Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 4233/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában előadta, hogy feleségétől – akivel öt gyermeket neveltek – 1999-ben elköltözött. A panaszos volt felesége 2004. január 22-én elhunyt, halálakor a panaszossal közös gyermekei közül három még kiskorú volt. Az anya halála után panaszos kiskorú gyermekeit szerette volna nevelni, Budapest Főváros II. kerület Gyámhivatalától (a továbbiakban: gyámhivatal) kérte szülői felügyeleti joga felélesztését. A beadvány szerint az első fokú gyámhivatal és a másodfokon eljáró Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal Fővárosi Gyámhivatala (a továbbiakban: fővárosi gyámhivatal) mindent elkövetett, hogy a gyermekeket távol tartsa a panaszostól.
A beadvány alkotmányos jogokkal összefüggő sérelmekre utalt, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, a panaszos által rendelkezésemre bocsátott iratokat áttanulmányoztam.

A megállapított tényállás
A panaszos 2004. január 26-án – telefonos egyeztetés után – megjelent a gyámhivatalnál és előadta, hogy 1999-től különváltan él feleségétől, aki január 22-én elhunyt. Az anya halálát követően a gondozásába helyezett három kiskorúnak (Cs. K. 17, Cs. D. 14, és Cs. L. 9 évesek) nem volt törvényes képviselője, az anyai nagymama – akivel addig is egy háztartásban laktak – felügyelt rájuk. Az apa elmondta, hogy 2003 márciusában újra nősült, Mezőberényben él, feleségével együtt vállalják a három gyermek nevelését. Volt felesége halálát halotti anyakönyvi kivonattal, apaságát bírósági dokumentumokkal igazolta.
A panaszos január 27-én a gyámhivatalnál benyújtotta a gyermekei vagyoni helyzetére vonatkozó dokumentumokat, ismét jelezte, hogy mindhárom gyermeke tekintetében kéri szülői felügyeleti jogának felélesztését.
A panaszos január 29-én – idézés nélkül – megjelent a Békés Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatalában, ahol jegyzőkönyvbe mondta, hogy volt felesége elhunyt, szülői felügyeleti jogának feléledésével kapcsolatos eljárás folyamatban van az illetékes gyámhivatalnál. Tájékoztatta a megyei gyámhivatal vezetőjét arról is, hogy a gyámhivatal ügyintézőjének telefonon történt értesítése szerint „egy ügyvéd közbenjárására” a hatóság nem tud határozatot hozni a panaszos szülői felügyeleti jogának feléledéséről. A panaszos kérte, hogy a gyámhivatal minél hamarabb hozzon döntést. A megyei gyámhivatal vezetője tájékoztatta a panaszost arról, hogy a jegyzőkönyv egy példányát megküldi az illetékes gyámhivatalnak.
Január 30-án – telefonon való egyeztetés után – a gyámhivatalban megjelent a gyermekek anyai nagyanyja, a panaszos egyik nagykorú fia és 17 éves leánya. A 77 éves nagyszülő előadta, hogy 1999. óta gyakorlatilag állandóan a leányával és az unokáival volt, véleménye szerint a gyermekek érdekét az szolgálná, ha Budapesten maradnának. A nagyszülő támogatta, hogy a kiskorúak gyámja Cs. M., nagykorú unokája legyen. Az 1982-ben született Cs. M. elmondta, hogy egyetemi hallgató, mellette dolgozik, az elmúlt évben nősült, felesége szüleinél lakik. Cs. M. nyilatkozott arról, hogy vállalja testvérei felett a gyámságot. A felvett jegyzőkönyvből egyértelműen kiderül, hogy a gyermekeket a nagyszülő saját háztartásában gondozná, nevelné tovább. Cs. K. is azt nyilatkozta, hogy jónak tartaná, ha a testvéreivel együtt, a fővárosban maradnának és bátyjuk látná el törvényes képviseletüket.
A gyámhivatal február 5-én a két kisebb gyermeket is nyilatkoztatta. Mindkét gyermek elmondta, hogy Budapesten szeretnének élni.
A gyámhivatal VIII-458/2004. számú, február 6-án kelt határozatával megállapította a panaszos szülői felügyeleti jogának feléledését. Ugyanezzel a határozattal a gyámhivatal a három kiskorút ideiglenes hatállyal nagykorú testvérüknél helyezte el, kimondta az apa szülői felügyeleti jogának szüneteltetését, Cs. M.-et a gyermekek gyámjául rendelte. A határozat a fellebbezést kizárta.
Február 19-i keltezéssel a gyámhivatal nyilatkozattételre kérte fel az apát a tekintetben, hogy hozzájárul-e ahhoz, hogy kiskorú gyermekeit nagykorú testvérük családbafogadja.
A panaszos február 19-én a fővárosi gyámhivatalnak a következőket írta:…Panasszal élek a Budapest, II. ker. Gyámhivatal VIII-458/2004. számú határozata ellen, s kérem a másodfokú gyámhivatalt, hogy a felügyeleti intézkedés keretében a gyámhatóság jogszabálysértő eljárása és döntése orvoslására szíveskedjék a szükséges intézkedést megtenni.”
A panaszos február 23-án idézés nélkül megjelent Mezőberény Város Gyámhivatalában, ahol nyilatkozata szerint továbbra is fenntartotta, hogy kiskorú gyermekei felett gyakorolni kívánja a szülői felügyeleti jogot, családbafogadásukhoz nem járul hozzá.
A gyámhivatalnak írt – február 26-i keltezésű – levelében a panaszos ismét kérte, hogy két kisebbik gyermeke felett a szülői felügyeleti joga feléledését állapítsa meg a gyámhivatal. A panaszosnak tudomása volt arról, hogy 17 éves leánya nem kíván vele élni, ezt tudomásul vette.
A gyámhivatal február 27-i megkeresésével arra kérte a mezőberényi gyámhivatalt, hogy a panaszos feleségét nyilatkoztassa arról, hogy a panaszos kiskorú gyermekeinek nevelését vállalja-e. A panaszos felesége március 2-án nyilatkozott arról, hogy a gyermekek nevelését, gondozását férjével együtt vállalja.
A gyámhivatal VIII-458/9/2004. számú, március 5-én kelt határozatával a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezésének fenntartása mellett tájékoztatta az érdekelteket arról, hogy pert indít a kiskorúak harmadik személynél való elhelyezése tárgyában. A határozat indoklása szerint: „az édesapa és családja jövedelmi viszonyai és a lakáskörülmények alkalmasak a gyermekek fogadására.” A panaszos a határozatot megfellebbezte.
A gyámhivatal VIII-458/27/2004. számú, március 31-én kelt határozatával saját hatáskörében – a panaszos és a Cs. M. közös kérelmére – visszavonta a VIII-458/9/2004. számú határozatát, ezzel egyidejűleg megállapította a panaszos szülői felügyeleti jogának feléledését. A kiskorúak lakóhelyét az apa mezőberényi címén állapította meg.
A panaszos és nagykorú fia április 1-jén – előzetes egyeztetés után – megjelent a fővárosi gyámhivatalban. A panaszos fenntartotta a gyámhivatal VIII-458/2004. számú, a kiskorúak ideiglenes elhelyezéséről szóló határozata ellen benyújtott felügyeleti intézkedési kérelmét és kérte a VIII-458/9/2004. számú határozatban foglaltak kivizsgálását. A felvett jegyzőkönyv tartalmazza, hogy a panaszos és fia tudomásul vették azt a tájékoztatást, hogy a gyámhivatal saját hatáskörében visszavonta VIII-458/9/2004. számú határozatot.
A VIII-458/27/2004. számú határozata április 16-án jogerőre emelkedett. A gyámhivatal a kiskorúak iratanyagát VIII-458/30/2004. számú határozatával május 20-án illetékességváltozás miatt áttette Mezőberény Város Gyámhivatalához.
A fővárosi gyámhivatal június 10-én kelt levelében tájékoztatta a panaszost az első fokon eljáró gyámhivatalt érintő panasza kivizsgálásáról. A levélben – többek között – a következő szerepel: „Vizsgálatom során megállapítottam azt is, hogy a VIII-458/2004. számú, február 6-án kelt határozatában az elsőfokú gyámhivatal tévesen tájékoztatta Önt a jogorvoslati lehetőségéről, az ideiglenes elhelyezésről szóló határozat ugyanis azonnal végrehajtható, de ez a jogorvoslati lehetőséget nem zárja ki…Jelen levelemmel egy időben felhívtam az elsőfokú gyámhivatal figyelmét arra, hogy a döntéshez szükséges bizonyítási eljárási cselekményeket rangsorolja, azokat időről- időre értékelje, és döntését a lényegre koncentráltan indokolja, és biztosítsa az ügyfelek számára a jogorvoslathoz való jog gyakorlását. Jelen ügyben a gyermekek jogai és érdekei nem csorbultak a gyámhivatali eljárás során, nyilatkozatuk alapján a körülményeket tisztázni volt köteles a gyámhivatal, melynek megtörténte után végső döntését jogszerűen hozta meg.” 

Az ügy jogszabályi háttere
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
6. § (1) A gyermeknek joga van a testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését, egészséges felnevelkedését és jólétét biztosító saját családi környezetében történő nevelkedéshez.
8. § (1) A gyermeknek joga van a szabad véleménynyilvánításhoz, és ahhoz, hogy tájékoztatást kapjon jogairól, jogai érvényesítésének lehetőségeiről, továbbá ahhoz, hogy a személyét és vagyonát érintő minden kérdésben közvetlenül vagy más módon meghallgassák, és véleményét korára, egészségi állapotára és fejlettségi szintjére tekintettel figyelembe vegyék.
70. § (1) A szülői felügyeletet gyakorló mindkét szülő vagy a szülői felügyeletet egyedül gyakorló szülő kérelmére - a különélő másik szülő meghallgatásával - a gyámhivatal hozzájárulhat ahhoz, hogy a szülő egészségi állapota, indokolt távolléte vagy más családi ok miatt a gyermeket a szükséges ideig más, általa megnevezett család átmenetileg befogadja, gondozza és nevelje, feltéve, hogy a családbafogadás a gyermek érdekében áll.
72. § (1) Ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges, a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal, valamint a határőrség, a rendőrség, az ügyészség, a bíróság, a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága (a továbbiakban: beutaló szerv) a gyermeket ideiglenesen (2) Az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozó súlyos veszélyeztetettségnek minősül a gyermek olyan bántalmazása, elhanyagolása, amely életét közvetlen veszélynek teszi ki, vagy testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat. (4) Az ideiglenes hatályú elhelyezéstől kezdődően a szülő gondozási, nevelési joga szünetel. A beutaló szerv határozata fellebbezésre való tekintet nélkül azonnal végrehajtható.
109. § A városi gyámhivatal a gyermekek védelme érdekében b) megállapítja a szülői felügyeleti jog feléledését,

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
19. § (1) Ha a gyermek szülei nem élnek együtt és a gyermek azért nem áll szülői felügyelet alatt, mert az őt eddig nevelő szülő felügyeleti jogát a bíróság megszüntette, illetőleg a szülő felügyeleti joga a Csjt. 91. § (1) bekezdésének a)-b) pontja alapján szünetel vagy a szülő meghalt, a gyámhivatal megállapítja a másik szülő szülői felügyeleti jogának feléledését és felhívja őt joga gyakorlására, feltéve, hogy nem áll a szülői felügyelet megszüntetését kimondó ítélet hatálya alatt, vagy a szülői felügyeleti joga nem szünetel a Csjt. 91. § (1) bekezdésének a) és b) pontja alapján, illetőleg a gyermek másnál történő elhelyezése iránt nem indokolt pert indítani.

1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
70. § A kiskorú gyermek szülői felügyelet vagy gyámság alatt áll. (2) A szülői felügyelet a kiskorú gyermek gondozásának, nevelésének, vagyona kezelésének, valamint törvényes képviseletének jogát és kötelességét, továbbá a gyámnevezésnek és a gyámságból való kizárásnak jogát foglalja magában.
91. § (1) Szünetel a szülői felügyelet, a) ha a szülő cselekvőképtelen, vagy cselekvőképességében korlátozva van, b) ha a szülő ismeretlen helyen távol van, vagy ténylegesen akadályozva van…
93. § Az a kiskorú, aki nem áll szülői felügyelet alatt, gyámság alá tartozik.
 94. § (1) A gyámság alá tartozó kiskorú részére a gyámhivatal gyámot rendel.
101. § (1) Törvény eltérő rendelkezése hiányában a gyám a gyámsága alatt állónak gondozója, vagyonának kezelője és törvényes képviselője.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani…(3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
61. § (1) Ha a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja. (2) A közigazgatási szerv az ügyfél jogorvoslati kérelme esetén a határozatot akkor is módosíthatja vagy visszavonhatja, ha a jogorvoslati kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű fél.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. (2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.
65. § (1) A fellebbezést annál a közigazgatási szervnél kell előterjeszteni, amely a megtámadott határozatot hozta. A fellebbezésben új tények és bizonyítékok is felhozhatók. (2) A fellebbezést az ügy összes iratával a fellebbezési határidő leteltétől számított nyolc napon belül fel kell terjeszteni a felettes szervhez, kivéve ha a közigazgatási szerv a megtámadott határozatot visszavonja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosítja, kijavítja vagy kiegészíti.
66. § (1) A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz. (2) A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja, tekintet nélkül arra, hogy ki és milyen okból fellebbezett. A vizsgálat eredményeként a határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti.

A vizsgálat megállapításai
A Gyer. szabályozása szerint, ha a gyermek azért nem áll szülői felügyelet alatt, mert az őt nevelő szülő meghalt, a gyámhivatal megállapítja a másik szülő szülői felügyeleti jogának feléledését és felhívja őt joga gyakorlására. A szülői felügyeleti jog felélesztésének akadálya, ha a szülő a szülői felügyelet megszüntetését kimondó ítélet hatálya alatt áll, vagy a szülői felügyeleti joga korlátozott cselekvőképesség, vagy cselekvőképtelenség miatt szünetel. Nem éleszthető fel a szülői felügyeleti jog, ha a szülő ismeretlen helyen távol, vagy ténylegesen akadályoztatva van, illetőleg indokolt pert indítani a gyermek másnál történő elhelyezése iránt.

A kiskorúaknak édesanyjuk halálát követően nem volt törvényes képviselője. A panaszos a halál tényét és apaságát dokumentumokkal igazolta, szülői felügyeleti joga felélesztésének nem volt jogi akadálya. A jogszabály alapján a gyámhivatalnak a panaszos szülői felügyeleti jogát határozattal fel kellett élesztenie, ezt a VIII-458/2004. számú, február 6-án kelt határozatával megtette. Ugyanezen határozat mindhárom gyermeket – a kiskorúak, az anyai nagyszülő és nagykorú testvérük nyilatkozata alapján, a tényállás teljes körű feltárása nélkül – ideiglenes hatállyal testvérükhöz helyezte, őt részükre gyámul rendelte, az apa szülői felügyeleti jogát szüneteltette.
A Gyvt. szerint a gyermek ideiglenes hatályú elhelyezéséről akkor kell dönteni, ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges. A törvény az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozó súlyos veszélyeztetettségnek a következőket minősíti: a gyermek olyan bántalmazása, elhanyagolása, amely életét közvetlen veszélynek teszi ki, vagy testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat. A konkrét esetben a gyámhivatal a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezéséről a kiskorúak azon nyilatkozata alapján döntött, hogy Budapesten szeretnének maradni és tanulni, édesapjukkal nem volt szoros a kapcsolatuk. A jegyzőkönyvi nyilatkozatokból egyértelmű volt, hogy a gyermekek – 22 éves, nős, külön háztartásban élő, egyetemista bátyja – nem tudja testvérei gondozását, nevelését ellátni, az a 77 éves nagyszülőre hárult volna. A gyermekek édesapja vállalta nevelésüket, az arra való alkalmasságát semmi nem zárta ki.
Fentiekre tekintettel a gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezésének és a gyámrendelésnek nem volt jogszabályi alapja. Az ideiglenes hatályú elhelyezéssel egyidejűleg ugyanis a szülő, gondozási nevelési joga szünetel, de továbbra is elláthatja gyermeke(i) törvényes képviseletét. Gyámot viszont a szülői felügyelet alatt nem álló kiskorúaknak kell rendelni, aki a gyámsága alatt állónak gondozója, vagyonának kezelője és törvényes képviselője. Tekintettel arra, hogy az ideiglenes hatályú elhelyezés csupán a szülői felügyelet egyes részjogosítványait érinti, azzal egyidejűleg nem lehet a kiskorúaknak gyámot is rendelni.
A gyámhivatal tehát azzal, hogy egy határozatban döntött az apa szülői felügyeleti jogának feléledéséről, a kiskorúak ideiglenes hatályú elhelyezéséről és a gyámrendelésről, továbbá kizárta a jogorvoslathoz való jogot, a jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal, ezen belül a tisztességes eljárással és a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
Természetesen a gyámhivatalnak az apa körülményeit, a gyermekek nevelésére való alkalmasságát, jövedelmi viszonyait vizsgálnia kellett, nyilatkoztatni kellett a gyermekeket is. Mindezt a panaszos volt felesége haláláról szóló tudomásszerzést követően vizsgálni is kezdte. A gyermekek ideiglenes hatályú elhelyezéséről, illetőleg harmadik személynél való elhelyezésük tárgyában a perindításról csak azt követően dönthetett volna, ha bebizonyosodott volna az apa gyermeknevelésére való alkalmatlansága. Önmagában az, hogy az apa vidéken él, és az elmúlt években nem volt szoros kapcsolata gyermekivel; nem teszi őt gyermeknevelésre alkalmatlanná.
Az apa körülményeinek vizsgálata során bebizonyosodott, hogy alkalmas gyermekei nevelésére. A gyermekek érdekét hosszabb távon mindenképpen az szolgálja, hogy édesapjuk rendezett körülmények között nevelje őket. Az idős nagyszülő évek óta részt vesz a gyermekek nevelésében, de nem tudható, hogy ezt a feladatot meddig képes ellátni. A gyermekek nagykorú testvére pedig még maga is nagyon fiatal, tanul, saját családja van, testvérei nevelését, gondozását huzamosabb ideig nem tudta volna ellátni. A gyámhivatal mindezeknek az ismereteknek a birtokában döntött a kiskorúak ideiglenes hatályú elhelyezésének fenntartásáról és a perindításról, majd határozatát saját hatáskörében visszavonta és rendelkezett az apa szülői felügyeleti jogának feléledéséről.
A megelőző eljárásra tekintettel megállapítottam, hogy a Gyámhivatal VIII-458/9/2004. számú, március 5-én kelt határozatával az Alkotmány 15. §-ában foglaltak, vagyis a család védelméhez való jog sérelme közvetlen veszélyét keletkeztette.
A gyámhivatal a VIII-458/2004. számú határozata ellen benyújtható jogorvoslati jogot kizárta. A panaszos ezért a határozat fellebbezése helyett panasszal élt, vagyis felügyeleti intézkedést kért a fővárosi gyámhivataltól. A fővárosi gyámhivatalnak a panaszos kérelmét tartalma alapján kellett volna elbírálni, tehát fellebbezésnek kellett volna tekintenie és annak elbírálásáról – függetlenül az azt követő első fokú hatósági eljárásoktól – határozatot kellett volna hoznia. A fővárosi gyámhivatal a panaszos fellebbezésére – annak benyújtása után közel öt hónappal – levélben válaszolt.
Megállapítottam, hogy a fővárosi gyámhivatal eljárása a jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal, ezen belül a tisztességes eljárással, továbbá a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben keletkeztetett visszásságot.
A vizsgálatom során feltárt jogsértések és az alkotmányos joggal összefüggő visszásságok jövőbeli elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazásom alapján kezdeményezem:
Budapest Főváros II. kerület Gyámhivatalának vezetője a jövőben a vonatkozó jogszabályok (Gyvt., Csjt., Gyer.) előírásainak megfelelően folytassa le eljárásait és hozza meg döntéseit.
Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal Fővárosi Gyámhivatala vezetője a jövőben a kérelmeket ne elnevezésük, hanem tartalmuk alapján, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben előírt határidők betartásával bírálja el. 

Budapest, 2004. október 7.

Takács Albert sk.