Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1562/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Szécsi Mária
Az eljárás megindulása
A Szent István Egyetem, Állatorvostudományi Kar (SZIE ÁOTK) szenátusi jogok biztosa az állatorvos gyakornokok képviseletében benyújtott panaszában azt sérelmezte, hogy az egyetem befejezése után a magán–állatorvosi gyakorlat folytatásához, az állatorvosi kamarai tagsághoz szükséges egyéves gyakorlatot a jövőben diplomát szerző hallgatók, kezdő szakemberek számára az állam nem biztosítja arra hivatkozva, hogy ez a gyakornoki rendszer az Európai Unióban elfogadott oktatási rendszerrel szemben nem tartható fenn. Ez a változás a végzett hallgatók jogait illetően a panaszos szerint bizonytalanságot okoz, továbbá kevesebb gyakorlatuk miatt munkavállalásuk nehezebb lesz, annak minden hátrányával.
Miután a panaszban foglaltak az állampolgárok alkotmányos jogaival összefüggő visszásságra utaltak, az ügyben vizsgálatot indítottam az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény alapján. Az ügyről tájékoztatást kértem a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztertől, valamint az Oktatási Minisztérium felsőoktatási helyettes államtitkárától. 

A megállapított tényállás
A Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magán-állatorvosi tevékenység gyakorlásáról szóló 1995. évi XCIV. törvény (Ákt.) 28. §-ának (2) bekezdés a) pontja a magán-állatorvosi tevékenység gyakorlására jogosító igazolvány kiadásához feltételként írta elő, hogy a kamarai tag a tevékenységhez szükséges szakirányú, igazolt, legalább egyéves szakmai gyakorlattal rendelkezzen. E gyakorlat részletes szabályait az Állategészségügyi Szabályzat kiadásáról szóló 41/1997. (V. 28.) FM rendelet (R.) szabályozta. Az Ákt. említett rendelkezését a 2004. évi XXIX. törvény 116. §-a az Európai Unióhoz való csatlakozás időpontjával, 2004. május 1-jével hatályon kívül helyezte. Az R.-nek az állatorvosi gyakornokok foglalkoztatását szabályozó 161-163. §-át a kihirdetése napján hatályba lépő 115/2004. (VII. 9.) FVM rendelet helyezte hatályon kívül. A jogszabályok módosításának indokaként mindkét esetben az Európai Unióhoz való csatlakozással létrejövő új feltételek szerepelnek. A módosító törvényjavaslat indokolása szerint a magyar állatorvosi diploma feltétel nélküli elismerése azzal jár, hogy nem írható elő további kötelező szakmai gyakorlat a magán–állatorvosi tevékenység gyakorlásához, mint ahogy ezt a jelenlegi szabályozás teszi. Nem lehet különbséget tenni a szakma gyakorlásának módja tekintetében aszerint, hogy az állatorvosi tevékenységet valaki alkalmazottként, az egyetem elvégzését követően közvetlenül végezheti, vagy magán-állatorvosként, csak egyéves kötelező intézményesített szakmai gyakorlat után gyakorolja. (A 115/2004. (VII. 9.) FVM rendelet 3. §-a tárgyra vonatkozó uniós szabályokat, irányelveket fel is sorolja.)
A gyakornoki képzés megszüntetését illetően az Oktatási Minisztérium helyettes államtitkára a következő tájékoztatást adta: „… az Oktatási Minisztérium, az állatorvos-képzést - a Felsőoktatási felvételi tájékoztatóban megjelenő keretszámok figyelembevételével - államilag finanszírozott formában, ötéves képzésben biztosítja. Így a 146/1998. (IX. 9.) kormányrendeletben (az agrár-felsőoktatás alapképzési szakjainak sajátos képesítési követelményeiről) megfogalmazott célok teljesülnek. A gimnáziumi tanulók tehát annak tudatában jelentkeznek és jelentkeztek a gödöllői Szent István Egyetem Állatorvos-tudományi Karára, hogy ott az 5 éves képzést követően állatorvos-doktori diplomát szereznek.
A jelzett kormányrendelet mellett teljesülnek az Európai Unió elvárásai is, hiszen a magyar állatorvosi diploma az Európai Unióban jelen formájában - tehát 5 éves képzésben - azon kevés diplomák közé tartozik, melyeket egyenértékűnek fogadnak el. Ennek értelmében az EU-ban szerzett állatorvosi diplomákat Magyarország is elfogadja, függetlenül attól, hogy a diplomát az adott állatorvos mely tagországban szerezte. A SZIE ÁOTK hallgatói által hivatkozott TAIEX jelentés azt kifogásolja, hogy a magyarországi magán-állatorvosi praxishoz kötelezően kamarai tagnak kell lenni, melynek előfeltétele volt az egyéves, jelen formájában a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium által finanszírozott gyakornoki év letöltése. Ennek értelmében a külföldön szerzett állatorvosi diplomával hazánkban nem végezhető állatorvosi praxis, vagyis a diplomák egyenértéke nem valósult így meg. Ezért javasolta a TAIEX-jelentés azt, hogy ezt a gyakorlati évet a végzett, tehát már diplomával rendelkező állatorvosoknak vagy el kell törölni, vagy beépíteni a képzésbe.
Tekintettel arra, hogy a magyar állatorvosi diploma EU-szinten ötéves formában, teljes egészében elismerésre került, annak egy évvel való növelését jelenleg nem látom indokoltnak.
Amennyiben azonban a Szent István Egyetem vezetése úgy ítéli meg, hogy a képzésbe még több gyakorlatot szükséges beépíteni, azt saját hatáskörben, az ötéves képzés keretein belül megteheti.”
A helyettes államtitkár közölte továbbá, hogy „…2004. május 1-jéig, hazánk uniós csatlakozásáig fennállt egyéves gyakorlat nem az oktatás részeként jelent meg, ennek alkalmazását az Állatorvosi Kamarai törvény magánorvoslásról szóló része tette gyakorlattá, nem kötelező jelleggel, vagyis állami alkalmazást vállalhatnak a gyakorlati év letöltése nélkül is az állatorvosok.” A képzés színvonalát a gyakornoki rendszer megszüntetése nem rontja. A földművelésügyi és az oktatási tárca vezetőinek együttes álláspontja szerint: „…a Kamarai Törvény módosítását követően semmilyen kényszerítő indok nincs a végzett állatorvosok köztisztviselőként történő egyéves gyakornoki alkalmazására, illetve a képzés 12 félévesre történő bővítésére.”
A gyakornoki rendszer megszüntetésével kapcsolatos intézkedésekről a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter úgy tájékoztatott, hogy amikor a Kormány az EU csatlakozással összefüggő törvénymódosítási javaslat (a későbbi 2004. évi XXIX. törvény) tervezetét már elfogadta, az FVM főosztálya körlevelet adott ki, amelyben a gyakornokokat foglalkoztató megyei állategészségügyi állomások igazgatóinak figyelmét ismételten felhívta arra, hogy a gyakornokokkal csak 2004. április 30-ig kössenek szerződést. Az FVM ezt az intézkedést azzal is indokolta, hogy a költségvetésben a gyakornoki feladatokra előirányzatot a tárca soha nem kapott, ennek költségfedezetét, a köztisztviselői bért az állategészségügyi szolgálat saját bevételeiből fedezte. A jogszabályok módosítása után e kifizetésnek a jogcíme is megszűnik. Az említett, a gyakornoki időt a várható jogszabály–módosításra tekintettel korlátozó rendelkezés után a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter személyes meghallgatáson fogadta a végzett állatorvosok képviselőit, és ez év december 31-ig biztosította számukra a gyakornoki év letöltéséhez szükséges költségvetési fedezetet. 

Az érintett alkotmányos jogok
A jogbiztonság követelménye az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján
A munkához való jog az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése alapján
A művelődéshez való jog az Alkotmány 70/F. § (1) bekezdése alapján

A jogszabályi háttér
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.)
A Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magán–állatorvosi tevékenység gyakorlásáról szóló 1995. évi XCIV. törvény (Ákt.)
Az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény
Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény
Az agrár-felsőoktatás alapképzési szakjainak képesítési követelményeiről rendelkező 146/1998. (IX.9.) Korm. rendelet
Az Állategészségügyi Szabályzat kiadásáról szóló 41/1997. (V. 28.) FM rendelet és azt módosító 115/2004. (VII. 9.) FVM rendelet

A vizsgálat megállapításai
Az Obtv. szerint az országgyűlési biztos az állampolgárok panasza alapján azt vizsgálja, hogy a hatóság vagy a közszolgáltató döntése, eljárása okozott-e az állampolgár alkotmányos jogaival összefüggésben visszásságot (Obtv. 16. § (1) bek.). A konkrét esetre kivetítve, nem tartozik hatáskörébe annak a szakmai kérdésnek az eldöntése, hogy az állatorvosi képzés tartalma, a képesítés feltételei megfelelőek-e. Ez az arra hivatott tudományos, szakmai szervezetek feladata. Emiatt nem foglalhatok állást abban a kérdésben sem, hogy az állatorvosi gyakornoki rendszer megszűnése miatt romlik-e az állategészségügy, az élelmiszer-ellenőrzés minősége. 
Azt viszont vizsgálhatja az ombudsman, hogy a hatóság, a közigazgatási feladatot ellátó szervek - a konkrét esetben a minisztériumok - miként jártak el a munkavállalás feltételeinek a képzéssel összefüggő megváltozása során. A gyakornoki rendszert megszüntető jogszabályok a panasz benyújtását követően hatályba léptek. A jogszabályok alkotmányosságának, ezen belül hatályba lépésének a vizsgálata az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. Ha a panaszos által képviselt végzett hallgatók úgy látják, hogy a módosító jogszabályok alkotmányellenesek, ennek megállapítására indítvánnyal az Alkotmánybírósághoz fordulhatnak. Az adott esetben egyébként az Ákt. módosítása a magán-állatorvosi tevékenység egyik feltételét törölte. Ily módon tehát nem újabb kötelezettséget állapított meg, hanem jogi szempontból a foglalkozás gyakorlásának feltételeit könnyítette.
A panasz szerint ennek ellenére a jogszabályváltozás azért okozott hátrányt a végzős hallgatók számára, mert a már megkezdett gyakorlati idejük letöltése bizonytalanná vált, úgy látszott, hogy megrövidül, továbbá munkavállalási esélyük is csökkent (gyakorlat nélkül vagy kevesebb gyakorlattal jelentkezhetnek).
Vizsgálatom eredményeként azt állapítottam meg, hogy a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium - amint erre lehetősége volt - a szükséges tájékoztatást a várható változásról a gyakornokokat foglalkoztató szervezeteknek megadta, az érintett végzett állatorvosokkal tárgyalt a panaszban sérelmezett körülmények megoldására. Ennek nyomán a miniszter ez évre még biztosította a gyakornoki idő letöltésének pénzügyi fedezetét.
Mindezek alapján úgy ítélem meg, hogy a miniszter eljárása méltányos volt, a közigazgatás lehetőségein belül a jogbiztonságot veszélyeztető helyzetet - az indokoltnál kevesebb felkészülési idő az új rendszerhez - megoldotta. Alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot ezért nem állapítottam meg, vizsgálatomat ombudsmani intézkedés nélkül fejeztem be.

Budapest, 2004. október 4.

Takács Albert sk.