Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2723/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos építőmérnök panaszában azt sérelmezte, hogy a Budapesti Építész Kamara, illetve a Magyar Építész Kamara nem vette fel tagjai sorába, melynek következtében tervezői jogosultsága sérült.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált munkához való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult. 

A megállapított tényállás
A panaszos 1990. 01. 11-én az E-2 01 4149 szám alatti bejegyzéssel felvételt nyert a Budapest Főváros Tanács VB. Fővárosi Kerületi Hivatal által vezetett Budapesti Magántervezői Névjegyzékbe. A panaszos tudomása szerint a névjegyzékből nem törölték. A határozat annyi köztelezettséget írt elő a panaszosnak, hogy a lakcímváltozását 60 napon belül köteles bejelenteni. Tekintettel arra, hogy a panaszos lakcíme 1990. óta a jelenlegivel volt azonos, így bejelentési kötelezettség nem terhelte. 
Időközben megjelent a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény, mely úgy rendelkezik, hogy törvény, kormányrendelet vagy miniszteri rendelet (a továbbiakban: jogszabály) által engedélyhez és névjegyzékbe vételhez (a továbbiakban együtt: jogosultság) kötött önálló mérnöki, illetve építészeti tervezői és műszaki szakértői tevékenység (a továbbiakban együtt: mérnöki, illetve építészeti tevékenység) csak az ezen törvényben szabályozott kamarai tagság alapján folytatható. 
A panaszos súlyos mozgásszervi egészségkárosodással született, és nagy nehézséget jelentett számára a tanulmányok folytatása, ennek ellenére az egyetem befejezése után munkahelyein a tervezési munkában is eredményesen működött. A panaszos egészségi állapota azonban romlott és szervezetét rendkívül súlyos, mozgásszervét érintő, végzetesnek tűnő izomsorvadás támadta meg, valamint a járulékos problémák következtében nem volt módja követni az aktuális jogi és szervezeti változásokat. Betegsége súlyosbodása miatt időközben leszázalékolták. A közelmúltban egészségi állapotában javulást történt, így ismételten módjában áll munkát, tervezést vállalni.
A Budapesti (Területi) és a Magyar Építész Kamara tisztségviselői (titkárok) a panaszos tagfelvételi kérelmét levélben elutasították. Az országos kamara titkára 2004. januárjában azt válaszolta: … „sajnálattal közlöm, hogy kérelmének helyt adni nem áll módunkban, mivel méltányosság gyakorlását a jogszabály nem teszi lehetővé.” 
A panaszos azért is sérelmezte a kamara eljárását, mert sem a területi kamarától, sem az országos kamarától nem kapott első, illetve másodfokú határozatot a kérelme elbírálásáról. A panaszos állítása szerint a jogosultságát folyamatosan fenntartotta, a korábbi névjegyzékből nem törölték, ezért reménykedik a felvételben. Mindvégig azzal érvelt, hogy álláspontja szerint nem méltányossági alapon van lehetőség a tagfelvételére, mivel a Budapesti Műszaki Egyetem részére kiállított építőmérnöki diploma nem kizárólag szerkezettervezésre biztosított szakmai jogosultságot, hanem – meghatározott korlátozással – az építészmérnöki tevékenység folytatására is. 
Az eljárásom során megkerestem a Magyar Építész Kamara elnökét és tájékoztatást kértem, hogy a panaszos ügyében mikor született meg az első- és a másodfokú érdemi határozat, melyben a megfelelő jogszabályok felhívása után kérelmét érdemben elbírálták és megindokolták döntésüket. A panaszos ugyanis csak a jogerős közigazgatási határozat birtokában érvényesítheti további jogorvoslati igényét.
A szűkszavú válasz annyit tartalmazott, hogy a megkeresésemet átadta az első fokon eljáró, területi illetékességgel bíró Budapesti Építész Kamarának. A tagfelvételt mindig a lakhely szerint illetékes területi kamaránál kell kérelmezni, jelen esetben a Budapesti Építész Kamaránál. Tájékozódása szerint ezt a panaszos megtette, választ azonban nem határozati formában, hanem előzetes tájékoztatás formájában, levélben kapott, mivel a fölöslegesnek ítélt eljárási díjaktól az ügyfelet mentesíteni kívánták (sajnos ez a válaszlevélből nem derül ki). Ismeretünk szerint nem keletkezett első fokon határozat, ezért másod fokon közigazgatási szempontból a Magyar Építész Kamara nem járhatott el jogorvoslati ügyben. 

Az ügy jogszabályi háttere
1996. évi LVIII. törvény a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról

Az érintett alkotmányos jog
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos óta a érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.

A vizsgálat megállapításai
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Jelen ügyben az országgyűlési biztos vizsgálati jogosultságát az első- és másod fokú hatáskörrel rendlelkező köztestület eljárási mulasztása alapozta meg.
A tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény (Kamarai törvény) 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy a megyékben (több megyére kiterjedően vagy megyénként) és a fővárosban az e törvényben szabályozott kamarai tagsági feltételeknek megfelelő természetes személyek által létrehozott területi mérnöki, illetve építész kamarák (a továbbiakban együtt: területi kamara) nyilvántartott tagsággal, önkormányzattal, területi feladat- és hatáskörrel rendelkező köztestületek, amelyek közhasznú szervezetnek minősíthetők.
A területi kamarák vonatkozásában a törvény 3. § (1) bekezdés a) pontja úgy rendelkezik, hogy a területi kamara a területi összesítésben vezeti a tervezői és a szakértői névjegyzéket, ennek keretében a hatályos jogszabályok alapján az államigazgatási eljárás általános szabályait alkalmazva első fokon elbírálja a mérnöki, illetve építészeti tevékenység végzéséhez előírt feltételek teljesülését, és határoz a jogosultságról.
Az országos kamara vonatkozásában a kamarai törvény 11. § (1) szintén rögzíti, hogy az országos kamarák országos feladat- és hatáskörrel rendelkező köztestületek. A törvény e helyütt a továbbiakban úgy rendelkezik, hogy a hatályos jogszabályok alapján – az államigazgatási eljárás általános szabályait alkalmazva – másodfokon elbírálják a mérnöki, illetve építészeti tevékenység végzéséhez előírt feltételek teljesülését és határoznak a jogosultságról.
A kamarai törvény a tagsági viszony és a tag jogai című fejezetében (25. § (1) bekezdés) kimondja, hogy kamarai felvételre jogosult, aki magyar állampolgár, vagy nem magyar állampolgár, ha Magyarországon lakóhellyel vagy tartózkodási engedéllyel rendelkezik, vagy nem magyar állampolgár nemzetközi egyezmény vagy viszonosság alapján, és nem áll büntetőeljárás vagy büntetőügyben hozott ítélet, illetőleg foglalkozástól való eltiltás hatálya alatt. További feltétel a meghatározott szakmai feltételekkel való rendelkezés. A kamarai felvételre jogosító szakmai feltételek a következők:
a) a mérnöki kamarák esetében: a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó egyetemen szerzett oklevél, a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó főiskolán szerzett oklevél;
b) az építész kamarák esetében: a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó egyetemen szerzett oklevél és legalább két év építészeti tevékenységben szerzett szakmai gyakorlat, a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó főiskolán szerzett oklevél, továbbá külön jogszabályban meghatározott szakirányú továbbképzés eredményes elvégzése és legalább öt év építészeti tevékenységben szerzett szakmai gyakorlat. A törvény rendelkezése szerint az egyetemen, főiskolán szerzett szakirányú kiegészítő képzés, továbbképzés időtartamát a szakmai gyakorlat időtartamába be kell számítani. A törvény értelmében nem tagadható meg a kamarai felvétele annak, aki a fentebb felsorolt feltételekkel rendelkezik, és nem esik a tiltó rendelkezések hatálya alá (akit a kamarából kizártak; gondnokság alatt áll).
Továbbiakban a 26. § (1) bekezdés rendelkezik arról, hogy a tagfelvételi kérelmet írásban ahhoz a területi kamarához kell előterjeszteni, amelynek területén a tevékenységet folytató természetes személy lakóhelye van. A (2) bekezdés szerint a kamarába való felvételről a területi kamara elnöksége a törvényi feltételek igazolása után 30 napon belül határoz. A (3) bekezdés úgy szól, hogy a felvételt megtagadó határozat ellen a kérelmező a kézbesítéstől számított 15 napon belül az országos kamarához fellebbezhet. A fellebbezést 30 napon belül el kell bírálni. Végezetül a (4) bekezdés rögzíti, hogy ha az országos kamara a felvételi kérelmet elutasította, e határozatot a kérelmező a határozat kézbesítésétől számított 30 napon belül a területi kamara székhelye szerint illetékes megyei (fővárosi) bíróság előtt keresettel támadhatja meg. A bíróság az eljárás során a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) rendelkezéseit alkalmazza.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a köztestületként eljáró területi és országos kamara az államigazgatási eljárási törvény szabályai szerint a panaszos tagfelvételi kérelme ügyében határozattal nem döntött. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényhez fűzött Kommentár kimondja, hogy az államigazgatási eljárás végeredménye a számtalan eljárási cselekmény után a hatósági akarat kifejezése, vagyis a döntéshozatal.
A határozat tehát a közigazgatási szervnek az államigazgatási eljárásban hozott döntése, mégpedig szóban kihirdetett, írásbeli formában megjelent változatban. A közigazgatási szerv határozatot hoz az ügy érdemében, és az eljárás során eldöntendő más kérdésekben, valamint a határozat rendelkező részében tájékoztatást nyújt a jogorvoslati jogosultságról. A közigazgatási szerv határozatát indokolni köteles. Az indokolás a döntést képező rendelkezés magyarázata. A magyarázat tényekre és jogokra vonatkozik: ezek bemutatása az indokolás. A tényállást az annak alapjául elfogadott bizonyítékok szerint kell megállapítani, és ki kell térni az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyításra és a mellőzés indokaira is, valamint ismertetni kell azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta. Itt kellett volna értékelni a panaszos megfelelő egyetemi végzettségét, és a különböző tervező intézetekben szerzett gyakorlatát, és azt, hogy mely, a törvénynél alacsonyabb szintű rendelkezés alkalmazása teszi lehetővé a törvényi rendelkezések figyelmen kívül hagyását. Az esetleges jogorvoslati eljárásban – amennyiben erre sor kerül – az indokolás kifogásolható részei is alapul szolgálhatnak a határozat megváltoztatásához. 
Nem fogadható el a köztestület azon álláspontja, mely szerint azért nem született határozat, mert az ügyfelet mentesíteni kívánták a fölöslegesnek ítélt eljárási díjaktól. Erre vonatkozóan az a válasz, hogy a szociálisan nehéz helyzetben lévő ügyfél részére a vezető költségmentességet biztosíthat, így jogainak érvényesítése érdekében senki sem kerülhet hátrányos helyzetbe.
A panaszos esetében az a megoldás, ha korábbi kérelem alapján a területi kamara a törvényben előírt feltételek alapján a panaszos kérelmében határozattal dönt.
A területi és az országos kamara súlyos eljárásjogi hibát vétett, mivel a panaszos tagfelvételi kérelmét érdemben nem bírálták el. Az Alkotmánybíróság az eljárási hibák tárgyában számtalan határozatot hozott.  
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII.15.) AB határozatában kimondta, hogy … [a]z Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények – a polgári perrendtartástól eltérően – különféle határidőket írnak elő. Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése pl. az első fokú érdemi határozat meghozatalára nézve általános szabályként harminc napos határidőt állapít meg, s e határidő - az Áe. 60. §-ára figyelemmel - irányadó a fellebbezés elbírálására is. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet (a felsorolást hosszan lehetne még folytatni) hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát – beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. Az eljárásban az ügyfél nincs mellérendeltségi pozícióban a közhatalmat gyakorló közigazgatási szervvel, s csupán annyi eljárási joga van, amennyit számára az eljárási jogszabályok kifejezetten biztosítanak. A hivatalból indult eljárások többsége is kihat számos állampolgárra. A hivatalból kiadott határozat ugyanis többnyire életet, testi épséget, egészséget véd, illetve biztonságot, jogvédelmet nyújt az ügyben érintett kisebb vagy nagyobb közösség számára. Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos méretű magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál. A jogbiztonság és a jogállamiság alkotmányos követelménye sérül ezért ama törvényhozói mulasztás miatt, mely az egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen nem nyújt hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára.”
Az Alkotmánybíróság a munkához és foglakozás szabad megválasztása tárgyában született 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában kimondta, hogy: „A munkához való jogtól mint alanyi jogtól meg kell különböztetni a munkához való jogot mint szociális jogot, s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre stb. (…) Az alanyi jogi értelemben vett munkához való jog, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (70/B. §), illetőleg a vállalkozás joga (9. §) között nincs hierarchikus viszony. A munkához való jogot is úgy kell értelmezni, hogy abba mindenfajta foglalkozás, hivatás, „munka” megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik. Ehhez képest mind az egyik aspektus, ti. a választási szabadság külön megnevezése a 70/B. §-ban, mind a vállalkozás kiemelése a 9. §-ban csupán ismétlés vagy részletező rendelkezés. Munka, foglalkozás, vállalkozás alanyi alapjogként nem különbözik egymástól. (…) A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja. Ha nem lenne ez a jog nevesítve, az általános személyiségi jog sérelme alapján lehetne érvényesíteni. Az Alkotmánybíróság már korábban feltétlen alkotmányos követelménynek minősítette, hogy az állam ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. (ABK 1993. október, 397.) Az egyes foglalkozásokra tárgyi ismérvek alapján bevezetett numerus clausus éppen ezt teszi: ha a létszám betelt, minden személyi tulajdonságtól függetlenül, lehetetlenné teszi az adott foglalkozás választását. Az ilyen tárgyi korlát alkotmányosságát, elsősorban annak szükségességét és elkerülhetetlenségét, azt, hogy a korlátozás valóban a legenyhébb eszköz-e az adott cél elérésére, a legszigorúbban kell vizsgálni.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a Budapesti Építész Kamara és a Magyar Építész Kamara a tagfelvételi eljárással kapcsolatos ügyben a határozat meghozatalának elmulasztásával a munkához, a jogorvoslathoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Kezdeményezés
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felhívom a Budapesti Építész Kamara Elnökét, hogy a panaszos tagfelvételi kérelme ügyében érdemben döntsön. Tartsa szem előtt a határozat alaki és tartalmi követelményeit – különös tekintettel az ügyfél számára is érthető indokolásra –, és gondoskodjon a határozat kézbesítéséről.
Kérem a Budapesti Építész Kamara Elnökét, hogy a kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen. 
A vizsgálati jelentést megküldöm az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Miniszternek, a Területfejlesztési Miniszternek, a Belügyminiszternek, valamint a Magyar Építész Kamara elnökének.

Budapest, 2004. november 2.

Lenkovics Barnabás sk.