Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1306/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványában sérelmezte, hogy annak ellenére kellett útépítési hozzájárulást fizetnie, hogy a település úthálózatának fejlesztésére nem került sor. Sérelmezte a község hulladékszállítási rendjét is. Utóbbival kapcsolatban előadta, hogy a településen mindenki egységesen, ugyanakkora összegben köteles hulladékszállítási díjat fizetni, tekintet nélkül arra, hogy mennyi hulladéka keletkezett. A panaszos egyedülálló nyugdíjas, hulladékgyűjtő edényt nem vásárolt, mert a papírhulladékot elégeti a kályhában, a „kis konyhai hulladékot megeszik a szomszéd kecskéi”. Sérelmesnek tartotta továbbá azt is, hogy köteles igénybe venni a közszolgáltatást, annak ellenére, hogy nem kötött a közszolgáltatóval szerződést. 
A beadvány alapján tájékoztatást kértem Bátya község önkormányzatának jegyzőjétől. 

A megállapított tényállás
A jegyző tájékoztatása szerint a település „belterületi úthálózatának rekonstrukciója 1995-ben történt, önkormányzati finanszírozással és lakossági támogatással. Az úthálózat javítása – kátyúzás, felületi kezelés – megtörtént. A lakosság lakóingatlanonként 6.000,-Ft hozzájárulással támogatta a munkálatokat. A panaszos lakóingatlana (…) szilárd burkolatú úton keresztül megközelíthető.”
A jegyző rendelkezésemre bocsátotta a település hulladékszállítási rendeletét és arról is tájékoztatott, hogy „szemét szállítására az önkormányzatnak a Felső-Bácskai Hulladékgazdálkodási Kft.-vel érvényes közszolgálati szerződése van, az egységes díjtételeket évente a szolgáltató határozza meg, és hetente egy alkalommal teljesíti a szolgáltatást. Rendeletünk nem tartalmaz differenciálást a díjtételekben, kedvezmények nincsenek, önkormányzatunk forrás hiánya miatt a lakosság ezen terhét nem tudja támogatni.”

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
198. § (1) A szerződésből kötelezettség keletkezik a szolgáltatás teljesítésére és jogosultság a szolgáltatás követelésére. (2) Jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti. (3) Szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza. Ebben az esetben - jogszabály vagy hatóság eltérő rendelkezése hiányában - a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.

2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait; b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni; c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit; d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit; e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört; f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét; g) a közszolgáltatással összefüggő személyes adatok (közszolgáltatást igénybe vevő neve, lakcíme, születési helye és ideje, anyja neve) kezelésére vonatkozó rendelkezéseket; h) a gazdálkodó szervezet számára - a 20. § (4) bekezdésében meghatározott kivétellel - a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett, nem elkülönítetten gyűjtött és a 13. § alapján nem hasznosított vagy ártalmatlanított hulladéka tekintetében a közszolgáltatás kötelező igénybevételét a 21. § (2) bekezdésében foglaltakra figyelemmel.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a) a közszolgáltatás jellegét, b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni. (2) Az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját, az (1) bekezdésben foglaltak figyelembevételével, tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás. (2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. (3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti. (4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.

242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
6. § (1) A közszolgáltatás díját úgy kell meghatározni, hogy a) a tartós működéshez szükséges nyereség fedezetének, illetve az indokolt költségek és ráfordítások megtérülésének biztosítására alkalmas legyen és b) ösztönözzön a közszolgáltatás biztonságos és legkisebb költségű ellátására, a közszolgáltató kapacitásának hatékony kihasználására, valamint a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra. (2) Indokolt költségnek és ráfordításnak minősül különösen a hulladékbegyűjtés, -szállítás és -ártalmatlanítás gyakorlásához szükséges, a hulladékártalmatlanító létesítmények, illetve a leeresztő helynek a közszolgáltatással kapcsolatos üzemeltetési és karbantartási költségei és ráfordításai, a környezetvédelmi kiadások és ráfordítások, valamint a közszolgáltatás körében működtetett létesítmények utógondozásának és monitorozásának a díjfizetési időszakra vetített költsége. (4) Közszolgáltatási díjcsökkentő tényezőként kell figyelembe venni a közszolgáltatás teljesítéséhez biztosított, a költségek ellentételezésére kapott, költségvetési, illetőleg önkormányzati támogatást, a közszolgáltatás teljesítése folyamatában keletkező melléktermékek (pl. biogáz, komposzt), valamint a szelektíven begyűjtött hulladékok hasznosításából vagy hasznosítás céljára történő átadásból származó bevételt.

Bátya Község Önkormányzat 5/2003. (IV. 03.) Kt. számú önkormányzati rendelete a települési szilárd hulladékok elszállításáról, elhelyezéséről és kezeléséről

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
A panasznak az útépítési hozzájárulás befizetésével és felhasználásával kapcsolatos részében vizsgálatom során megállapítom, hogy az önkormányzat e körben nem okozott alkotmányos joggal összefüggő visszásságot. A lakosoktól beszedett lakóingatlanonkénti 6.000 Ft. hozzájárulást az 1995-ben kivitelezett úthálózati rekonstrukció keretén belül használták fel. Ekkor a panaszos háza előtt is sor került az út szilárd burkolattal történő ellátására.
A hozzájárulás befizetését az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 28. §-ának (2) bekezdése lehetővé teszi, tehát az jogszerű volt.
A településen a hulladékszállítás rendjét a települési szilárd hulladékok elszállításáról, elhelyezéséről és kezeléséről szóló 5/2003. (IV. 03.) Kt. számú rendelet (a továbbiakban: rendelet) szabályozza. A rendelet preambuluma hivatkozik a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvényre (a továbbiakban: Hgt.) - amely felhatalmazást ad az önkormányzatnak a szóban forgó rendelet megalkotására -, és a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) Kormányrendeletre (a továbbiakban: kormányrendelet).
A panaszos sérelmesnek tartotta azt is, hogy a közszolgáltatást annak ellenére köteles igénybe venni, hogy vele nem kötött a közszolgáltató szerződést.
A Polgári Törvénykönyv (1959. évi IV. törvény, a továbbiakban: Ptk.) szerződésekkel kapcsolatos címében úgy rendelkezik, hogy szolgáltatásra „irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződéskötés nélkül is keletkezhet, ha a jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza” (198. § (3) bekezdés). A hulladékszállítási közszolgáltatásra vonatkozó szerződések ily módon létrejövő szerződések, maga a rendelet – azaz egy jogszabály - tartalmazza a szerződés feltételeit, az ingatlantulajdonosok és a közszolgáltató jogait és kötelezettségeit. A Ptk.-val összhangban a rendelet is kimondja a szerződés létrejöttét. A 6. § (2) bekezdése ugyanis így rendelkezik: „A helyi közszolgáltatás körében az ingatlantulajdonos és a Szolgáltató közötti jogviszonyt a települési szilárd hulladékra vonatkozó közszolgáltatás esetében az a tény hozza létre, hogy a Szolgáltató az ingatlantulajdonos számára a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére rendelkezésre áll.” Ebből következően nem okoz alkotmányos joggal összefüggő visszásságot, hogy a közszolgáltatást ellátó Felső-Bácskai Hulladékgazdálkodási Kft. nem kötött az ingatlantulajdonosokkal külön-külön szerződést a települési szilárd hulladék elszállítására.
A Hgt. alapján - „az ingatlantulajdonos köteles az ingatlanán keletkező települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni” (20. § (1) bekezdés) – a panaszos köteles a rendeletben megállapított díjat megfizetni. Amennyiben ennek nem tesz eleget, akkor a közszolgáltató, a Hgt-vel összhangban álló rendelet szabályai szerint, gondoskodik az elmaradt díj behajtásáról. A díjhátralék ugyanis adók módjára behajtható köztartozás. Ezért nem merül fel alkotmányos joggal összefüggő visszásság azzal kapcsolatban, hogy a hatóság intézkedett a panaszos díjtartozása behajtásáról.
A rendelet 9. §-a szabályozza a hulladékgyűjtésre és elszállításra szolgáló gyűjtőedények rendelkezésre bocsátásával kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket. Eszerint az „ingatlantulajdonos a települési szilárd hulladék gyűjtésére, illetve elszállítására a szolgáltató szállítóeszközéhez rendszeresített, térfogatát tekintve 0,11 m3-es, azaz 110 literes gyűjtőedényt, valamint – a szolgáltató szállítóeszközéhez rendszeresített gyűjtő edényzet űrtartalmát meghaladó mennyiségű alkalmi hulladék gyűjtésére – a Szolgáltató által rendelkezésre bocsátott és azonosító jellel ellátott más gyűjtőeszközt köteles igénybe venni. (A díjkalkulációt a jelen rendelet 1. sz. melléklete tartalmazza.)” (9. § (1) bekezdés)
A rendelet tehát egyféle űrtartalmú hulladékgyűjtő edény, illetve többlethulladék esetén a szolgáltató által biztosított és azonosító jellel ellátott más gyűjtőeszköz (minden bizonnyal műanyag zsák) igénybe vételét teszi lehetővé. Az 1. számú melléklet tartalmazza a 110 literes edényzet egyszeri ürítési díját. Ezen felül a melléklet rendelkezik a 1100 literes gyűjtőedény ürítési díjáról, azt azonban a rendelet nem tartalmazza, hogy kik vehetik igénybe a nagyobb térfogatú edényt. A jegyző tájékoztatását figyelembe véve - „rendeletünk nem tartalmaz differenciálást a díjtételekben” - a lakosság számára minden bizonnyal csak a 110 literes gyűjtőedény használata lehetséges.
A Hgt. kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan kell megállapítani, figyelembe véve a közszolgáltatás jellegét és kezelt hulladék mennyiségét és minőségét (25. § (1) bekezdés a)-b) pontok). Bátya községben minden ingatlantulajdonos a 110 literes hulladékgyűjtő edényt köteles igénybe venni, ami nem felel meg a Hgt.-ben rögzített arányosság követelményének. A kizárólag egy űrmértékű hulladékgyűjtő edény használata ugyanis nincs tekintettel arra, hogy egy háztartásban ténylegesen mennyi szilárd hulladék keletkezik. Egy többtagú család által egy hét alatt megtermelt hulladék valószínűleg jóval több, mint egy egyedülálló háztartásában keletkezett hulladék.
Az Alkotmánybíróság számos esetben vizsgált már települési hulladékszállítási rendeleteket. Az 52/1998. (XI. 27.) AB határozatában kimondta, hogy az „igazi arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósíthatja meg, amely a díjtétel megállapítását az elszállított szemét mennyiségéhez igazítja”. Az 48/2000. (XII. 18.) AB határozatban az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy „álláspontja szerint a tényleges arányosságot az olyan tartalmú rendelkezés valósítja meg, amely a díjat az elszállított szemét mennyisége alapján állapítja meg. (…) Mivel a tárolóedények űrtartalma és a szemétszállítás gyakorisága a kibocsátott szemét tényleges mennyiségét tükröző normaszámítási mód, az erre alapított szolgáltatási díj megállapítás tehát a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányosságát tükrözi.”
Mindebből következik, hogy az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével és azzal az alkotmányos elvvel összefüggésben, miszerint a „helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal”(Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés) visszásság áll fenn amiatt, hogy Bátya településen a hulladékszállítási díjat egységesen, minden ingatlanon azonos összegben, a megtermelt hulladék mennyiségére tekintet nélkül kell megfizetniük a tulajdonosoknak.
A rendelet 9. §-ának (1) bekezdése szerint többlethulladék esetén a szolgáltató által azonosító jellel ellátott más gyűjtőeszközt kell az ingatlantulajdonosoknak igénybe venniük. Ez a bekezdés a rendelet 1. számú mellékletére utalja a díjkalkuláció megállapítását. A melléklet azonban nem tartalmazza, hogy a többlethulladék gyűjtésére alkalmas „más gyűjtőeszközt” milyen mértékű anyagi térítés ellenében vehetik igénybe az ingatlantulajdonosok, illetve, hogy a díj tartalmazza-e a begyűjtés, szállítás, ártalmatlanítás költségeit.
A Hgt. felhatalmazza a települési önkormányzat képviselő-testületét, hogy önkormányzati rendeletben állapítsa meg – egyebek mellett – „az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét” (23. § f) pont).
A szóban forgó önkormányzati rendelet azonban ennek nem tesz eleget, mivel az ingatlantulajdonosoknak többlethulladék gyűjtése kapcsán felmerülő kötelezettségeinek anyagi vonzatát, a díjfizetési kötelezettség mértékét, a rendelet nem szabályozza. Ez visszásságot okoz a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével és az Alkotmány már hivatkozott 44/A. §-ában foglaltakkal összefüggésben.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. § (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg Bátya község önkormányzatának rendeletét és annak eredményétől függően tegye meg a szükséges intézkedéseket.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlással kapcsolatos álláspontjáról 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni. 

Budapest, 2005. március 31.

Takács Albert sk.