Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4913/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
A vizsgálat megindulása
2003-ban, Budapesten, a XV. kerületében egy közterületen elhunyt személy elszállításával kapcsolatban hivatalból indítottam vizsgálatot. („Órákig kell várni a halottszállítókra” című híradás arról számolt be, hogy az egyik közterületen meghalt egy személy, akit a halottszállító kocsi csak három óra negyvenöt perc elteltével szállított el a helyszínről.)
A vizsgálat során az OBH 1277/2003. számú jelentésemben megállapítottam, hogy az emberi méltósághoz való joggal, és az ehhez kapcsolódó kegyeleti joggal összefüggő visszásságot okoz, ha a hatóságok közel négy óráig nem intézkednek a közterületen elhunyt személy elszállításáról.
Ennek kapcsán a Budapesti Temetkezési Intézet Rt. (BTI) Vezérigazgatója a Belügyminisztériumtól a megkülönböztető jelzés használatának engedélyezését kérte a halottszállító autóira. 

A megállapított tényállás
A kérelmet a BTI arra a BRFK-val kötött szerződésre alapozta, amely rögzíti, hogy, a temetkezési szolgáltatónak kell a megfelelő intézménybe vinni a rendkívüli körülmények között elhunytakat. Ez napi átlagban 2-3 esetet jelent. Hivatkoztak az állampolgári jogok országgyűlési biztosának vizsgálati jelentésére, melyben korábban megállapítottam, hogy az utcán elhunytakat legalább egy órán belül indokolt elszállítani. A temetkezési szolgáltató beadványában arra hivatkozott, hogy ennek nem tudnak megfelelni, mivel a hatalmas dugók lehetetlenné teszik a közlekedést a fővárosban.
A Budapesti Temetkezési Intézet Rt. halottszállító járműveinek a megkülönböztető jelzés használatának engedélyezése vagy legalább a busz sávban való közlekedésének a biztosítására vonatkozó kezdeményezéséhez magam is csatlakoztam, és kértem a Belügyminisztert a kérelmező szolgáltató igényének megvizsgálására, a szükséges jogszabálymódosítás áttekintésére, figyelemmel a szolgáltatónak a BRFK-val kötött szerződési kötelezettségére is.
A Belügyminiszter a BTI halottszállító járművei közúti közlekedésben történő részvételének megkönnyítése tárgyában érkezett megkeresésére az alábbi tájékoztatást adta:
„1.) Egyetértek azzal a kezdeményezéssel, hogy a közterületen elhunyt személyek a helyszínről a lehető legrövidebb időn belül elszállításra kerüljenek, azonban a megkülönböztető jelzést adó készülékek használatával járó fokozott kockázat nem áll arányban a „késedelmes” szállításból esetleg eredő, az emberi méltósághoz való jog és az ehhez kapcsolódó kegyeleti jog sérelmével.
Nem vitatható, hogy a megkülönböztető jelzés használata fokozott kockázatot jelent a közúti forgalomban résztvevők számára, ezért azok engedélyezésére, alkalmazására szigorú rendelkezések alapján kerülhet sor.
A megkülönböztető és figyelmeztető jelzést adó készülékek felszerelésének és használatának szabályairól szóló 33/2000. (XI. 29.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) tételesen felsorolja azokat a szerveket, melyek megkülönböztető jelzést adó készüléket (a továbbiakban: jelzés) járműveikre felszerelhetnek és meghatározza használatának szabályait.
Az R. csak azoknak a közfeladatot ellátó szervezeteknek ad lehetőséget a jelzések használatára, amelyek alapvetően az élet- és vagyonbiztonságot, az emberi környezetet közvetlenül fenyegető veszély elhárítását, a kármentesítést, a honvédelem, a nemzetbiztonság és a közbiztonság védelmét szolgálják és e területen ennek érdekében közvetlenül intézkedésre jogosultak.
Ugyanakkor ezek a szervezetek sem a teljes járműállományt láthatják el ilyen jelzéssel, hanem csak azokat, amelyeket az R.-ben meghatározott feladatok ellátására rendszeresítettek. 
A jelzés használatára vonatkozó szabályok is a korábbiakhoz képest szigorúbbak lettek. A jármű jelzéssel történő ellátása önmagában nem eredményezi annak korlátlan működtetési lehetőségét, arra csak meghatározott körülmények között kerülhet sor.
A hatályos szabályozás szigorú normáit az ún. „kék lámpás” közúti közlekedési balesetek számának növekedése indokolta. Mind kormányzati, mind társadalmi elvárássá vált a jogalkotó felé, hogy átgondolja a tárgyban kiadott korábbi szabályozást, a jelzés használatának jogosultságát azon közérdekű feladatokra korlátozza, amelynek végrehajtása azt feltétlenül megköveteli, valamint akadályozza meg a jelzés jogosulatlan felszerelését és indokolatlan működését. Igényként fogalmazódott meg az is, hogy a már kiadott engedélyeket vonják vissza, illetve ha a jogosultság az R. alapján megszűnt, a jelzést le kelljen szereltetni. 
Az új szabályozás során a jogosultak köréből kikerültek azok a szervezetek, - így többek között a temetkezési vállalkozások is - melynek tevékenysége az előzőekben felvázolt kritériumoknak nem felelnek meg.
Az R. bevezetése a gyakorlati tapasztalatok tükrében beváltotta a hozzá fűzött reményeket, a növekvő forgalom ellenére csökkent a jelzést használó járműveket érintő balesetek száma, így nem indokolt a jogosultak körének felülvizsgálata.
Fentiekre figyelemmel nem látok lehetőséget arra, hogy az R. kiegészítésre kerüljön a temetkezési vállalkozásoknak a jelzés felszerelésére, illetve használatára történő jogosultságával.
Ezen álláspontunkról a BTI vezérigazgatóját - legutóbbi kérelmére adott válaszunkban - 2003. július 10-én már tájékoztattuk.
2.) Más a helyzet a holttest szállítását végző járművek autóbusz forgalmi sávban történő közlekedésének lehetővé tételére irányuló kezdeményezés esetében. Ennek bevezetéséhez a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 28.) KpM-BM együttes rendelet (a továbbiakban: KRESZ) módosítása szükséges. A KRESZ módosításának elsőhelyi felelőse a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, melynek álláspontját az ügyben kikértük.
A GKM a KRESZ módosításához szükséges kormány-előterjesztés benyújtására lehetőséget lát, mellyel magam is egyetértek.
Az autóbusz sáv igénybevétele - a főváros területén állandósult forgalmi torlódások miatt - adott szállítási feladat ellátásához szükséges időtartamot, a szállítási útvonaltól függően várhatóan kb. 10-15 perccel csökkentheti. Másrészt a fővárosi közutakon is kevés az autóbusz sávok kijelölése, vidéken pedig az minimálisra tehető, így az autóbusz sáv használatának a több órás kiérkezés szempontjából nincs alapvető jelentősége.
Természetesen ez a jogosultság nem korlátozható a BTI járműveire, így arra minden temetkezési vállalkozás lehetőséget kapna.
3.) A megkeresésben felvetett probléma a fővároson kívül, valamint a közterületen, illetve a nyilvános helyen bekövetkezett, de nem rendkívüli halálnak minősített eseteknél is jelentkezhet. Megvizsgáltuk, hogy milyen egyéb eszközökkel lehetne a tárgykört rendezni.
Egyik lehetőség - az OBH 1277/2003. számú Jelentésben foglaltakat is figyelembe véve - az egészségügyi törvénynek a halottakkal kapcsolatos rendelkezéseinek végrehajtásáról, valamint a rendkívüli halál esetén követendő eljárásról szóló 34/1999. (IX. 24.) BM-EüM-IM együttes rendelet (a továbbiakban: ER.) megfelelő kiegészítése.
A helyszínen történő halottvizsgálat megkezdéséig, illetve végrehajtásáig eltelt időtartam jelentős kihatással van a holttest elszállítására. Ezért szükséges előírni, hogy a nyilvános helyeken a halottvizsgálatot - a közterületekhez hasonlóan - legkésőbb két órán belül el kell végezni (ER. 1. §).
Megfontolandó továbbá annak meghatározása, hogy a közterületen és a nyilvános helyen bekövetkezett halálnál, továbbá a rendkívüli halálnak minősített halál esetében - függetlenül bekövetkezésének helyétől - a holttestet a halottvizsgálatot végző orvos, illetve az eljáró hatóság értesítése alapján a vállalkozó soron kívül köteles elszállítani.
Az ER. fentieknek megfelelő tartalmú módosításának előkészítését megkezdtük, melybe be kell vonnunk az érintett tárcákat. A kiegészítés elfogadására, hatálybaléptetésére az érintett miniszterek álláspontjától függően kerülhet sor.
Az együttes rendelet tervezetét a közigazgatási egyeztetés keretén belül ön részére is megküldöm.
4.) A holttest felfedezése és az elszállítása közötti eltelt időtartamnál jelentős szerepe van továbbá annak is, hogy a halottvizsgálatot végző orvos, illetve a hatóság eljáró tagja mikor kezdeményezi a szolgáltatónál az elszállítást. Az „időben” történő értesítés esetében lehetősége van a szolgáltatónak a szállítást betervezni, és egyéb feladatát úgy szervezni, hogy a közterületen lévő holttest soron kívüli elszállítása lehetővé váljon.
A fővároson kívül jelentősége van ennek a vidéki településeknél is, ahol a nagy távolság miatt nem mindegy, hogy mikor indul el a szállító a holttestért.
A fővárosi gyakorlat szerint a rendőrség már a helyszíni szemle megkezdésekor értesíti a BTI-t, ezzel jelentősen lerövidítve a holttest elszállításáig eltelt időt.
Felhívtuk az Országos Rendőr-főkapitányság figyelmét, hogy vizsgálják meg, mikét lehetne csökkenteni a rendkívüli halálról kapott bejelentés és a szolgáltató értesítése közötti időtartamot, és annak eredményeként a szükséges intézkedéseket tegyék meg.
Ugyanakkor az a tény sem hagyható figyelmen kívül, hogy a szolgáltató szállító kapacitásának bővítése is jelentős szerepet kaphat az értesítés vétele és a kiérkezésig eltelt időtartam csökkentésében.

Az ügy jogszabályi háttere
59/2004. (III. 31.) Korm. rendelet a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet módosításáról
2. § Az R. 36. §-ának (8) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
"(8) Az autóbusz forgalmi sávban
a) a menetrend szerint közlekedő autóbusz és trolibusz, a villamos, továbbá 20 és 6 óra között a kommunális szemét szállítására szolgáló jármű;
b) az autóbusz- és trolibuszforgalom zavarása nélkül
ba) ha az autóbusz forgalmi sávot az úttest menetirány szerinti jobb szélén jelölték ki, erre utaló jelzés esetén (117/c. ábra) a kerékpáros,
bb) külön jogszabály alapján rögzített üzemmódú megkülönböztető jelzést adó készülékkel felszerelt
bba) sürgősségi betegellátásra rendszeresített gépjármű,
bbb) hivatásos katasztrófavédelmi szervek, a tűzoltóság és a tűzoltó egyesületek közvetlen helyszíni beavatkozására rendszeresített gépjárműve,
bbc) a rendőrség közrendvédelmi és közlekedésrendészeti szolgálati ágának közvetlen helyszíni beavatkozásra rendszeresített gépjárműve,
bc) betegszállító gépjármű,
bd) személytaxi
közlekedhet. Más jármű erre a forgalmi sávra - a sáv keresztezését és a bekanyarodásra felkészülést kivéve - nem hajthat rá. Ahol autóbusz forgalmi sáv van, a menetrend szerint közlekedő autóbusz és trolibusz - a bekanyarodás és kikerülés esetét kivéve - csak ebben a forgalmi sávban haladhat."

1999. évi XLIII. Törvény a temetőkről és a temetkezésről
Halottszállítás
35. § (1) Holttestet szállítani kizárólag a közegészségügyi és a járványügyi szabályokat és az alapvető kegyeleti feltételeket kielégítő, erre a célra kialakított járműben, fedéllel ellátott koporsóban (szállítókoporsóban) lehet. (2) Rendkívüli halálesetekkel összefüggő halottszállításról külön jogszabály rendelkezik.
41. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg a) a temetkezési szolgáltatást ellátók szakmai képesítési követelményeit, a tevékenység gyakorlásának műszaki, kegyeleti, közegészségügyi szabályait; b) a tevékenység ellátására való jogosultság és kötelezettség eseteit, a közköltségen történő temetés, a belföldi és külföldi halottszállítás, a nem magyar állampolgár belföldi eltemetésének és hamvasztásának szabályait;

145/1999. (X. 1.) Korm. rendelet a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról
44. § (1) Az elhunytat a szállító telephelye szerint illetékes intézetnek a szállítható halottak számát is megállapító szakhatósági hozzájárulása alapján kiadott közlekedési hatósági engedély alapján, erre a célra kialakított és rendszeresített, zárt közúti halottszállító járművel szabad szállítani. A rakodótérben szállítható halottak számát a forgalmi engedélyben rögzíteni kell.
45. § (1) A halottat szállító járművel közterületen (közúton) várakozni csak a szállítási feladat ellátásához szükséges ideig szabad. Közúti halottszállító járművet csak telephelyen lehet tárolni. (3) Fertőző betegségben elhalt szállítása után a kocsit azonnal, egyébként havonta fertőtleníteni kell, amelyről naplót kell vezetni. A napló tartalmazza a fertőtlenítés időpontjára, helyére és a fertőtlenítés módjára vonatkozó adatokat.

11/2002. (III. 5.) HM rendelet a kegyeleti gondoskodással kapcsolatos egyes feladatokról
A kegyeleti költségek összeghatárai
3. Halottszállítás költségei
Az elhunyt holttestének vagy hamvainak a temetőn kívüli helyi és helyközi szállítás miatt felmerülő költségeit az indokoltan és ténylegesen felmerült, számlával igazolt összeg szerint kell megállapítani.

6/1990. (IV. 12.) KöHÉM rendelet a közúti járművek forgalomba helyezésének és forgalomban tartásának műszaki feltételeiről
2. § (15) A rendelet alkalmazásában „kommunális jármű”: az a gépjármű, amely - műszaki felépítésénél fogva - csak a mentőszolgálatban, a tűzoltószolgálatban, halottszállításra, úttisztításra (közterületek tisztán tartása, locsolása, valamint közutak, repülőterek hó- és síkosságmentesítése, só- és homokszórása), a lakosság vízellátására, a kommunális hulladékszállításra, a villamos- és gázenergia-, távfűtés-, melegvíz-, ivóvíz-, szennyvízhálózatok hibabemérésére, -elhárítására használható.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.

A vizsgálat megállapításai
A 2003. május 7-én kelt OBH 2311/2003. számú vizsgálati jelentésemben állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-ában biztosított jogkörömben jogalkotási javaslattal éltem és kértem Kormányt, hogy: vizsgálja felül a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendeletének azon szabályait, amelyek a megkülönböztető jelzésüket nem használó, mentést és betegszállítást végző szervezetek zavartalan működését akadályozzák, a szabályozást hozzák összhangba az Alkotmány 70/D. §-ában megfogalmazott alapjogi követelményekkel, valamint az egészségügyről szóló törvénynek a betegszállításra vonatkozó rendelkezéseivel.
A javaslatot többszöri egyeztetés követte, melynek eredményeként a KRESZ módosítsa lehetővé tette a betegszállításra használt és megkülönböztető jelzéssel fel nem szerelt gépjárművek esetében az autóbusz forgalmi sáv használatát. Hatályos 2004. IV.8-tól.
A BTI kezdeményezését követő, hivatalból indított vizsgálatom célja az volt, hogy a közlekedési problémákkal küzdő fővárosban, esetleg egy-egy nagyobb lélekszámú városban miként segíthető zökkenőmentesen a közterületen, és a mindenki számára nyitvaálló kereskedelmi, szolgáltató és egyéb középületekben, valamint az otthonukban elhunyt személyek elszállítása a minden embert ember mivoltánál, veleszületett emberi rangjánál fogva megillető emberi méltóságból származtatható, a meghalt embert „túlélő” kegyeleti joggal összefüggésben. 
Az OBH 1277/2003. számú vizsgálatomban már rámutattam, hogy „abban az esetben, ha a haláleset (nem rendkívüli) a közterületen vagy középületben következik be, méltánytalan helyzetet teremt, ha órákig fekszik a halott a földön, ahol gyalogos és gépjármű közlekedés van, esetleg arra kisgyermekek is haladnak. Az utóbbi csoport esetében nem a halál tényével való szembesülés mindenáron való elhárítására utalok, hiszen az ezzel kapcsolatos szocializáció fontos a nevelkedés során.  (…) Ilyen súlyú kérdés nem rendezhető oly módon, hogy a temetkezési szolgáltató a belső technológiai előírásaiban négy órán belüli elszállítást ír elő, és azzal sem oldható meg, hogy Budapesten a rendőr-főkapitányság és a temetkezési szolgáltató 2002 december és 2005 december közötti időre együttműködési megállapodásban rendezte a halottszállítási tevékenységet. A szerződés azért sem pótolja a vizsgálatban felvetett problémát, mert ennek alapján a vállalkozó (temetkezési szolgáltató) csupán arra kötelezett, hogy a megrendelő (BRFK) értesítése alapján, megfelelő helyen és időben, szállításra alkalmas állapotban a járművet kiállítsa, a halottszállítást haladéktalanul megkezdje, és a megrendelő által megadott helyre a szállítást elvégezze. (…) Álláspontom szerint a „haladéktalanul” meghatározás az emberi méltóság és a kegyeleti jog szempontjából helyeselhető, ám ennek alapján nem követelhető meg, hogy a közterületi, középületekben bekövetkezett halálesetek, és az otthonokban elhunytak mindenképpen elsőbbséget kapjanak, és ennek betartása számon is kérhető legyen. Célszerű lenne a megállapodásnak a teljesítési határidő szempontjából olyan differenciált módosítása, amely a közterületi, illetve mindenki számára nyitvaálló szolgáltató, kereskedelmi, kulturális stb. helyeken bekövetkezett, de a rendőrség által nem rendkívüli halálesetnek minősített eseményt követően, a rendőrség intézkedése után azonnal, de legkésőbb egy órán belül meg kell történni a halott elszállításának. Célszerű annak átgondolása is, hogy nem csak Budapesten, hanem az egész országban helyes lenne egy hasonló megállapodás, az ORFK vagy a megyei rendőrfőkapitányok és a nagyobb megyei temetkezési szolgáltató társaságok között. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az Alkotmányban rögzített emberi méltósághoz való jog, és az abból levezethető kegyeleti jog érvényesülésének vizsgálatakor számos alkalommal hivatkozott az Alkotmánybíróság határozataira. Az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlatában kezdettől fogva kiemelt jelentőséget tulajdonított az emberi méltósághoz való jognak, amelyet az alkotmányos alapjogok hierarchiájának élére helyezett. 
Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényhez fűzött Kommentár kifejti, hogy: „A személyiségi jogok alanya természetesen csak jogképes személy lehet. Ebből is következően nincs mód az elhunyt vagy megszűnt személy személyiségi jogainak érvényesítésére. E megállapításnak nem mond ellent a kegyeleti jogra vonatkozó jogosítványok törvényi szabályozása, mivel az - a gyakorlat felfogásában - az elhunyt természetes személy meghatározott személyiségi jogainak sérelmén keresztül magában foglalja a jogérvényesítésre jogosult személyiségi jogainak, sőt a közérdeknek a csorbulását is. A kegyeleti jog tágabb értelemben mindenkit megillet, akinek emlékében az elhunyt él. Polgári jogi értelemben az emberi személyiség, az ember jogképessége a halállal megszűnik. A halott emléke, emberi méltósága és jóhírneve azonban a Polgári Törvénykönyv védelme alatt áll, ezek megsértésekor a személyhez fűződő jogok megsértésének esetére biztosított polgári jogi igényeket lehet érvényesíteni.”
A 2003. évi vizsgálatom során tett összegzésemet alapul véve, és részben kiegészítve megállapítom, hogy a kórházon kívül, továbbá a mindenki számára nyitvaálló kereskedelmi, szolgáltató és egyéb középületekben, valamint az otthonukban elhunyt személyek elszállítása és a közegészség védelme érdekében egy sokkal szűkebb, haladéktalanul megkezdett és legfeljebb egy órán belül történő elszállítási kötelezettség teljesítését elősegítő szabályozás szükséges, mert a késedelmes teljesítés az Alkotmányban garantált emberi méltósághoz való joggal, és az ehhez kapcsolódó kegyeleti joggal összefüggésben visszásságot okoz.

Jogalkotási javaslat
A feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-ában biztosított jogkörömben javaslatot teszek a Gazdasági és Közlekedési Miniszternek:
vizsgálja felül a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendeletének azon szabályait, amelyek a megkülönböztető jelzésüket nem használó, halott szállítást végző szervezetek zavartalan működését akadályozzák, és busz sávban való haladásuk biztosításával a szabályozást hozzák összhangba az Alkotmány 54. §-ában megfogalmazott alapjogi követelményekkel. 

Budapest, 2004. december 13.

Lenkovics Barnabás sk.