos szálláshelyek fejlesztése esetén csak azon pályázatok támogathatók, amelyek nem valósítanak meg kategóriaváltást, mivel a pályázati felhívás, az útmutató és a Regionális fejlesztés Operatív Program együttes értelmezése alapján a legfeljebb három csillagos szálláshelyek létrejötte volt kívánatos. E körülményről az illetékes regionális fejlesztési ügynökségek – a pályázó kérdésére – tájékoztatták a pályázókat, maga a pályázati kiírás azonban expressis verbis nem tartalmazta ezt a feltételt.
Az országgyűlési biztosok munkájuk során kialakított gyakorlata szerint a jogállamiság és az abból származó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság megállapításához szükséges a tisztességes eljáráshoz való jog sérelme is. Ez többek között a megfelelő felvilágosítás, magyarázat szükségességét is jelenti, amely pályázati kiírásokra is vonatkozik.
A vizsgálat megállapította, hogy az Országos Területfejlesztési Hivatal Regionális Fejlesztés Operatív Program és INTERREG Közösségi Kezdeményezés Irányító Hatósága az általa kiírt, szóban forgó és vizsgálatom tárgyát képező pályázat nem pontos, nem egyértelmű, kiszámíthatatlan megfogalmazásával sértette a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét, illetve a tisztességes eljáráshoz való jogot, vagyis alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot idézett elő.
A hatóság vezetőjétől kapott tájékoztatás azonban tartalmazta, hogy szakértőkből álló munkacsoport a pályázat újbóli meghirdetése előtt felülvizsgálta a kiírás egyes rendelkezéseit és – „éppen a korábbi, nem teljesen egyértelmű rendelkezésekre tekintettel” - úgy határozott, hogy a szállodákra vonatkozó, három csillagos korlátozást módosítja és a kiírást pontosítja, azt egyértelművé teszi az esetleges pályázók részére is.
Vizsgálatomat ezek ismeretében kiterjesztettem az új pályázati feltételekre is. Megállapítottam, hogy az új pályázati kiírás szövege már megfelelően, pontosan értelmezhetően, világosan és egyértelműen tartalmazza a pályázati feltételeket. Eszerint a pályázati kiírásban szereplő táblázatban meghatározott kategóriájú szálláshelyek támogathatóak bemeneti pontként, a létrejövő fejlesztés eredményeinek azonban mindenképp az új szálláshelyekre vonatkozó kategóriába kell tartoznia, amelyet külön táblázat rögzít.
Összességében tehát az Országos Területfejlesztési Hivatal Regionális Fejlesztés Operatív Program és INTERREG Közösségi Kezdeményezés Irányító Hatósága az általam tapasztalt visszásságokat saját hatáskörben orvosolta. Ezért kezdeményezést, ajánlást nem tartottam szükségesnek tenni. 
Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján azonban felhívom az Országos Területfejlesztési Hivatal Regionális Fejlesztés Operatív Program és INTERREG Közösségi Kezdeményezés Irányító Hatósága vezetőjének figyelmét arra, hogy a jövőben meghirdetésre kerülő pályázatok megfogalmazása során – azok garanciális jelentőségére figyelemmel – fordítson különös figyelmet a jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülésére.

Budapest, 2005. december 23.

Takács Albert sk.