Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2627/2004. számú ügyben

Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva

Az eljárás megindulása
A panaszos a Budapest I. kerületi Polgármesteri Hivatal jegyzője által meghozott államigazgatási határozat indokolását sérelmezte. Az építési hatósági eljárásban az önkormányzat jegyzője a panaszos által tett közérdekű bejelentésben szereplő ingatlan tulajdonosaival szemben kötelezést adott ki, amelyben meghatározott cselekmény elvégzését rendelte el.
A határozat indokolásában a jegyző a panaszost megnevezte és lakóhelyét is közölte arra való hivatkozással, hogy az Ő közérdekű bejelentése alapján indult a hatósági eljárás. Személyhez fűződő jogainak megsértése miatt a panaszos a polgármesteri hivatalhoz fordult, azonban a hivatal a beadványára nem válaszolt.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (továbbiakban: Obtv.) 18. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján felkértem a Budavári Önkormányzat Polgármesteri Hivatal Hatósági Igazgatóság Építési Iroda vezetőjét, hogy tájékoztasson az általa lefolytatott eljárásról, küldje meg a közérdekű bejelentésről szóló iratot, valamint tájékoztasson a hatósági intézkedéssel kapcsolatos helyi építésügyi jogszabály rendelkezéseiről.
Eljárásom során az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján a jogbiztonság elve-, a tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a panaszhoz való alkotmányos alapjog érvényesülését vizsgáltam.
A személyes adatok védelmével összefüggésben a panasznak az adatvédelmi biztoshoz való áttételét mellőztem, tekintettel arra, hogy a közérdekű bejelentők, panasztevők személyes adatainak kezelésével kapcsolatban az adatvédelmi biztos már korábban ajánlást adott ki. A hasonló tárgyú panaszok vizsgálatáról szóló jelentéséből álláspontja ismert volt előttem, amelyre a vizsgálati megállapításaimnál külön is kitérek.  

Az érintett alkotmányos jog
Alkotmány 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam (a jogbiztonsággal és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben).
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

Az ügy jogszabályi háttere
A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény
A közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény (hatálytalan: 2004. május 1-jétől) 
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 
Kerületi Építésügyi Szabályzat [többször módosított 16/200. (VIII. 15.) Kt. sz. rendelet]

A megállapított tényállás
A panaszos 2003. december 16-án telefonon jelentette be a polgármesteri hivatalban, hogy az egyik lakóépület ablakait az eredeti barna szín helyett fehérre festették át. A lakóépület világörökségi védelem alatt álló területen van, kiemelt városképi jelentősége miatt a hatóság sürgős intézkedését kérte.
A telefont az építési iroda egyik munkatársa vette fel, aki a hallottakról az érdemi ügyintézőt írásbeli üzenettel tájékoztatta, amit az íróasztalán hagyott.
Az ügyintéző másnap helyszíni szemlét tartott, és megállapította, hogy a nyílászárókat a bejelentés szerint valóban átfestették, és ezzel az egységes homlokzati képet megbontották.
Ezt követően haladéktalanul megkereste a Fővárosi Kerületek Földhivatalát a tulajdonosok adatainak közlésére, és bekérte az ingatlan tulajdoni lapját.
A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal – mint szakhatóság – a 2004. február 20-án kelt állásfoglalásában arról nyilatkozott, hogy a fennmaradási engedély kiadásához nem járul hozzá. Véleménye szerint a három elütő színű ablak rontja az épület összképét.
A Kerületi Építésügyi Szabályzat (a továbbiakban: KÉSZ) követelményei és a városképi szempontok egybevetése eredményeképpen az önkormányzat jegyzője, mint elsőfokú építésügyi hatóság a V-179/2/2004. számú határozatában a lakás tulajdonosait 60 napon belül az ablakoknak az eredeti színre való átfestésére kötelezte. A határozat indokolásában a jegyző közölte a bejelentő személyét és lakcímét, valamint a bejelentés időpontját.
A panaszos mindezekről a részére is megküldött határozatból értesült, és e-mailben kérte az építési irodát a személye említése nélküli, javított határozat kiadására, illetve a postai kézbesítés megakadályozására. Ez nem történt meg, ezért kifogását a jegyzői irodán is bejelentette, amelyre nem válaszoltak. Az építési iroda ügyintézője a 2004. április 29-én megtartott helyszíni szemlén megállapította, hogy a kötelezésben előírtaknak megfelelően az ablakok átfestése megtörtént.

A vizsgálat megállapításai
Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatásköre a hatóságok, illetve a közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki. A hivatkozott törvényi rendelkezésben meghatározott feltételek teljesülése esetében bárki fordulhat az országgyűlési biztoshoz, ha megítélése szerint a fenti szervek eljárása, határozata, illetőleg mulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte.
A személyes adatok védelméhez való alkotmányos jog védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához való alkotmányos jog védelme érdekében az 1992. LXIII. törvény szerint az Országgyűlés adatvédelmi biztost választott, aki ellátja az e törvényben meghatározott feladatait, így elősegíti – többek között – az információs önrendelkezési jog érvényesülését.
A felhívott jogszabályi rendelkezések alapján azt vizsgáltam, hogy az önkormányzat jegyzője a közérdekű bejelentések elintézésére vonatkozó jogszabály és az alkotmányos követelmények szerint járt-e el.
Az eljárásra az akkor irányadó, a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény (a továbbiakban: Ptv.) hatályát vesztette, és jelenleg az európai uniós csatlakozással összefüggő 2004. évi XXIX. törvény – amely 2004. május 1-jén lépett hatályba – szabályozza a közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárást.
A Ptv. szerint a közérdekű bejelentés alapján, ha alaposnak bizonyult – többek között – gondoskodni kellett a közérdeknek megfelelő állapot helyreállításáról vagy az egyébként szükséges intézkedések megtételéről. A bejelentő kérhette, hogy az eljárás során ne fedjék fel a személyét, kérelmének – ha a vizsgálat eredményessége mást nem kívánt – eleget kellett tenni. A törvény a közérdekű bejelentés megtételét szóban vagy írásban is lehetővé tette.
A törvény végrehajtásáról szóló 11/1977. (III. 30.) MT rendelet 2. §-a a szóbeli bejelentés kötelező írásba foglalását akkor rendelte el, ha azt a bejelentő kérte, vagy a bejelentést közvetlenül a jegyző előtt tették meg.
Megállapítottam, hogy az önkormányzat jegyzője a fentiekben előírt cselekvési kötelezettségének eleget tett azzal, hogy soron kívül a helyszínen győződött meg a bejelentés helytállóságáról, hitelt érdemlően felderítette a lakás tulajdonosainak kilétét, valamint kikérte a Kulturális Örökségvédelmi Hatóság szakhatósági állásfoglalását a festési megoldásnak a környezetre gyakorolt hatásáról.
A szakvéleményt is figyelembe véve – álláspontom szerint – a jegyző helyesen ismerte fel, hogy a lakóház homlokzati része a terület városképi jelentősége szempontjából elfogadhatatlan és megengedhetetlen, valamint egyúttal a KÉSZ előírásaiba ütközik. Tekintettel arra, hogy a szakhatóság arról is nyilatkozott, hogy nem járul hozzá az épületrész jelenlegi külső képének fenntartásához, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1977. évi LXXVIII. tv. 48. § (7) bekezdése szerinti hatósági kötelezés, azaz a V-179/2/2004. számú határozat rendelkező része jogszerűnek tekinthető. Ennek alapján a hatósági döntés anyagi-jogi megalapozottsága nem vitatható.
A közérdekű bejelentés védelmét biztosító eljárási cselekményeket vizsgálva ugyanakkor megállapítottam, hogy az önkormányzat jegyzője nem szerzett érvényt a Ptv. rendelkezéseinek. A Ptv. 14. § (1) bekezdésének első fordulata az alapos közérdekű bejelentést tevőket hatékony védelemben részesítette azzal, hogy a bejelentésük miatti hátrányokozás esetén, a hátrányt okozó szerv köteles volt a törvényes állapotot azonnal helyreállítani, és gondoskodnia kellett a hátrányt szenvedett bejelentő részére történő elégtétel nyújtásáról. A bejelentő védelmét szolgáló további jogi eszköz volt személye titokban tartásának lehetősége, amelyet kérelmére biztosítani kellett az eljáró szervnek.
A panaszos telefoni bejelentéséről feljegyzés nem készült, így utólag már nem lehetett megállapítani, hogy kérte-e kilétének elhallgatását, illetve azt sem, hogy a jegyző erre vonatkozóan kikérte-e a nyilatkozatát. Egyértelművé vált azonban a későbbiekben, hogy a panaszos az anonimitását kifejezetten igényelte, sőt tiltakozott nevének közlése ellen. A határozatnak a postai kézbesítését azonban már nem lehetett megakadályozni (a kötelezettek és a panaszos részére egyidejűleg történt a postázás, és a panaszos a kézhezvételt követően szerzett tudomást a sérelmezett indokolás tartalmáról).
A törvénysértő eljárás a jogbiztonsággal és a tisztességes eljárás követelményével összefüggő alkotmányos visszásságot okozott. A jegyzői mulasztás a továbbiakban még azzal is kibővült, hogy a panaszosnak az ügy miatt ismételten előterjesztett kifogására egyáltalán nem válaszolt, amely sértette továbbá a panasz előterjesztéséhez való alkotmányos alapjogot.
Hangsúlyozni kívánom, hogy az állami és a helyi önkormányzati szervek eljárásaiban a Ptv-t hatályon kívül helyező új törvény rendelkezései is hasonló védelemben részesítik a panaszost, illetőleg a bejelentőt. Az adataiknak az átadásáról szóló részletező szabályok mellett a törvény – többek között – kimondja, hogy a bejelentő adatai egyértelmű hozzájárulása nélkül nem hozhatók nyilvánosságra.
Amint arra a bevezetőmben is utaltam, az adatvédelmi biztos a korábbi években már vizsgálta a Ptv. rendelkezései szerinti védelem érvényesülését a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvényben megfogalmazott célokra tekintettel. Az adatvédelmi biztos ajánlásában – többek között – felkérte a közérdekű bejelentések, javaslatok, panaszok intézésével foglalkozó szervek vezetőit, hogy „az 1977. évi I. törvény módosításáig a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény szabályainak érvényre juttatásával, a bejelentő információs önrendelkezési jogát biztosítva kezeljék az ügyfélnek nem minősülő közérdekű bejelentők személyes adatait, azokat az ügy egyéb irataitól elkülönítetten tárolják, csak indokolt esetben, a bejelentő hozzájárulásával továbbítsák, és semmiképpen se tüntessék fel a közigazgatási határozaton. Az iratbetekintés során is érvényesítsék a bejelentő és az ügyfelek személyes adatainak védelmét.”
Az adatvédelmi biztos vizsgálatában külön is kitért a hatósági jogkörrel rendelkező közigazgatási szerveknek a személyes adatok védelmében szükséges helyes eljárásra. E szerint: „Ha valaki egy államigazgatási hatósági hatáskörrel rendelkező közigazgatási szervhez fordul közérdekű bejelentéssel, akkor a szervnek meg kell vizsgálnia, hogy a bejelentés megfelel-e a Ptv.-ben meghatározott feltételeknek. Ha a bejelentés megfelel a Ptv.-ben foglaltaknak, meg kell vizsgálni, hogy az államigazgatási ügy-e, és ezért államigazgatási eljárás keretében orvosolható-e. Amennyiben nem, a bejelentőt akkor is megilletik, illetve terhelik a Ptv.-ben és az Avtv.-ben foglalt jogok és kötelezettségek.
Ha a bejelentés államigazgatási eljárás keretében orvosolható, akkor meg kell vizsgálni, hogy az eljárás kérelemre vagy hivatalból indítható-e meg. S végül meg kell állapítani, hogy a bejelentő ügyfél-e, azaz jogát vagy jogos érdekét érinti-e a bejelentés.
Ha a bejelentő jogát vagy jogos érdekét az ügy nem érinti, akkor az eljárás hivatalból folytatható. Ebben az esetben, ha a bejelentő kéri, személyes adatai a Ptv. hatályos rendelkezései szerint is védelmet élveznek. Ha nem kéri, akkor sem tüntethetők fel a közigazgatási határozaton személyes adatai – kivéve, ha az anonimitás az eljárás sikerét veszélyezteti –, mivel nem ügyfél.”
Mindezek ismeretében megállapítottam, hogy a Budavári Önkormányzat jegyzője eljárásában az általam vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott a közérdekű bejelentő személye védelmének elmulasztása. Tekintettel arra, hogy a hatályos jogszabály is hasonló védelmet biztosít a bejelentőnek, a feltárt gyakorlat fenntartása újabb alkotmányos visszásság veszélyét hordozza magában. Ez indokolttá teszi, hogy az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján felhívjam a Budavári Önkormányzat jegyzőjét, hogy a jövőben fordítson kiemelt figyelmet a panaszok és a közérdekű bejelentések jogszerű elintézésére. Törekedjen – különösen a közösség érdekében eljáró, alapos közérdekű bejelentést tevőkkel – párbeszédre és jogos igényeik figyelembevételére.

Budapest, 2004. június 25.

Lenkovics Barnabás sk.