Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1628/2004. számú ügyben

Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása:
A panaszosok beadványukban a tulajdonukban álló ingatlanoknak a domaszéki önkormányzat által - építési telkek kialakítása céljára való területszerzés érdekében - indított kisajátítási eljárást és a meghozott  határozat végrehajtását  sérelmezték. 
Az országgyűlési biztos vizsgálati lehetőségét az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-a szabályozza. Eszerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A kisajátítási eljárás szabályairól szóló 1976. évi 24. tvr. 19. § (1) bekezdése szerint a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetőjének határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs, a fél azonban a kisajátítási határozat bírósági felülvizsgálatát kérheti. A panaszból kiderül, hogy a kisajátítást kérő domaszéki önkormányzat a kisajátítási határozatot megtámadta bíróság előtt. Az Obtv. 29. § (2) bekezdése értelmében a bíróság nem minősül hatóságnak, ezért sem a bírósági eljárást, sem a meghozott ítéleteket nem vizsgálhatom.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (2) bekezdése alapján azonban hivatalból vizsgálatot indítottam, mert a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvényben meghatározott útépítési ütemezés számos ingatlan kisajátítását jelenti, ezért a panaszos által kifogásolt eljárási gyakorlatból feltételezhető, hogy a jogbiztonság és ezen keresztül a tisztességes eljárás követelményével, valamint a tulajdonhoz fűződő joggal összefüggésben a visszásság közvetlen veszélye áll fenn.

Megállapított tényállás:
A Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal mint kisajátítási hatóság a 2003. november 12-én kelt határozatával kisajátította a panaszosok mezőgazdasági művelési ingatlanait (összesen 16 tulajdonost érintett a kisajátítási eljárás). A hatóság az eljárás során kirendelt kisajátítási ingatlanforgalmi és mezőgazdasági szakértők által javasolt kártalanítási összeget állapította meg, míg a kisajátított ingatlanok (ingatlanrészek) birtokba adását 2003. december 2-ára határozta meg. A birtokbaadás megtörtént. A kisajátítást kérő a határozat meghozatalát követő 30 napon belül keresetet nyújtott be a bírósághoz, kártalanításként azonban nem a hatóság által megállapított, hanem csak az általa megfelelőnek ítélt összeget fizetette ki a tulajdonosoknak. Az önkormányzat által indított per jelenleg is folyamatban van.

Érintett alkotmányos jogok:

A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13.§ (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.

A vizsgálat megállapításai:
Eljárásom során, miután a panaszosok beadványukat megküldték a Belügyminiszternek, mint a kisajátítási eljárások lefolytatására illetékes közigazgatási hivatalok felügyeleti jogkörét ellátó miniszternek is, tájékoztatást kértem a minisztériumi, majd a megyei közigazgatási hivatali eljárásról.
A kisajátítási hatóság megküldte a kisajátítást elrendelő határozatát, valamint - a panaszosok beadványával kapcsolatos - felügyeleti szervének írt, az ügyről kialakított álláspontját tartalmazó válaszát.
A Közigazgatási Hivatal a belügyminisztériumi megkeresésére adott válaszában kifejtette, hogy a kisajátított ingatlanok birtokbaadására a határozat jogerőssé válását követően került sor. Az Áe. 72. § (3) bekezdése értelmében a keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására halasztó hatálya van. A hivatal álláspontja szerint ez „törvényi rendelkezés nem változtat a határozat jogerején és a kártalanítás tekintetében sem jelent hátrányt a volt tulajdonosoknak, hiszen a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának már hivatkozott 8. számú állásfoglalása értelmében az a közigazgatási határozat jogerőre emelkedését követő naptól esedékes és ettől az időponttól jár a kamat is”.
A felügyeleti szerv a hozzá érkezett beadványt kivizsgálva rámutatott, hogy „a Ktvr. 22. §-a értelmében a kisajátítást kérő – a Ptk-ban foglalt szabálytól eltérően – a tulajdonszerzésével egyidejűleg nem szerez birtoklási jogosultságot”. Az „azonnali kártalanítás – a szabályozás alkotmányos szintjén – nem jelenthet alkotmányosan meghatározható pontos teljesítési határidőt vagy határnapot, de – összhangban az egyenlő jogi védelemmel -, feltétlenül megköveteli a kisajátítást kérő birtokba helyezésének és a kisajátított kártalanításának az egyidejűségét”. Megállapította a felügyeleti szerv, hogy a „kisajátítást kérőnek a bírósági felülvizsgálatot megelőző – általánosságban korábban lehetővé tett – birtokba helyezése sértette az Alkotmány 13. §-ában biztosított tulajdonhoz való jogot, és ellentétben áll az Alkotmány 70/K. §-ban biztosított garanciális elvvel, amelynek alapján az alapjogok megsértésével kapcsolatos állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők. (...) A fentiek alapján egyértelműen levonható következtetés, hogy a végrehajtás a kisajátítási eljárásban a birtokbaadást és a kártalanítás megfizetését jelenti, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy a teljes kártalanítás megfizetésének igazolásáig birtokbaadásnak nincs helye. .. A kisajátítási kártalanításnak a közigazgatási határozatban megállapított teljes összege a birtokbaadáskor, az előző tulajdonosnak jár, a határozatot – amennyiben a bíróság előtt nem támadták meg, vagy azonnali végrehajtás van elrendelve – végre kell hajtani”. Rámutatott arra is, hogy jelen ügyben, miután bírósági eljárás van az ügyre vonatkozóan folyamatban, a probléma nem orvosolható, de felhívta az eljáró hatóság figyelmét arra, hogy a jövőbeni eljárásaiban a fentieket vegye figyelembe.
A belügyminisztérium megküldte a panaszosnak írt válaszlevelet is. Ebben arról tájékoztatta a kérelmezőt, hogy az „Önök ügyében azonban a közigazgatási hivatal annak ellenére adta a kisajátítást kérő birtokába az ingatlant, hogy a kisajátítási kártalanítás teljes összegének megfizetéséről nem győződött meg”. Ismertette a felügyeleti szerv a vonatkozó jogszabályokat, és az abból levonható következtetéseket, azaz, hogy a „kisajátítási határozat (…) a közléssel jogerős; ez tehát a tulajdonszerzés időpontja is; tehát az önkormányzat tulajdonszerzését a kisajátítási kártalanítás teljes összege megfizetésének elmaradása önmagában nem befolyásolja. A probléma így a kisajátítási határozat végrehajtására korlátozódik, mely egyfelől megtörtént (birtokbaadás), viszont a kártalanítási összeg megfizetésére vonatkozó rendelkezések nem kerültek teljes egészében végrehajtásra”. (...) (mivel az ügyben per van folyamatban) a közigazgatási hivatalnak már nincs lehetősége arra, hogy határozatának végrehajtása tárgyában intézkedjen”.
Tájékoztatta továbbá a beadványtevőt arról, hogy felügyeleti jogkörében „egyéb intézkedési lehetőség hiányában a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének figyelmét felhívtuk arra, hogy a fentieket további eljárásaiban szíveskedjék figyelembe venni”, valamint, hogy „a bírósági eljárás végén a bíróság által megállapított kártalanítási összeg a közigazgatási határozat jogerőre emelkedésétől számított kamatokkal illeti meg Önt és tulajdonostársai”.
A kisajátítási határozatot megvizsgálva megállapítható, hogy a birtokbaadás napját a halasztó hatályú keresetlevél benyújtási határidejét megelőző napban állapította meg a hatóság. Amennyiben a kisajátítást kérő indítványozza, kiemelt közérdekre tekintettel a hatóságnak módjában állt volna - mérlegelési jogkörében eljárva - határozatát azonnal végrehajthatóvá nyilvánítani. Ilyen kérelem azonban nem érkezett a kisajátítási hatósághoz. A fentebb ismertetett megoldás esetén a panaszosok kérelmére, amennyiben a birtokbaadást követően a kisajátítást kérő nem teljesíti a megállapított kártalanítási összeg teljes kifizetését, a közigazgatási hivatal a maradéktalan teljesítés érdekében végrehajtási cselekményeket foganatosíthatott volna. Mint arra a belügyminisztériumi vizsgálat is rámutatott – helyesen -, a kisajátítást kérő keresete miatt a hatóág azonban ma már semmilyen eljárási cselekményt nem tehet.
Fentiek alapján megállapítható, hogy a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal határozatában megjelölt birtokbaadás napját helytelenül állapította meg, eljárása súlyos visszásságot eredményezett a jogbiztonság, és az ezzel szervesen összefüggő tisztességes eljárás követelményével, valamint a tulajdonhoz fűződő alkotmányos alapjoggal kapcsolatban. Az Alkotmány 13.§ (2) bekezdésében rögzített alapelv, hogy tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet, a vizsgált eljárásában súlyos csorbát szenvedett. Ezt az a körülmény, hogy a bírósági ítéletet követően a kisajátítás napjától számított kamattal együtt kell a megállapított kártalanítási összeget a kisajátítást szenvedőnek kifizetni, nem enyhíti. A kisajátítás esetében a teljes, feltétlen és azonnali kártalanításnak kell érvényesülnie. Az alkotmányos elvként is megfogalmazott azonnali kártalanítás azt jelenti, hogy a kártalanítási összeg a közigazgatási határozat jogerőre emelkedését követő naptól nyomban esedékes, és ettől az időponttól jár a kamat is. A teljesítési határidőt a közigazgatási eljárás általános szabályai szerint az eljáró hatóság állapítja meg, ez azonban az esedékesség kezdő időpontján nem változtat. Ha a bíróság utóbb többletkártalanítást ítél meg, ezen összeg után is az említett időponttól jár a kamat, hiszen a bíróság által meghatározott összeg a közigazgatási hatóság által megállapított összeggel egyidejűleg válik esedékessé (KK 8. számú állásfoglalás).
A feltárt visszásságot azonban közigazgatási úton orvosolni nem lehet. Szükségesnek tartom felhívni azonban a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a jövőbeni szabályos eljárások érdekében mind az anyagi, mind az eljárási jogszabályokat maradéktalanul tartassa be, s amennyiben szükséges éljen az azonnali végrehajthatóság elrendelésének lehetőségével. Ugyanakkor a birtokbaadás napjának megállapításakor a kisajátított ingatlan tulajdonosának méltányos érdekét is vegye figyelembe, s az lehetőleg ne legyen előbbre kitűzve, mint a szintén az Alkotmányban rögzített jogorvoslati lehetőség igénybevételére jogszabályban biztosított határidő.

Budapest, 2004. június 3.

Lenkovics Barnabás

Melléklet az OBH 1628/2004. sz. vizsgálati jelentéshez

1957. évi IV. törvény (Áe.)

77. § (1) A közigazgatási szerv első fokú határozata jogerős és végrehajtható, ha a határozat ellen határidőn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja.
(2) Végrehajtható az az első fokú határozat is, amelynek azonnali végrehajtását a közigazgatási szerv elrendelte.
78. § (1) A határozat végrehajtását - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az első fokon eljárt közigazgatási szerv rendeli el.
81. § Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást az a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni.
83. § (1) A közigazgatási szerv a 82. §-ban felsoroltak közül azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését.
(2) A közigazgatási szerv a 82. § szerinti intézkedéseket határozattal rendeli el. A költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és a bírság megfizetésére kötelező határozat ellen fellebbezni lehet.

1959. évi IV. törvény (Ptk.)
177. § (1) Ingatlant kivételesen, közérdekből - törvényben megállapított esetekben, módon és célokra - lehet kisajátítani. A kisajátított ingatlanért teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás jár.
(2) A kisajátítás részletes szabályairól külön törvény rendelkezik.

1976. évi 24. tvr. a kisajátításról
1. § E törvényerejű rendelet célja, hogy az általa meghatározott közérdekű célra kisajátítás útján kivételesen lehetővé tegye - azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás ellenében - nem állami tulajdonban lévő ingatlanok tulajdonjogának megszerzését az állam vagy a helyi önkormányzat részére.
3. § (1) Az ingatlan tulajdonjogát kisajátítással akkor lehet megszerezni, ha az adásvétel útján nem lehetséges.
(3) A kisajátítással az ingatlan az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonába kerül.
4. § (1) Ingatlant kisajátítani az alábbi célokra lehet:
a) állami vagy helyi önkormányzati szerv, valamint az e szervek működéséhez szükséges gazdasági, igazgatási, oktatási, közgyűjteményi, közművelődési, szociális és egészségügyi létesítmény elhelyezése;
b) város- és községrendezés;
c) állami vagy önkormányzati beruházásban megvalósuló tömbszerű vagy telepszerű lakóház építés;
5. § Az ingatlan egy része is kisajátítható. A tulajdonos kérelmére azonban az egész ingatlant kell kisajátítani, ha az ingatlan egy részének kisajátítása következtében
a) az ingatlan visszamaradó része eredeti céljára használhatatlanná válik,
b) belterületi be nem épített ingatlan visszamaradó része a helyben előírt legkisebb teleknagyságot nem éri el, vagy
c) az ingatlannal kapcsolatos jog vagy foglalkozás gyakorlása lehetetlenné vagy számottevően költségesebbé válik.
6. § Az állam, illetőleg az önkormányzat - ha e törvényerejű rendelet másként nem rendelkezik - a kisajátítási határozat jogerőre emelkedésével az ingatlan tehermentes tulajdonjogát szerzi meg.
7. § (1) Pénzbeli kártalanítás esetén a kisajátított ingatlanra vonatkozóan más személyt megillető jogok és az ingatlanra bejegyzett tények - a (4) bekezdésben felsoroltak kivételével - megszűnnek.
(4) A telki szolgalom, továbbá a jogszabályon alapuló szolgalom, vezetékjog és más használati jog, valamint tulajdoni korlátozás tekintetében szükség szerint kell rendelkezni.
14. § (1) A kisajátított ingatlanért járó kártalanítás a tulajdonost illeti meg.
16. § A kisajátítással kapcsolatos értékveszteséget és költségeket meg kell téríteni.
18. § (1) A kisajátítási eljárást az ingatlan fekvése szerint illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője folytatja le.
(2) A kisajátítási eljárás kérelemre indul. Az azonos célra irányuló, több ingatlant érintő kisajátítási kérelmet a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője egy eljárásban (egy határozattal) köteles elbírálni.
(3) A megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője a kérelem alapján köteles elbírálni, hogy a kisajátítás közérdeket szolgál-e, a közérdekű célt a kisajátítani kért ingatlanon indokolt-e megvalósítani, s fennállnak-e a kisajátítás egyéb feltételei. E feltételek hiányában a kérelmet el kell utasítani.
(4) A (3) bekezdésben foglaltak elbírálása során a mezőgazdasági rendeltetésű és mezőgazdaságilag hasznosítható földeket, valamint az erdőket fokozott védelemben kell részesíteni.
19. § (1) A megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs, a fél azonban a kisajátítási határozat bírósági felülvizsgálatát kérheti.
(2) A perre a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetének rendelkezéseit azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy a pert a kisajátítást kérő ellen is meg kell indítani, és abban a bíróság - a kisajátítást kérő kérelmére -
a) soron kívül jár el, továbbá
b) közbenső ítéletet hoz, ha annak a Pp. 213. §-ának (3) bekezdésében foglalt feltételei fennállanak.
20. § Törvény a gyorsforgalmi utak építésével összefüggő kisajátítási eljárásra a 18. § (3) bekezdésében és a 19. §-ban foglaltaktól eltérő szabályokat állapíthat meg.
22. § A kisajátított ingatlant a jogerős kisajátítási határozatban megjelölt időpontban kell birtokba adni.

33/1976. (IX. 5.) MT rendelet a kisajátításról szóló 1976. évi 24. tvr. végrehajtásáról
35. § (1) A megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője a 34. §-ban említett szervek meghallgatását követően - ha a kisajátítási kérelmet nem utasítja el - tárgyalást tűz ki.
39. § Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvényben a határozathozatalra előírt harmincnapos határidőt a tárgyalás befejezésétől, illetőleg - ha a tárgyalás kitűzésére vagy annak megtartására nincs szükség - az egyezség csatolásától kell számítani.
40. § (1) A határozatban rendelkezni kell arról, hogy a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője a kisajátítási kérelemnek helyt adott, illetőleg azt milyen változással teljesítette vagy a kérelmet elutasította-e.
(2) A megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetőjének a kérelemnek helyt adó határozatában - a (3) bekezdésben említett kivétellel - külön kell rendelkeznie arról, hogy a kisajátított ingatlanért, az ingatlanra vonatkozóan más személyt megillető jogok megszűnéséért és a jogok megszűnése miatt keletkezett kárért, továbbá a kisajátítással kapcsolatos értékveszteségért és költségekért milyen összegű kártalanítást állapít meg.
42. § (1) A határozat jogerőre emelkedése után a határozat és a kisajátítási terv egy-egy példányát - a jogerőre utaló feljegyzéssel ellátva - a földhivatal és a kisajátítást kérő részére meg kell küldeni. A határozat jogerőre emelkedéséről a többi ügyfelet is értesíteni kell.
53. § (1) A birtokbaadás az ingatlan fekvése szerinti megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője feladata.
(2) Ha a kisajátított épület használója részére cserelakást (cserehelyiséget) kell biztosítani, a birtokbaadás időpontját úgy kell megjelölni, hogy arra csak a használó megfelelő elhelyezése után kerüljön sor.
54. § (1) A birtokbaadásról jegyzőkönyvet kell felvenni. A jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell a birtokbaadás tényét, továbbá az ingatlanon és tartozékaiban a kártalanításra vonatkozó szakvélemény elkészítését követően bekövetkezett változásokat.
(2) A jegyzőkönyv egy példányát a kisajátítást kérő részére kell megküldeni.
(3) A kisajátítást kérő távollétében az ingatlant nem lehet birtokba adni. Más ügyfelek távolmaradása a birtokbaadást nem akadályozza; erre az ügyfelet a határozatban figyelmeztetni kell.
(4) A kisajátított ingatlan birtokbaadása a helyiséggazdálkodási eljárást pótolja.

Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 8. számú állásfoglalása
A kisajátítás esetében a teljes, feltétlen és azonnali kártalanításnak kell érvényesülnie (1976. évi 24. törvényerejű rendelet 1. §). Az alkotmányos elvként is megfogalmazott azonnali kártalanítás azt jelenti, hogy a kártalanítási összeg a közigazgatási határozat jogerőre emelkedését követő naptól nyomban esedékes, és ettől az időponttól jár a kamat is. A teljesítési határidőt a közigazgatási eljárás általános szabályai szerint az eljáró hatóság állapítja meg, ez azonban az esedékesség kezdő időpontján nem változtat. Ha a bíróság utóbb többletkártalanítást ítél meg, ezen összeg után is az említett időponttól jár a kamat, hiszen a bíróság által meghatározott összeg a közigazgatási hatóság által megállapított összeggel egyidejűleg válik esedékessé (KK 8. számú állásfoglalás).