Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3786/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Szécsi Mária
Az eljárás megindítása
A Tápiószelei Általános Iskola Pedagógus Szakszervezetének pedagógusai amiatt kértek segítséget, mert az iskolaigazgatói állásra a képviselő–testület nem írt ki pályázatot, és az igazgató helyettesítésére sem adtak megbízást, miután a testület nem működik. Ez a helyzet a községben élő tanköteles gyermekek alkotmányos jogait veszélyezteti, miután az általános iskolai oktatás biztosítása a művelődéshez való alkotmányos jog érvényesülésének feltétele. A panasz nyomán az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) alapján vizsgálatot rendeltem el, amelynek lefolytatására a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét kértem fel. Egyidejűleg véleményt kértem az ügyben az oktatási minisztertől is.

A megállapított tényállás
A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője 2004 augusztusában megkeresésemre közölte, hogy a Tápilószelei Önkormányzat hónapok óta működésképtelen, ebből következően nem születhettek meg azok a döntések, amelyek nélkülözhetetlenek a település normális életvitele, köztük az intézmények működése szempontjából. A belügyminiszter kezdeményezte az önkormányzat képviselő–testületének a feloszlatását az alkotmányellenes működés miatt. Ez az eljárás azonban hosszabb időt vesz igénybe, és az ügyek vitelére kijelölt köztársasági biztos csak a képviselő–testületet feloszlató országgyűlési döntés után gyakorolhatja a testületi hatáskört. Ez pedig azt jelentette, hogy a tanév kezdetére nem lehetett megbízást adni az igazgatói feladatok ellátására. Az igazgatói megbízás 2004. augusztus 31–ével járt le. A mintegy 700 gyermeket oktató iskolában két igazgató–helyettes volt, egy az alsó–, egy pedig a felső tagozatban. A közigazgatási hivatal vezetője szerint az igazgatói feladatokat a 138/1992. (X.8.) Korm. rendelet 5. § (16) bekezdése alapján az iskola szervezeti és működési szabályzatában meghatározott helyettesítési rend szerint kell ellátni. Az oktatási miniszter 2004. augusztus 31–én érkezett válaszában arról tájékoztatott, hogy a felmerült problémára a 11/1994. (VI.8.) MKM rendelet módosításával kíván megoldást találni.
A község általános iskolája végül az egyik igazgató–helyettes vezetésével működött. Az időközi választásra 2005. január 30–án került sor, és az ezt követő első képviselő–testületi ülésen döntöttek az igazgatói pályázat kiírásáról, egyidejűleg megbízást adtak a pályázat elbírálásáig a vezetői feladatok ellátására.

Az érintett alkotmányos jogok
A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye (Alk. 2. § (1) bek.)
A művelődéshez való jog (Alk. 70/F. §)

A jogszabályi háttér
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (Kt.)
A közalkalmazottakról szóló 1992. évi XXXIII. törvény végrehajtásáról a közoktatási intézményekben, 138/1992. (X. 8.) Korm. rendelet (R.)
A nevelési–oktatási intézmények működéséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet (Mr.)

A vizsgálat megállapításai
A művelődéshez való jog az Alkotmányban államcélként fogalmazódik meg, kivéve az általános iskolai oktatást, amely az állampolgárok alanyi joga, egyúttal a tankötelezettség keretében kötelessége is. Ennek megfelelően az államnak az önkormányzat útján a közoktatást biztosítania kell, ez pedig folyamatosan működőképes intézményrendszert feltételez. Az intézmény működéséhez elengedhetetlen a vezetés, az hogy mindig meghatározható legyen, ki a felelős a működésért, kinek van joga pl. munkáltatói intézkedéseket tenni. Éppen ezért a jogalkotó két szabályban is rendelkezett a vezetésben bekövetkezhető akadályok esetére, a feladatellátás mikéntjére mégpedig úgy, hogy a munka zökkenőmentes legyen, de a fenntartó kinevezési (megbízási) joga és a pályázati kiválasztás elve ne csorbuljon. 
Az R. 5. § (16) bekezdése szerint: „Ha a magasabb vezetői beosztás ellátására kiírt pályázat nem vezetett eredményre (pl. nem volt pályázó, illetve egyik pályázó sem kapott megbízást), vagy a magasabb vezetői beosztás ellátására szóló megbízás bármilyen okból a megbízás határidejének lejárta előtt megszűnt, a közoktatási intézmény vezetésével kapcsolatos feladatok ellátására – nyilvános pályázat kiírása nélkül – vezetői beosztás ellátására szóló megbízás adható a közoktatási intézmény megfelelő feltételekkel rendelkező közalkalmazottjának. Ilyen megbízás hiányában a közoktatási intézmény vezetésével kapcsolatos feladatokat a közoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatában meghatározott helyettesítés rendjében foglaltak szerint kell ellátni. A közoktatási intézmény vezetésével kapcsolatos feladatok újabb nyilvános pályázat kiírása nélkül, e bekezdésben foglaltak szerint, legfeljebb egy évig láthatók el, a (14) bekezdésben meghatározottak figyelembevételével. E rendelkezések alkalmazásában megfelelő feltétel a magasabb vezetői beosztáshoz szükséges feltétel.”
Az Mr. 11. §–a szerint: „A nevelési–oktatási intézmény vezetője, beleértve a tagintézmény (intézményegység) vezetőjét is – a szervezeti és működési szabályzatban foglaltak szerint – köteles gondoskodni arról, hogy ő vagy helyettesének akadályoztatása esetén a vezetői, vezetőhelyettesi feladatokat ellássák. Ha a nevelési–oktatási intézmény, illetve a tagintézmény (intézményegység) vezetője a szükséges intézkedéseket nem tudta megtenni, a vezetői feladatokat a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott alkalmazott köteles ellátni.”
Az Mr. 4. § (1) bekezdés f) pontja szerint a szervezeti és működési szabályzatban (SZMSZ) kell meghatározni a helyettesítés rendjét az intézményvezető vagy helyettese akadályoztatásának esetére.
A közigazgatási hivatal vezetőjének megkeresésemre adott válasza szerint az R. idézett rendelkezése alapján az intézmény vezetése biztosítható volt az SZMSZ–ben meghatározott helyettesítési rendben. Értelmezésem szerint azonban ez a vélemény vitatható, mert a hivatkozott bekezdés egésze arról az esetről szól, ha a pályázat sikertelen vagy az igazgatói megbízás a megbízás határidejének lejárta előtt megszűnt. Így tehát a bekezdésnek „az ilyen megbízás hiányában” kezdetű rendelkezése is valójában csak ezekre az esetekre vonatkozik. A panaszolt ügyben viszont másról van szó. Arról hogy az igazgató megbízása lejárt (nem idő előtt), és a testület nem írt ki pályázatot, miután nem működött. A világos, korrekt értelmezést a kevésbé esetre szabott (kazuisztikus) szabály tenné lehetővé. (Nemcsak arra vonatkozna, ha a megbízás idő előtt szűnt meg.) A jogalkotó figyelme a szabály megalkotásakor nem terjedt ki erre, csak a később előfordult esetre, amikor is a fenntartó működésképtelensége lett a vezetői megbízás akadálya. Ilyen helyzetben pedig – éppen az azt kiváltó helyi konfliktus miatt – nem szabad sokáig erősen a jogértelmezőtől függő jogszabályszövegre hagyatkozni, és ezzel az intézményvezető tevékenységének jogszerűségét is vita tárgyává tenni. Neki ugyanis munkáltatói, pénzügyi döntéseket kell hoznia. Ráadásul – mint a konkrét esetben is – a képviselő–testület feloszlatásának előkészítése a nyári időszakra is eshet, amikor az Országgyűlés nem ülésezik (az Alkotmánybíróság is szünetet tart), és ezért a döntés elhúzódhat. Az iskolák vezetőinek azonban legkésőbb szeptemberig kell a pedagógusok alkalmazásáról dönteniük. A leírt értelmezési kérdés mellett az is gondot okozhat, ha az iskola SZMSZ–e alapján mégsem oldható meg automatikusan az igazgató helyettesítése, az SZMSZ szabályos módosítása pedig nem lehetséges, mert azt is a képviselő–testületnek kellene jóváhagynia.
Az Mr. hivatkozott rendelkezésének alkalmazásával az a probléma, hogy az az igazgató akadályoztatásának esetéről rendelkezik. Az nem kifejezetten e fogalomkörbe tartozik, ha nincs igazgató. (Tehát e bekezdés alkalmazásához is erős értelmezésre, a szöveg tágítására van szükség.) Az oktatási miniszter válaszában ugyan az Mr. módosítását helyezte kilátásba, ez azonban még nem történt meg.
Figyelemmel arra, hogy nem csupán egy településen alakulhat ki ilyen, az általános iskolai oktatáshoz való jogot veszélyeztető helyzet, úgy gondolom, nem mellőzhető a megfelelő szabályok megalkotása. 

Javaslat
Javaslom az oktatási miniszternek, tegyen intézkedést annak érdekében, hogy a jogbiztonság követelményének megfelelően szabályozzák, miként történjék az oktatási intézmény vezetőjének kijelölése, ha a vezetőt megbízó intézményfenntartó átmenetileg e megbízás kiadására nem képes.
Kérem a Minisztert, hogy javaslatommal kapcsolatos állásfoglalásáról az Obtv. 25. §–a alapján 60 napon belül szíveskedjék értesíteni. 

Budapest, 2005. február 22.

Takács Albert sk.