Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1067/2004. számú ügyben

Előadó: dr. Burger László Attila

1.	Az eljárás megindulása

Számos panaszos fordult hozzám a BAUMAG szövetkezetek és gazdasági társaságok befektetési tevékenységével kapcsolatban, amelyek ismeretében, az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az ebből levezetett jogbiztonság elvének, valamint a tulajdonhoz való jog megsértésének gyanúja miatt vizsgálatot rendeltem el. 

Előre kívánom bocsátani, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény („Obtv.”) 16. § (1) bekezdésében rögzített hatásköri szabályok értelmében vizsgálatom csupán az ügyben érintett hatóság, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének („Felügyelet”) eljárására terjedt ki. 

A vizsgálat elsődleges célja annak feltárása volt, hogy a Felügyelet a BAUMAG szövetkezetekkel és gazdasági társaságokkal kapcsolatos eljárása során vagy annak esetleges elmulasztásával okozott-e alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot a Panaszosoknak, és amennyiben igen, akkor az visszavezethető-e valamely jogszabály nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára).

Fontosnak tartom, rögzíteni azt is, hogy bár az ügy komplexitása miatt elkerülhetetlenné vált, hogy az Obtv. 29. § (2) bek. szerint hatóságnak nem minősülő, de az ügyben érintett más állami szervek működésére is kitérjek (cégbíróságként eljáró megyei bíróság, ügyész), ezt azonban nem lehet úgy értelmezni, mintha ezeket a szerveket hatáskörömbe tartozónak tekinteném, és eljárásukat vizsgálnám. 

Vizsgálatom elrendelésével egyidejűleg, az Obtv. 18. § szerint tájékoztatást kértem a BAUMAG Szövetkezet elnökétől, a Felügyelet elnökétől, és az APEH Pest Megyei igazgatójától is. 

2.	A megállapított tényállás

A BAUMAG Általános Befektetési Szövetkezet (amelyet a Pest Megyei Bíróság mint cégbíróság 1995-ben, 2040 Budaörs, Kamaraerdei út 11. székhellyel, Cg. 13-02-050875 cégjegyzékszámon jegyzett be a cégjegyzékbe), a BAUMAG In-West Befektetési szövetkezet (azonos székhely, Cg. 13-02-050906), a BAUMAG Stratégiai Fejlesztő szövetkezet (székhelyváltozást követően Cg. 01-02-053872) és a BAUMAG Vagyonkezelő Szövetkezet (illetve ezek jogelődei és jogutódai, a továbbiakban együtt a „Szövetkezetek”) 1995-óta tagokat toboroztak, akik részjegyeket jegyeztek, majd főszabály szerint a szövetkezetnek magas kamatú „tagi kölcsönt” nyújtottak. A BAUMAG Szövetkezetek emellett kötvényeket bocsátottak ki és gyakran szövetkezeti üzletrészeket is értékesítettek. 

A tagi kölcsönök illetve a kötvények természetüknél fogva olyan jellegű pénzszolgáltatást takarnak a hitelező tagok részéről, ahol az adós szövetkezet visszafizetési kötelezettsége fennáll. A felek a fenti szerződések lényeges elemének tekintették a Szövetkezetek azon kötelezettségét, hogy a Szövetkezetek a tagok számára az üzletrésztőkét a tagok által meghatározott időpontban – a szövetkezetből való kiválásukkor – visszafizetik illetve, hogy a Szövetkezetek a tagok által meghatározható időpontban, a tagoktól az értékesített üzletrészt visszavásárolja. Mindezen ügyletek során a befektetett összegekre jóval a kereskedelmi bankoknál elérhető betéti kamat feletti hozamot ígértek. 

A Szövetkezetek és az ezek illetve tisztségviselőik által alapított gazdasági társaságok (például: BAUMAG HOLDING Rt., Királybróker Értékpapír-forgalmazó Rt., Kamaraerdei Tűzép Kft.) folyamatos visszafizetési és visszavásárlási kötelezettségüknek – a Szövetkezetek elnökének nyilatkozata szerint – mindaddig tudtak eleget tenni, amíg több új tag és hitelező volt, mint kilépő tag. Az ingatlanszövetkezeti befektetések körül kialakult általános bizalmatlanság következtében a belépni és befektetni kívánók száma gyakorlatilag nullára csökkent, míg szinte minden befektető tag visszakövetelte befektetését és bejelentette kilépési szándékát. 

A Szövetkezetek nem tudtak szerződésben vállalt kötelezettségeiknek eleget tenni. Ezt egyrészről a belépő új tagok alacsony számával indokolták, másrészről pedig a befektetett eszközeik likviditásának csökkenésével, illetve az ingatlanpiaci konjunktúra jelentős lassulásával magyarázták. A panaszosok (tagok) ennek ismeretében, sérelmeik orvosolása érdekében (2003-ban és 2004-ben is több alkalommal) fordultak az állam különböző szerveihez. Helyzetüket a gazdasági fejlemények mellett súlyosbította egyrészt a Szövetkezetek gyakori székhelymódosítása, átnevezése, valamint a társszövetkezetek, és az érdekeltségi körükbe tartozó számos más gazdasági társaság létrehozatala, illetve ezeknek a panaszosok által vélt vagy valós elzárkózása a velük való közvetlen kommunikációtól. 

Ez utóbbi részben annak is következménye, hogy a mintegy negyvenezer taggal gyakorlatilag ugyanúgy lehetetlen a közvetlen tárgyalás, mint a szövetkezeti demokrácia erre szolgáló intézményrendszerének (közgyűlés összehívása) igénybevétele. 

További jelentős zavart okozott az ügyben a Felügyelettel, annak vezetésével, működésével, státuszával összefüggésben kialakult, rendkívül heves bel- és külpolitikai, illetve alkotmányos és szakmai vita. Megjegyzendő az is, hogy a Szövetkezetek által okozott problémák hosszú időre visszanyúlóan jelentkeztek, így kérdéses, hogy egyes személyekhez vagy a Szövetkezetek után létrejött Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéhez köthető-e közvetlenül ezek megoldatlansága. 

Az ügyet két további tényező is bonyolítja, nevezetesen, hogy a Szövetkezetek létrejöttét (1995.) követően a Szövetkezeteket érintő jogszabályi háttér gyakorlatilag teljes körűen megváltozott. Csupán a jelentősebb jogszabályokat említve: új a hitelintézetekről és pénzügyi vállalkozásokról szóló törvény; a szövetkezeti törvény (bár ezeket a Szövetkezeteket különös módon éppen ez a törvény közvetlenül nem érinti); a büntetőeljárásról szóló törvény; a cégeljárásról szóló törvény; és a pénzügyi szervezetek állami felügyeletéről szóló törvény is. 

Másrészről az ügyben előállt bizonytalan helyzetben sok hatóságnak kellett volna körültekintően és szorosan – egymással folyamatosan egyeztetve – együttműködni: a (mindenkori) Felügyeletnek, a Cégbíróságnak, a Versenyhivatalnak, a rendőrségnek és az ügyészségnek.

3.	Érintett alkotmányos jogok

Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
45. § (1) A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják.
51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről.

4.	Kapcsolódó jogszabályok
•	a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
•	a pénzintézetekről és a pénzintézeti tevékenységről szóló 1991. évi LXIX. törvény
•	a büntető törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény
•	a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény
•	a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény
•	a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény
•	a cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvény 
•	a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény
•	az új szövetkezetekről szóló 2000. CXLI. törvény
•	a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény
•	a befektetők és betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2004. évi XXII. törvény

5.	A vizsgálat megállapításai

5.1.	A szövetkezetekről általában

5.1.1.	Jogi személyek alapítása

A személyi státusjog, ezen belül a jogi személyek alapításának előírásai főszabály szerint kötelező jellegűek, nem engedik a törvénytől való eltérést. Abban a tekintetben pedig, hogy milyen jogi személyek vehetők egyáltalán nyilvántartásba, a jogi szabályozás kógens, a felek autonómiája nem terjed ki bármiféle új jogi személy fajta létesítésére, hanem csak olyan jogi személyt hozhatnak létre, amit a törvény mint jogi személyt kifejezetten (azaz nevesítetten) elismer és szabályoz. 

5.1.2.	A szövetkezet fogalma

A szövetkezet a szövetkezés szabadsága, és az önsegély elvének megfelelően létrehozott közösség, törvény alapján jogi személy, amely a tagok személyes közreműködésével és vagyoni hozzájárulásával, demokratikus önkormányzat keretében a tagok érdekeit szolgáló vállalkozási és más tevékenységet folytat. A szövetkezetnek természetes és jogi személyek lehetnek a tagjai azzal, hogy a jogi személy tagok száma nem haladhatja meg a természetes személy tagok számát. 

Kizárólag jogi személyek részvételével akkor alapítható vagy működtethető szövetkezet (másodlagos szövetkezet), ha a tagok többsége szövetkezet. Szövetkezeti hitelintézet kivételével tilos a szövetkezet tagjait nyilvános felhívás útján gyűjteni.

Napjainkban a szövetkezetek a gazdaság valamennyi ágában - igaz eltérő súllyal - de jelen vannak. Körükben kiemelkedő szerepet játszanak a szövetkezeti hitelintézetek; amelyek Franciaországban és Németországban a pénzpiac mértékadó szereplői. Az Európai Parlament 1983-ban, majd 1987-ben a szövetkezetek helyzetéről elfogadott határozatai szerint a szövetkezetek olyan kis- és középüzemek, amelyek az öntevékenység és a demokratikus igazgatás keretében működnek, és egyben a regionális fejlesztés és a munkahelyteremtés fontos eszközei. 

A szövetkezet – ún. duális struktúrája alapján – egyrészt az egyesületeket, másrészt pedig a gazdálkodó szervezeteket jellemző vonásokat hordoz. Az egyesületi sajátosságra utal a nyitott tagság elve, a döntéshozatal során a szavazategyenlőség, és hogy a szövetkezet nem csupán gazdasági célok teljesítésére alakul. A szövetkezeti tag kétféle minőségben kötődik a szövetkezethez. A tag egyrészt a szövetkezet irányítója, másfelől a szövetkezet által nyújtott szolgáltatások legfőbb igénybevevője. 

A tag a szövetkezetnek az alapszabály és a közgyűlési határozatok keretei között kölcsönt nyújthat (tagi kölcsön), ha vagyoni hozzájárulását már teljes mértékben szolgáltatta. A vagyoni hozzájárulás tipikusan föld, más ingatlan, gép, egyéb eszköz, minden, ami a tényleges gazdasági tevékenységhez szükséges. Ezt egészítheti ki átmenetileg a tagi kölcsön, ami nem azonos a vagyoni hozzájárulással. (Ezért nevezik kölcsönnek.)

Az ingatlanbefektetési szövetkezetek általános jogi problematikájával kapcsolatban 2003 áprilisában már kifejtettem az álláspontomat. Az ingatlanszövetkezetek általában a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény (Sztv. I.) 4. § (2) bek. és az új szövetkezetekről szóló 2000. CXLI. törvény (Sztv. II.) 6. § (2) bek. beiktatását megelőzően nyilvánosan toborozták tagjaikat. A jogalkotó úgy reagált a problémára, hogy megtiltotta a nyilvános taggyűjtést.

A szövetkezeti tagok nyilvános gyűjtésének korlátozása nyilvánvalóan elégtelen megoldása a problémának, mivel ezen korlátozás ellenére, illetve korábban is olyan szövetkezetek jöttek létre, amelyek létszáma több tízezer főre rúg. Nyilvánvalóan csak takarékszövetkezet vagy hitelszövetkezet esetében lenne ilyen létszámnak jogosultsága; egy szövetkezetnek általában nem lehet ekkora tagsága, mivel annak működése azon túl, hogy ellehetetlenül, a szövetkezet fogalmával és társadalmi rendeltetésével is ellentétes. 

5.1.3.	Az ingatlanbefektetési szövetkezetek tényleges tevékenységének jogi minősítése

A polgári jog egyik alapelve, hogy a jogügyleteket gazdasági tartalmuk és nem a felek általi elnevezésük szerint kell megítélni, amelyet egyébként a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 3. § (2) bekezdése is rögzít. 

A tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény („Tpt”) 5. § 7. pontja szerint a „befektetési alap: befektetési jegyek nyilvános vagy zártkörű kibocsátásával létrehozott és működtetett, jogi személyiséggel rendelkező vagyontömeg, amelyet a befektetési alapkezelő a befektetők általános megbízása alapján, azok érdekében kezel;” ehhez kapcsolódóan a 8. pont szerint „befektetési alapkezelési tevékenység: a befektetési alapkezelő által, a meghirdetett befektetési elveknek megfelelő befektetési alap kialakítása és a befektetési alap portfóliójában lévő egyes eszközelemeknek (befektetési eszköz vagy ingatlan) a befektetési alapkezelő döntése alapján, a befektetési alap meghirdetett befektetési elveihez igazodó adásvétele;” A Szövetkezetek fent részletezett tevékenysége gazdasági tartalma szerint ingatlanbefektetési alapkezelés; amely tevékenység a Tpt. 235. § (1) bekezdése értelmében „kizárólag névre szóló részvényekkel rendelkező részvénytársaság vagy fióktelep formájában” folytatható, szövetkezet formájában nem. Ebből következően a befektetési tevékenység biztosítása érdekében a Tpt. részletes szabályokat határoz meg, amelyek a Szövetkezetek tevékenységére kötelezőek lettek volna. Kiemelendő ezek közül, hogy a Felügyelet széles körű ellenőrzési jogosítványokkal rendelkezik a befektetési alapkezelő társasági formáját, jegyzett tőkéét, vezető tisztségviselőinek személyét, tulajdonosi struktúráját illetően; valamint a befektetési alapok gazdálkodását, vagyonuk értékelését és nyilvántartását illetően. Ezek a törvényi garanciális szabályok a kisbefektetők jogainak és törvényes érdekeinek védelmét szolgálják. Az ő biztonságuk okán hozták létre a Befektető-védelmi Alapot is.

5.2.	A létrejött szerződésekre levonandó kötelmi jogi konzekvenciák 

A fentiek alapján a Szövetkezetek által folytatott gazdasági tevékenység lehetőségét biztosító (tagi kölcsön) szerződései a befektetőket védő garanciális szabályok megkerülésével jöttek létre, ezért a polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény („Ptk”) 200. § (2) bekezdésének első mondata alapján semmisek. 

A semmisségre bárki, határidő nélkül hivatkozhat; annak megállapításához külön eljárásra nincs szükség. A semmisség jogkövetkezményei közül valószínűleg csupán az eredeti állapot helyreállítására volna lehetőség, amit azonban polgári bíróság mondhat ki. A semmis szerződések alapján a panaszosoknak hozam nem jár, legfeljebb a befizetett összeget kaphatják vissza. Ezen konzekvenciák megállapítására is kizárólag a polgári bíróság rendelkezik hatáskörrel. 

5.3.	A Hpt. alkalmazhatósága és a Felügyelet eljárása

A hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény (Hpt.) rendelkezéseit kell alkalmazni a Magyar Köztársaság területén végzett, pénzügyi szolgáltatási tevékenységre. A Hpt. 3. §-a értelmében pénzügyi szolgáltatásnak minősül a betétgyűjtés vagy más visszafizetendő pénzeszköz – saját tőkét meghaladó mértékű – nyilvánosságtól történő elfogadása. A Hpt. 2. mellékletének 3. pontja szerint betét és más, a nyilvánosságtól származó visszafizetendő pénzeszköz gyűjtése: pénzeszközök egyedileg előre meg nem határozott személyektől történő gyűjtése oly módon, hogy azzal a betétgyűjtő tulajdonosként rendelkezhet, de köteles azt – kamattal, más előny biztosításával vagy anélkül – visszafizetni. A hatályos Hpt-t megelőzően, a Szövetkezetek megalakulásakor a pénzintézetekről és a pénzintézeti tevékenységről szóló 1991. évi LXIX. törvény („Pit”) 3. § (1) g) által adott meghatározás nem különbözött jelentősen a hatályos definíciótól. 

A Felügyelet (korábban Állami Bankfelügyelet, Állami Pénz- és Tőkepiaci Felügyelet) A Pit. 53. § (3) bek értelmében és a Hpt. 138. § (2) i) pontja értelmében jogosult arról határozni, hogy valamely tevékenység pénzügyi tevékenységnek minősül-e. 

Az iratokból megállapítható, hogy a Felügyelet a büntető törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény („Btk.”) 298/D. §-ban meghatározott engedély nélküli pénzügyi szolgáltatás bűntettének alapos gyanúja miatt büntető feljelentést tett a Szövetkezetek elnöke ellen. 

Ezzel egyidejűleg, sajnálatos módon nem élt azzal a jogával, hogy megállapítsa azt, hogy a Szövetkezetek tevékenysége pénzügyi szolgáltatásnak minősülő betétgyűjtést takar, és a törvény adta jogkörében eljárva – a Pit. 63. § illetve a mai napig a Hpt. 141. § (2) bek. b) pont alapján – megtiltsa annak folytatását. 

Az ingatlanszövetkezetek az Sztv. I. 4. § (2) bek. és Sztv. II. 6. § (2) bek. beiktatását megelőzően nyilvánosan tagokat gyűjtöttek, akik szövetkezeti tagok lettek, és erről részjegyet állítottak ki. A Felügyelet értelmezésében ez nem minősül betétgyűjtésnek, hiszen az így befizetett pénzeszközök nem visszafizetendők, hanem tagsági jogviszonyt hoznak létre. A taggá válást követően azonban a tagok tagi kölcsönt nyújtottak a szövetkezetnek, a nyilvános hirdetésben meghirdetett magas hozam reményében. A tagi kölcsön viszont ezután látszólag szintén nem minősül betétgyűjtésnek, mivel a visszafizetendő pénzeszköz kerül ugyan a szövetkezet tulajdonába, azonban nem a nyilvánosságtól, hanem a már belépett tagoktól. Több ezer (tízezer) tag illetve befektető nyilvános gyűjtése a nyílt részvénytársaságok illetve a befektetési alapok létrehozására jellemző, nem a szövetkezetekre. A fenti konstrukció nyilvánvalóan ezen törvényes jogi személy fajták és a rájuk vonatkozó szigorú garanciális szabályok kikerülését célozta. 

Ugyanez vonatkozik a színlelt „tagi kölcsönök gyűjtésére”, ami a tényleges betétgyűjtési tevékenységet palástolta. A színlelt szerződés a Ptk. 207. § (5) bek. értelmében semmis, az ügyletet a palástolt szerződés, azaz a betétgyűjtés alapján kell elbírálni. Gazdasági tartalmát tekintve ugyanis a fent leírt két lépcső együttesen betétgyűjtésnek minősül. Mivel a Hpt. 5. § (2) bek. szerint kizárólag hitelintézet jogosult betétgyűjtésre, illetve a (6) bek. szerint szövetkezeti hitelintézet; a Felügyeletnek meg kellett volna tiltania a tevékenység folytatását. 

A Felügyelet megkérdőjelezte, hogy vajon értelmezheti-e kiterjesztően a vonatkozó törvényhelyet. A Ptk. 1. § (1) bek. második mondat rögzíti a Ptk. kódex jellegét, vagyis kimondja, hogy a személyek vagyoni viszonyaira irányadó más jogszabályokat a Ptk-val összhangban kell értelmezni és alkalmazni; vagyis a Szövetkezetek tevékenységét a Felügyelettel engedélyeztetni kellett volna, ennek hiányában pedig nem lett volna szabad folytatni, illetve meg kellett volna tiltani. A Felügyelet részéről tehát nem kiterjesztő értelmezésre, hanem helyes értelmezésre lett volna szükség.

5.3.1.	A Felügyelet feljelentése nyomán indult büntetőeljárás

Az iratokból megállapítható, hogy a Szövetkezetek tisztségviselői ellen különösen nagy kárt okozó csalás, jogosulatlan pénzügyi szolgáltatási tevékenység, magánokirat-hamisítás és a számviteli fegyelem megsértése gyanújával indult büntetőeljárás. 

A büntetőeljárás 1997-ben ügyészségi szakaszba jutott. Az iratok tanúsága szerint az eljáró ügyészség a nyomozás során mintegy öt (sic) szakértőt kért fel vizsgálatra. Ennek eredményeképp a büntetőeljárás jelentős részben elévülés miatt szűnt meg. Pedig a nyomozás megszüntetéséről szóló ügyészségi határozat is – helyesen – kiemeli: „A büntetőeljárás során nem képezi és nem is képezheti az igazságügyi szakértők feladatát jogi kérdésekben, legkevésbé pedig büntetőjogi kérdésekben történő állásfoglalás. […] valamennyi jogkérdésben történő állásfoglalás a büntetőeljárás során eljáró hatóságoknak, a nyomozó hatóságnak, ügyészségnek, adott esetben a bíróságnak a feladata.”

5.4.	Cégjogi kérdések

5.4.1.	A cégtörvény vonatkozó rendelkezései; jogok és kötelezettségek a cégbíróságok vonatkozásában 

A szövetkezet gazdálkodó szervezet, de nem gazdasági társaság, ugyanakkor a szövetkezeti törvények is megállapítják, hogy a cégjegyzékbe a szövetkezetet be kell jegyezni, a szövetkezet a cégbejegyzéssel jön létre, és a szövetkezetek felett a törvényességi felügyeletet a cégbíróság látja el. A cégbíróságnak a szövetkezettel kapcsolatos eljárására a cégnyilvántartásról, a cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvényt („Ctv.”) kell alkalmazni. 

A jogi személyiségű cégek esetében a cégbíróság vizsgálata bejegyzéskor arra is kiterjed, hogy jogszabály az adott tevékenységre vonatkozóan korlátozó rendelkezést előír-e. 

A Ctv. szerint a cégbíróság a jogi személyiségű cégek bejegyzési ügyeiben – így a szövetkezet esetében is – azt vizsgálja, hogy megfelelnek-e a jogszabályok rendelkezéseinek a létesítő okirat és annak módosításai, valamint a bejegyzési kérelem alapjául szolgáló egyéb okiratok. A cég tevékenységi körének bejegyzésénél a jogi személyiséggel rendelkező cégek esetében a cégbíróság vizsgálatának ki kell terjednie arra a körülményre is, hogy az adott tevékenységet illetően a jogszabály nem ír-e elő valamilyen korlátozó rendelkezést. A cégbíróság vizsgálni tartozik, hogy az adott tevékenységre, szervezeti formára, cégformára nézve jogszabály tartalmaz-e korlátozó rendelkezést. A Ctv. szerint, ha hatósági engedély szükséges a cég létrejöttéhez, a cégbírósághoz az erre vonatkozó engedélyt (hatósági határozatot) csatolni kell. A tevékenység gyakorlásához szükséges hatósági engedélyt az engedélyköteles tevékenység megkezdésekor kell benyújtani a cégbírósághoz. 

Kérdés tehát, hogy jogszabályi kötelezettsége-e a cégbíróságnak az, hogy ne jegyezze be olyan tevékenység folytatását, amelynek végzését a törvény más cégformához kötötten és szigorú személyi, tárgyi, működési stb. feltételeket előírva engedi csak, hanem tartalmilag is felülvizsgálva a tervezett működést, tevékenységet, felhívja a céget a cégforma megváltoztatására és a szükséges hatósági engedélyek beszerzésére. 

A vizsgálat során beszerzett iratokból megállapítottam, hogy az illetékes Pest Megyei Bíróság cégbíróságként eljárva, felkérte a Felügyeletet arra, hogy foglaljon állást a Baumag Általános Befektetési Szövetkezetet illetően. A Felügyelet állásfoglalása alapján került sor a szövetkezet bejegyzésére. A iura novit curia („a bíróság ismeri a jogot”) elve, amelyet a bíróságok általában következetesen alkalmaznak, nem tesz ilyen megoldást lehetővé. A Legfelsőbb Bíróság („LB”) többször, elvi éllel rámutatott, hogy a bíróság nem háríthatja át a per eldöntéséhez szükséges tények és körülmények felderítésének feladatát (BH 1987. 411.). A jogalkalmazás és a jogértelmezés ugyanis az állami igazságszolgáltatás, a bíróság elsődleges feladata (Alkotmány 45. § (1) bek.).

Csak az alapul szolgáló egyes konkrét ügyekben, a cégbejegyzést kért szövetkezetek alapszabályainak és csatolt egyéb okiratainak vizsgálata után lehetne eldönteni, hogy a cégbíróságnak módjában állt volna a tervezett működésről megállapítania, hogy az csak ingatlan-befektetési alap és alapkezelőként részvénytársaság formájában és szigorú, természetét tekintve kogens előírások alapján megengedett (Tpt. 235, § (1) bek.). 

A cégbíróság tevékenységének és a cégjegyzék adatainak fontosságát emeli az, hogy a cég által végzett valamennyi tevékenység a közhiteles nyilvántartásból megállapítható legyen, hiszen a cég működésére vonatkozó különböző adatokat, többek között, a hatósági, felügyeleti ellenőrzések szempontjából fontosakat is, a cégjegyzék tartalmazza. 

A LB Gf. II. 31.317/1999. sz. döntés értelmében az érintett ügyben a LB a Csongrád Megyei Főügyészség és a Legfőbb Ügyészség indítványára hozott ítéletet. Az ítélet megállapítja, hogy a cégjegyzékbe bejegyzendő tevékenységekkel kapcsolatban a cégbíróságnak vizsgálnia kell, hogy az adott tevékenységre vonatkozóan jogszabály szervezeti formára, cégformára nézve vagy bármely más okból korlátozó, illetve kizáró rendelkezést tartalmaz-e. A perben a felperes az ügyészség, alperes pedig egy kft. volt, mely egy változás-bejegyzési eljárásban a pénzügyi lízing tevékenységet jelölte meg, mint felvenni óhajtott tevékenységi körét. A pénzügyi lízing folytatására azonban kizárólag pénzügyi intézmény jogosult, mégpedig a rá vonatkozó szigorú szervezeti, alaptőke és más szabályoknak megfelelően. A LB megállapítása szerint nem elegendő, hogy a vállalkozás vállalja, hogy az új tevékenységi kör bejegyzését követően addig nem kezdi meg az engedélyhez kötött tevékenységet, amíg a hatósági engedélyt meg nem szerzi, hanem a cégbíróságnak meg kell tagadnia a bejegyzést.

A LB egy másik alkalommal (BH 1992. 592.) meg is állapította, hogy „… jogszabályba ütközik, ezért semmis a társasági szerződésnek az a rendelkezése, mely a társaság tevékenységi körébe a 9413. számú tevékenységet felvette. Az elsőfokú bíróság (ti. a cégbíróság) az érvénytelenséget nem észlelte, a cégbejegyzésre tehát a 09/012. rovat tekintetében törvénysértéssel került sor. A legfőbb ügyész törvényességi óvása folytán ezért a bejegyző végzés azon részét, mely a 09/012. rovatra vonatkozik, a Legfelsőbb Bíróság törölte. A törlés foganatosításáról az elsőfokú bíróságnak kell gondoskodnia.” (Cg. törv. II. 32 466/1991. sz.). 

5.4.2.	A cégbíróság törvényességi felügyeleti eljárásának alkotmányos célja 

Az Alkotmánybíróság a 30/1994. (V. 20.) AB. határozatában az alábbiak szerint határozta meg a törvényességi felügyeleti eljárás alkotmányossági funkcióját: „A törvényességi felügyelettel az állam biztosítja, hogy az ezáltal érintett jogalanyok jogaik gyakorlása és kötelezettségeik teljesítése során a jogszabályokban foglaltaknak megfelelően járjanak el, működésük feleljen meg a hatályos jogszabályok előírásainak. […] A gazdasági társaságok, szövetkezetek esetében a jogalkotó viszont közvetlenül a cégek nyilvántartásba vételét végző bíróságot jogosította fel arra, hogy törvényességi felügyeleti jogkört lássanak el e cégek működése felett.”. Kimondta továbbá: „A törvényességi felügyelet olyan mérlegelési jogkört biztosít a bíróságok számára, hogy a törvényesség biztosítása érdekében mindig az eset körülményeinek legmegfelelőbb intézkedést tegyék meg gazdasági forgalom törvényességének biztosítása, ám ezzel egyidejűleg és azonos súllyal a jogbiztonság és a forgalombiztonság szempontjainak érvényre juttatása érdekében”. Éppen ezzel a mérlegelési jogkörrel élve kellett volna a cégbíróságnak a Szövetkezetek bejegyzését megtagadni; illetve azt követően – ha már bejegyezték – működését a törvényes útra terelni.

5.4.3.	A törvényességi felügyeleti eljárás természetéről, tartalmáról 

A Szövetkezetek elleni törvényességi felügyeleti eljárás lefolytatására okot ad, hogy a cég engedélyköteles tevékenységet hatósági engedély hiányában végez. A törvényességi felügyeleti eljárás kérelemre vagy hivatalból indul (Ctv. 51. § (1) bek.). A hivatalbóli eljárás során a cégbíróság csak azokat a jogszabálysértéseket vizsgálhatja, amelyeket a cégbejegyzési eljárásban hivatalból kell észlelnie. A törvényességi felügyeleti eljárás, akár kérelemre, akár hivatalból indul, kontradiktórius (nemperes) eljárás, melyben – ellentétben a bejegyzési eljárással – mód van személyes meghallgatásokra. Az eljárás lefolytatásának szubjektív és objektív határideje van, de a kommentárokból az tűnik ki, hogy a huzamosan fennálló jogsértő helyzet esetén lehet hivatkozni arra, hogy az objektív határidő akkor zárul, amikor a jogsértő helyzet megszűnését követően az egy év eltelt. Nem terjed ki a törvényességi felügyeleti eljárás olyan ügyre, amelyben más közigazgatási eljárásnak van helye. Tekintettel arra, hogy a „más közigazgatási szerv” egyértelműen a Felügyelet lehetett volna, amely azonban többször is állást foglalt a vizsgálat során, hogy az ingatlan-szövetkezetek ügyét figyelemmel kísérte, de azok működését nem tartotta a kompetenciájába tartozónak, megállapítható, hogy a jogsértő működés miatt a cégbírósági felügyeleti eljárásának helye van, és helye lett volna. 

5.5.	A versenytörvény alkalmazhatósága és a GVH eljárása

A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény („Tpvt.”) III. fejezete tartalmaz szabályokat a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolásának tilalmára. A Tpvt. 8. § (1) bek. szerint tilos a gazdasági versenyben a fogyasztókat megtéveszteni. A fogyasztó megtévesztésének különös szabályait (eseteit) a (2) bekezdés részletezi. Ezekből: „a fogyasztók megtévesztésének minősül, ha a) az áru … lényeges tulajdonsága tekintetében valótlan tényt állítanak …, az árut megtévesztésre alkalmas árujelzővel látják el, vagy az áru lényeges tulajdonságairól bármilyen más, megtévesztésre alkalmas tájékoztatást adnak; b) elhallgatják azt, hogy az áru nem felel meg a jogszabályi előírásoknak …; c) az áru értékesítésével, forgalmazásával összefüggő, a fogyasztó döntését befolyásoló körülményekről – így különösen a forgalmazási módról, fizetési feltételekről, az engedményekről … – megtévesztésre alkalmas tájékoztatást adnak; d) különösen előnyös vásárlás hamis látszatát keltik.” Az ingatlanbefektetési szövetkezetek azzal, hogy önmagukat szövetkezetnek minősítették, értékpapír-forgalmazás és befektetési alapkezelés helyett „üzletrész-forgalmazásról”, betétgyűjtés helyett tagi kölcsönről beszéltek, ráadásul teljesíthetetlen hozamokat ígértek, mindezzel fogyasztóikat (tagjaikat) többszörösen is megtévesztették.

A Versenyjog című szakkönyv (Szerkesztette: dr. Sárközi Tamás, Hvg-orac Kiadó, Budapest, 2001.) szerint „fogyasztó a Tpvt. alkalmazásában az, aki gazdasági tevékenysége körén kívül árut … szolgáltatást vesz, használ, illetőleg aki a szolgáltatást nem vette igénybe, de a szolgáltatással kapcsolatos tájékoztatás címzettje” (85. o.). Fogyasztói körbe tartozónak minősítette a Gazdasági Versenyhivatal („GVH”) az értékpapír eladóját is, ha az értékpapír forgalmazó vállalkozás (bróker) az értékpapírt tőle saját számlára vásárolja meg (Vj. 50/1998.) (86. o.). A Vj. 153/1999. sz. ügyben a GVH megállapította, hogy a befektetési jegyekkel és befektetési tevékenységgel kapcsolatban is megtörténhet a fogyasztó megtévesztése. A versenyjogi gyakorlat áttekintésével megállapíthatjuk, hogy az ingatlanszövetkezetek esetében legalább az ún. „passzív” megtévesztés megállapítható. A fogyasztó ui. azzal is megtéveszthető, hogy a vállalkozó lényegesnek minősülő körülmény tekintetében nem nyújt kellő tájékoztatást, ill. azokat elhallgatja (89. o.).

Álláspontom szerint az ingatlanszövetkezetek tájékoztatási gyakorlata a fenti rendelkezések alapján megtévesztőnek minősül.

A Tpvt. 70. § (1) bek. szerint a vizsgáló határozattal vizsgálatot rendel el olyan tevékenység, magatartás vagy állapot észlelése esetén, amely e törvény rendelkezéseit sértheti, feltéve, hogy az eljárás a GVH hatáskörébe tartozik, és a közérdek védelme az eljárás lefolytatását szükségessé teszi. A vizsgálat hivatalból történő elrendelésének feltételeiről a már idézett kommentárban találjuk: feltétele a vizsgálat elrendelésének a Tpvt. rendelkezései sérelmének legalább lehetősége, a hatáskör megállapítása és a közérdek védelme. A hatáskör megállapítása nem kétséges a fogyasztó aktív vagy passzív megtévesztése tekintetében. A közérdek védelme vizsgálatakor számításba kell venni, hogy milyen lehet a cselekmény piaci hatása, az esetleges piaci zavar mértékét, és hogy az adott piac állapota indokolja-e a versenyjogi beavatkozást (304. o.). Az érintett fogyasztók, befektetők óriási száma, és a befektetéssel érintett összegek önmagukban is indokolják, indokolták volna a versenyjogi beavatkozást. A Tpvt. 72. §-a szerint „az eljáró versenytanács a vizsgáló jelentése alapján … c) határozatában ideiglenes intézkedéssel megtilthatja a törvény rendelkezéseibe ütköző magatartás további folytatását, illetve elrendelheti a törvénybe ütköző állapot megszüntetését, ha erre – az érdekeltek joga vagy gazdasági érdekeinek védelme … miatt – halaszthatatlanul szükség van.” 

A fenti rendelkezések és a kialakult helyzet egybevetéséből megállapítható, hogy az érintett állampolgárok széles körének károsodását nem a törvényes eszközök okozták, hanem a hatályos törvényi tényállások hatóságok általi helyes minősítésének és a törvényben biztosított jogkövetkezmények határozott alkalmazásának hiánya eredményezte.

A GVH érdemi határozatában több megfelelő jogkövetkezménnyel is élhet, így megállapíthatja a magatartás törvénybe ütközését, elrendelheti a törvénybe ütköző állapot megszüntetését, megtilthatja a törvény rendelkezéseibe ütköző magatartás további folytatását, illetőleg, a törvénybe ütközés megállapítása esetén, kötelezettséget írhat elő (77. §). 

Álláspontom szerint nincs akadálya annak, hogy hasonló helyzetben a GVH hivatalból indított eljárás keretében az eljárás megindításakor megtiltsa a tevékenység folytatását, érdemi határozatában megállapítsa a törvénysértés megtörténtét, és azt a kötelezettséget írja elő, hogy a vállalkozó forduljon a Felügyelethez, és kérje engedélyét (nemleges megállapítást tartalmazó állásfoglalását, határozatát) a tevékenység folytatásához, amennyiben a hatályos jog az engedély kiadását lehetővé teszi. 

5.6.	A befektetők és betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról

A befektetők és betétesek fokozott védelmével kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2004. évi XXII. törvény (a továbbiakban a „Módosítás”) az ügy szempontjából némileg megváltoztatta a jogszabályi hátteret. A Hpt. szerint ezután szövetkezet esetében a tagi kölcsön elfogadása is betétgyűjtésnek minősül, ha annak mértéke meghaladja a szövetkezetekre vonatkozó törvényben meghatározott korlátot. Az Sztv I. és Sztv. II. által meghatározott korlát a következőképp alakul: „a kölcsönszerződés megkötésekor egyéves tagsági viszonnyal nem rendelkező tagok által nyújtott tagi kölcsönök együttes összege - szövetkezeti hitelintézet kivételével - nem haladhatja meg a szövetkezet saját tőkéjének az ötszörösét”. 

A Módosítás megalkotását és hatályba lépését heves közéleti, politikai és szakmai vita előzte meg; így a Módosítás korábbi változata az Alkotmánybíróság előzetes normakontrollján is átesett. A Szövetkezetek szempontjából a Módosítás csak meghatározott szűk körben orvosolja a problémát. Egyrészt problémás a tagi kölcsönök megengedett relatív magas összege; másrészt pedig gondot okoz, hogy a korlát az egy évnél régebbi tagokra egyáltalán nem vonatkozik. Azon túl, hogy megnehezíti az egyébként legitim céllal működő szövetkezetek rendes működését, nyilvánvalóan nem biztosít védelmet az ellen, hogy ismét két lépésben, először az értékhatár alatt, majd egy év múlva korlátlanul gyűjthessen egy hasonló szövetkezet tagi kölcsönöket. Köztudott, hogy a Szövetkezetek is 1995-től 2003-ig gyűjtötték tagjaikat és kölcsöneiket. 

6.	Összegzés, ajánlások

6.1.	A Felügyelet működése

A fentiek alapján megállapítható, hogy a Felügyelet (és jogelődei) a korábban és jelenleg hatályos jogszabályok alapján maga dönthette volna el, hogy a Szövetkezetek tevékenysége engedélyköteles vagy sem. 

A Szövetkezetek cégügyében eljáró bíróság megkeresésére a Felügyelet úgy nyilatkozott, hogy a Szövetkezet bejegyezhető a tervezett tevékenységre. Ezután a Felügyelet feljelentést tett jogosulatlan pénzügyi szolgáltatási tevékenység gyanújával, vagyis úgy tett, mintha a Szövetkezetek tiltott betétgyűjtést folytattak volna. Ugyanakkor nem tiltotta meg legalább a kérdés bíróság előtti tisztázásáig a tevékenység folytatását. Végül a Felügyelet azzal próbált eleget tenni törvényi kötelezettségnek, hogy közigazgatási szerv létére, fizetett hirdetésben hívta fel a befektetők figyelmét az ingatlanszövetkezetek működésének kockázataira. 

Mindezek alapján a Felügyelet (és jogelődjei) 1995. óta folyamatosan hozzájárult az alkotmányos jogokkal összefüggően visszás állapot fennmaradásához azzal, hogy egymásnak ellentmondó lépéseket tett – és tesz mind a mai napig – törvény adta jogkörével nem él, ehelyett más hatóságokra hárítja a Szövetkezetekkel kapcsolatos törvényi kötelességeit.

A jogkérdés eldöntésében módja lett volna arra, hogy a bíróság döntését kérje akár a cégeljárás során, akár pedig úgy, hogy határozatában tiltja meg a Szövetkezetek tevékenységét, amely határozatot adott esetben bíróság vizsgálhatott volna felül.

6.2.	Egyéb, az Obtv. értelmében hatóságnak nem minősülő szervek eljárása

Ismételten és nyomatékosan hangsúlyozni kívánom, hogy az Obtv. szervi hatályát rögzítő rendelkezések értelmében nem vizsgálhattam azt, hogy vajon a Baumag Általános Befektetési Szövetkezet cégügyében eljárt bíróság helyesen járt-e el akkor, amikor a Felügyelet nyilatkozata alapján jegyezte be a szövetkezetet. Nem vizsgálhattam azt sem, hogy vajon a Szövetkezetek esetében illetékes bíróságnak kellett volna-e törvényességi felügyeleti eljárást kezdeményeznie vagy sem. 

Végezetül nem vizsgálhattam azt sem, hogy az illetékes megyei főügyészség mulasztott-e a Szövetkezetek és gazdasági társaságainak tisztségviselői ellen indított büntetőeljárás során; indokolt volt-e a büntetőeljárás összesen hét évig való elnyújtása, és helyes volt-e annak megszüntetése.

6.3.	Jogalkotási javaslatok és kezdeményezések

6.3.1.	Az Obtv. 25. §-a alapján, különös figyelemmel arra az Alkotmányban rögzített alapelvre, miszerint az igazságszolgáltatás bírói monopóliuma megköveteli, hogy jogkérdésben vita esetén bíróság foglaljon állást, javaslattal fordulok az igazságügyi miniszterhez és felkérem kezdeményezze a Hpt. 138. § (2) bek. i) pontjának módosítását úgy, hogy vitás kérdésben bíróság határozzon arról, hogy egy adott tevékenység a Hpt. hatálya alá tartozik-e vagy sem. 

6.3.2.	Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a pénzügyminisztert, hogy a rendelkezésére álló eszközök hatékony alkalmazásával segítse elő, hogy a külön jogszabályban meghatározott, engedély nélküli pénzügyi szolgáltatás elkövetése bűntettének alapos gyanúja esetén történt feljelentést követően, az érintettnek ne legyen lehetősége annak folytatására.

6.4.	Ajánlások

6.4.1.	Az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Felügyeleti Tanács Elnökét (a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 1999. évi CXXIV. törvény 9/B§ (1) bek.) arra, hogy a feladatkörét meghatározó – általam kiemelt – jogszabályok határozott és következetes alkalmazásával lépjen fel az engedély nélküli pénzügyi szolgáltatást hirdetőkkel és folytatókkal szemben.

6.4.2.	A Szövetkezetek ügye rávilágít arra, hogy nincs kellő terminológiai és hatásköri összhang a Ptk., a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény („Gt.”), a Hpt., a Tpt., a Tpvt. és a Ctv. között. Ebből következően nem alakulhatott ki egységes értelmezés és alkalmazás az egyes hatóságok eljárása során. Feltétlenül szükséges az egyes hatóságok eljárásának koordinációja és együttműködésük szorgalmazása is annak érdekében, hogy a gazdasági tartalmát tekintve egyértelműen azonosítható tevékenységet ne lehessen különböző jogszabályi hézagok kihasználásával a szigorú pénz- és tőkepiaci szabályok megkerülésével folytatni. Ezért kezdeményezem az igazságügy-miniszternél, hogy legkésőbb az új Ptk. illetve az új Gt. kodifikációja során tegyen meg mindent a törvényi szabályozás összhangja érdekében.

6.4.3.	Ajánlással élek a Gazdasági Versenyhivatal elnöke felé, és arra kérem, hogy fontolja meg verseny-felügyeleti eljárás megindítását a Tpvt. 70 § értelmében a Tpvt. 8. és követő §-ok megsértése miatt, valamint azt, hogy a fogyasztók széles körét érintő vagy jelentős nagyságú hátrányt okozó, törvénybe ütköző tevékenység megállapítását követően pert indítson a fogyasztók polgári jogi igényeinek érvényesítése iránt (Tpvt. 92. § (1) bek.). 

6.5.	Jelzések

6.5.1.	A fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény 39. § (1) bek. rendelkezései alapján jelezni kívánom a Legfőbb Ügyésznek az Obtv. 17. §-ának (1) bekezdésére hivatkozva, hogy mérlegelésre érdemesnek tartom ebben és hasonló ügyekben azt, érdemes-e a törvény adta keresetindítási lehetőségével élnie, és arra kérem maga is vegye fontolóra ennek lehetőségét. 

6.5.2.	Ugyancsak az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján jelzéssel élek a Legfelsőbb Bíróság Elnöke felé, kérve őt, hogy a rendelkezésére álló eszközökkel (a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 27. § (1) bek.) segítse elő a cégbíróságként eljáró Pest Megyei Bíróság azon álláspontjának egységes alkalmazását amely szerint nem lehet olyan alapszabályi rendelkezéssel szövetkezetet alapítani, mint amilyen a Baumag Általános Befektetési Szövetkezet alapszabályában is szerepelt, nevezetesen „a tagok megtakarításait a tagok javára szükséges szakértelmet biztosítva, […] a lehetséges legnagyobb profit elérése érdekében befektesse”. Ezzel összefüggésben – hangsúlyozva, hogy nem vizsgáltam – a legmesszebbmenőkig helyeslem az eljáró bíróság azon jogértelmezését, amely szerint ez a szövetkezeti célmeghatározás teljes mértékben a befektetési alapkezelési tevékenységet fedi, ami a Tpt. vonatkozó rendelkezései értelmében kizárólag részvénytársasági formában folytatható tevékenység.

Budapest, 2004. május 7.

Lenkovics Barnabás