Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
Az OBH 5392/2004. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása
A dunabogdányi panaszos a szomszédja engedély nélküli építkezésével kapcsolatos építésügyi hatósági eljárást sérelmezte.
Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos joggal összegfüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az ügyben vizsgálatot indítottam.
A vizsgálat megindításával egyidejűleg az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 18. § (3) bekezdése alapján Visegrád Város jegyzőjétől, mint az eljárásra illetékes építésügyi hatósági jogkört ellátó hatóságtól tájékoztatást és a vonatkozó előzményi iratok egyidejű megküldését kértem. A jegyző arról tájékoztatott, hogy kijelölés alapján az ügyben a továbbiakban Szentendre Város jegyzője jár el, ezért kérésemet immár a szentendrei jegyzőnek küldtem meg.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13.§ (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.) 
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (KTM rendelet)

Megállapított tényállás
Az első fokú építésügyi hatóság építési engedélyt adott a kérelmezőnek földszint + tetőtér (benne manzárd kialakítására) építésére oldalhatáros beépítéssel 2003. augusztus 27-én kelt, és októberben kiegészített határozatával. A panaszos 2003. októberében bejelentette, hogy a telkével szomszédos ingatlanon építkezésbe kezdtek, azonban az engedélyről sem ő, sem a többi szomszéd nem értesült. Az építésügyi hatóság a bejelentésre azonnal végrehajtható határozattal leállíttatta az építkezést, és a további kivitelezési munkálatokat megtiltotta. A panaszos fellebbezésének benyújtását követően „egyeztetést” tartott (11.05.), majd december 5-én nyilatkozatra hívta fel az építésügyi hatóság a panaszost, hogy fenntartja-e a fellebbezését. Az iratokban meglévő, 2004. január 7-én felvett jegyzőkönyvben a panaszos kérte fellebbezése továbbítását, és az építtetővel szemben hathatós intézkedés megtételét, miután a kivitelezést nem állították le. A hatóság végrehajtási pénzbírsággal sújtotta az építtetőt. Végül is a 2003. októberében előterjesztett fellebbezést a visegrádi építésügyi hatóság 2004. február 4-én terjesztette fel elbírálásra a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz.
A másodfokú építésügyi hatóság az első fokú – az építési engedélyt megadó – határozatot megsemmisítette, és új eljárás lefolytatását rendelte el (2004. 04.13.). Egyidejűleg felhívta az első fokú hatóságot, hogy azonnali hatállyal intézkedjen a szabálytalanul kialakított galéria szerkezetének megtámasztásáról, valamint, hogy az új eljárás keretében fennmaradási és továbbépítési eljárást folytasson le.
Az építésügyi hatóság felettes hatósága utasításának eleget téve kötelezte az építtetőt a galéria veszélyes állapotának megszűntetésére, valamint fennmaradási engedély benyújtására. Az építtető határidő hosszabbítást kért, miután megvette az ingatlana melletti telket, és telekegyesítési eljárást kezdeményezett.
A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal a panaszos elfogultsági kérelmére - miután még szeptemberben sem született érdemi döntés – az új eljárás lefolytatására Szentendre Város jegyzőjét rendelte ki (2004. 10. 28.).
A kijelölt hatóság a vonatkozó iratokat 2004. december 1-én kapta meg (hiányosan), és még másnap hiánypótlási felhívást küldött a panaszosnak.

A vizsgálat megállapításai
A rendelkezésre álló iratokból megállapítható, hogy a visegrádi építésügyi hatóság sem a panaszosnak, sem az építkezéssel érintett ingatlan másik oldalán lévő ingatlan tulajdonosának nem kézbesítette az építési engedélyt, így fordulhatott elő, hogy az építtető abban a hiszemben építkezett, hogy jogerős engedéllyel rendelkezik. Az iratok tanúsága szerint a szomszédoknak csak két hónappal később postázták a határozatot, majd a panaszos fellebbezése alapján egyeztető tárgyalást tartott az építésügyi hatóság. Megjegyzem, ilyen tárgyalásra általában nem szokott sor kerülni egy, a szabályozási tervnek nyilvánvalóan meg nem felelő beépítés esetén. Az egyik szomszédos ingatlan tulajdonosa részére megküldött határozat visszaérkezett a hivatalba, azzal a megjegyzéssel, hogy ismeretlen helyre költözött, ezért a helyes lakcím bekérése érdekében is intézkedni kellett. A rendelkezésemre álló iratokban nem leltem fel a tulajdoni lapokat, és a tértivevényeket, amelyek a küldemények átvételét igazolják. Megállapítottam, hogy az első fokú építésügyi hatóság az építtető építési kérelme alapján nem tisztázta kellő képen a tényállást, ami pedig az Áe. 26. §-a alapján törvényben előírt kötelezettsége. Az Áe. 2. §-a deklarálja, hogy a közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust, valamint, hogy előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását. Az Áe.  15. § (1) bekezdése szerint az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. Ilyen külön törvény jelen esetben az Étv., melynek 34. § (5) bekezdése értelmében az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni. A KTM rendelet 5. § (5) bekezdése az építésügyi hatóság feladatává teszi a döntéséről értesítendők körének feltárását: „Az építésügyi hatósági engedélyekről értesítendők közül az építési tevékenységgel érintett ingatlannal közvetlenül szomszédos - közös határvonalú (telekhatárú) - építési telekkel (ingatlanokkal) rendelkezni jogosultak adatait (név, lakcím, székhely stb.) a tényállás tisztázásának keretében az építésügyi hatóság hivatalból - az illetékes földhivatal megkeresése útján - szerzi be.” Mint fentebb rámutattam, az építési engedélyt megadó határozatról a szomszédokat, így köztük a panaszost sem értesítette a visegrádi hatóság a döntéséről, és csak  a panaszos bejelentését követően, azt is csak két hónap múlva kezdte el tisztázni, hogy mi a címe a kötelezően értesítendők egyikének.
A törvényi előírások és az Alkotmány 77. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek. A panaszos fellebbezése (amely az iratokban nem található) - részben a fellebbező közrehatása miatt - csak közel négy hónap elteltével került felterjesztésre a másodfokú hatósághoz, amelynek új eljárásra utasító határozata alapján a fennmaradási engedélyezési eljárást több mint fél év elteltével sem fejezte be az építésügyi hatóság.
A visegrádi építésügyi hatóság törvénysértő eljárása lehetőséget adott arra, hogy egy szabálytalan építkezést engedélyező határozat alapján (a telek beépíthetőségi maximumát jelentősen meghaladó alapterületű épület elhelyezésére) kivitelezési munkák kezdődhessenek meg. Az építkezést leállító határozatának végrehajtását nem követelte meg a hatóság, végrehajtási intézkedést is csak több mint három hónap elteltével foganatosított, ezáltal módot adott arra, hogy még a szabálytalan engedélytől is eltérően gyakorlatilag felépüljön az épület.
A visegrádi polgármesteri hivatal elhúzódó eljárása az Alkotmány 2. §-ban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsággal összefüggésben visszásságot okozott. Úgy szintén sérült a panaszosnak a tulajdonhoz fűződő, valamint a jogorvoslathoz való alkotmányos joga, hiszen a megengedettnél nagyobb alapterületű épület feltehetően zavarja a saját ingatlana rendeltetésszerű használatában. Határozathozatal hiányában pedig a panaszos, illetőleg az építtető nem élhettek szükség esetén fellebbezési jogukkal.
Fentieken túl szükségesnek tartom hangsúlyozni, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995.(XII. 15) AB számú határozatában elvi éllel szögezte le: "Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. (…) A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és - közvetlenül vagy közvetve - közérdeket szolgál.”
Megállapítottam, hogy a vizsgálattal feltárt - alkotmányos jogokkal kapcsolatos –visszásság orvoslást nyert, miután a szentendrei jegyző határozatot hozott az ügyben. Az építtető fennmaradási és továbbépítési kérelmét elutasította. Egyidejűleg kötelezte az építtetőt, hogy az épületet bontsa vissza és az eredeti állapotot 180 napon belül állítsa helyre. Az ügyben jelenleg fellebbezési eljárás van folyamatban, ezért ajánlást nem teszek.
A szabálytalan eljárások jövőbeni kiküszöbölése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét és Visegrád Város Önkormányzata jegyzőjét, hogy folyamatosan ellenőrizzék a belső szervezeti egységek eljárását, a hatósághoz érkező kérelmek, panaszok, bejelentések határidőben történő kivizsgálását, az általuk tett általános és konkrét intézkedéseket. 
Felhívom mindkét megszólított vezető figyelmét arra, hogy az államigazgatási hatóságot anyagi felelősség terheli annak a kárnak a vonatkozásában, amely az eljárása során kifejtett tevékenységével vagy mulasztásával okozati összefüggésben áll (BH1996.530.).

Budapest, 2005. május 19.

Lenkovics Barnabás sk.