Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1187/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Kunné dr. Simonyi Anna
Az eljárás megindulása
A panaszos a szomszédja engedély nélküli építkezésével kapcsolatos építésügyi hatósági eljárást sérelmezte. Figyelemmel arra, hogy a beadványban írtak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, valamint a jogorvoslathoz fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára engedtek következtetni, az ügyben vizsgálatot indítottam. 

A megállapított tényállás
A panaszos - az általa csatolt iratok szerint - 2001. február 26-án kelt beadványával a hajdúszováti jegyzőtől kért intézkedést a szomszédja ingatlanán engedély nélkül létesített garázs és könnyűszerkezetes virágpavilon lebontatása érdekében. A beadványt a jegyző az eljárásra illetékes hajdúszoboszlói építésügyi hatóságnak továbbította, 2001. március 7-én. Az első fokú építésügyi hatóság eljárása során 2002. augusztus 13-án megkereste az illetékes tűzoltóságot és bányakapitányságot szakhatósági állásfoglalás adása érdekében, majd a 2002. december 13-án kelt, 4984-4/2112. sz. határozattal elutasította a kérelmet. A másodfokú hatóság a határozatot a fellebbezést elutasítása mellett helybenhagyta. Döntésének indokolásában hivatkozott az első fokú hatóság megállapításaira, amelyet elfogadott. E szerint a kifogásolt garázs a panaszos és építtető által közösen elfogadott területre került áthelyezésre, míg az engedély nélkül létesített árusító pavilon nem veszélyezteti a panaszos ingatlanát, egyebekben pedig a hatóság nem bontathatja le, és nem írhat elő átalakítási kötelezettséget az építtető terhére, miután az engedély nélküli építkezésről több mint egy éve tudomással bír. A panaszos a másodfokú határozatot nem támadta meg keresettel.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13.§ (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Ét.)
34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges. (5) Az építésügyi hatósági engedélyezéskor az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 60 napon belül meg kell hozni.
47. § (2) Az építésügyi hatóságnak el kell rendelnie: b) az építmény, építményrész állékonyságát, az életet, egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető, valamint az engedély nélküli használat megszüntetését,
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi. (8) Az építésügyi hatóság az (1)-(7) bekezdés alapján a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől - ha nem állapítható meg - az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. A (6) bekezdésben foglaltak és az új eljárás lefolytatása esetén az egyéves időtartam kezdetét a meghatározott idő elteltétől, valamint az engedély visszavonásától, az átalakítási kötelezettségre előírt teljesítési határidő lejártától, illetőleg az új eljárás lefolytatását elrendelő jogerős határozat keltétől kell számítani.
52. § (1) Az építésügyi hatósági jogkört első fokon - a (2) bekezdésben foglalt eltérésekkel - a települési önkormányzat jegyzője látja el. (2) Az elvi építési, az építési, a bontási, a használatbavételi és a fennmaradási engedélyezési, továbbá az azokkal összefüggésben keletkezett ellenőrzési és kötelezési ügyekben, valamint a kiszolgáló út céljára történő lejegyzés és a telekalakítások engedélyezése tárgyában és a 47. § (2) bekezdés b)-d) pontjaiban meghatározott esetekben (a továbbiakban: kiemelt építésügyi hatósági ügy), első fokon - kormányrendeletben meghatározott illetékességi területtel - a városi (fővárosi kerületi) önkormányzat jegyzője, továbbá annak a települési önkormányzatnak a jegyzője jár el, akit kormányrendelet e törvény hatálybalépéséig kijelölt.

1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról (Ktv.)
50. § (1) Fegyelmi vétséget követ el a köztisztviselő, ha közszolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségét vétkesen megszegi.
55/A. § (1) Meg kell szüntetni a fegyelmi eljárást, ha a) annak tartama alatt a közszolgálati jogviszony megszűnik;

A vizsgálat megállapításai
A csatolt első fokú határozat indokolási részéből megállapítható, hogy az eljárásra illetékes építésügyi hatóság még közbenső, a szakhatóságokat megkereső intézkedéseire is több mint egy évvel (2001. március-2002. augusztus)  a panaszos bejelentését követően került sor, az érdemi határozatot pedig csak másfél év elteltével hozta meg a hatóság.  Az építésügyi hatóság feltehetően azért kért be a kérelem benyújtását követő egy év eltelte ellenére bányahatósági és tűzoltósági szakhatósági véleményt, mert az utcában középnyomású gázvezeték húzódik, amelyet azonban mint azt a szakhatóságok megállapították, nem érintik a kifogásolt épületek.
Megállapítottam, hogy a Hajdúszoboszló Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatala elhúzódó eljárásával, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság részét képező tisztességes eljárás követelményét és a panaszos jogorvoslati jogát egyaránt megsértve, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okozott.  
Fentieken túl szükségesnek tartom felhívni a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995.(XII. 15) AB számú határozatában elvi éllel szögezte le: "Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse.
Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.
A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és - közvetlenül vagy közvetve - közérdeket szolgál.” 
Megállapítottam továbbá, hogy az elhúzódó eljárással az építésügyi hatóság visszafordíthatatlan helyzetet idézett elő, hiszen az Étv. 48. § (8) bekezdése szerint a hatóság a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől - ha nem állapítható meg - az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. Ezen előírás alapján a hatóság nem vizsgálhatja, hogy az engedély nélkül létesített építmény megfelel-e az előírásoknak, az milyen hatással van a szomszédos építményekre (jelen esetben a panaszos ingatlanának rendeltetésszerű használatára). A fentiek alapján megállapítottam, hogy az elhúzódó eljárással az építésügyi hatóság a tulajdonhoz fűződő alkotmányos joggal összefüggésben is visszásságot okozott. 
A vizsgálat által feltárt, hivatali mulasztásban megnyilvánuló alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslására azonban ma már közigazgatási úton nincs lehetőség. Épp ezért szükségesnek tartom a panaszos figyelmét felhívni arra, hogy amennyiben a szomszédos ingatlanon álló felépítmény ingatlana használatában, békés birtoklásában zavarja, úgy a Ptk. 192. §-ában foglaltak szerint birtokvédelmi eljárást kezdeményezhet a városi (jelen esetben a Hajdúszoboszló Városi) bíróságnál. A mulasztást elkövető ügyintézővel szemben munkajogi felelősségre vonást azért nem kezdeményezek, mert a jegyző arról tájékoztatott, hogy nevezettet köztisztviselői jogviszonyából felmentette, és már hónapok óta nem dolgozik a polgármesteri hivatalban [Ktv. 55/A. § (1)].
A jövőbeni szabályos eljárások érdekében szükségesnek tartom felhívni mind Hajdúszoboszló Város Önkormányzata jegyzőjét, mind a Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy intézkedjenek hivatalukban az anyagi- és eljárási jogi szabályok maradéktalan betartásáról, különös tekintettel arra, hogy az államigazgatási hatóságot anyagi felelősség terheli annak a kárnak a vonatkozásában, amely az eljárása során kifejtett tevékenységével vagy mulasztásával okozati összefüggésben áll (BH1996.530.).

Budapest, 2004. október 28.
Lenkovics Barnabás sk.