Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4800/2004. számú ügyben

Előadó: Nagy Tiborné

A vizsgálat megindulása
A panaszos gyermekei képviseletében azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert beépítetlen lakóingatlanukra nem kaptak építési engedélyt azzal az indokolással, hogy az önkormányzat képviselő-testülete építési tilalmat rendelt el a területre. Ezenközben az ugyanitt érintettek közül többen kaptak építési engedélyt. 
A panasz alapján felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz, 13. § (1)-(2) bekezdésében foglalt, a tulajdonhoz, és a 70/A. § (1)-(2) bekezdésében deklarált, a hátrányos megkülönböztetés tilalmához fűződő jogok megsértésének a gyanúja.
Vizsgálatomhoz a Pest Megyei Közigazgatási Hivataltól (KH) kértem tájékoztatást és iratokat.

Alkalmazott jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.) 
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról 

A megállapított tényállás
A panaszos családnak a tulajdonát képezi 1929 óta a gyömrői Strandtó-tőzegestó mellett elterülő ingatlan, amely a panasztétel idején az ingatlan-nyilvántartás szerint beépítetlen lakótelek.
A panaszosok 2004. június 16-án kértek a telekre lakóház építésére engedélyt. Az építési hatóság az engedélyt nem adta meg. Az indokolás szerint azért, mert Gyömrő Város Önkormányzat 9/2004. (V. 13.) sz. rendeletében – mely a tulajdont korlátozó egyes rendezési tervi elhatározásokról szól – az érintett területre építési tilalmat rendelt el.
A határozatot a panaszosok nem fellebbezték meg, a 9/2004. (V. 13.) sz. önkormányzati rendelet törvényességi felülvizsgálatát a KH-tól nem kérték. Ehelyett az országgyűlési biztoshoz fordultak.  

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint: „Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.”
Megállapítható, hogy a jogorvoslat lehetősége biztosított volt, de azzal a panaszosok nem éltek. Ez a körülmény arra adna indokot, hogy a panaszt elutasítsam. Azonban az utóbbi egy évben több, lényegében azonos tartalmú panasz érkezett hivatalomhoz Gyömrő ezen területéről a korlátozást, az építési tilalmat panaszolva. A panaszok különböző időpontokban érkeztek, továbbá a hatósági engedélyezés szempontjából némiképp eltérek egymástól, ezért külön-külön folytattam le a vizsgálatokat, átfogó intézkedést nem kezdeményeztem. Legutóbbi ilyen vizsgálatom alkalmával úgy tűnt, hogy a terület helyzete rendeződik, de a jelenlegi panaszból egyértelmű, hogy nem.
Ezen kívül hasonló eseteket más településekről érkező beadványok is leírnak, mindezek miatt a panaszt az Obtv. 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból megvizsgáltam annak ellenére, hogy a panaszos nem élt a jogorvoslathoz való jogával.
Megállapítottam, hogy a szóban forgó terület lényegében több éve hol építési tilalom alatt áll, hol nem.
Gyömrő Város saját kimutatása szerint, amelyet a vizsgálat kapcsán a KH-nak küldött:
„A 216 hrsz-ú ingatlanra és környezetében lévő (215-225 hrsz) területre vonatkozó önkormányzati rendeletek és határozatok:
1/1988. (IX. 29.) sz. Önkormányzati rendelettel jóváhagyott Általános Rendezési Tervünk szerint: Zöldterületi intézmény: tófürdő és szabadidő központ részére szükséges terület volt.
118/1995. (V. 19.) sz. Önk. határozat: a területre az építési tilalmat feloldotta.
28/2000. (X. 19.) sz. Önk. rendelet az ÁRT jóváhagyásáról szóló rendelet módosításáról: Szabályozási Terv hatálybalépéséig változtatási tilalom 3 évre
Hatályos: 2000. 10. 19.
11/2003. (V. 15.) Önk. rendelet az 1/1988. (IX. 29.) ÁRT-t jóváhagyó rendelet módosítása: változtatási tilalom a Szabályozási Terv hatálybalépéséig az egész területre 2004. 10. 19-ig.
Hatályos: 2003. 05. 105. 
35/2003. (XII. 22.) sz. Önk. rendelet: hatályon kívül helyezi a 11/2003. (V. 15.) sz. Önk. rendeletet és a 13/2003. (VI. 19.9 sz. Önk rendeletet.
Hatályos: 2003. 12. 22.
36/2003. (XII. 22.) sz. Önk. rendelet: 2004. 04. 17-ig változtatási tilalom a 215-225 hrsz-ú ingatlanokra.
Hatályos: 2003. 12. 22.
9/2004. (V. 13.) sz. Önk. rendelet építési tilalmat rendel el a 215 és 216 hrsz-ú ingatlanokra.
Hatályos: 2004. 05. 13.
A fentiek alapján a változtatási tilalmak és az építési tilalom időtartamak:
1988. 09. 29-től 1995. 05. 19-ig építési tilalom
2000. 10. 19-től 2003. 10. 19-ig változtatási tilalom
2003. 05. 15-től 2003. 12. 22-ig változtatási tilalom   
2003. 05. 15-től 2004. 04. 17-ig változtatási tilalom
2004. 05. 13-tól építési tilalom a 215 és 216 hrsz-re”

A korábbi panaszok vizsgálatában a KH vezetője arról tájékoztatott, hogy „Gyömrő Város Önkormányzat Képviselő-testületének az Általános Rendezési Terv jóváhagyásáról szóló rendelet módosítására megalkotott 11/2003. (V. 15.) sz. rendeletének törvényességi felülvizsgálata során megállapítottam, hogy a rendelet törvénysértő, mivel nem felel meg az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 60. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezésnek.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény  99. § (1) bekezdésében biztosított jogkörömben eljárva 46.194/2003. számon törvényességi észrevételt tettem, és felhívtam a képviselő-testületet, hogy a törvénysértés megszüntetés érdekében rendeletét helyezze hatályon kívül 2003. december 20-ig.
Gyömrő Város Önkormányzat Képviselő-testülete a törvényességi észrevételben foglaltaknak eleget tett, a 35/2003. (XII. 22.) sz. rendeletében a 11/2003. (V. 15.) sz. rendeletet hatályon kívül helyezte.” 

Ezt követően került sor ismét a tilalom elrendelésére, fentiek szerint: 2003. 05. 15-től 2004. 04. 17-ig változtatási tilalom - 2004. 05. 13-tól építési tilalom a 215 és 216 hrsz-re. 
Az önkormányzat rendelete alapján az építési hatóság nem hozhatott más döntést, minthogy elutasítsa az építési engedély kérelmet. Ezért nincs is érdemben jelentősége annak, hogy a panaszosok nem éltek a jogorvoslat jogával, hiszen a további döntések is ugyanezek lehettek volna.
Önmagában az építési hatósági eljárás nem sértette a panaszosok alkotmányos jogait, ezért azzal kapcsolatban intézkedést sem kezdeményezek. 
Megállapítottam azonban, hogy az 1988 óta „lebegtetett” jogi helyzet súlyosan sérti a jogállamiság részét képező jogbiztonság elvét, továbbá visszásságot okoz az érintettek tulajdonhoz való állampolgári jogaival kapcsolatban is. 
Az Alkotmány szerint: „13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
Az Étv. szerint: „21. § (1) A helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára, azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő.
(2) A változtatási tilalom - ha az azt elrendelő önkormányzati rendelet rövidebb időről nem rendelkezik - három év eltelte után külön rendelkezés nélkül megszűnik.
22. § (1) A változtatási tilalom alá eső területen telket alakítani, új építményt létesíteni, meglévő építményt átalakítani, bővíteni, továbbá elbontani, illetőleg más értéknövelő változtatást az életveszély elhárításán kívül végrehajtani nem szabad.”
„30. § (1) Ha az ingatlan rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv másként állapítja meg (övezeti előírások változása) vagy korlátozza (telekalakítási vagy építési tilalom), és ebből a tulajdonosnak, haszonélvezőnek kára származik, a tulajdonost, haszonélvezőt kártalanítás illeti meg.
(3) Ha az ingatlanhoz fűződő korábbi, a 13. § (1) bekezdése szerinti építési jogok keletkezésétől számított hét éven belül kerül sor e jogok megváltoztatására vagy megszüntetésére, a tulajdonosnak - kérelmére - a (2) bekezdés szerinti kártalanítás jár. Hét év eltelte után csak a használat gyakorlásába való beavatkozásért, és csak akkor jár kártalanítás, ha a változtatás a korábbi használatot megnehezíti, vagy ellehetetleníti.
 (4) Ha az ingatlan rendeltetését a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv valamely később megvalósítandó - jogszabályban megállapított - olyan közérdekű célban határozza meg, amelynek megvalósítása a tulajdonostól nem várható el, és ez a tulajdonosi és építési jogokat korlátozza, a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított három éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani.
(5) Nem jár kártalanítás… a 21. § szerinti változtatási tilalom,… esetében…
(7) A kártalanítási igény a vagyoni hátrány keletkezésekor válik esedékessé. A kártalanítás a felek megállapodásának tárgya. Ha a felek között - a kérelem benyújtásától számított egy éven belül - nem jön létre megállapodás, akkor kártalanítási eljárást kell lefolytatni, amelyet az ingatlan fekvése szerint illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője folytat le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint, az e törvényben meghatározott eltérésekkel.”
Az országgyűlési biztosok különböző ügyek kapcsán több alkalommal, évek óta szorgalmazzák az Étv. 30. §-a végrehajtási rendeletének megalkotását, illetve ezen szabályok egyértelműbbé tételét. Az Étv. 62. § (1) bekezdésének l) pontjaként be is iktatta az 1999. évi 
CXV. törvény 35. § (1) bekezdése: „Felhatalmazást kap a Kormány arra, hogy ..l) a településrendezéssel kapcsolatos kártalanítás részletes szabályait,…” megállapítsa.
Azonban a rendelet azóta sem született meg. Így hiányoznak annak a szabályai, hogy hányszor lehet adott területre, ingatlanra tilalmat elrendelni; beleszámít-e a változtatási tilalom ideje az 1, illetve 3 évbe, vagy a 21. § és 30 § együttes alkalmazása akár 6 vagy 7 év is lehet (feltéve, hogy nem változtatják és változtatják vissza, mert akkor 20 év is?); lehet-e bármely okból a meghatározott végső határidők letelte előtt visszavonni majd újra kimondani a tilalmat; az övezeti besorolást „váltogatni” stb.
A panaszosok által példaként felhozott, a területen az évek óta létező önkormányzati elképzelések, rendezési tervek és tilalmak ellenére kiadott építési engedélyekről megállapítottam, hogy azokat akkor adta ki az építési hatóság, amikor a korlátozásokat éppen feloldották. Ekkor szintén nem volt más lehetősége a hatóságnak, mint az, hogy engedélyezze azokat az építkezéseket, amelyeket jogszabály nem tiltott. Ez nyilvánvalóan az éppen akkor engedélyt kérő és kapó tulajdonosok érdekét szolgálta, azonban az ugyanazon terület ugyanazon fejlesztésre kiszemelt ingatlanainak tulajdonosai közötti diszkriminációt okozott. 
Nyilván közérdeket szolgáló fejlesztés a tóparti részeket közösségi célra – tófürdő és szabadidő központ – felhasználni. Ennek biztosítására a rendezési tervi előírás és az építési tilalom elengedhetetlen. Azonban nem megengedhető, hogy végtelen, beláthatatlan ideig fenntartsák a közösségi fejlesztés jogát a magántulajdonon a tulajdonos kártalanítása nélkül. 
Az 1988 óta folytatott „csiki-csuki” szöges ellentétben áll az Alkotmány teljes, feltétlen és azonnali kártalanítási előírásaival. Továbbá a „kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon” sem teljesül, mivel az Étv. 30. §-a nem ad megfelelő alapot a fent leírt joggal való visszaélés egyértelmű kizárására. 
Fentiekből következik, hogy a most hatályos 9/2004. (V. 13.) önkormányzati rendelet törvényességi felülvizsgálatát nem kértem, hiszen az nem ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Sőt, éppen a magasabb szintű jogszabály ad lehetőséget a „hol van tilalom, hol nincs” állapot kialakítására. Ezért az Obtv. 25. §-a alapján ismételten kezdeményezem, hogy a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter, mint az építésügyért felelős miniszter tegyen eleget az Étv. 62. § (1) l) pontjában kapott felhatalmazás alapján jogszabályalkotói kötelezettségének. 
Felhívom Gyömrő Város Képviselő-testületének figyelmét arra, hogy a fent ismertetett eljárása akkor is sérti az érintettek állampolgári jogait, ha a meghozott intézkedés nem ellentétes magasabbrendű jogszabállyal.
De nem szolgálja a közérdeket sem. A jogszabály, az építési tilalom csak eszköz, évente-havonta nem változhat az az érdemi döntés, hogy akarják-e a két tavat összekötni, akarnak-e közösségi célt szolgáló területet, létesítményeket kialakítani, vagy nem. Beépülhet a terület, vagy sem. Ha valóban a város közcéljaira kívánják a területet használni, a köztes „tilalommentes” időszakokban kiadott engedélyek alapján felépített egyéb rendeltetésű építmények esetleges kisajátítása nagyságrendekkel megnövelheti a város terheit, végső soron a megvalósítást lehetetlenné teheti. Ez esetben viszont a többi érintett korlátozása már nem csak a teljes, azonnali és feltétlen kártalanítás elmaradása miatt sérti az alkotmányos jogokat. „Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek tekinti az Alkotmányban biztosított alapvető jogok olyan korlátozását, amely kényszerítő ok nélkül történik, illetőleg a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” [8/1991. (III. 5.) AB határozat]
„… a törvényhozó az általa meghatározott határidőt tetszése szerint alkotmányosan nem változtathatja. A jogbiztonság alkotmányos követelménye – különösen egy alapjogot korlátozó rendelkezésnél – megköveteli a kiszámíthatóságot, az előreláthatóságot, azt, hogy a korlátozás fennállásának végső időpontjával az érintettek biztonsággal számolhassanak. A korlátozás bizonytalansága, előreláthatatlansága ugyanis már az alapjog lényegi tartalmát érinti, éppen kiszámíthatatlansága sérti a korlátozhatatlan lényeget.” [13/1992. (III. 25.) AB határozat]
Mind a közérdek, mind az érintettek egyéni érdeke azt kívánja, hogy világos, egyértelmű és következetes döntést hozzanak az ügyben, és azt végre is hajtsák, legalábbis a területek besorolására és tulajdonlására nézve.Ennek érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a polgármestert, hogy jelentésemet ismertesse a képviselő-testülettel. Tájékoztatom a panaszost, hogy az Étv. 30 §-a alapján van lehetősége jogainak érvényesítésére.

Budapest, 2004. december 7.

Lenkovics Barnabás sk.