Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2794/2004. számú ügyben

Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva

Az eljárás megindulása
A panaszosok Bicske Városi Önkormányzat Képviselő-testületének az útépítési hozzájárulás megfizetésére való kötelezését sérelmezték, amelyet a lakossági együttműködés keretében megvalósult útépítési beruházásokra hivatkozva állapított meg az önkormányzat.
A panaszosok szerint az ingatlanaik előtti útnak a szilárd, pormentes burkolattal történő ellátása már 1983-ban megtörtént, ami után az ingatlantulajdonosok az útépítési hozzájárulást megfizették.
Az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz való jog, a jogállamiság elvéhez szorosan kötődő jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja miatt, valamint az arányos közteherviselés alkotmányos elvének érintettsége miatt vizsgálatot indítottam. 
Az eljárásom során megkerestem az önkormányzata jegyzőjét, akitől az ügy előzményeire vonatkozóan tájékoztatást és az iratok megküldését kértem.

A megállapított tényállás
Az önkormányzat képviselő-testülete 2000. szeptember 28-án megtartott ülésén a 319/2000. (IX. 28.) sz. határozatával döntött arról, hogy lakossági kezdeményezésre útépítési együttműködésben a település 12 utcájában utat építtet. A panaszosok lakhelye az építésre kijelölt utcák között szerepelt (Árpád utca). A testületi határozat szerint az önkormányzat az együttműködésben részt nem vevő 117 úthasználó részére felajánlotta, hogy a részt vevők által kiválasztott fizetési feltételeket változtatás nélkül vállalhatják. Az önkormányzat által a projekt megvalósításával megbízott önkormányzati intézmény – a Városgazda Kft. (a továbbiakban: Kft.) – az együttműködés formáit szerződésben fogja rögzíteni az együttműködéshez utólag csatlakozó ingatlantulajdonosokkal. A határozat további részében a képviselő-testület megállapította, hogy az együttműködést véglegesen elutasító ingatlantulajdonosokat – a felajánlásban kikötött határidő lejárta után – külön határozatban útépítési hozzájárulás megfizetésére fogja kötelezni.
A panaszosok már az útkorszerűsítési programnak a Kft. által történt meghirdetése, azaz a beruházás kezdeti szakaszában tiltakoztak a képviselő-testületnek címzett beadványukban az útépítési hozzájárulás megfizetése ellen. Az útkorszerűsítéssel egyetértettek, azonban arra hivatkoztak, hogy az utca lakói egyszer már 1984-ben megfizették a közút után kivetett út- és közműfejlesztési hozzájárulást a 18/1983. (XI. 16.) ÉVM-PM rendelet alapján. A fizetési gondok mellett a panaszosok az átmenő forgalom által okozott jelentős károkozásra is felhívták a figyelmet, amely rontotta az út állagát.
A képviselő-testület részére megküldött panaszukra választ nem kaptak, ezért a település országgyűlési képviselőjét is megkeresték az ügyükben.
Az országgyűlési képviselő a panaszosoknak névre szóló válaszlevél megküldését kérte az önkormányzat polgármesterétől, egyúttal a panaszosokat arról tájékoztatta, hogy az utak használatában érintettek több mint 2/3-a (70,9 %) együttműködött az önkormányzattal a közösen megvalósított beruházásban. A költség 30 %-os megfizetését vállalták, amely ingatlanonként 40 ezer Ft érdekeltségi hozzájárulást jelent. A fennmaradó költségeket az önkormányzat egyéb forrásból biztosította. Az önkormányzati rendelet értelmében az együttműködésben részt nem vevők is – a részt vevők által vállalt anyagi hozzájárulás mértékéig – útépítési hozzájárulást kötelesek fizetni. A képviselő-testület 2003. december 30-ig részletfizetési lehetőséget biztosít, amennyiben ezzel a lehetőséggel nem élnek, úgy a képviselő-testület egyedi határozatban lesz kénytelen az érintetteket fizetésre kötelezni.
A panaszosok újabb panasszal fordultak az önkormányzat Városfejlesztési bizottsága elnökéhez. A bizottság elnöke – többek között – arról tájékoztatta a lakosokat, hogy a lakossági hozzájárulás egységesen, az építendő út területének, az ingatlanok számának és a rendelkezésre álló önkormányzati források figyelembevételével került kialakításra. A költségek tekintetében az Árpád utca külön kezelése magasabb hozzájárulás fizetését eredményezte volna, mivel az utcában csak egy oldalon vannak lakóingatlanok. A megépített utakat lakóútnak tervezték, amelyeknek minősége és kialakítása mindenben megfelel a vonatkozó előírásoknak.
Ezt követően az önkormányzat képviselő-testülete a panaszosokat egyedi határozatban kötelezte az útépítési hozzájárulás megfizetésére. A határozatok végrehajtását – az országgyűlési biztoshoz benyújtott panaszra tekintettel – az önkormányzat jegyzője felfüggesztette.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam (a jogbiztonsággal és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben).
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.

Az ügy jogszabályi háttere
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Kötv.) és a végrehajtásáról szóló 30/1988. (IV. 21.) MT rendelet 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.)
Az együttműködéssel megvalósuló útépítésekről szóló Bicske Városi Önkormányzat 33/2000. (XII. 1.) számú rendelete
Az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet
Az út- és közműfejlesztési hozzájárulásról szóló 18/1983. (X. 16.) ÉVM-PM rendelet (hatálytalan: 1992. I. 1-jétől)

A vizsgálat megállapításai
I. A helyi önkormányzáshoz való alkotmányos jogon alapuló helyi érdekű közügyek intézéséről általában
Az önkormányzati testületi döntéseket a szerteágazó ügytípus jellemzi. Az országgyűlési biztosok által vizsgált panaszokban a panaszosok legtöbbször azokat az önkormányzati hatósági döntéseket sérelmezték, amelyekben a kérelmük elbírálása során a képviselő-testület első fokon a különféle szociális juttatások biztosítását utasította el. Több panasz érkezett ugyanakkor az önkormányzatok által megvalósított közcélú beruházásokkal – vagy éppen ezek elmaradásával – kapcsolatban is, amelyekben a panaszosok például a helyi szennyvízcsatornázást, a csapadékvíz-elvezetést vagy a település helyi útépítését kifogásolták.
Az egyik települési önkormányzatnak az út létesítése miatt megállapított érdekeltségi hozzájárulást sérelmező panasz vizsgálata során az OBH 4214/2003. számú jelentésemben általános alapvetésként úgy foglaltam állást, hogy az Alkotmány értelmében a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
Az Alkotmány kimondja, hogy a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. A helyi képviselőtestület az önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. 
Az önkormányzati törvény a helyi önkormányzás általános szabályai között kimondja, hogy a helyi önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el. A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak. A helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül. A helyi önkormányzat - a választott helyi képviselő- testület által, vagy a helyi népszavazás döntésével - önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért. Az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását.
Az idézett törvényi rendelkezéseken kívül az önkormányzati törvény az önkormányzat képviselő-testületének át nem ruházható jogkörébe utalja a rendeletalkotási jogot, amelyben a közigazgatási területén élő választópolgárok életviszonyaira kihatóan a testület jogokat és kötelezettségeket állapíthat meg. A jogalkotási tevékenysége mindazokban a tárgykörökben legitim, amelyekben törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyokat szabályoz, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
A helyi közügyek intézésével összefüggésben a helyi érdekek messzemenő figyelembevétele, illetőleg a különféle érdekek egyeztetése mellett lényeges szempontnak tartom, hogy a központi költségvetésből és a saját önkormányzati forrásból kiegészített fejlesztési források a közteherviselés alkotmányos kötelezettsége alapján tovább bővíthetők a lakossági hozzájárulásokkal.
Az Alkotmánybíróság a 62/1991. (XI. 22) AB határozatában rámutatott, hogy minden állampolgár köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. 
Az Alkotmánybíróság az egyik fővárosi kerületi önkormányzat út-, járda- és közműépítési beruházásokkal kapcsolatos helyi rendelete alkotmányossági vizsgálata kapcsán, a 914/B/2000. számú döntésében kifejtette, hogy az utak és a közművek kiépítése az érintett ingatlanok tulajdonosainak alapvető érdeke, ugyanakkor a települési önkormányzat feladata is. Az önkormányzat feladata, hogy a helyi építési szabályzatban, illetőleg a szabályozási tervben a területre előírt kiszolgáló utakat és a közműveket az újonnan beépítésre szánt, illetve a rehabilitációra kijelölt területeken legkésőbb az általuk kiszolgált építmények használatbavételéig meg kell valósítania. (…) A közút megépítése ugyanis az együttműködésben részt nem vevő érintett ingatlanok tulajdonosainak is érdeke (a közút használatától el nem zárhatók), ez növeli az ingatlanjaik értékét. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint (…) a közutak, közművek létesítése, fenntartása olyan helyi közügy, amelynek megoldására részben törvény kötelezi a települési önkormányzatokat, részben a települési önkormányzatok a lakossági igények és a saját, valamint a lakosság anyagi teherbírása szerint vállalják a megvalósítást. A lakossági érdekeltségi hozzájárulás önkormányzati rendeletben történő megállapítására törvényi felhatalmazása van a települési önkormányzatoknak. 
II. A konkrét ügy vizsgálata során megállapítottam, hogy az együttműködéssel megvalósuló útépítésekről Bicske Városi Önkormányzat helyi rendeletet alkotott. A 33/2000. (XII. 1.) számú, 2000. december 1-jén hatályba lépett jogszabály 2. § (2) bekezdése szerint: „Nem kell a külön jogszabályban előírt útfejlesztési hozzájárulást fizetni annak, aki útépítési együttműködésben részt vesz, vagy aki útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére köteleztek, a földrajzilag útépítési együttműködéssel érintett lakóhelye vagy ingatlana után.” 
A 2. § (1) bekezdésében pedig a rendelet megállapítja a hozzájárulás mértékét és a fizetésre való kötelezés módját. 
A kétszeres útépítési érdekeltségi hozzájárulás megfizetésének tilalmát az önkormányzat a közúti közlekedés végrehajtásáról szóló, többször módosított 30/1988. (IV. 21.) MT rendelet azonos tartalmú szabálya szerint állapította meg, kiegészítve azt az érintett ingatlanok földrajzi helyzetének meghatározásával.
A helyi szabályozás a közúti közlekedésről szóló többször módosított 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kötv.) felhatalmazásán alapult. A Kötv. 31. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzat – ha az útépítési együttműködésben az érdekeltek több mint kétharmada részt vesz – az abban részt nem vevő, de a közút használatában érdekelt természetes és jogi személyt, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságot a részt vevők által vállalt anyagi hozzájárulás mértékéig – a rendeletében meghatározott módon – útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezheti.
Az útépítési együttműködés jogintézményét a Kötv. 31. § (1) bekezdésének az 1998. évi LXXIII. törvénnyel beiktatott, és 1999. I. 1-től hatályos új szabálya hozta létre. A törvény módosítás indokolása szerint a változatás egy elterjedőben lévő gyakorlatot intézményesít, amely szerint a közút használatában érdekelt magán- és jogi személyek az alapvetően a helyi lakosság érdekeit szolgáló közút (gyalogút, járda stb.) építésére, valamint földút szilárd burkolattal való ellátására együttműködhetnek. Az együttműködés megvalósulása esetére az új szabályozás felhatalmazta a helyi önkormányzatot, hogy az együttműködésben részt nem vevő magán, illetőleg jogi személyeket – meghatározott feltételekkel – útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésére kötelezze.
Mindezek ismeretében kellett állást foglalnom arról, hogy a panaszosok részére – a 2792/1984. számú határozattal megállapított 4000 Ft út- és közműfejlesztési hozzájárulás megfizetése miatt – a képviselő-testület által kiadott egyedi határozatokban megszabott 40.000 Ft útépítési érdekeltségi hozzájárulás ismételt kötelezésnek minősül-e, azaz jogellenes.
A kérdés megválaszolása csak több jogszabály együttes értelmezése alapján lehetséges, továbbá külön kell vizsgálni az idézett Kötv. hatályba lépésének időpontját.
A panaszosok 1984-ben az út- és közműfejlesztési hozzájárulást a 18/1983. (X. 16.) ÉVM-PM számú rendelet alapján fizették meg a jogelőd tanácsnak útlétesítés címén. A lakossági hozzájárulásnak ezen formája az érintett építési telkek (lakótelek, üdülőtelek, egyéb telek) tulajdonosait terhelték. Meglévő út korszerűsítésére, felújítására nem kellett hozzájárulást fizetni. A rendeletet 1992. I. 1-jétől az 1990. évi C. törvény hatályon kívül helyezte.
A lakossági együttműködésnek a helyi lakossági érdeket szolgáló közút építésébe való bevonására, és ezen keresztül az útépítési érdekeltségi hozzájárulás, mint anyagi erőforrás biztosítására a Kötv. 1999. módosítása adta meg a jogi lehetőséget. Az útépítési érdekeltségi hozzájárulás kétszeres megfizetésére véleményem szerint, nem lehet azon az alapon hivatkozni, hogy egy hét évvel korábban hatályon kívül helyezett rendelet alapján az akkor érintettek út- és közműfejlesztési hozzájárulást fizettek. A két jogcím, és nem utolsósorban a jogi konstrukció tartalma nem azonos, mivel az adott társadalmi viszonyok azóta gyökeresen megváltoztak. Ez a változás olyan mértékű volt, hogy az Országgyűlés a dereguláció során az ÉVM-PM rendeletet hatályon kívül helyezte.
A fizetési kötelezettség jogalapja vizsgálatán kívül azt is vizsgáltam, hogy az érdekeltségi hozzájárulás megállapításának építésügyi-műszaki feltételei megvalósultak-e.
Az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet 2. § (1) bekezdés b) pontjában foglaltak alapján út létesítéséről akkor beszélhetünk, ha az érvényes műszaki előírások, illetve szabványok szerint meghatározott műszaki jellemzőkkel, szilárd burkolatú utat vagy földutat hoznak létre az építés során. A rendelet fogalom-meghatározása között a jogalkotó az út korszerűsítését a következők szerint határozta meg: c) út korszerűsítése: az osztályba sorolásnak és a forgalmi igényeknek nem megfelelő szilárd burkolatú út, útszakasz oly módon történő átépítése, hogy azt követően az út műszaki jellemzői, továbbá a teljesítőképessége az utak tervezési szabályzata előírásainak megfeleljenek;
Megállapítottam, hogy a Fejér Megyei Közlekedési Felügyelet Közúti Vasúti Osztálya által kiadott útépítési engedélyekben (VII/1885-6/2000., VII/1885-5/2000. számú határozatok) az Árpád utca kiépítésére a közlekedési hatóság nem adott ki építési engedélyt. A panaszosoknak írt válaszlevelekből és a panaszosok egybehangzó nyilatkozataiból egyértelműen megállapítható, hogy a kérdéses úton már volt szilárdburkolat, egy bazaltkővel megépített pormentesített út, amelyet 2001-ben aszfaltoztak és az út két oldalán utcaszegélyt létesítettek. A jogszabályi kritériumokra tekintettel az elvégzett munkálatok az út korszerűsítésének felelnek meg. A már hivatkozott Kötv. ugyanakkor útépítési érdekeltségi hozzájárulás fizetésének kötelezettségét – meghatározott esetben – a közút építésére (földút szilárdburkolattal való ellátására) állapította meg, amely az adott utat nem érintette.
Mindezek miatt a hozzájárulás kiszabása a tulajdonhoz való joggal, a jogbiztonság elvével, a tisztességes eljárás követelményével, valamint az arányos közteherviselés elvével összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott. 
Az alkotmányos jogtokkal kapcsolatos visszásság orvoslására az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-a alapján az alábbi kezdeményezést teszem:
Felkérem Bicske Városi Önkormányzat polgármesterét, hogy a Bicske, Árpád utcai érintettek számára kiadott útépítési hozzájárulás megfizetéséről szóló határozatok felülvizsgálatát kezdeményezze az önkormányzat képviselő-testületénél.
Kérem, hogy az intézkedés tekintetében kialakított érdemi álláspontjáról, a megtett intézkedésről a kézhezvételtől számított 30 napon belül, illetve a soron következő testületi ülést követően tájékoztatni szíveskedjék.
A konkrét ügy tényállása – álláspontom szerint – ráirányította a figyelmet egy olyan gyakorlati problémára is, amely több települési önkormányzatnak az utakkal kapcsolatos beruházásaiban visszahúzó erőként hathat, vagy a közösségi célok megvalósítását gátolhatja. A közúti közlekedés növekedése miatt, valamint a korszerű forgalmi feltételeknek való megfelelés érdekében, elvárható és életszerűen felmerülő igény lehet a meglévő utaknak egy magasabb műszaki paramétereknek megfelelő átépítése, korszerűsítése.
Az ilyen típusú építésekben a jogszabály nem ad módot a lakossági együttműködés lehetőségére. Az arányos közteherviselés alkotmányos kötelezettsége alapján, és az Alkotmánybíróság hivatkozott döntésére is figyelemmel, megítélésem szerint az érdekek és a lehetőségek áttekintése indokolt abból a szempontból, hogy a jelenlegi szabályozás megfelelő mozgásteret biztosít-e az önkormányzatok számára.
Felkérem ezért a gazdasági és közlekedési minisztert, hogy vizsgálja meg egy esetleges változtatás intokoltságát és kapcsolódó jogalkotási feladatok tervezhetőségét.

Budapest, 2004. december 3. 

Lenkovics Barnabás sk.