Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4952/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Tasi Katalin
Az eljárás megindulása
A panaszos öregségi nyugdíj iránti kérelme elbírálásának elhúzódását sérelmezve fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához és azt panaszolta, hogy a Baranya Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóságtól illetékességből a Fővárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatósághoz áttett kérelmére nyolc hónap elteltével sem kapott határozatot, illetve hogy semmilyen ellátásban nem részesül.
A panasz alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) és 17. § (1) bekezdései alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült a jogállamiság elvéből származtatható jogbiztonsághoz való jog, valamint a szociális biztonsághoz való jog sérelmének gyanúja.
Az Obtv. 18. § (2) bekezdésemben biztosított jogkörömnél fogva az üggyel kapcsolatos iratok megküldésére, valamint jogi álláspontjának kifejtésére kértem fel a Fővárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság (a továbbiakban: FPMNy Igazgatóság) igazgatóját, és tájékozódtam a Belügyminisztérium Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalának Dél-Dunántúli Regionális Igazgatóságánál (a továbbiakban: Bevándorlási Hivatal).

Érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról
73. § Ha a nyugellátásra jogosultság kétséget kizáróan fennáll, a nyugellátás összege azonban adatok hiánya vagy egyéb ok miatt az igénybejelentéstől számított 30 napon belül várhatóan nem határozható meg, akkor a rendelkezésre álló adatok alapján előleget kell megállapítani, és folyósítani. A nyugellátás megállapításakor a nyugellátás összegébe a folyósított előleget be kell számítani.

2003. évi CXIII. törvény az Európai Parlament tagjainak választásáról
45. § Az a külföldi, aki e törvény hatálybalépését megelőzően kapott letelepedési engedélyt, e törvény hatálybalépésétől számított 30 napon belül köteles a nyilvántartásba vételhez szükséges - okirattal igazolt - adatait bejelenteni, és első lakcím-bejelentési kötelezettségét teljesíteni a lakóhelye szerint illetékes települési önkormányzat jegyzőjénél.

2001. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról 

170/2001. (IX. 26.) Kormányrendelet a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény végrehajtásáról
34. § (1) (hatályos 2004. január 31-ig) A területi idegenrendészeti hatóság a letelepedés engedélyezése esetén a külföldi részére magyarországi tartózkodásra jogosító okmányt állít ki. Az okmány formáját és tartalmi elemeit e rendelet 4. számú melléklete tartalmazza. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott okmány érvényességi ideje az engedélyező határozat keltétől, illetőleg az érvényességi idő meghosszabbításától számított öt év. Ha a letelepedési engedélyt az idegenrendészeti hatóság nem vonta vissza, az okmány érvényességi idejét a letelepedett lakóhelye szerint illetékes idegenrendészeti hatóság meghosszabbítja. (3) Az idegenrendészeti hatóság a külföldi útlevelébe bejegyzi - a letelepedett külföldi tartózkodási engedélyének kiállításával egyidejűleg - a tartózkodás jogcímét, az okmány számát és kiadásának keltét, valamint a lakóhely létesítésének napját. (4) A letelepedett külföldi az ország végleges elhagyását köteles előzetesen a lakóhelye szerint illetékes területi idegenrendészeti hatóságnak bejelenteni, amely az (1) bekezdésben meghatározott okmányt bevonja, egyidejűleg az úti okmányban a bejegyzést érvényteleníti.
34. § (hatályos 2004. február 1-től 2004. április 30-ig) ) (1) A területi idegenrendészeti hatóság a letelepedés engedélyezése esetén a külföldi részére magyarországi tartózkodásra jogosító okmányt állít ki. Az okmány formáját és tartalmi elemeit e rendelet 4. számú melléklete tartalmazza. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott okmány érvényességi ideje az okmány kiállításának keltétől számított öt év. (3) Az idegenrendészeti hatóság a külföldi útlevelébe bejegyzi - a letelepedett külföldi letelepedési engedélyének kiállításával egyidejűleg - a tartózkodás jogcímét, az okmány számát és kiadásának keltét, valamint a lakóhely létesítésének napját, mely azonos az okmány kiállításának keltével. (4) A letelepedett külföldit - külön jogszabályban foglaltak szerint - személyazonosító igazolvánnyal kell ellátni.

168/1999. (XI. 24.) Kormányrendelet a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról
14. § (1) Az állandó személyazonosító igazolvány kiadására irányuló eljárás kérelemre indul.

168/1997. (X. 6.) Kormányrendelet a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról
69. § (1) A szociális biztonsági (szociálpolitikai) egyezmények alapján a saját jogú és a hozzátartozói nyugellátások megállapítására irányuló igényt a Fővárosi és Pest Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság, ha azonban a jogszerző a magyar jogszabályok szerint már saját jogú nyugellátásban részesült a hozzátartozói nyugellátás megállapítására irányuló igényt a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság bírálja el. Ha az egyezményben részt vevő másik ország területén eltöltött szolgálati időt Magyarországon eltöltött szolgálati idő követte, és a nyugellátás megállapítása előtti utolsó jogviszony alapján a nyugdíjigény elbírálására a MÁV Rt. Nyugdíj Igazgatóság, a fegyveres erők és rendvédelmi szervek, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok illetékes(ek), az egyezmény alapján a nyugellátás megállapítására irányuló igényt ez utóbbi nyugdíjmegállapító szerv(ek) bírálja, illetve bírálják el.

1962. évi 5. tvr. a Magyar Népköztársaság és a Román Népköztársaság között a szociálpolitika terén történő együttműködésről Budapesten, az 1961. szeptember 7. napján kötött egyezmény kihirdetéséről

A megállapított tényállás
A vizsgálat megállapításait az Igazgatóság által megküldött iratokból nyert, a Bevándorlási Hivatal tájékoztatásából megszerzett, valamint a panaszos előadásából megtudott információra alapoztam.
A panaszos Romániából történt áttelepülését követően fordult öregségi nyugdíj megállapítása iránti igénnyel a Baranya Megyei Nyugdíjbiztosítási Igazgatósághoz (a továbbiakban: BMNY. Igazgatóság) 2003. december 22-én. A kérelmet – mivel azt a magyar-román szociálpolitikai egyezmény alapján terjesztette elő Panaszos – a FPMNy. Igazgatóság kizárólagos illetékességét előíró – a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Kormányrendelet (a továbbiakban: R.) 69. szakaszára hivatkozással – a BMNy. Igazgatóság áttette a FPMNy. Igazgatósághoz. 
Ezt követően kezdte el a FPMNy. Igazgatóság a magyar jogszabályok alapján elbírálandó öregségi nyugdíj megállapításához szükséges adatok beszerzését külföldről illetve Magyarországon, mely eljárás egyik lépéseként 2004. január 13-ai keltezésű, 37-00170/2004/03-as számon iktatott levelében kérte Panaszost letelepedési engedélye és lakcímbejelentő igazolás harminc napon belüli megküldésére. 2004. január 28-án érkeztetett levelében panaszos megküldte letelepedési engedélye másolatát.
Ezt követően a FPMNY. Igazgatóság a 37-00170/2004/6-os számon iktatott, 2004. február 9-i levelében arról tájékoztatta Panaszost, hogy a benyújtott román nyelvű iratokat lefordíttatta, illetve, hogy a bejelentőlapon feltüntetett valamint az addig rendelkezésre álló adatok alapján figyelembe vehető szolgálati idő között számottevő eltérés van, ezért felkérte őt – a munkaviszonyát érintő – igazolások benyújtására. Ebben a levélben nem esett szó a korábban megküldött igazolások (letelepedési engedély, lakcímbejelentő) elégtelenségéről. 
E hiánypótlásra panaszos 2004. február 17-i levelében válaszolt, és további, munkaviszonyával kapcsolatos iratokat csatolt. 
2004. május 13-i levelében a FPNY. Igazgatóság pontosítást kért az illetékes romániai szervtől (Ministerul Muncii Si Solidaritatii Sociale) azzal összefüggésben, hogy panaszos öregségi nyugdíját megszüntették vagy csupán felfüggesztették-e. 
A következő iratbekérő levelet 2004. augusztus 18-án postázták panaszosnak, s kérték személyi adatainak hiteles igazolására. A formanyomtatványon ez a következő kitétel szerepelt: „személyi igazolványa alapján”. Ezzel majdnem egy időben, 2004. augusztus 19-én adatszolgáltatás céljából a FPNY Igazgatóság megkereste a fent már hivatkozott romániai szervet. 
A panaszos ezzel egy időben, 2004. augusztus 19-én érkeztetve panasszal élt. Panaszát a FPNY Igazgatóság felettes szervéhez, az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatósághoz (a továbbiakban: ONYF) címezte, de ugyancsak a FPNY. Igazgatóságnak küldte meg, és levelében előadta, hogy kérelmére több mint fél év elteltével sem hoztak határozatot, és hogy még mindig teljesen ellátatlan. A lakcím igazolásának kérdésében Panaszos a BMNY Igazgatóságán ismét megjelent, ahol előadta, hogy iratai ügyében eljárás van folyamatban Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzatánál valamint a Bevándorlási és Letelepedési Hivatalnál is, ahol azt a tájékoztatást kapta, hogy számára már nem állítanak ki személyi igazolványt, hanem a Letelepedési Engedélyt, amit korábban már megküldött a FPPNY Igazgatóságnak. A BMNY Igazgatóság erről levélben tájékoztatta a FPNY Igazgatóságot, és kérte, hogy az ügyfél felmerülő kérdéseire válaszoljon. 
Az áttett kérdésekre valamint az ONYF-nek írt panaszra a FPNY Igazgatóság 37-00170/2004/0020-as számú határozatával 2004. augusztus 27-én öregségi nyugdíjelőleg megállapításáról rendelkezett, illetve tájékoztatta panaszost, hogy kérelme 2004. júniusában érkezett a FPNY Igazgatósághoz – utóbb ezt az elírást javította – illetve elnézését kérte, hogy ellátatlansága elkerülte figyelmüket, valamint biztosította Panaszost, hogy a mulasztó ügyintézőt felelősségre vonták, valamint tájékoztatták az előleg megállapításáról.  
Bevándorlási hivatal tájékoztatásából megtudtam, hogy Panaszos letelepedését 2003. november 28-án engedélyezték, s letelepedési engedélyének átvételekor még az a jogszabályi rendelkezés volt hatályban, melynek értelmében a letelepedettek nem kaphattak személyazonosító igazolványt. A letelepedési engedély átadásakor azonban tájékoztatót is adott a bevándorlási hivatal az ügyfeleknek, amelyben felhívták figyelmüket, hogy „a letelepedettek jogállása nem tekinthető véglegesnek, a jogok és kötelezettségek köre az egyes ágazati törvények jogharmonizációs felülvizsgálata során kerül majd kialakításra”.

A vizsgálat megállapításai
1. A felettes szervnek címzett, de a bepanaszolt intézménynek megküldött beadvánnyal kapcsolatban megállapítom, hogy a probléma gyakorlati megoldásának fontosságát szem előtt tartva helyesen járt el a FPMNy. Igazgatóság, amikor haladéktalanul intézkedett az előleg megállapításáról, mulasztott azonban a tekintetben, hogy a felettes szervnek szóló panaszbeadványt – akár az annak alapján véghezvitt gyors intézkedésről való tájékoztatás csatolásával egyidejűleg – nem továbbította felettes szervéhez. Ennek különös jelentősége lehet a további gyakorlatot illetően, hiszen – bár helyes és elvárt, hogy a panaszról tudomást szerző szerv a törvényes keretek között haladéktalanul intézkedjen annak megoldása érdekében, - elvárás az is, hogy a beadványról a címzett is tudomást szerezzen. 
2. A külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény végrehajtásáról szóló 170/2001. (IX. 26.) Kormányrendelet 2004. február elsejei hatállyal változott, és az új szabályozás értelmében a letelepedett külföldit személyazonosító igazolvánnyal kell ellátni. A jogszabály hatályba lépését megelőzően letelepedési engedélyt kapott külföldieket a törvény hatályba lépését követő 30 napon belül kötelezte az új rendelkezés arra, hogy bejelentsék személyi és lakcímadataikat a lakóhely szerint illetékes jegyzőnél. Erről a jogszabályi változásról 2004. február 17-én függesztettek ki tájékoztatót a bevándorlási hivatal hirdetőtábláján, amely tartalmazta a lakcím- és személyi adat bejelentési kötelezettségre való felhívást. A bevándorlási hivatal munkatársa szóban arról is tájékoztatott, hogy a személyi igazolványra való jogosultsággal kapcsolatban is tartalmazott tájékoztatást a hirdetmény.
A fentiekkel kapcsolatban megállapítom, hogy a bevándorlási hivatal nem marasztalható el amiatt, hogy egyénenként nem tájékoztatta a letelepedési engedéllyel rendelkezőket a személyazonosító igazolvánnyal kapcsolatos új jogosultságaikról és kötelezettségeikről, hiszen erre semmilyen jogszabály nem kötelezi.
Mindazonáltal attól a közalkalmazottól vagy köztisztviselőtől, aki az ügyben először észleli, elvárható az a gondosság, hogy az ügyben észlelt hiányosságra felhívja az ügyfél, vagy a vele kapcsolatban álló másik szerv ügyintézőjének figyelmét, valamint, hogy tájékoztatást nyújtson a hatályban lévő jogszabályi rendelkezésekről. Amennyiben egy eljárásában a közigazgatási szerv megköveteli a személyi adatok személyazonosító igazolvány formájában történő igazolását, de az ügyfél más hivatal nyilatkozatára hivatkozással azt nyilatkozza, hogy ilyennel ő státuszának okán nem rendelkezhet, bár jogszabályi kötelezés nélkül, a polgár érdekében mégis elvárt a köztisztviselő gondossága. E tekintetben – noha az ügyfélbarát közigazgatás kialakításakor elvárt és igényelt – azonban az egyes eljárási alapelvekre figyelemmel az alkotmányos jogok érvényesülését csak egy olyan intézményi garancia kiépítése segítheti elő maradéktalanul, mely félreérthetetlenül segíti a laikus ügyfelet ügyei intézése során. Abban az esetben, ha valamely jogszabályváltozás folytán megnyíló jogok és keletkezett kötelezettségek sora alapjog gyakorlására közvetlen hatással van, elvárható a változással érintett állampolgárok szervezett módon történő tájékoztatása e rendelkezések változásáról. A nyugdíj, a szociális ellátás alkotmányos védelem alatt áll, és ahogyan az a konkrét esetből is megállapítható, Panaszosnak az ehhez való hozzájutását közvetett módon akadályozta az, hogy a jogszabályváltozásról nem kapott tájékoztatás. Az ügyben eljáró köztisztviselő vagy közalkalmazott személyében, gondosságában rejlő garanciánál tehát erőteljesebb, jogszabályban felhívható garancia szükséges.
3. A Tny. 73. szakaszának értelmében, ha a nyugellátásra jogosultság kétséget kizáróan fennáll, a nyugellátás összege azonban adatok hiánya vagy egyéb ok miatt az igénybejelentéstől számított 30 napon belül várhatóan nem határozható meg, akkor a rendelkezésre álló adatok alapján előleget kell megállapítani, és folyósítani. A nyugellátás megállapításakor a nyugellátás összegébe a folyósított előleget be kell számítani.
Az igazgatóság késlekedése, azaz hogy csak 2004. augusztusában intézkedett előleg megállapításáról, holott az akkor fennálló körülmények, melyre döntését alapozta, már 2004. februárjában ismertek voltak előtte – Panaszos 2004. január 28-án letelepedési engedélye másolatát is megküldte, az akkor hatályos jogszabályok értelmében személyazonosító igazolvánnyal pedig nem rendelkezhetett, így annak hiánya nem lehetett volna az előleg megállapításának akadálya –,  s ezzel az ügyfél szociális biztonságát veszélyeztette. 
„Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jog tartalma, az állami kötelezettségvállalásban megnyilvánuló „ellátáshoz való jogot” jelenti. Az állam eleget tesz alkotmányi kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és szociális támogatás egyéb rendszereit. […] Az Alkotmánybíróság értelmezésében nem a szociális biztonsághoz való jog az alanyi jog, hanem a „megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog”; alkotmányos mércéje a „70/E.§. szerint megkövetelhető minimális szint”.[…] a szociális biztonsághoz való jog ilyen elnevezésben alapjogi minősítést ez idáig nem kapott. Az ellátáshoz való jog, mint a megélhetéshez szükséges ellátás, az ellátás alkotmányos minimumaként kapott alapjogi elismerést, az emberi méltósághoz való jog alkotmányos követelményeként.” Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság az 1588/B/1991. számú határoztában kifejtette, hogy „Az alaptörvény azonban a védelem és gondoskodás jogintézményét és mértékét részletesen nem tartalmazza. Az alkotmányi előírások megvalósítása – számos feltételtől függően – változó és folyamatos törvényhozási, jogalkalmazási, önkormányzati és társadalmi feladat”. „Az Alkotmánybíróság tehát a szociális biztonsághoz való jog tartalmát, mint az ellátó rendszer működésének állami kötelezettségét határozza meg[…].
Mindezeket összegezve megállapítom, hogy a társadalombiztosítási szerv kifogásolt eljárása, illetve határozat meghozatalának elmulasztása, melynek következtében az ügyfél teljesen ellátatlan maradt, nem felel meg a szociális biztonsághoz való alapjog érvényesülése érdekében végzett jogalkalmazói feladat követelményének, ezáltal a szociális biztonsághoz való joggal, s közvetve az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben is alkotmányos visszásságot okozott. 
Az FPNY Igazgatóság igazgatója a vizsgálat tartama alatt ígéretet tett arra, hogy valamennyi szükséges adat rendelkezésre állásakor haladéktalanul meghozzák a végleges határozatot, valamint tájékoztatott arról, hogy a mulasztó ügyintézőt felelősségre vonta. 
Mindezekre tekintettel fejtettem ki fenti álláspontomat, és a nyugdíjbiztosítót érintő kezdeményezéssel nem élek. 

Kezdeményezés
1. Felhívom a FPMNy Igazgatóságának Igazgatóját, hogy a jövőben fokozottan figyeljen arra, hogy a feltárt ügyben tapasztaltakkal azonos vagy hasonló késedelem ne fordulhasson elő, illetve, hogy a felettes szervnek címzett panaszbeadványt – még akkor is, ha annak orvoslása érdekében haladéktalanul intézkedett – a jogszabályban előírt határidőn belül továbbítsa a felettes szervhez.

2. Felkérem a Belügyminisztert, hogy fontolja meg a korábban letelepedési engedélyt szerzett, de az akkori szabályok értelmében személyazonosító igazolványra nem jogosultak intézményes keretek között történő tájékoztatásának és az erre irányuló jogszabály megalkotásának szükségességét. 

Budapest, 2004. október 26.

Lenkovics Barnabás sk.