Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1174/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Fogarassy Edit
Az eljárás megindulása
A bevándorolt jogállású német állampolgár panaszos beadványában a vele szemben a Győri Rendőrkapitányság által lefolytatott szabálysértési eljárást sérelmezte. Kifogásolta, hogy a szabálysértési eljárásról csak annak jogerős lezárását követően szerzett tudomást; továbbá vitatta az őt elmarasztaló határozatban foglaltakat.
Az ügyben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot rendeltem el, melynek keretében megkerestem a Győri Rendőrkapitányság vezetőjét az ügyben keletkezett összes eljárási irat megküldése érdekében.

Érintett alkotmányos jogok:
A jogállamiság elvéből levezethető tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § /1/ bek.)
Ártatlanság vélelme (Alkotmány 57. § /2/ bek.)

Alkalmazott jogszabályok:
1999. évi LXIX. törvény a szabálysértésekről (Sztv.):
47. § (1) E törvény alkalmazásában eljárás alá vont személy az, akivel szemben a szabálysértési eljárást lefolytatják. (2) Az eljárás alá vont személy jogosult megismerni, hogy milyen cselekmény miatt és milyen tények és bizonyítékok alapján folyik ellene szabálysértési eljárás. (3) Az eljárás alá vont személy az eljárás valamennyi szakaszában az eljárás résztvevőihez kérdést intézhet, észrevételeket, indítványokat tehet, a szabálysértési hatóságtól, az ügyésztől és a bíróságtól felvilágosítást kérhet. (4) Az eljárás alá vont személy az ügy iratait az eljárás bármely szakaszában megtekintheti, azokról másolatot kérhet, illetve készíthet. Az államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmazó másolatot a hatóság épületéből nem viheti ki.
52. § (1) A szabálysértési hatóság és a bíróság az ügy megítélése szempontjából lényeges körülményeket köteles tisztázni. Amennyiben a rendelkezésre álló adatok az érdemi döntés meghozatalához nem elegendőek, a tényállás tisztázása érdekében bizonyítást folytat le. (2) Az eljárás alá vont személy nem kötelezhető ártatlanságának bizonyítására, felelősségének bizonyítása a szabálysértési hatóságot, illetőleg a bíróságot terheli. (3) A szabálysértési eljárásban szabadon felhasználható minden olyan bizonyítási eszköz, amely a tényállás megállapítására alkalmas lehet.
71. § (1) Aki önhibáján kívül nem jelent meg a kitűzött határnapon vagy elmulasztott valamilyen határidőt, igazolási kérelmet nyújthat be. (2) Az igazolási kérelmet az elmulasztott határnaptól, illetőleg az elmulasztott határidő utolsó napjától számított nyolc napon belül lehet előterjeszteni. Ha a mulasztás az eljárás alá vont személynek (kifogásra jogosultnak), a tanúnak, a szakértőnek később jutott tudomására, vagy az akadály később szűnt meg, a nyolcnapos határidő a tudomásra jutástól, illetőleg az akadály megszűnésétől kezdődik. (3) Az elmulasztott határnaptól (határidőtől) számított három hónapon túl igazolási kérelmet nem lehet előterjeszteni.
74. § (1) Az iratokat rendszerint posta útján kell kézbesíteni. A címzett az iratot a hatóságnál is átveheti. (2) Joghatások csak a szabályszerű kézbesítéshez kapcsolódhatnak. A kézbesítés akkor tekinthető szabályszerűnek, ha annak megtörténtét a jogszabályban jogosultként megjelölt személy aláírásával ellátott tértivevény, illetőleg jegyzőkönyv vagy határozatpéldány igazolja. (3) Az iratokat a kézbesítés második megkísérlésének napját követő ötödik munkanapon kézbesítettnek kell tekinteni, ha a kézbesítés azért volt eredménytelen, mert a címzett az iratot nem vette át, illetőleg az átvételt megtagadta.
82. § (1) A szabálysértési eljárás feljelentés, illetőleg a szabálysértési hatóság részéről eljáró személy észlelése vagy tudomása alapján indulhat meg. (4) Az érdemi határozatot az eljárás megindítását követő harminc napon belül kell meghozni. Ha az ügy bonyolultsága vagy más elháríthatatlan akadály indokolja, a szabálysértési hatóság vezetője egy alkalommal az ügyintézési határidőt legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja.
83. § (1) Amennyiben a feljelentés adatai nem adnak elegendő alapot a felelősség megállapítására, illetőleg az eljárás megszüntetésére, a tényállás tisztázása érdekében a szabálysértési hatóság a) felhívja a feljelentőt további adatok közlésére, meghallgatja az eljárás alá vont személyt, szükség esetén a sértettet, a feljelentőt, illetve más, tanúként számba jöhető személyeket; b) szakvéleményt szerez be, meghallgatja a szakértőt, illetve a szaktanácsadót; c) iratokat, tárgyi bizonyítási eszközöket szerez, illetve szereztet be; d) külön jogszabályban meghatározott feltételek alapján más szerveket adatok közlésére hív fel.
87. § (1) Amennyiben az eljárás adatai elegendő alapot szolgáltatnak az eljárás alá vont személy felelősségének megállapítására, a szabálysértési hatóság pénzbírságot szabhat ki, figyelmeztetést, járművezetéstől eltiltást, kiutasítást, illetőleg elkobzást alkalmazhat, valamint kártérítést és eljárási költséget állapíthat meg.
88. § (1) A pénzbírság kiszabását, a figyelmeztetést, a járművezetéstől eltiltást, az elkobzást és a kiutasítást megállapító határozattal szemben az eljárás alá vont személy, törvényes képviselője vagy védője, a 85. § (1) bekezdésének 2. fordulatában meghatározott kártérítést illetően a sértett is a marasztaló határozatot hozó szabálysértési hatóságnál a határozat közlésétől számított nyolc napon belül kifogást nyújthat be.
89. § (1) A kifogás alapján a szabálysértési hatóság a határozatát visszavonhatja, vagy - a kifogást tevő javára - módosíthatja.
102. § A határozat a közlés napján válik jogerőssé.

218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet az egyes szabálysértésekről
30. § (1) Aki a külföldiek bejelentésére, jelentkezésére vagy az ország területén tartózkodására vonatkozó szabályokat megszegi, százezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés elkövetőjével szemben kiutasításnak is helye van. (3) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés miatt az eljárás a rendőrség hatáskörébe tartozik.

2001. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról (Idtv.)
88. § (1) A külföldi a magyarországi szálláshelyét köteles a következő adatok közlésével bejelenteni: a) természetes személyazonosító adatok; b) állampolgárság; c) útlevél okmányazonosító adatok; d) a szálláshely címe; e) a szálláshely igénybevételének kezdő és várható befejező időpontja; f) a vízum száma; g) a beutazás időpontja, helye; h) a tartózkodási engedély száma. (2) A kereskedelmi szálláshelyen vagy jogi személy által fenntartott egyéb szálláshelyen megszálló külföldi (1) bekezdésben meghatározott adatairól a szállásadó az előírt formanyomtatvány szerinti nyilvántartást (vendégkönyvet) vezet. (3) A vendégkönyvet a kereskedelmi szálláshely üzemeltetője köteles évente a szálláshely szerint illetékes területi idegenrendészeti hatóságnál leadni.

170/2001. (IX. 26.) Korm. rendelet az Idtv. végrehajtásáról
119. § (1) A Tv. 88. §-ának (3) bekezdésében meghatározott vendégkönyv a kereskedelmi szálláshelyeken, illetőleg a vendégkönyv vezetésére köteles egyéb szálláshelyeken (a továbbiakban: kereskedelmi szálláshely) manuális módszerrel (könyv formájában) vagy számítógéppel egyaránt vezethető. (2) A nyilvántartás vezetésének módját a kereskedelmi szálláshely üzemeltetője határozza meg. (3) A vendégkönyvek beszerzéséről, a nyilvántartás folyamatos vezetéséről, illetőleg a vendégkönyvnek a területi idegenrendészeti hatóság részére történő leadásáról a kereskedelmi szálláshely üzemeltetője köteles gondoskodni, a tárgyévet követő március 31-éig.
121. § (1) A rendelet alkalmazásában a Tv. 88. §-ának (2) bekezdésében meghatározott nyilvántartás (vendégkönyv) vezetésére kötelezett szállásadó: a) a kereskedelmi szálláshely (pl. szálloda, kemping, üdülőház, turistaszállás, panzió) vezetője;

110/1997. (VI. 25.) Korm. rendelet a magánszálláshelyek idegenforgalmi célú hasznosításáról
4. § (1) A szállásadó köteles az e célra formanyomtatványként rendszeresített vendégkönyvet vezetni, amelyet a használatbavétel előtt a jegyző hitelesít. A vendégkönyvben - annak használatbavétele előtt - fel kell tüntetni a megnyitás időpontját. A vendégkönyvek beszerzéséről, a nyilvántartás folyamatos vezetéséről a szállásadó köteles gondoskodni. A vendégkönyv vezetésének mintáját a rendelet 4. számú melléklete tartalmazza. (2) A vendégkönyvnek - a vendég saját kezű aláírásával - a következőket kell tartalmaznia: a) a vendég vezeték- és utóneve, születési helye és ideje, külföldi vendég esetén a vezeték- és utóneve, születési ideje, az állampolgársága, illetve hontalan státusa, b) a vendég lakcíme, személyi igazolványának száma, külföldi, illetve hontalan vendég esetén útlevelének száma, a vízum vagy a tartózkodási engedély száma, c) a szálláshelyen való tartózkodás kezdő és befejező időpontja.

A megállapított tényállás
2003. február 2-án a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal Nyugat-Dunántúli Regionális Igazgatóság Engedélyügyi Osztályának munkatársa helyszíni szemlét tartott a panaszos által vezetett pannonhalmai hotelben. Az idegenrendészeti ellenőrzés során észlelte, hogy a hotelben megszálló külföldiekről sem manuális, sem számítógépes nyilvántartást (vendégkönyvet) nem vezetnek, noha arra a kereskedelmi szálláshely vezetője köteles. Erre tekintettel az Igazgatóság még aznap feljelentést tett a panaszos ellen a 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 30. §-ában meghatározott külföldiek rendészetével kapcsolatos szabálysértés elkövetése miatt. A szabálysértési feljelentés tartalmazta a 2001. évi XXXIX. törvény (Idtv.) 88. § (2) bekezdésében, ill. a 170/2001. (IX. 26.) Korm. rendelet 121. § (1) bek. a, pontjában foglaltakra való hivatkozást, továbbá rögzítette, hogy a panaszos „a kereskedelmi szálláshelyen megszálló külföldiek nyilvántartásával, annak vezetésével kapcsolatos kötelezettségének nem tett eleget”.	
A feljelentés alapján a Győri Rendőrkapitányság, mint szabálysértési hatóság 2003. április 17-én kelt határozatában - külföldiek rendészetével kapcsolatos szabálysértés elkövetése miatt - 35 ezer Ft pénzbírsággal sújtotta a panaszost. Az indoklás értelmében az előadó a rendelkező részben foglaltak szerint határozott, mivel a feljelentés alapján megállapította, hogy a panaszos elkövette a terhére rótt szabálysértést. A bírság kiszabásánál figyelembe vette az elkövetett cselekmény tárgyi súlyát, az elkövetés körülményeit, ill. azt, hogy két éven belül nem folytattak szabálysértési eljárást a panaszos ellen.
A határozatot először május 5-én, majd május 12-én kézbesítették sikertelenül a panaszosnak, ugyanis a tértivevények „nem kereste” jelzéssel érkeztek vissza. Az 1999. évi LXIX. törvény (Sztv.) 74. § (3) bek. értelmében az iratokat a kézbesítés második megkísérlésének napját követő 5. munkanapon kézbesítettnek kell tekinteni, ha a címzett az iratot nem vette át. Ez az időpont jelen esetben 2003. május 20. volt. A szabálysértési hatóság ezt követően megállapította, hogy a határozat június 4-én jogerőre emelkedett. 2003. június 13-án elrendelték a be nem fizetett pénzbírság adók módjára történő behajtását, az erről szóló értesítést június 26-án a panaszos lakcímén átvették. 2003. október 2-án a szabálysértési hatóság letiltást bocsátott ki, melyet mind a hotel - a panaszos által vezetett kft. - címére, mind a panaszos győri lakcímére megküldtek. A panaszos október 8-án a hotelben, édesanyja október 14-én a lakásukon vette át az iratot. A panaszos telefonon felvette a kapcsolatot az ügy előadójával, és október 13-án személyesen átvette a jogerős határozatot, majd október 17-én kifogást nyújtott be a határozat ellen, csatolva a szállodában általa vezetett vendégkönyvet. A kifogást a szabálysértési hatóság felterjesztette a Győri Városi Bírósághoz. A bíróság 2003. november 13-án kelt végzésében a kifogást annak elkésettsége miatt, részletes indoklás mellett - érdemi vizsgálat nélkül - elutasította. A szabálysértési hatóság ezt követően, december 13-án újabb letiltást bocsátott ki, amit a panaszos 2004. január 5-én, édesanyja január 6-án vett át.

A vizsgálat megállapításai
Az Sztv. 47. § (2) bek. értelmében az eljárás alá vont személy jogosult megismerni, hogy milyen cselekmény miatt és milyen tények ill. bizonyítékok alapján folyik ellene szabálysértési eljárás. További jogosultságok is megilletik az eljárás folyamán: az eljárás résztvevőihez kérdést intézhet, észrevételeket, indítványokat tehet; a szabálysértési hatóságtól, az ügyésztől és a bíróságtól felvilágosítást kérhet; az ügy iratait az eljárás bármely szakaszában megtekintheti, azokról másolatot kérhet, illetve készíthet.
A vizsgált ügyben a panaszos legkorábban csak akkor értesülhetett (volna) a vele szemben folytatott szabálysértési eljárásról, mikor az első fokú határozatot megkísérelték kézbesíteni a számára. Az első fokú eljárás során tehát a panaszos semmiképp sem érvényesíthette az eljárási jogait. (Más kérdés, hogy amennyiben átveszi a határozatot, és határidőben kifogást nyújt be ellene, a határozat nem emelkedik jogerőre, és a jogorvoslati eljárás során a bíróság orvosolhatta volna a jogsérelmet.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogállam egyik alapelve az ártatlanság vélelmének elve. Ez az alkotmányos elv - bár elsősorban büntetőjogi elv - az Alkotmánybíróság értelmezése szerint egyéb (különösen kriminális jellegű) eljárásokban - így a szabálysértési eljárásban - is alkalmazható [41/1991. (VII. 3.) AB határozat és 1284/1990. AB határozat]. Az ártatlanság vélelmének érvényesülése a szabálysértési eljárásban az elkövető számára kedvező eljárásjogi helyzetet teremt, ami az elkövető egész eljáráson végigvonuló ügyféli jellegű jogosultságaiban és e jogok tiszteletben tartására irányuló hatósági kötelezettségekben fejeződik ki. Az ártatlanság vélelmének következménye, hogy a szabálysértési eljárásban a bizonyítási teher nem az elkövetőre, hanem a szabálysértési ügyekben eljáró hatóságokra hárul. A tényállás tisztázása alapvetően a szabálysértési hatóság feladata [63/1997. (XII. 12.) AB határozat].
A vizsgált ügyben a szabálysértési hatóság a feljelentés alapján tényként vette alapul, hogy a panaszos egyáltalán nem vezet vendégkönyvet. Ezzel szemben a panaszos később csatolta az általa a hotelben megszálló vendégekről vezetett nyilvántartást. Erről a rendőrség egy 2003. október 30-án kelt feljegyzésben azt állapította meg, hogy a benyújtott „vendégnyilvántartás nem felel meg az Idtv. 88. § (1) és (2) bek.-ben, valamint a 110/1997. (VI. 25.) Korm. rendelet 4.§ (1) és (2) bek.-ben foglalt rendelkezéseknek”. Ezt azonban nem hozták a panaszos tudomására.
Mindezekre tekintettel vizsgálatom során megállapítottam, hogy a szabálysértési hatóság nem tett eleget a tényállás tisztázására vonatkozó - az Sztv. 52. § (1) bekezdésében előírt - kötelezettségének, ezáltal visszásságot okozott a tisztességes eljáráshoz, valamint az ártatlanság vélelméhez való jogokkal összefüggésben. Miután a konkrét ügyben a jogsérelem már nem orvosolható, ajánlást nem teszek, de felhívom a Győri Rendőrkapitányság vezetőjének a figyelmét, hogy a jövőben gondoskodjon a jelen ügyben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság elkerüléséről.
Megállapítom ugyanakkor, hogy az Sztv. meglehetősen széleskörű mérlegelési jogkört biztosít a szabálysértési hatóság számára, mikor kimondja, hogy a hatóság csak annyiban köteles eljárási cselekményeket végezni a tényállás tisztázására, amennyiben a feljelentés adatai nem adnak elegendő alapot a felelősség megállapítására (83. § /1/ bek.). Ennek eldöntése pedig alapvetően a hatóság mérlegelésétől függ. A vizsgált ügyben ezért juthatott a hatóság - a feljelentés adatai alapján, a panaszos meghallgatása nélkül - arra a téves következtetésre, hogy a panaszos egyáltalán nem vezet nyilvántartást a vendégekről. Sem az Sztv., sem a végrehajtásáról szóló 11/2000. (II. 23.) BM rendelet nem teszi a szabálysértési hatóság kötelezettségévé az eljárás alá vont személy értesítését az ellene folyó eljárásról. Ennek hiányában viszont – mint a vizsgált esetből kitűnik – előfordulhat, hogy az eljárás alá vont személy nem is szerez tudomást az ellene folyó eljárásról, és így nem is érvényesítheti a jogait az első fokú eljárás során.
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a vonatkozó jogi szabályozás hiánya visszásságot okoz a tisztességes eljáráshoz és az ártatlanság vélelméhez való jogokkal összefüggésben. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 25. §-a alapján ennélfogva javaslom a belügyminiszternek, hogy az Sztv. ill. a hivatkozott BM rendelet - tudomásom szerint folyamatban levő - módosítása során tartsa szem előtt az eljárás alá vont személy jogainak és a hatóság tényállás tisztázására vonatkozó kötelezettségének az érvényesülését megfelelően biztosító rendelkezések kidolgozásának szükségességét.

Budapest, 2004. szeptember 14.

Takács Albert sk.