Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 3125/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványában a keszthelyi hulladékszállítás rendjét tartotta sérelmesnek. Előadta, hogy a közszolgáltatást ellátó Keszthelyi Városüzemeltető Egyszemélyes Kft. (a továbbiakban: közszolgáltató) az üdülőingatlan tulajdonosokkal szemben a keletkezett hulladék mennyiségétől független, egységes díjtételt alkalmaz. A beadványához csatolta a közszolgáltató tájékoztató leveleit is az üdülők esetén fizetendő éves hulladékszállítási díj mértékéről 2002. évtől kezdődően. A beadvány alapján vizsgálatot indítottam és tájékoztatást kértem a település jegyzőjétől.

Az ügy jogszabályi háttere
2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait; b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni; c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit; d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit; e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört; f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét; g) a közszolgáltatással összefüggő személyes adatok (közszolgáltatást igénybe vevő neve, lakcíme, születési helye és ideje, anyja neve) kezelésére vonatkozó rendelkezéseket; h) a gazdálkodó szervezet számára - a 20. § (4) bekezdésében meghatározott kivétellel - a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett, nem elkülönítetten gyűjtött és a 13. § alapján nem hasznosított vagy ártalmatlanított hulladéka tekintetében a közszolgáltatás kötelező igénybevételét a 21. § (2) bekezdésében foglaltakra figyelemmel.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a) a közszolgáltatás jellegét, b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni. (2) Az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját, az (1) bekezdésben foglaltak figyelembevételével, tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.

Keszthely Város Önkormányzat képviselő-testülete 10/2002. (IV. 12.) rendelete a települési szilárd és folyékony hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról 

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. 
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

A vizsgálat megállapításai
Vizsgálatom során a panaszos beadványát, az általa megküldött iratokat, a jegyző tájékoztatását, valamint Keszthely Város Önkormányzata Képviselő-testületének 10/2002. (IV. 12.) számú, a települési szilárd és folyékony hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról szóló rendeletét (a továbbiakban: rendelet) tekintettem át.
A rendelet 7. §-ának (3) bekezdése rendelkezik a települési szilárd hulladék gyűjtésének gyakoriságáról, illetve az üdülőingatlanok tulajdonosainak fizetési kötelezettségéről. Eszerint a gyűjtőedények ürítése május 1-je és szeptember 30-a között heti kétszer, egyébként heti egyszer történik. Az üdülőingatlanok tulajdonosai egész évben 50%-os díjfizetésre kötelesek. Ahhoz, hogy ezt a fizetési kedvezményt igénybe vehessék, igazolniuk kell az üdülő „állandó jellegű és folyamatos használata hiányát” október 1-je és április 30-a között.
Az üdülőtulajdonosok tehát a rendelet alapján egész évben kötelesek a települési szilárd hulladék elszállításáért díjat fizetni, miközben nekik kell bizonyítaniuk – a közszolgáltató tájékoztatása szerint levélben történő bejelentés, illetve bejelentőlap kitöltése alapján -, hogy október 1-je és április 30-a között nem használják az üdülőingatlant. Kérdéses, hogy milyen tartalmú bejelentés igazolja az állandó jellegű és folyamatos használat hiányát, mit fogad el a közszolgáltató megfelelő indokként. 
Amennyiben a közszolgáltató elfogadja az indokolást, az üdülőtulajdonos jogosulttá válik az üdülőtulajdonosokat megillető kedvezményre, mely alapján egész évben a hulladékszállítási díj felét kell csak megfizetnie. 
Ebből következően az üdülőtulajdonosok azokban a hónapokban – október elejétől április végéig – is kötelesek a településen hulladékszállítási díjat megfizetni, amikor igazoltan nem tartózkodnak ott, tehát települési szilárd hulladék nem keletkezik az ingatlanukon. 
A rendelettel kapcsolatban megállapítom, hogy a szabályozás az üdülőingatlanok tulajdonosai díjfizetési kötelezettségét az állandó lakosok számára meghatározott díjjal arányosan állapítja meg. A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt) kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan kell megállapítani (25. § (1) bekezdés). A Hgt. szabályozása külön kitér az üdülőingatlan tulajdonosok díjfizetésére is, amikor kimondja, hogy az általános arányossági követelményeken túl az üdülőtulajdonosok által fizetendő közszolgáltatási díjat a település jellegére tekintettel, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani (25. § (2) bekezdés). Az arányos díj megállapítása tehát összhangban áll a Hgt. rendelkezésével, hiszen a rendelet valóban eltérő szabályokat alkalmaz az üdülőtulajdonosokra, ők kevesebb díjat kötelesek megfizetni a települési hulladékszállításért.
A kedvezményes díjfizetés azonban csak abban az esetben jár, ha az üdülő tulajdonosa igazolja, hogy októbertől április végéig nem használja az ingatlanát, valamint ha az ez irányú bejelentését a közszolgáltató elfogadja. 
Az Alkotmánybíróság 54/1998. (XI. 27.) AB határozatában felhívta a figyelmet arra, hogy „szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűségének tiszteletben tartása olyan alapvető követelmény az önkormányzatokkal szemben, amelyet a szemétszállítási díj meghatározására irányuló rendeletalkotásuk során maradéktalanul érvényesíteniük kell”.
Jelen esetben az üdülők tulajdonosai akkor is kötelesek díjat fizetni, amikor igazolják, hogy adott időszakban az ingatlant állandóan és folyamatosan nem használják, azaz olyan szolgáltatásért is kötelesek – igaz csak fele – díjat fizetni, amelyet nem vesznek igénybe.
Megállapítom, hogy a szóban forgó helyi szabályozás visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság és a 44/A. § (2) bekezdésében kimondott azon alkotmányos elvvel összefüggésben miszerint a helyi képviselő-testület feladatkörében alkotott rendelete nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
Az üdülőingatlan tulajdonosok jogbiztonságát növelné, ha a rendeleti szabályozás az évnek abban az öt hónapjában kötelezné őket díjfizetésre, amikor valóban használják üdülő ingatlanjukat.
További problémát vet fel az, hogy a közszolgáltató 2004. április 28-án kelt, az üdülőtulajdonosoknak szóló tájékoztatója szerint az üdülőingatlanokra kivetett díj egységesen kerül megállapításra, 110 literes hulladékgyűjtő edény alapulvételével. A rendelet 1. számú melléklete sorolja fel, hogy mekkora űrmértékű gyűjtőedényeket lehet igénybe venni a tulajdonosoknak. Az edények űrmértéke 35-től 5000 literig terjed, tíz különböző nagyságú edény vehető igénybe. A jegyző megkeresésemre adott válasza szerint üdülők esetében „a háztartásban élők száma alapján megválasztható az edényméret”. Ezzel szemben a közszolgáltató gyakorlatában - az igénybe vett eltérő űrmértékű hulladékgyűjtő edények használata - csak az állandó lakosok által fizetendő hulladékszállítási díj összegében jelent differenciálást az edényméret. A közszolgáltató az üdülőtulajdonos számára - függetlenül a háztartásban keletkezett hulladék mennyiségétől -, 110 literes gyűjtőedény után számlázza a közszolgáltatás díját. 
Megállapítom, hogy a közszolgáltató hivatkozott gyakorlata ellentétes mind a Hgt-ben kimondott arányosság követelményével, mind pedig a rendelet szabályozásával. A rendelet szabályozása ugyanis nem mondja ki, hogy az eltérő űrmértékű hulladékgyűjtő edényeket csak az állandó lakosok vehetik igénybe, így azok használatára az üdülőtulajdonosok ugyanúgy jogosultak. A közszolgáltató gyakorlata következtében kialakulhat olyan helyzet, hogy május 1-e és szeptember 30-a között a településen még nyáron sem állandóan ott-tartózkodó üdülőtulajdonosok magasabb hulladékszállítási díjat fizetnek, mint egy 60 literes gyűjtőedényt használó állandó lakos. Ez a gyakorlat nincs tekintettel az adott üdülőingatlanokon ténylegesen keletkező települési szilárd hulladék mennyiségére, ezért nem felel meg a Hgt.-ben kimondott arányosság követelményének.
Az Alkotmánybíróság 55/1998. (XI. 27.) AB határozatában hivatkozott a 26/1997. (IV. 25.) AB határozatára, amely „alkotmányos követelménynek nyilvánította, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításánál a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje (ABH 1997, 486.). A díjmegállapítás tehát nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybe vevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell alkotni. Amennyiben azonban a jogalkotó az érintettek szempontjait nem azonos körültekintéssel és figyelemmel állapítja meg, az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző, alkotmányellenes megkülönböztetést alkalmaz.”
Mindezek alapján a közszolgáltató gyakorlata hátrányosan megkülönbözteti az üdülőingatlanok tulajdonosait az állandó lakosokkal szemben, ezért az Alkotmányban deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalmával összefüggésben visszásságot okoz.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban. Obtv.) 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében az Ötv. 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja felül a rendelet - különös tekintettel az üdülőtulajdonosokra vonatkozó szabályok – előírásait, és annak eredményétől függően kezdeményezze a rendelet módosítását.
Az Obtv. 21. §-ának (1) bekezdése alapján kezdeményezem a jegyzőnél és a közszolgáltatónál, hogy egyeztessenek az üdülőtulajdonosok által fizetendő közszolgáltatási díj mértékéről, különös tekintettel a gyűjtőedények méretéből (a hulladék mennyiségéből) adódó differenciálás lehetőségére. Döntésük meghozatalakor legyenek figyelemmel a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvényben rögzített arányosság elvére. 

Budapest, 2004. szeptember 14.

Takács Albert sk.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Kiegészítő jelentése
az OBH 3125/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter

Előzmények
A fenti ügyszámon folytatott eljárásom során megvizsgáltam Keszthely Város Önkormányzat képviselő-testülete 10/2002. (IV. 12.) rendeletét, amely a települési szilárd és folyékony hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról (a továbbiakban: rendelet) szól. 2004. szeptember 14-én kelt jelentésemben kifejtettem, hogy alkotmányos joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét hordja magában a rendelet, mert a településen üdülőingatlannal rendelkező tulajdonosokat egész évben kötelezi a hulladékszállítási díj megfizetésére. Rámutattam ugyanis, hogy a szolgáltatás-ellenszolgáltatás elvének nem felel meg az a szabályozás, amely abban az időszakban – október 1-je és április 30-a között - kötelezi díj megfizetésére az üdülőtulajdonosokat, amikor nem veszik igénybe az ingatlanukat, onnan hulladékszállítás nem történik.
Egyetértettem azzal, hogy az üdülők tulajdonosainak – összhangban a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 25. §-ának (2) bekezdésével – az állandó lakosok által fizetendő díj felét kell megfizetniük, azonban aggályosnak tartottam a fizetés olyan ütemezését, amely az őszi és téli hónapokban is megfizetésre kötelez. Mint a jelentésemben kifejtettem az „üdülőingatlan tulajdonosok jogbiztonságát növelné, ha a rendeleti szabályozás az évnek abban az öt hónapjában kötelezné őket díjfizetésre, amikor valóban használják üdülőingatlanjukat.”
A feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása érdekében felkértem a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy tegyen törvényességi észrevételt a rendelet módosítására. A hivatalvezető ezzel nem értett egyet, Keszthely jegyzője azonban arról tájékoztatott, hogy a rendeletet a képviselő-testület módosítani szándékozik. 

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
25. § (2) Az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját, az (1) bekezdésben foglaltak figyelembevételével, tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani.

242/2000. (XII. 23.) Korm. Rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
8. § (4) A közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybevevője számla ellenében, meghatározott időszakonként, utólag köteles megfizetni. A vegyesen gyűjtött települési szilárd hulladék begyűjtésére szolgáló zsáknak a közszolgáltatótól való megvásárlása, egyidejűleg jelenti a térfogattal azonos hulladékmennyiség kezelési költségének megfizetését is.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
A képviselő-testület 2005. január 27-i ülésén az alábbiak szerint módosította a rendelet vonatkozó részét: „A gyűjtőedények ürítése május 1-től szeptember 30-ig heti kétszeri, egyébként heti egyszeri alkalommal történik. Üdülőingatlan tulajdonosa egész évben 50 %-os díjfizetésre köteles. A kedvezményes díjat május 1. és szeptember 30. között, negyedévente a megküldött számla alapján előre köteles megfizetni. A kedvezmény igénybevételének feltétele az üdülő október 1. és április 30. között állandó jellegű és folyamatos használata hiányának a Szolgáltatónál történő írásos bejelentése” (7. § (3) bekezdés). 
Megállapítom, hogy a rendelet idézett bekezdése annyiban módosította az eredeti jogszabályhelyet, hogy egy új harmadik mondat épült a normaszövegbe. A jelenlegi 7. § (3) bekezdésének módosítása következtében azonban semmifajta érdemi változás nem történt az üdülőtulajdonosok díjfizetésének módjában, változatlanul egész évben, tehát abban az időszakban is kötelesek díjat fizetni, amikor nem történik az ingatlanukról hulladékszállítás. Ezért továbbra is fenntartom azt az álláspontomat, hogy a jelenlegi fizetési rend nem felel meg a Polgári Törvénykönyvben (1959. évi IV. törvény) rögzített szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága elvének. Az üdülőtulajdonosok jogbiztonságát csak az növelné, ha abban az időszakban lennének kötelesek közszolgáltatási díjat fizetni, amikor azt igénybe is veszik, vehetik. Mindebből következően a jogállamiságból eredő jogbiztonság közvetlen veszélye továbbra is fennáll Keszthely város hulladékszállítási díjfizetése kérdésében.
Előzőeken kívül a 7. § (3) bekezdésébe beépített új szabály, miszerint az üdülőtulajdonos a „kedvezményes díjat május 1. és szeptember 30. között, negyedévente a megküldött számla alapján előre köteles megfizetni”, nem felel meg a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet díjfizetés módjáról szóló rendelkezéseinek sem. A „közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybevevője számla ellenében, meghatározott időszakonként, utólag köteles megfizetni”, így szól a rendelet 8. § (4) bekezdése. A helyi rendelet szabályozása tehát ellentétes a magasabb szintű kormányrendelet szabályozásával, mivel az üdülőtulajdonosokat a települési hulladékszállítási díj megfizetésére előre kötelezi. 
A jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével és azzal az alkotmányos elvvel miszerint a „helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal” (Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés) visszásságot okoz, ha az önkormányzat rendeletének a díjfizetés módjára vonatkozó szabályozása ellentétes a magasabb szintű jogszabály rendelkezéseivel.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján nyomatékosan felkérem a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása érdekében az Ötv. 98. §-ának (2) és (3) bekezdése által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja felül Keszthely Város Önkormányzat képviselő-testülete 10/2002. (IV. 12.) számú rendelete előírásait.

Budapest, 2005. április 6.

Takács Albert sk.