Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4933/2004. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Sipos Beáta
Az eljárás megindítása
Hivatalomhoz előterjesztett beadványában a panaszos nehéz anyagi körülményeiről számolt be, valamint sérelmezte, hogy Kenézlő Község polgármestere és képviselő-testülete elutasította az átmeneti segély iránti kérelmét. A döntés indoka az volt, hogy a panaszos élettársával él közös háztartásban, és létfenntartása nincs veszélyben. A beadványtevő ezt cáfolva előadta, hogy élettársával nem élnek közös háztartásban, mindkettejük hivatalos tartózkodási helye más, így jövedelmi viszonyaikat külön kellett volna figyelembe venni. A panaszos kiemelte, hogy létfenntartása kerül veszélybe, ha nem részesülhet mielőbb átmeneti segélyben.
Figyelemmel arra, hogy az ügyben felmerült az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog, valamint a szociális biztonsághoz fűződő jog sérelmének a gyanúja, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. Az eljárásom során megkerestem a helyi önkormányzat jegyzőjét, annak érdekében, hogy nyújtson tájékoztatást az ügyben megtett intézkedéseikről és küldje meg számomra a keletkezett dokumentumok másolatát is.

A megállapított tényállás
A panaszos 2004-ben egy alkalommal - augusztus 2-án - nyújtott be átmeneti segély megállapítása iránti kérelmet a helyi polgármesteri hivatalhoz. 2004. augusztus 10-én a polgármester a kérelmet elutasította. A határozat indokolása szerint: „Az eljárás során megállapítást nyert, hogy a kérelmező élettársával és annak fiával él közös háztartásban, az egy főre jutó havi jövedelmük: 28.934,-Ft. Ezen felül megállapítást nyert, hogy a kérelmező élettársa 2004. évben két alkalommal pénzbeli segítségben részesült, rendkívüli élethelyzetbe nem került, tudomásunk szerint hosszabb ideje a fent leírt jövedelemből él.” Az indokolásban hivatkozás történt a 11/2003. (IX.18.) sz. önkormányzati rendelet átmeneti segélyre vonatkozó rendelkezésére is, mely kimondja, hogy a polgármester  átmeneti segélyt nyújt a létfenntartását veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő, szociálisan rászorult személyek részére.
A panaszos a döntés ellen fellebbezést terjesztett elő a képviselő-testülethez, amelyben hangsúlyozta, hogy nem él közös háztartásban élettársával, hivatalosan bejelentett lakóhelyük is más.
A képviselő-testület a fellebbezést elbírálta és 2004. szeptember 14-én kelt határozatával elutasította. A határozat indokolása azt tartalmazta, hogy a panaszos nyugdíja 37.858,-Ft, és a körülményeit tekintve nincs olyan rendkívüli élethelyzet, mely elengedhetetlenné tenné az átmeneti segély megállapítását, valamint a fellebbezési kérelemben foglaltak elfogadását. Ezen felül a határozat szó szerint ismertette a helyi rendelet átmeneti segélyre vonatkozó rendelkezéseit.

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
Az átmeneti segély a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben (a továbbiakban: Szt.) szabályozott szociális ellátási rendszer egyik eleme, melyet a törvény a szociális alapellátás körébe tartozó, szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátási formák között említ. Az Szt. 45. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt.
A nem alanyi jogon járó átmeneti segélyre való jogosultságot és a támogatás összegét az önkormányzat mérlegelési jogkörében állapítja meg. Alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság csak akkor állapítható meg, ha az önkormányzat mérlegelési jogkörének alkalmazása során az eljárására vonatkozó jogszabályokat megsérti. 
Az átmeneti segély juttatásának részletes feltételeit és mértékét az önkormányzatok rendeleteikben állapítják meg. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény értelmében a települési önkormányzat kötelezően ellátandó feladatai közé tartozik az, hogy gondoskodjék a szociális alapellátásról. Ennek keretében kötelező feladata, hogy átmeneti segélyben részesítse azokat, akik az Szt. 45. §-ában meghatározott élethelyzetbe kerültek.
Az Alkotmánybíróság 26/1993. (IV. 29.) AB határozata szerint: "Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerint a szociális biztonsághoz való jognak - magában az Alkotmányban kiemelt - tartalmi eleme, alkotmányos követelménye, öregség, betegség stb. esetére a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogosultság biztosítása és garantálása. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszerek útján valósítja meg. (...) Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének idézett rendelkezéséből tehát csak az következik, hogy az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. Az Alkotmány azonban e rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat már nem határozza meg. (...) Az Alkotmány a szociális biztonsághoz való jog alatt az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátási jogosultságát nevesíti, amely nem az életszínvonal megőrzésére vonatkozó jogosultságot, hanem - összefüggésben az Alkotmány 17. §-ával - a szociális ellátásra vonatkozó állami kötelezettséget emeli alkotmányos tétellé." Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szabályozott alapvető jog érvényesítését szolgáló szociális intézmények egyike az átmeneti segély, mely a szociális alapellátási rendszernek az a végső eszköze, amely a létfenntartásukat veszélyeztető élethelyzetbe került vagy létfenntartási gondokkal küzdő személyek számára a létfenntartásukhoz szükséges ellátást hivatott biztosítani. 
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az érintett önkormányzat eleget tett szociális ellátási kötelezettségének azáltal, hogy megalkotta a szociális ellátásokról szóló rendeletét, mely tartalmazza az átmeneti segélyre vonatkozó szabályokat is.
Az átmeneti segély iránti kérelmek elbírálásakor az önkormányzat a saját rendeletében foglaltak figyelembevételével köteles azt eldönteni, hogy a kérelmező részére a segélyt tudja-e biztosítani, vagy sem. Az eljárás során mindenekelőtt tisztázni kell, hogy a rászorultság megállapítható-e. Amennyiben ez nem állapítható meg, az elutasító döntés indokolásában részletesen értékelni kell azokat a körülményeket, amelyek miatt a rászorultság nem áll fenn.
Az Szt. 2003 évi módosítása egyértelművé tette, hogy a települési önkormányzat az átmeneti segély esetén szabályozhatja a jogosultság jövedelmi feltételeit, mégpedig úgy, hogy a jövedelemhatár nem lehet kisebb, mint az öregségi nyugdíj legkisebb összege, egyedülálló személy esetén pedig annak 150 %-a.
Az adott esetben erre nem tér ki a helyi rendelet, mégis a hatóságnak az eljárása során vizsgálnia kell a kérelmező jövedelmi viszonyait. Környezettanulmány felvétele, a kérelmező bevételeinek és kiadásainak vizsgálata, életkörülményeinek áttekintése után lehet ugyanis megállapítani, hogy az átmeneti segély alapjául szolgáló létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzet fennáll-e, időszakosan vagy tartósan létfenntartási gondokkal küzd-e az ellátást igénylő. Mindezek mérlegelésével tudja meghozni megalapozott döntését a hatáskört gyakorló szerv.
A szociális igazgatási eljárásra is irányadó Áe. a közigazgatási szerv kötelezettségeként fogalmazza meg a határozathozatalhoz szükséges tényállás tisztázását. A 43. § (1) bekezdés c) pontja pedig  előírja, hogy a határozat indokolásban meg kell jelölni a megállapított tényállást és az annak alapjául szolgáló bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés okát. Tartalmaznia kell továbbá a határozat alapjául szolgáló jogszabályok megjelölését (nem csupán a jogszabály számára, a paragrafus és a bekezdés számra történő utalást, hanem az érthetőség érdekében a jogszabály tárgyának és a hivatkozási alapot képező szabálynak a tömör felidézését is). Mindezek feltüntetése az indokolásban azért nélkülözhetetlen, mert a közigazgatási szerv csak így tud nyomatékot adni döntésének azáltal, hogy meggyőző erővel (különösen elutasító, vagy kötelezettséget előíró határozatnál) fokozza az ügyféli önkéntes jogkövetést. Elutasító határozat esetén pedig elősegíti azt, hogy a kérelmező az elutasítás tényleges indokait megismerje és ezzel nem teszi sablonossá a döntések indokolását, hiszen a döntés érdemi és jogi indokolása még nagy tömegű ügy esetében sem válhat formális jellegűvé.
A mérlegelési jogkörben hozott határozatokból is ki kell tűnnie azoknak a preferenciáknak, amelyeket az eljáró hatóság a döntése meghozatala során alkalmazott, és annak, hogy a kérelmező mely elvárásoknak nem tett eleget, valamint melyek azok a feltételek, amelyeknek eleget téve a későbbiekben eséllyel nyújthatja be a kérelmét. A mérlegelési jogkörre hivatkozva, a pontos tényállás felderítése nélkül és a határozat indokolásának mellőzésével nem lehet elutasítani a kérelmet, mert ez megalapozatlansághoz, önkényes döntésekhez vezethet.
A tisztességes eljáráshoz való jog akkor valósulhat meg, ha a méltányossági kérelemről hozott elutasító döntés tartalmazza a megállapított tényállást és azt, hogy ezek a tények miért nem szolgáltak elegendő alapul a kérelem teljesítéséhez. Nem elegendő tehát, ha a határozat indokolása csupán azt mondja ki, hogy a kérelmező nincs létfenntartását veszélyeztető rendkívüli élethelyzetben, és arra nem tér ki, hogy e megállapításhoz milyen szempontok mérlegelése vezetett.
A vizsgálat megállapította, hogy az érintett önkormányzat nem tartotta be az Áe. rendelkezéseit, a tényállást kellően nem tisztázta, nem derült ki egyértelműen, hogy a panaszos élettársával él-e vagy sem, mennyi az egy főre jutó, figyelembe vehető jövedelem a kérelmező esetében, a panaszos ételkörülményei alapul szolgálnak-e az átmeneti segélyhez jutáshoz, az elutasító határozatok indokolása ezáltal nem felelt meg a törvényben foglaltaknak.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamiság egyik tartalmi eleme pedig a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát, ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság alkotmányos követelményével összefüggésben visszásságot okozott az önkormányzat azzal, hogy az ügyben a tényállást teljes körűen nem tisztázta, valamint a határozatai indokolási részei nem feleltek meg az Áe. vonatkozó előírásainak.

Kezdeményezés
Az Obtv. 21. § (1) bekezdésében foglalt jogkörömmel élve, a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében felkérem a képviselő-testületet arra, hogy a panaszos helyzetét és körülményeit ismételten vizsgálják meg, és a korábbi határozatot a hivatkozott jogszabályoknak megfelelően bírálják felül. 
A jövőre tekintettel pedig felkérem az önkormányzat jegyzőjét, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a polgármesteri hivatal munkatársai hatósági eljárásuk során maradéktalanul tartsák be az ismertetett jogszabályok eljárásra és érdemi döntésekre vonatkozó szabályait.
Kérem az önkormányzat polgármesterét, valamint jegyzőjét, hogy az Obtv. 21. § (2) bekezdésében foglaltak alapján a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjukról, valamint megtett intézkedéseikről 30 napon belül, értesíteni szíveskedjenek.

Budapest, 2005. március 21.

Lenkovics Barnabás sk.

Melléklet: 
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szt.)
Hatály: 2004. V. 14.-2004. XII. 9.
5. § A szociális ellátásra jogosultság, a jogosultat érintő jog és kötelezettség megállapítására, továbbá a hatósági ellenőrzésre (a továbbiakban: szociális igazgatási eljárás) az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.
7. § (1) A települési önkormányzat, tekintet nélkül hatáskörére és illetékességére, köteles az arra rászorulónak átmeneti segélyt, étkezést, illetve szállást biztosítani, ha ennek hiánya a rászorulónak az életét, testi épségét veszélyezteti.
25. § (1) A jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható. (3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások).
45. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minősülő kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható. (2) Az átmeneti segély esetén az ellátás megállapításánál figyelembe vehető egy főre számított havi családi jövedelemhatárt az önkormányzat rendeletében úgy kell szabályozni, hogy az az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél, egyedül élő esetén annak 150%-ánál alacsonyabb nem lehet. (3) Az átmeneti segély adható alkalmanként és havi rendszerességgel. Az alkalmankénti segély gyógyszertámogatásként, illetve az egészségbiztosítás által nem vagy csak részben támogatott egészségügyi szolgáltatás díjaként is megítélhető. A havi rendszerességgel adott átmeneti segély jövedelemkiegészítő támogatásként, rendszeres nevelési támogatásként, továbbá az önkormányzat rendeletében meghatározott más ellátási formaként is nyújtható. (4) Elsősorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak. (5) A fővárosban - ha a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzat másként nem állapodik meg - a hajléktalanok átmeneti segélyezése a fővárosi önkormányzat feladata.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.)
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell: c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,

Kenézlő Községi Önkormányzat képviselő-testületének 11/2003. (IX. 18.) számú önkormányzati rendelete a szociális ellátásokról
11 § (1) A polgármester átruházott hatáskörben a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gondokkal küzdő személyek részére átmeneti segélyt nyújt. (2) Azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak. (3) Az átmeneti segély alkalmanként, vagy havi rendszerességgel adott készpénzsegély. (4) Az egy alkalomra szóló átmeneti segély összege: - rendkívüli anyagi nehézségek, fizetési gondok esetén mely saját és családja létfenntartását veszélyezteti 3.000,-Ft - egyszeri nagyobb összegű gyógyszerkiadás, kórházi kezelés esetén 5.000,-Ft - rendkívüli vis maior helyzetek esetén 10.000,-Ft. (5) A havi rendszerességgel megállapított átmeneti segély összege 2.000,-Ft.