Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 2043/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Kunné dr. Simonyi Anna

A vizsgálat megindulása
A panaszos személyesen előterjesztett beadványában azt sérelmezte, hogy Pécs Megyei Jogú Város építésügyi hatósága a közigazgatási hivatal által 2002. márciusában elrendelt eljárást nem folytatja le. Kérte utóbb annak vizsgálatát is, hogy tulajdonjogi per alatt hogyan törölhette a földhivatal a perfeljegyzési jog bejegyzése iránti széljegyet határozat nélkül.
Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, a tulajdonhoz, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az ügyben vizsgálatot indítottam. Eljárásom során tájékoztatást és a vonatkozó iratok megküldését kértem Pécs Megyei Jogú Város jegyzőjétől és a Pécsi Körzeti Földhivatal vezetőjétől. 

Megállapított tényállás:
1)	A panaszos 1998-ban bejelentette az első fokú építésügyi hatóságnak, hogy társtulajdonosa - akinek tulajdoni hányadát érintően bírói eljárást kezdeményezett – engedély nélkül átalakítási munkálatokat végzett a lakóházon, ami az épület homlokzatát, tartószerkezetét érinti. Az építésügyi hatóság a bejelentésre helyszíni szemlét tartott, ezt követően azonban csak ügyészi felszólalásra hozott eljárást felfüggesztő határozatot a tulajdonostársak közötti polgári peres eljárás befejezéséig. A panaszos fellebbezésére tekintettel a felfüggesztő határozatát visszavonta, egyidejűleg a panaszos kérelmét elutasította. A hatóság döntésében arra hivatkozott, hogy az építtető nem végzett engedély köteles munkát. A panaszos fellebbezését elbírálva a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal a határozat megsemmisítése mellett új eljárásra utasította az első fokú építésügyi hatóságot.
A rendelkezésre álló iratok alapján a hatóság több ízben hozott a panaszos kérelmét elutasító döntést, amelyet a felettes hatósága rendre megsemmisített, míg végül a másodfokú építésügyi hatóság 2002. márciusában az első fokú döntést megváltoztatva kötelezte az építtetőt, hogy 60 napon belül nyújtson be fennmaradási engedély iránti kérelmet, és így elrendelte az építésrendészeti eljárás lefolytatását.
A megküldött iratokból megállapítható továbbá, hogy a kötelezett, ügyvédje útján bejelentette, megkísérli tulajdonostársa hozzájárulását beszerezni, majd annak sikertelensége miatt igazolta, hogy keresetet nyújtott be a nyilatkozat pótlása érdekében. A hatóság a fennmaradási engedélyezési eljárást felfüggesztette. A panaszos hivatalomhoz becsatolta a Pécsi Városi Bíróságnak a kereset elutasításáról szóló ítéletét. A jegyző tájékoztatott arról, hogy a Baranya Megyei Bíróság a 2004. október 25-én kelt 1. Pf.20.741/2004/11. sz. ítéletével az első fokú bírói döntést megváltoztatva pótolta a panaszos - a fennmaradási engedély iránti kérelem mellékleteként előírt - tulajdonosi nyilatkozatát. Az építtető azonban csak a társtulajdonossal szemben indított bírói eljárást, holott az ingatlan egy részét haszonélvezeti jog terheli, így a haszonélvezeti jog jogosultjának hozzájárulása is szükséges a fennmaradási engedély megadásához, ezért a hatóság felhívta az építtetőt, hogy meghatározott időn belül pótolja a haszonélvező nyilatkozatát, vagy az azt pótló bírósági ítéletet. A fennmaradási engedélyezési eljárás jelenleg felfüggesztés alatt áll.
2)	A pécsi körzeti földhivatal vezetője által megküldött iratokból megállapítható, hogy a panaszos által kezdeményezett tulajdonjogi per ügyében a Földhivatal a perfeljegyzési kérelmet teljesítette. 

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13.§ (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban  a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Alkalmazott jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
1. § Ennek a törvénynek az a célja, hogy a közigazgatási szervek hatósági eljárásának szabályozásával elősegítse az államigazgatási feladatok eredményes ellátását.
2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust. (4) A közigazgatási szervek feladataikat a lakosság tevékeny közreműködésével látják el. Az államigazgatási eljárás a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban részt vevő más szervek és személyek hatékony együttműködésére épül.
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja. (2) Ha a közigazgatási szerv a felettes szervének utasítására nyolc napon belül nem hoz érdemi határozatot - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével -, a felettes szerv az ügyfél kérelmére az ügyet magához vonja. A felettes szerv az ügyben első fokon jár el, vagy az elsőfokú eljárásra a mulasztóval azonos hatáskörű közigazgatási szervet - azzal egyetértésben - jelöl ki. A kijelölt közigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - harminc napon belül érdemi határozatot hozni köteles.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül - kiskorú ügyfél esetében soron kívül, de legkésőbb tizenöt napon belül - kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (3) Ha a felettes szerv a mulasztó közigazgatási szerv helyett azonos hatáskörű másik szervet jelöl ki az eljárásra, az elintézési határidő a kijelölésnek az eljáró szervhez érkezésekor kezdődik. (4) A felettes szerv eljárása esetén az elintézési határidő az iratoknak a felettes szervhez érkezésekor kezdődik. A közigazgatási szerv a felettes szerve intézkedésének kézhezvételétől számított öt napon belül köteles az iratokat felterjeszteni. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt. (2) A felfüggesztés tartama az elintézési határidőkbe (15. §) nem számít be.
61. § (1) Ha a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja. (2) A közigazgatási szerv az ügyfél jogorvoslati kérelme esetén a határozatot akkor is módosíthatja vagy visszavonhatja, ha a jogorvoslati kérelemben foglaltakkal egyetért, feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű fél.
62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. (2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges. (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi.

46/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról (KTM rendelet)
9. § (1) a) A következő építési tevékenységek csak építési engedély alapján végezhetőek:… építmény építése, bővítése, elmozdítása, kivéve:
16. § (1) Az építési engedélyt az elvégezni kívánt építési munka egészére kell kérni.
17. § a) Az építési engedély iránti kérelemhez mellékelni kell … az építtető építési jogosultságát igazoló okiratot 1 példányban,
35. § (1) Ha csak építési engedély alapján végezhető építési tevékenységet építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérően, illetőleg az építési engedélyhez nem kötött építési munkát a 9. § (4) bekezdésében meghatározott előírásoktól eltérően (a továbbiakban együtt: szabálytalanul) végezték el, az így megépített befejezett vagy befejezetlen építményre, építési tevékenységre az építtetőnek fennmaradási engedélyt kell kérnie. A fennmaradási engedély iránti kérelmet az építtető jogutódja is előterjesztheti. (2) A fennmaradási engedély iránti kérelemhez mindazokat a mellékleteket csatolni kell, amelyek az építési engedély iránti kérelemhez szükségesek lettek volna, továbbá, ha az építkezésnek volt felelős műszaki vezetője - annak hiányában építésügyi műszaki szakértő - szakvéleményét arról, hogy az építményt a vonatkozó szakmai, minőségi előírások megtartásával, szakszerűen építették meg és az a rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas.

1997. évi CXLI. törvény az ingatlan-nyilvántartásról (Inytv.)
64. § (1) A bíróság - az ügyfél kérelmére - előzetesen végrehajtható végzéssel megkeresi a körzeti földhivatalt a) a törlési és kiigazítási, b) az ingatlan tulajdonjogát érintő, c) az ingatlanon fennálló közös tulajdon megszüntetése iránti, d) az ingatlanra vonatkozó házassági vagyonjogi, valamint e) a jelzáloggal biztosított, illetőleg önálló zálogjogba foglalt követelés érvényesítése iránti per megindítása tényének feljegyzése iránt. (2) A bejegyzéssel vagy az alapjául szolgáló okirattal kapcsolatban elkövetett bűncselekmény miatt indult büntetőeljárásról a bíróság e tény feljegyzése végett értesíti a körzeti földhivatalt. (3) A feljegyzés alapjául szolgáló végzés hatályon kívül helyezéséről szóló jogerős végzést a bíróság megküldi a körzeti földhivatalnak a feljegyzés törlése céljából. (4) Az (1)-(3) bekezdéseken alapuló feljegyzéseket teljesítő körzeti földhivatali határozatok ellen fellebbezésnek nincs helye.
51. § (1) El kell utasítani a bejegyzési kérelmet, ha a bejegyzés alapjául szolgáló okiratnak olyan tartalmi vagy alaki hiányossága van, amely miatt az nyilvánvalóan érvénytelen. Az érvénytelenség akkor nyilvánvaló, ha ez a tény önmagában az okiratból megállapítható. (2) A kérelem elutasítása vagy részbeni elutasítása esetén a határozat indokolásában az elutasítás valamennyi okát fel kell sorolni. A határozatban utalni kell az elutasítás tényének a tulajdoni lapra történt bejegyzésére. Nem kell az elutasítás tényét a tulajdoni lapra bejegyezni, ha a bejegyzés iránti kérelem vagy a bejegyzés alapjául szolgáló okirat hiányosságai nem pótolhatók.
65. § (1) A feljegyzett perben hozott határozaton alapuló változás bejegyzésével egyidejűleg törölni kell a perfeljegyzést és a függő hatállyal történt bejegyzéseket. (2) A perfeljegyzést törölni kell akkor is, ha az érdekelt igazolja, hogy a bíróság jogerős határozattal az eljárást megszüntette, vagy a keresetet elutasította, illetőleg felmentő ítéletet hozott. A perfeljegyzés törléséről szóló feljegyzésben utalni kell az időközi bejegyzések függő hatályának megszűnésére.

A vizsgálat megállapításai
1)	A rendelkezésemre álló iratokból megállapítottam, hogy az első fokú hatóság következetesen arra az álláspontra helyezkedett, hogy nem építési engedély köteles az az építési munka, amelyet a panaszos kifogásolt. Ezért a kérelmet több ízben elutasította, míg a Megyei Közigazgatási Hivatal rendre új eljárást rendelt el, kifejtve, miért tekinti engedély kötelesnek az elvégzett építési munkát. Az iratokból meg kellett állapítanom, hogy a hatóságok eljárása - többszöri új eljárás elrendelése - a tisztességes eljárás követelményével és a jogbiztonsággal összefüggésben visszásságot okozott, amely a másodfokú hatóságnak az első fokú építésügyi hatóság határozatát megváltoztató döntésével orvoslást nyert. Megállapítottam azt is, hogy a többszöri új eljárás elrendelése alapjául szolgáló megalapozatlan döntés a jogorvoslathoz fűződő joggal összefüggésben is visszásságot okoz, hiszen ebben az esetben nincs olyan érdemi másodfokú közigazgatási határozat, amely ellen - amennyiben úgy ítéli meg bármely, az eljárásban résztvevő fél – keresettel élhetne, igénybe véve szükség esetén szakértő közreműködését.
Megjegyzem, hogy a panaszos az engedély nélküli építkezést 1998. szeptemberében jelentette be a hatóságnak, így annak több mint egy éve tudomása volt arról, amikor az első érdemi döntést (a panaszos kérelmének elutasításáról) 2000. áprilisában meghozta.
Figyelemmel arra, hogy az Obtv. 17. § (4) bekezdése alapján az egy évnél régebben hozott döntésekkel kapcsolatosan vizsgálati lehetőségem nincs, ezért megállapítást sem tehetek arra nézve. Megállapítottam továbbá, hogy a panasz előterjesztésekor az első fokú hatóságnak nem volt döntési lehetősége, miután a kötelezett a másodfokú határozat ellen keresetet nyújtott be a Baranya Megyei Bírósághoz. A megyei bíróság a keresetet elutasította, az iratok a hatósághoz 2004. májusában érkeztek vissza. Az építésügyi hatóság a tulajdonostárs nyilatkozatának pótlására irányuló bírósági eljárás tartamáig a hatósági eljárást felfüggesztette. Megállapítottam, hogy a felfüggesztő határozatról a panaszos, mint tulajdonostárs (és az ingatlan haszonélvezője nem értesült), így a panaszt abban a hiszemben nyújtotta be, hogy a hatóság valóban mulasztást követett el.
Azzal, hogy a hatóság az eljárást felfüggesztő döntéséről nem értesítette valamennyi érdekeltet, az Alkotmány 2. §-ban rögzített jogállamiságból eredő jogbiztonsággal és az 57. § (5) bekezdésben biztosított jogorvoslati joggal összefüggésben visszásságot okozott. A panaszos nem értesült a hatóságtól az általa kezdeményezett eljárás állásáról, ugyanakkor nem élhetett – amennyiben úgy ítéli meg – a jogorvoslat (fellebbezés) igénybe vételének lehetőségével. Megjegyzem, hogy a tulajdonosi nyilatkozat pótlását eredményező bírósági eljárásról a panaszosnak tudomása volt, hiszen a panaszához csatolta is az első fokú bírói ítéletet.
A vizsgálat során megállapítottam továbbá, hogy az építtető a fennmaradási engedély iránti kérelem mellékleteként a KTM rendeletben kötelezően előírt építési jogosultságát csak részben pótolta, hiszen a haszonélvezővel szemben nem indított bírósági eljárást a jognyilatkozat pótlása érdekében. A jegyző arról tájékoztatott, az építtető igazolta, hogy a haszonélvezeti jog jogosultjával szemben is benyújtotta a keresetet, ezért a fennmaradási engedélyezési eljárás felfüggesztését hatályában fenntartotta. 
Megállapítottam, hogy a feltárt mulasztással okozott, a vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot a jegyző pótolta, a felfüggesztő határozatot a panaszosnak (tulajdonostársnak és a haszonélvezeti jog jogosultjának) megküldte, ezért az ügyben kezdeményezést nem teszek. 

2)	A panaszosnak a földhivatali eljárással szembeni kifogását megvizsgálva megállapítottam, hogy az megalapozatlan. A panaszban említett perbejegyzési kérelem széljegyként feltűntetésre került, azonban bejegyzésre nem, hiszen az Inytv. 64. § (1) bekezdése alapján csak a bíróság jogosult a perfeljegyzésről rendelkezni. Miután a bíróság elutasította azt a panaszos által benyújtott keresetet, amelyre hivatkozva a panaszos bejegyzési kérelmet terjesztett elő a Földhivatalnál, annak törlése a panaszos vizsgált alkotmányos jogaival összefüggésben nem okozott visszásságot. A Körzeti Földhivatal a Pécsi Városi Bíróság megkeresésére bejegyezte a perindítás tényét, erről a panaszost határozattal értesítette az átvételt igazoló tértivevény tanúsága szerint (2000. 14. 26.). A perindításról szóló bejegyzés alapjául a Városi Bíróság 1999. október 18-i megkeresése szolgált. Az Inytv. 51. § (1) értelmében el kell utasítani a bejegyzési kérelmet, ha a bejegyzés alapjául szolgáló okiratnak olyan tartalmi vagy alaki hiányossága van, amely miatt az nyilvánvalóan érvénytelen. Az érvénytelenség akkor nyilvánvaló, ha ez a tény önmagában az okiratból megállapítható. Nem kell az elutasítás tényét a tulajdoni lapra bejegyezni, ha a bejegyzés iránti kérelem vagy a bejegyzés alapjául szolgáló okirat hiányosságai nem pótolhatók. 
Tájékoztatom a panaszost, hogy a perfeljegyzés nem akadálya a tulajdonjog bejegyzésnek.
A szabálytalan eljárások jövőbeni kiküszöbölése érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 17. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzata jegyzőjét, hogy intézkedjen hivatalában az anyagi- és eljárásjogi szabályok maradéktalan betartatásáról.

Budapest, 2005. október 10.

Lenkovics Barnabás sk.