Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 3130/2004. számú ügyben

Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása
A panaszos - egy Balatonalmádiban lévő - a közös tulajdonban álló ingatlanon társtulajdonosa által engedély nélkül létesített tetőzettel kapcsolatos hatósági eljárást sérelmezte. A panaszban előadta, hogy társtulajdonosa az engedély nélküli kivitelezési munkák azonnali hatályú leállítása ellenére építkezik, ugyanakkor a hatóság a döntése végrehajtása érdekében nem intézkedik.
Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, a tulajdonhoz, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az ügyben vizsgálatot indítottam. Eljárásom során tájékoztatást és a vonatkozó iratok megküldését kértem Balatonalmádi Város Önkormányzata jegyzőjétől, aki arról értesített, hogy kijelölés alapján a Balatonfűzfő Város Önkormányzatának polgármesteri hivatala jár el az ügyben. Ezért kérésemet immár a balatonfűzfői jegyzőnek küldtem meg.

Megállapított tényállás
A kifogásolt építkezés helye szerint illetékes Balatonalmádi Község jegyzőjének - mint első fokú  építésügyi jogkörben eljáró  hatóságnak - a kijelölésig előtte folyamatban volt eljárásról adott tájékoztatásából megállapítható, hogy a kifogásolt engedély nélküli bontással és építkezéssel kapcsolatban első ízben 2003. júliusában hozott döntést a hatóság, amellyel leállíttatta a kivitelezési munkálatokat. Az építtető fennmaradási- és továbbépítési engedély iránti kérelmét a hatóság 2003. októberében elutasította, egyben életveszély elhárítása érdekében meghatározott munkák elvégzését írta elő. A panaszost a munkák tűrésére kötelezte, aki a közigazgatási határozatot keresettel támadta meg, amelyet a Veszprémi Megyei Bíróság 2004. októberében elutasított. A kijelölt jegyző tájékoztatásából kitűnik, hogy, bár az építésrendészeti eljárásra a felettes hatóság még 2004. áprilisában kijelölte, az iratanyag csak 2005. márciusában került hatóságához. 
A balatonfűzfői építésügyi hatóság 2005. áprilisában tartott helyszíni szemlén megállapította, hogy a kifogásolt - átalakítási, felújítási - építési munkák befejeződtek, azóta a panaszostól újabb beadvány nem érkezett a hivatalhoz. Megkeresésemet követően az építésügyi hatóság az építésrendészeti eljárást megszüntette, figyelemmel arra, hogy az engedély nélküli építkezésről a hatóságnak több mint egy éve tudomása van.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13.§ (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban  a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Alkalmazott jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
1. § Ennek a törvénynek az a célja, hogy a közigazgatási szervek hatósági eljárásának szabályozásával elősegítse az államigazgatási feladatok eredményes ellátását.
2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust. (4) A közigazgatási szervek feladataikat a lakosság tevékeny közreműködésével látják el. Az államigazgatási eljárás a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban részt vevő más szervek és személyek hatékony együttműködésére épül.
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja. (2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik. (4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt. (2) A felfüggesztés tartama az elintézési határidőkbe (15. §) nem számít be.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges. (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi.

43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az építésügyi bírságról
2. § (1) Az építésügyi hatóságnak bírsággal kell sújtania azt az építtetőt, aki (amely) a) építési vagy bontási engedélyhez kötött munkát engedély nélkül, b) építési vagy bontási engedélyhez kötött építési munkát az engedélytől eltérő módon végeztet, illetőleg végez. (2) Nem szabható ki a bírság, ha b) a törvényben meghatározott határidő eltelt, vagy a szabálytalan állapot - e határidőn belül - legalább már egy éve az építésügyi hatóság tudomására jutott [Étv. 48. § (8) bek.].

46/1997. (XII. 29.) KTM r. az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (KTM r.)
5. § (1) Az építtető az építési, bontási, fennmaradási és a rendeltetés-módosítási (a továbbiakban: építési) jogosultságát a következő okiratokkal igazolhatja: a) saját tulajdonban lévő ingatlanon történő építési tevékenység végzése esetében aa) a rendelet hatálya alá tartozó építési tevékenységek esetén az érintett telekre vonatkozó tulajdonjogát feltüntető ingatlan-nyilvántartási tulajdoni lap három hónapnál nem régebbi hiteles másolatával, c) közös tulajdonban álló ingatlanon történő építési tevékenység végzése esetében - az a) pontban meghatározottakon túlmenően - a tulajdonostárs(ak) hozzájáruló nyilatkozatával vagy az ezt pótló bírósági ítélettel. (2) Az elvi építési, az építési, a bontási, a fennmaradási, a használatbavételi és a rendeltetés megváltoztatási engedély megadásáról vagy megtagadásáról rendelkező határozatot kézbesítés útján közölni kell az ügyben ügyfélnek minősülő magánszemélyekkel, jogi személyekkel, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekkel és szervekkel, így különösen: a) az építtetővel, valamint - ha nem azonos az építtetővel - az ingatlannal rendelkezni jogosultakkal, b) a közvetlenül szomszédos - a határozattal érintett ingatlannal közös határvonalú (telekhatárú) - építési telkekkel rendelkezni jogosultakkal,
9. § (1) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek: a) építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve:
16. § (1) Az építési engedélyt az elvégezni kívánt építési munka egészére kell kérni.
17. § Az építési engedély iránti kérelemhez mellékelni kell a) az építtető építési jogosultságát igazoló okiratot 1 példányban,
35. § (1) Ha csak építési engedély alapján végezhető építési tevékenységet építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérően, illetőleg az építési engedélyhez nem kötött építési munkát a 9. § (4) bekezdésében meghatározott előírásoktól eltérően (a továbbiakban együtt: szabálytalanul) végezték el, az így megépített befejezett vagy befejezetlen építményre, építési tevékenységre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie. A fennmaradási engedély iránti kérelmet az építtető jogutódja is előterjesztheti. (2) A fennmaradási engedély iránti kérelemhez mindazokat a mellékleteket csatolni kell, amelyek az építési engedély iránti kérelemhez szükségesek lettek volna, továbbá, ha az építkezésnek volt felelős műszaki vezetője - annak hiányában építésügyi műszaki szakértő - szakvéleményét arról, hogy az építményt a vonatkozó szakmai, minőségi előírások megtartásával, szakszerűen építették meg és az a rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas.

A vizsgálat megállapításai:
A rendelkezésemre álló iratokból megállapítottam, hogy bár az engedély nélküli építkezés leállítását a hatóság elrendelte, döntése végrehajtása érdekében semmilyen  intézkedést nem tett annak ellenére, hogy a panaszos több ízben bejelentette a kivitelezési munkálatok folyamatos végzését. Megállapítottam továbbá azt is, hogy a hatóság az engedély nélkül elvégzett bontási munkálatokkal kapcsolatban semmilyen intézkedést nem tett annak ellenére, hogy az Étv. 48. § (1) bekezdés második fordulata értelmében, ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le, az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi. Megjegyzem, hogy az építésügyi bírságról szóló 43/1997. (XII. 29.) KTM rendelet 2. § (1) alapján az építésügyi hatóságnak bírsággal kell sújtania azt az építtetőt, aki bontási engedélyhez kötött munkát engedély nélkül végez. Az építtető fennmaradási és továbbépítési engedély iránti kérelme elutasításra került a tulajdonostársak hozzájáruló nyilatkozatának hiánya miatt, ugyanakkor a szabálytalan építkezéssel kapcsolatban érdemi döntés (eredeti állapot visszaállítására kötelezés) nem született.
Megállapítottam, hogy az első fokú építésügyi hatóság (Balatonalmádi Község Önkormányzatának jegyzője) a panaszos bejelentése alapján nem járt el kellő körültekintéssel, a szabálytalan építtetői magatartással szemben nem tette meg a jogszabályokban előírt intézkedéseket, holott az Áe. 2. §-a deklarálja, hogy a közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust, valamint, hogy előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását. Az Áe. 15. § (1) bekezdése szerint az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. Ilyen külön törvény jelen esetben az Étv. melynek 34. § (5) bekezdése értelmében az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni. A törvényi előírások és az Alkotmány 77. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.
Az építésügyi hatóság törvénysértő eljárása lehetőséget adott arra, hogy egy szabálytalan építkezés befejeződhessen.
A balatonalmádi polgármesteri hivatal elhúzódó eljárása az Alkotmány 2. §-ban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsággal összefüggésben visszásságot okozott. 
Úgy szintén sérült a panaszosnak a tulajdonhoz fűződő, valamint a jogorvoslathoz való alkotmányos joga, hiszen a közös tulajdonban álló épület tetőszerkezete került átépítésre. Határozathozatal hiányában pedig a panaszos, illetőleg az építtető nem élhettek szükség esetén fellebbezési jogukkal. A rendelkezésemre álló, az életveszély elhárítására kötelező határozatban rögzítésre került, hogy a panaszos „kinek ingatlanrésze nem határos” az építkezéssel érintett „a tárgyi épületrésszel”, több ízben jelezte, hogy a leállítás ellenére folytatódik az építkezés. Szükségesnek látom felhívni az eljárt építésügyi hatóság figyelmét arra, hogy közös tulajdonban álló ingatlannál az épület szerkezeti elemeit érintő építési munka esetén közömbös, hogy a külön használatban álló lakások szomszédosak-e egymással, vagy sem. A hatóság kioktatási kötelezettsége minden, az eljárásban részvevő érdekelt felé fennáll. A KTM rendelet 5. § (1) bekezdés c) pontja értelmében az építtető az építési, bontási, fennmaradási és a rendeltetés-módosítási (a továbbiakban: építési) jogosultságát közös tulajdonban álló ingatlanon történő építési tevékenység végzése esetében a tulajdonostárs(ak) hozzájáruló nyilatkozatával vagy az ezt pótló bírósági ítélettel igazolhatja. Ezt a kötelezettségét az almádi építésügyi hatóság elmulasztotta. 
Fentieken túl szükségesnek tartom hangsúlyozni, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995.(XII. 15) AB számú határozatában elvi éllel szögezte le: "Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. (…) A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. (...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és - közvetlenül vagy közvetve - közérdeket szolgál.”
Megállapítottam, hogy az eljárásra kijelölt hatósághoz az iratok 2005. márciusában érkeztek. A rendelkezésre álló iratokból nem derül ki, hogy az iratoknak a kijelölt jegyzőhöz történő továbbításának a jogszabályban meghatározott határidőn belül [Áe. 7. § (1) bekezdés alapján haladéktalanul] mi volt az akadálya. Megállapítható, hogy az almádi polgármesteri hivatal építésügyi hatósága az intézkedési kötelezettségének csak négy hónap elteltével tett eleget. Bár az eljárásra kijelölt jegyző az iratoknak hivatalához érkezését követően egy hónapon belül már helyszíni szemlét tartott, azonban érdemi döntést csak a megkeresésemet követően hozott.
Megállapítottam továbbá, hogy a vizsgálattal feltárt - alkotmányos jogokkal kapcsolatos –visszásság egy része orvoslást nyert, miután a balatonfűzfői jegyző határozatot hozott az ügyben. Az építésrendészeti eljárást megszűntette (befejezte), és döntése ellen biztosította a jogorvoslat igénybevételének lehetőségét. Balatonfűzfő Város Önkormányzatának jegyzője arról is tájékoztatott, hogy a hivatalában intézkedett a jövőbeni szabályos eljárások érdekében, felhívta munkatársait mind az anyagi, mind az eljárási jogszabályok maradéktalan megtartására, valamint, hogy a mulasztásért elmarasztalható köztisztviselő már nem dolgozik a polgármesteri hivatalban.
Figyelemmel arra, hogy eljárásom alatt a vizsgálattal feltárt, a mulasztásban megnyilvánuló visszásságot a balatonfűzfői jegyző pótolta, kezdeményezést az ügyben nem teszek. A szabálytalan eljárások jövőbeni kiküszöbölése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem az eljárásban résztvevő Balatonalmádi Város és Balatonfűzfő Város Önkormányzata jegyzőit, hogy folyamatosan ellenőrizzék a belső szervezeti egységek eljárását, a hatósághoz érkező kérelmek, panaszok, bejelentések határidőben történő kivizsgálását, az általuk tett általános és konkrét intézkedéseket. Felhívom mindkét megszólított vezető figyelmét arra, hogy az államigazgatási hatóságot anyagi felelősség terheli annak a kárnak a vonatkozásában, amely az eljárása során kifejtett tevékenységével vagy mulasztásával okozati összefüggésben áll.

Budapest, 2005. december 1.
Lenkovics Barnabás sk.